Carlo Aall Karl Georg Høyer William M. Lafferty (red.) FRA MILJØVERN TIL BÆREKRAFTIG UTVIKLING I KOMMUNENE Lokale agendaer, tiltak og utfordringer
Gyldendal Norsk Forlag AS 2002 1. utgave, 2. opplag 2002 ISBN 82-05-30465-3 Omslagsdesign: Designlaboratoriet og Mette Samsing for ProSus Sats: Bokstavlaboratoriet Brødtekst: Garamond 10.5/13.5 pkt Papir: 90g Munken Lynx Trykk: AIT AS e-dit, Oslo 2002 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo www.gyldendal.no/akademisk akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.
FORORD Kommunene vil i årene som kommer spille en stadig viktigere rolle i vår samlede miljøverninnsats. Dette vil kreve økt kunnskap, nye innfallsvinkler og et større behov for å se miljøvern i sammenheng med andre oppgaver. Boken Fra miljøvern til bærekraftig utvikling Lokale agendaer, tiltak og utfordringer oppsummerer flere års tverrfaglig forskning omkring verdimessige og etiske utfordringer knyttet til målet om en bærekraftig utvikling innenfor rammen av en lokal miljøvernpolitikk. Jeg anser boken som et betydningsfullt bidrag for ansatte i offentlig og privat sektor med miljøspørsmål som arbeidsfelt samt engasjerte i frivillig sektor og andre med interesse for lokal miljøvernpolitikk. Boken gir en oppdatering av det som har skjedd i kommune-norge siden midten av 1990-tallet når det gjelder miljøvernpolitikk og relaterer dette til internasjonal erfaring med lokal Agenda 21. Boken gir oss mulighet til å lære av andre, noe å strekke oss etter og bidrar på den måten til å sette eget engasjement inn i en større sammenheng. Kommunene vil de nærmeste årene få tilgang til flere virkemidler i miljøvernpolitikken. Jeg anser derfor markedet for en slik bok for å være stort ved inngangen til det jeg håper at vi i fellesskap skal makte å gjøre til «miljøets tiår». Oslo, februar 2002 Børge Brende Miljøvernminister 5
FORORD FRA REDAKTØRENE Antologien er et resultat av langvarig samarbeid mellom det regionale forskningsinstituttet Vestlandsforsking i Sogndal og forskningsprogrammet ProSus (Program for Research and Documentation for a Sustainable Society) ved Senter for utvikling og miljø, Universitetet i Oslo. Etter hvert har samarbeidet blitt utvidet til også å omfatte forskere ved Norsk Teknisk Naturvitenskapelige Universitet i Trondheim (NTNU). Det bygger på en felles faglig tilnærming til forskning omkring lokalt miljøvern der vi bruker Verdenskommisjonens rapport Vår Felles Framtid og Agenda 21 fra FN-konferansen i Rio i 1992 som grunnlag for evaluering av offentlig politikk. Et slikt evalueringsgrunnlag kombineres med en faglig substanskunnskap om miljøproblemenes karakter; ikke minst om hvordan miljøutfordringer endres over tid. Denne forskningsalliansen mellom «by og land» bidrar til å sette fokus på forskjeller mellom en by- og landtilnærming til kommunalt miljøvern, og problematiserer forestillingen om både den bærekraftige landsbygda og den bærekraftige byen. Artikkelbidragene baserer seg på en lang rekke prosjekter ved de tre forskningsinstitusjonene. Ved Vestlandsforsking dreier det seg om forskningsrådsfinansierte prosjekter innenfor flere forskningsprogrammer under områdene for Kultur og samfunn og Miljø og utvikling; forskningsprosjekter finansiert av Kommunenes Sentralforbund (KS-forskning) og ulike utrednings- og evalueringsoppdrag for statlige miljøvernmyndigheter. Særlig viktig i denne sammenheng er et strategisk instituttprogram om Lokal Agenda 21 som er tildelt Vestlandsforsking fra området for Kultur og samfunn. Ved ProSus er forskningen dels en del av den ordinære forsknings- og dokumentasjonsaktiviteten som ligger inne i selve programmet, dels er det egne aktiviteter gjort på oppdrag for Kommunenes Sentralforbund (KS-forskning) og ulike utrednings- og evalueringsoppdrag for statlige miljøvernmyndigheter i mange tilfeller gjennomført i samarbeid med Vestlandsforsking. I tillegg kommer en viktig internasjonal aktivitet som gjelder etablering av et europeisk forskernettverk om Lokal Agenda 21, etter hvert finansiert av EU-forskningsprogrammet «Program for Environment and Climate». En spesiell takk rettes til «Verdinett» under Norges forskningsråd som har gitt en egen bevilgning til utarbeidelse av manuset til antologien, og til Jonas Enge ved Senter for utvikling og miljø, Universitetet i Oslo, som har bidratt til forberedelsen av manuskriptet. Sogndal/Oslo i februar 2002 6 Carlo Aall Karl Georg Høyer William M. Lafferty
Innhold INNHOLD INNLEDNING... 13 CARLO AALL, KARL GEORG HØYER, WILLIAM M. LAFFERTY Kommunene og den bærekraftige utviklingen... 15 Fra busker, boss og benker til biff, bil og bolig... 16 Mellom et pessimistisk og et optimistisk framtidsperspektiv... 17 Artiklene... 19 Framveksten av Lokal Agenda 21 nasjonalt og internasjonalt... 19 Miljøproblemene endrer karakter... 21 Hva lærte vi av Lokal Agenda 21?... 22 Lokal Agenda 21 mellom lokal konsensus og internasjonal politikk... 24 Om forfatterne... 25 Kapittel 1 FRAMVEKSTEN AV DET KOMMUNALE MILJØVERNET I NORGE Fra miljøvern til bærekraftig utvikling?... 29 CARLO AALL Det kommunale miljøvernets historie... 29 Institusjonalisering av den statlige miljøvernpolitikken... 31 Fra forsøk, via reform til konsolidering av den kommunale miljøvernpolitikken... 34 Fylkeskommunen som «the missing link» i institusjonaliseringen av miljøvernpolitikken... 37 De kortsiktige effektene av MIK-reformen... 39 Tegn på endringer i retning av en bærekraftig utvikling... 43 Styrking av visse former for kompetanse på miljøvernområdet... 45 Fra tiltaks- til planleggingsorientering... 46 Fra struktur til aktør i miljøvernpolitikken... 48 Fra lokal til internasjonal aktør... 49 Fra tradisjonelt miljøvern til bærekraftig utvikling... 50 Kan kommunene prioritere arbeidet med globale miljøproblemer?... 53 7
Fra miljøvern til bærekraftig utvikling Ulike modeller for den kommunale miljøvernpolitikken... 55 Hvor kom vi med MIK-reformen?... 57 Kapittel 2 LOKAL AGENDA 21 I EUROPA: TOLKNING OG IMPLEMENTERING I TOLV LAND... 70 WILLIAM M. LAFFERTY Lokal Agenda 21: Grunntanken... 70 IULA, ICLEI og Ålborg-charteret... 72 Implementering av Lokal Agenda 21 i Europa: Utviklingen av SUSCOM-prosjektet... 76 Prosjektets kunnskapsmålsettinger... 79 Hva er oppnådd: Tidsaspekt og implementeringsgrad...84 Nasjonale mønstre og nøkkelvariabler... 86 Konstitusjonell struktur... 87 Grunnleggende betingelser... 88 Engasjement i forberedelsene mot UNCED... 89 Regjeringenes reaksjon... 90 Reaksjoner fra lokalsamfunn... 91 Frivillige organisasjoner og de sosiale partnerne... 93 Politiske implikasjoner... 94 Lokal Agenda 21 og demokratisk planlegging... 101 Vurdering av mangfold: Standarder og modeller... 106 Lokal Agenda 21 og subsidiaritet... 111 Kapittel 3 ANALYSEVERKTØY I MILJØPLANLEGGINGEN Verktøy for mer enn festlige anledninger?... 119 KARL G. HØYER Miljøproblemenes historie... 121 Miljøproblemenes endrede karakter... 123 Den globale problematikk... 125 De diffuse kilders problematikk... 126 Produktenes miljøproblemer... 127 Forbrukets miljøproblemer... 128 Volum, fordeling og langsiktighet... 129 Den nye miljøforståelsens 15 begreper... 131 Analyseverktøyenes historie og endrete karakter... 133 Konsekvensorienterte analyseverktøy... 134 Nytte-kostnadsanalyse og risikoanalyse... 136 Fra ressursregnskap til miljøgjeld... 138 8
Innhold Om å analysere retningen... 142 Effektivitetsorienterte verktøy... 143 Mellom faktor 4 og faktor 20... 145 De fordelingsorienterte analyseverktøyene økologisk fotavtrykk... 147 Økologisk rom... 150 Etter de festlige anledninger... 151 Kapittel 4 BÆREKRAFTIG BY- OG TETTSTEDSUTVIKLING Kunnskapen om transport, areal og miljø ti år etter NAMIT... 159 KARL G. HØYER Metateoretiske forutsetninger... 161 Deskriptive forutsetninger... 163 Kontekstuelle forutsetninger... 166 Metodologiske forutsetninger... 169 Reisebegrepet... 171 De grunnleggende forskningsspørsmål... 174 Viktighet... 176 Forandring og aksept... 180 «De konstaterende spørsmål»... 183 Bystørrelse og befolkningstetthet... 184 Boligområders lokalisering og tetthet... 186 Arbeidsplassers lokalisering og tetthet... 188 Samordnet areal- og transportplanlegging... 190 Kapittel 5 LOKALE INDIKATORER FOR BÆREKRAFTIG UTVIKLING Bærekraftindikatorenes teori og historie, men med hvilken framtid?. 200 KARL G. HØYER, CARLO AALL Indikatorene og positivismen... 202 Grunntypene av indikatorer... 204 Grunnkravene... 207 De primære bruksformål... 209 Indikatorsystemets orientorer... 213 Bærekraftindikatorer kommer og går, mens BNP-indikatorene består... 214 Alternative miljøindikatorer de «grønne» nasjonalregnskapene... 215 Alternative indekser for utvikling... 218 Alternative utviklingsindikatorer... 221 Sammensatte utviklingsindikatorer og den lokale medvirkningen.. 223 Galtungs bærekraftindikatorer... 226 9
Fra miljøvern til bærekraftig utvikling Lokale bærekraftindikatorers historie... 227 Mot lokale bærekraftindikatorer i Norge?... 229 Indikatorer for bærekraftig byutvikling... 232 Om å spille på sitaren... 234 Kapittel 6 MILJØVERNSTILLINGER OG LA21 HVA ER STATUS I DAG?... 243 TRYGVE BJØRNÆS «Miljøvern i kommunene» status ved reformens avslutning i 1997.. 244 Norges oppfølging av Lokal Agenda 21... 245 En spørreundersøkelse om miljøvernstillinger og LA21...248 Status for miljøvernlederstillingene i norske kommuner... 249 Arbeider de miljøansvarlige med miljøspørsmål?... 251 Status for miljøplaner... 254 Lokal Agenda 21 økt bærekraftfokus i det lokale miljøvernet?... 255 Status for arbeidet med Lokal Agenda 21... 257 En ny dialog?... 258 Bærekraftig økonomi og ressursforvaltning... 262 Samordnet styring og resultatoppfølging... 264 Globalt engasjement: biologisk mangfold, energipolitikk og klimapolitikk... 267 LA21 videre fremover forventninger og mulige hindringer... 271 LA21: Politisk symbol, motebegrep eller søken etter en mer moderne og effektiv miljøpolitikk?... 273 Kapittel 7 OFFENSIVE SVENSKER SELVTILFREDSE NORDMENN?... 280 INGVILD VAGGEN MALVIK Teoretisk og metodisk tilnærming... 281 Den lange veien fra Rio til Trondheim (1992 96)... 282 Fra vedtak om lokal oppfølging til evaluering av pilotprosjektene (1996 99)... 285 Det videre arbeidet (1999 2000)... 288 «Miljöstaden Östersund»: Fra Rio til vedtaket om lokal oppfølging blir fattet (1992 93)... 288 Fra vedtak om oppfølging til vedtak av en LA21 (1993 97)... 290 Det videre arbeidet (1997 2000)... 294 Offensiv svensk satsing versus norsk «selvtilfredshet»?... 297 Konklusjon... 300 10
Innhold Kapittel 8 LOKALE HINDRINGER FOR BÆREKRAFTIG PRODUKSJON OG FORBRUK... 307 CARLO AALL Hvordan kan hindringer kartlegges?... 308 Fra 1960-tallets vekstkritikk til 1990-tallets bærekraftig produksjon og forbruk... 313 Bærekraftig forbruk både sammensetning og mengde?... 315 Ulike strategier for å oppnå bærekraftig produksjon og forbruk... 317 En kommunal forståelse av bærekraftig produksjon og forbruk... 319 Lokale hindringer for bærekraftig produksjon og forbruk... 323 Bærekraftig utvikling som strategisk spill mellom ulike forvaltningsnivå... 325 Fra lokal til nasjonal Agenda 21... 327 Kapittel 9 LOKAL AGENDA 21 SOM NYTT FORVALTNINGSREGIME FOR Å FREMME ET BÆREKRAFTIG REISELIV?... 332 CARLO AALL, JON TEIGLAND Fra turisme til bærekraftig reiseliv... 333 Transport den store bærekraftutfordringen for reiselivet... 336 Eksempler på lokale initiativ for et bærekraftig reiseliv før Rio... 338 Bærekraftig reiseliv og Agenda 21... 340 Svake koblinger mellom reiseliv og Lokal Agenda 21... 341 Gode eksempler på reiseliv og LA21... 343 Lokal Agenda 21 og bærekraftig reiseliv i Norge... 345 Muligheter og begrensninger LA21 kan gi i arbeidet for et bærekraftig reiseliv... 350 Reiselivet som arena for læring... 352 Kapittel 10 DELTAKELSE, DISKURS OG KONSENSUS Lokal Agenda 21 i et deliberativt demokratiperspektiv... 358 GARD LINDSETH Jurgen Habermas demokratiteori... 359 Lokal Agenda 21 og deliberativt demokrati... 361 En konsultasjonsprosess... 365 Oppsummering... 377 11
Fra miljøvern til bærekraftig utvikling Kapittel 11 INTERNASJONAL POLITIKK OG AGENDA 21... 384 HANS-EINAR LUNDLI Fagretninger i internasjonal politikk... 386 De tre «klassiske» fagretningenes syn på Agenda 21... 389 Internasjonale regimer... 392 Kriterier for et internasjonalt miljøregime... 394 Kan Agenda 21 omtales som et internasjonalt regime?... 396 Kommunen som aktør i internasjonal politikk... 399 Oppsummering... 404 STIKKORD... 409 12