Formannskapsloven lokalstyrets grunnlov Maren Dahle Lauten Eidsvoll 15.01.12 Dette foredraget skal handle om formannskapsloven - hvordan den ble til og hva slags betydning den fikk. Debatten om formannskapsloven handlet først og fremst om deltakelse hvem skulle delta i lokalstyret, og i hvilken form skulle deltakelsen ha? Formannskapsloven ble vedtatt av Stortinget 23. og 24. november 1836, og fikk kongelig sanksjon og trådte i kraft 14. januar 1837. Den er altså 175 år i år. Egentlig er det snakk om to lover, en for byene og en for landet, men vi sier gjerne loven med mindre det er et poeng å skille mellom dem. Formannskapsloven blir gjerne omtalt som lokalstyrets grunnlov den gjorde det samme for kommunene som grunnloven hadde gjort for hele riket. Både grunnloven og formannskapsloven gjorde folket til herrer i eget hus. Det sies gjerne også at loven gjorde kommunene selvstyrte, men denne formuleringen er noe upresis. Man legger da samme betydning i selvstyre som i deltakelse, og ikke det vi vanligvis mener med selvstyre i dag, som er kommunenes uavhengighet av statsmakten. Formannskapsloven innebar lite endringer i kommunenes stilling i forhold til statsmakten, men den medførte en mye større deltakelse i lokalstyret fra kommunenes innbyggere. Formannskapsloven var en administrativ reform, kommunene ble egentlig ikke tildelt noen nye oppgaver. Man videreførte det eksisterende lokalstyret, men innenfor nye rammer: - En folkevalgt ordfører - Et folkevalgt formannskap - Et folkevalgt representantskap - Et amtsformannskap bestående av alle ordførerne i et amt Brukte man egentlig ordet kommune på denne tida? Ja det ble brukt som samlebetegnelse for alle de ulike typene lokale kommuner (f. eks. sogn, prestegjeld, tinglag og fogderi). Hver av dem hadde sine ulike oppgaver og funksjoner. Disse ulike enhetene ble ikke avskaffet eller endret. Prestegjeldet ble formannskapslovens primærenhet, men de andre fortsatte å eksistere ved siden av, og beholdt sine oppgaver. Formannskapet fikk et overordnet ansvar for alle kommunale enheter og funksjoner. En kommune på denne tida var en lokal styringsenhet som hadde egne inntekter gjennom skatter og avgifter, og egne oppgaver som det var opp til den enkelte kommune hvordan den skulle løse. Utgiftene kunne være delinkventutgifter, altså utgifter knyttet til
politi- og arrestvesen, utgifter til det lokale rettsvesenet, skyssvesenet, veier og infrastruktur, forvaltning av kirkebygg, samt skole og fattigomsorg. Statlige embetsmenn (f. eks. prest, sorenskriver og fogd) hadde ansvar for å løse disse oppgavene, i samarbeid med innbyggerne. Selv om allmuen hadde svært begrenset formell rett til deltakelse, var de involvert i lokalstyret på flere måter. Det fantes representanter for allmuen i flere ulike organer, men de var ikke folkevalgte. Nye tiltak ble gjerne lagt fram for allmuesamlinger på tinget. Embetsmenn kunne sjelden tvinge gjennomstørre tiltak som innebar økte utgifter mot allmuens vilje. Noen steder i landet ble deltakelsen fastere organisert, f. eks. gjennom sogne- og bygdekommisjoner. Men det var store variasjoner, og det fantes ingen lovfestede organer som kunne fatte bindende vedtak på vegne av kommunen på alle områder. Det aller første forslaget til formannskapslov var ment å bøte på dette gjennom opprettelsen av et formannskap, og ikke så mye mer. Forslaget ble fremmet i lovkomiteen, som var opprettet på Eidsvoll i 1814 for å gjennomgå det sivile lovverket. Lokalstyret ble ikke tatt opp før i 1820. Det første forslaget var svært kortfattet og inneholdt kun 13. Det hadde to formål: å opprette et formannskap, og gi dette myndighet til å fatte juridisk bindende vedtak på vegne av kommunen. Formannskapet skulle være indirekte folkevalgt allmuen (definert som stedets gaardbrugere ) pekte ut kandidater, som embetsmennene skulle velge mellom. Formannskapet skulle forhandle med allmuen på øvrighetens vegne, og omvendt, men bare når øvrigheten ba om det. Dette skulle erstatte embetsmennenes ad hocforhandlinger med allmuen med et fast, representativt organ, men formålet var ikke å etablere et nytt, selvstendig lokalstyre. Saken verserte i lovkomiteen i flere omganger i perioden 1820-1830. Saken ble fremmet for hvert Storting i perioden, men den kom aldri til noe vedtak. I denne perioden ble de sentrale institusjonene utformet og fikk sine oppgaver. Lokalstyret skulle bestå av et formannskap, som var indirekte folkevalgt, ledet av en ordfører. De skulle stå for den daglige ledelse og ha overordnet ansvar for andre kommunale organer. De skulle også svare på spørsmål og henvendelser fra øvrigheten, og ta opp saker med den. De skulle også legge fram saker for, og lede allmuesamlingen. Denne eksisterte ved siden av formannskapet, og skulle avgjøre særlig viktige spørsmål: alle nye tiltak, ansettelser som ville øke kommunale utgifter, det å si fra seg kommunale rettigheter eller kjøpe og selge offentlig eiendom. Både formannskapets oppgaver og allmuesamlingens rolle ble klarere definert i løpet av denne perioden. Samtidig økte formannskapets initiativrett og myndighet overfor øvrigheten. Fra
1824 var også byene kommet med, og forslaget bygde dels på eksisterende ordninger, dels på forslaget for landdistriktene. I lovforslagene fantes det to ulike stemmeretter: en for formannsvalget og en for allmuesamlingen. Stemmeretten for formannsvalget var noe smalere, og kom til å nærme seg stemmeretten i grunnloven stadig mer. Stemmeretten i allmuesamlingen var videre: alle som var borgere, eide gård eller grunn, eide eller brukte matrikulert jord, eller som var paagjældende i en sak kunne delta. Det sto eksplisitt at dette også gjaldt enker, umyndige og mindreårige prinsippet var at alle som betalte skatt eller hadde eiendom ble regnet som berørte og skulle få uttale seg. Lovkomiteen gjennomførte to høringsrunder til landets embetsmenn, en i 1825 og en i 1829. Høringen i 1825 var mest omfattende, og ga ca 125 høringssvar. Disse gir et svært interessant innblikk i embetsmennenes oppfatninger av spørsmål om deltakelse, stemmerett, valg og andre sentrale demokratiske institusjoner. Formannskapsloven ble ikke diskutert på samme måte som grunnlovens overordnede prinsipper, men med en mer praktisk tilnærming hvordan ville disse institusjonene fungere i praksis, i møte med den store massen av folket ute i kommunene? Det var stort spenn i svarene, fra full avvisning til sterk begeistring. Amtmann Krogh i Romsdal skrev begeistret at han glæder mig i Tankerne til de velgjørende Følger Indretningen med Formænd i Thinglaugene efterhaanden vil faa; virksomt vil den fremme Almeenaanden. Sorenskriver Bøckman i Lyngdal hevdet at Folkets Pluralitet er saaledes uskikket, til, [ ] at meddeles den Bestyrelse, som Lovudkastet, især paa Landet intenderer. Han representerte en utbredt oppfatning at det var for få duelige subjecter blant befolkningen, og at opplysnings- og dannelsesnivået var for lavt. Men mange, som stiftamtmann Trampe i Trondheim, var likevel optimister: Oplysning vil aldrig naae, den som Lyset aldrig tænder; Til denne Anledning vil den hensigtede med vor Constitutionelle Forfatning saa aldeles aandstemmende Lov utvivleligen meget bidrage. Når det gjaldt lovens to varianter av stemmerett, var det enkelte som argumenterte for at det burde være slik, og at også stemmeretten i formannsvalget burde være langt videre enn grunnlovens. Andre mente at man kun burde følge grunnlovens stemmerett i lokalstyret. Det fantes ulike oppfatninger av hva slags rolle allmuesamlingen skulle ha, men det var ingen som foreslo å fjerne dem helt. De ble ansett som en naturlig del av lokalstyret, men mange mente at de fikk en for stor rolle etter forslaget. Noen var skeptiske til valg i seg selv, da de kunne falle på feil personer, selv om øvrigheten hadde det avgjørende ordet. Men det kom også forslag om direkte, uinnskrenket
valg, begrunnet med at dette var i tråd med grunnlovens prinsipper. Enkelte uttrykte skepsis til andre demokratiske mekanismer, f. eks. flertallsavgjørelser. En skrev at det vilde [ ] muligens kunde indtræffe, at et godt Forslag kunde tilintetgjøres, blot ved Stemmeflerhed. Det kom også innspill i saken fra andre kanter, f. eks. en bok av drammenseren Peder Flor fra 1825, med tittelen Critisk Bedømmelse over Udkast til en Lov angaaende Formænd, eller de elegerede Mænd i Kjøbstæderne og Ladepladserne. Denne boken representerer et av få norske eksempler som jeg kjenner til på det idéhistorikeren Quentin Skinner kaller republikansk tankegang. Flor mente at lovforslaget hadde despotiske trekk. Enhver rett til maktutøvelse måtte komme nedenfra, fra folket, og bygde direkte på individets selvbestemmelse. Retten til å ta avgjørelser på vegne av kommunens innbyggere måtte gis av samtlige innbyggere. Den delegasjon av myndighet som formannskapene innebar måtte være konkret, ikke abstrakt, og den kunne ikke vedtas av Stortinget, men av kommunenes innbyggere i fellesskap. Lovkomiteens svar på kritikken var å gi ut høringsuttalelsen til kapellan Ole Schavland i Ryfylke, som ga varm støtte til komiteens forslag. På samme måte som Flor ville han gi kommunens innbyggere størst mulig selvbestemmelse gjennom å styrke formannskapet, først og fremst på bekostning av øvrigheten. Flere av hans forslag ble tatt til følge, blant annet ble den kommunale enheten endret fra tinglaget til prestegjeldet, og valget ble gjort uavhengig av øvrigheten, selv om det skulle være et indirekte valg gjennom valgmenn på samme måte som stortingsvalgene. På Stortinget i 1830 ble forslaget fortsatt ikke behandlet, men saken ble overført fra Lovkomiteen til regjeringen. Saken gikk til Finansdepartementet, fordi den handlet om kommunenes økonomi. De institusjonene som var utviklet til nå, fortsatte å ligge til grunn for alle senere forslag. Fra 1830 skiftet saken gir det ble høyere temperatur i debatten, og større framdrift. I forkant av Stortinget i 1833 utarbeidet Finansdepartementet et nytt lovforslag. Forslaget innebar en stor endring, nemlig introduksjonen av amtsformannskapene. Denne delen av forslaget ble sendt på høring i 1832, og det fikk relativt utbredt støtte, selv om enkelte av embetsmennene fortsatt var mot hele loven i seg selv. Da departementet fremmet sitt forslag, ble det gitt en prinsipiell begrunnelse for formannskapenes innføring. De ville fremme opplysning og allmennånd, og departementet henviste til grunnloven som en del av begrunnelsen, ved å hevde at det er uforenlig med vor nuværende Statsforfatning, som udelukkende indrømmer Folket Beskatningsret, at Udgifter, som i Størrelse nærme sig Skatterne til Statscassen, skulle kunne paalægges Landbruget, uden
Deeltagelse af Skatteyderne i Bedømmelse af Udgifternes Nødvendighed, Lovlighed og sparsommelig Anvendelse. Ellers var forslaget nokså likt lovkomiteens siste, den største endringen var innføringen av amtsformannskap. En annen stor endring var innføringen av en ganske omfattende approbasjonsrett for øvrigheten, som innebar at alle formannskapets vedtak skulle approberes av amtmannen. Stortinget åpnet i 1833 uten at noen proposisjon om formannskapslov var kommet. Saken ble nå oppfattet som så viktig at flere andre leverte egne lovforslag for å sikre at saken kom opp. Det mest kjente er det såkalte Bondeforslaget, som ble utarbeidet av 25 bønder. Stortinget i 1833 kalles gjerne Bondestortinget fordi det var så mange bønder der, et resultat av en sterk agitasjon i forkant av valget om å få valgt inn flere bønder. Bondeforslaget innebar en litt annen utforming av formannsvalget formannskapet skulle bestå av kommunens valgmenn, pluss to direkte folkevalgte fra hvert sogn. Samtlige skulle velges av de stemmeføre etter grunnloven. Formannskapet skulle representere kommunen på alle områder, da allmuesamlingene var fjernet. Formannskapet fikk dermed større makt nedenfra, med smalere stemmerett og ingen allmuesamling, og ovenfra, fra embetsmennene, da forslaget ikke inneholdt noen approbasjonsrett. Det kom også et par andre forslag. Et var det samme som i 1830, men med amtsformannskapene. Det kom også et annet bondeforslag som gjorde formannskapet mer uavhengig av øvrigheten, men det hadde videre stemmerett og større rolle for allmuesamlingene enn forslaget fra 1830 og er dermed ganske ulikt det andre Bondeforslaget. Til slutt kom det en kongelig proposisjon, selv om saken hadde vært gjenstand for stor debatt i Stockholm. Kong Carl Johan og regjeringen så på formannskapene med en viss skepsis, derfor var approbasjonsretten styrket og amtsformannskapene var tatt helt bort. Likevel var det også gjort endringer som ga kommunens innbyggere større innflytelse, for formannsvalget var gjort om til et direkte valg, med videre stemmerett enn den som fantes i Finansdepartementets forslag. Nettopp stemmeretten ble tatt opp til debatt i komiteen som behandlet saken på tinget. Et av komitémedlemmene foreslo at byene skulle ha samme formueskrav til stemmeretten som grunnloven. Å eie gård eller grunn var ikke nok til å kvalifisere til stemmerett i kommunen, både arbeidere og løsgjengere kunne gjøre det, men hvad disse i Almindelighed ikke have er en selvstændig og uafhængig Villie, fordi de jobbet for andre og ikke var økonomisk uavhengige. Dermed ville det være lett å kjøpe stemmene deres. Det ble derfor innført et krav til verdi av eiendommen for å få stemmerett i formannsvalget, selv om dette var lavere enn grunnlovens.
Ellers skjedde det lite endringer, men approbasjonsretten ble svekket og amtsformannskapene ble tatt inn igjen i loven. Dette var hovedgrunnene til at vedtaket ble nektet kongelig sanksjon. Denne ble møtt med offentlig misnøye og forslag om at loven måtte drives gjennom mot kongens veto ved uforandret vedtak på tre påfølgende Storting. Kongen imøtegikk slike krav ved å utnevne en kommisjon til å gjennomgå saken, og komme med et helt nytt forslag. Kommisjonen gjorde grundig arbeid, blant annet ved å foreta en full gjennomgang av kommunenes økonomi som medførte en langt ryddigere kommunal økonomi og en bedre avklaring mellom statlige og kommunale inntekter og utgifter. Kommisjonen reviderte også lovvedtaket fra 1833. Den foreslo ingen grunnleggende endringer, men et av kommisjonens medlemmer hadde et alternativt forslag til allmuesamlingene, nemlig representantskap. Han mente at slike samlinger var upraktiske, de var vanskelige å organisere, de tok for mye tid og få ville derfor møte opp, i tillegg til at den store variasjonen i opplysningsnivå ville medføre at de ikke virket etter hensikten. Han foreslo i stedet at allmuen skulle velge representanter til å utføre de samme funksjonene på sine vegne. Forslaget ble sendt på høring i 1835. De fleste embetsmennene som svarte, var nå positive til formannskapsloven. Mange erklærte at de var for representantskapene, men det var også noen som forsvarte allmuesamlingene. I disse brevene finner vi flere prinsipielle drøftinger av hvordan folkeviljen best kunne uttrykkes direkte eller indirekte. Nicolai Wergeland skrev en lang uttalelse på nærmere 50 sider, med inngående drøfting av dette spørsmålet. Resultatet var at han var mot både allmuesamling og representantskap formennene, valgt av kommunens innbyggere, var dens fullmektige representanter og deres myndighet kunne ikke avgrenses av noen. Den eneste nødvendige grensen for formannskapets myndighet, var at de måtte stå ansvarlige overfor innbyggerne i kommunen ved valget, som selvsagt måtte være direkte og fritt. Flere var skeptiske til å ha videre stemmerett enn grunnloven i allmuesamlingene eller representantskapet, og hadde samme innvendinger som Stortinget om økonomisk avhengighet. Det var fortsatt noen få som var imot hele loven på grunn av for lavt opplysningsnivå. Det var likevel tydelig at saken etter hvert hadde fått bredt gjennomslag blant embetsmennene. Støtten fra embetsmennene gjorde at hele kommisjonen snudde, og gikk inn for forslaget om representantskap. Som begrunnelse ble det også vist til tilsvarende debatter i utlandet, blant annet Danmark, der det nylig var fremført en kritikk av rådstuesamlinger der borgerne møtte fram på rådhuset i byene og deltok direkte i beslutninger. Det ble hevdet at sann borgerånd og frihet ble best fremmet når folkeviljen ble renset ved å velge ut de best egnende til å
håndheve den. Det ble også vist til nylig reviderte kommunallover i blant annet Frankrike, England og Preussen, som alle hadde innført representantskap. Stemmeretten til representantvalget skulle også avgrenses til grunnloven. Dels fordi dette var mest praktisk, og dels fordi de som da ville bli utelukket fra å stemme var umyndige, mindreårige og enker, af hvilke Personer de 2 sidste Classer ikke i Almindelighed kan antages at have den fornødne Skjønsomhed til at bedømme hvem det maatte ansees tjenligst for Communen at vælge til sine Repræsentanter. De som tidligere hadde vært selvfølgelige deltakere i allmuesamlingen, ble nå ikke engang ansett som kompetente til å velge representanter på sine vegne. Kommisjonens lovforslag ble sendt til Stortinget i 1836 som kongelig proposisjon. Både amtsformannskapene og approbasjonsretten var tatt med i forslaget. Det ble uttrykt store forventninger til saken i forkant av Stortinget, blant annet i flere aviser. Det fantes også noe agitasjon for uforandret vedtak av loven fra 1833. Forslaget gjennomgikk en omfattende komitébehandling som resulterte i en enstemmig innstilling, bortsett fra på ett punkt. Komitémedlem Peder Fauchald foreslo å ta inn igjen allmuesamlingene. Han mente at representantskap ville berøve den frie Statsborger Adgang til at blive hørt i de Sager, der som nye fremføres vedrørende hans Interesse, og hvori han har saa naturlig og ubestridelig Ret til selvstændig Deeltagelse. Dette synspunktet ble gjentatt av Jonas A. Hielm under behandlingen i Lagtinget, som ville gi alle innbyggere som ønsket det rett til å delta i representantskapets møter. Han mente at representantskap var et slags formynderskap, et saare ufuldkomment Surrogat for den virkelige Myndighed, og at Den konstitutionelle Borgeraand udvikler sig kun almindelig der, hvor hver Enkelt har Leilighed til politisk Virksomhed. Her finner vi igjen eksempler på en republikansk tankegang. Det fantes nå to mulige utforminger av deltagelsesprinsippet i kommunene en indirekte og en direkte. Allmuesamlingene ble ikke forsvart for sin gamle rolle, men fordi de ville være best egnet til å oppfylle grunnlovens ånd og formål: utbredelse av borgerånd, opplysning og støtte til konstitusjonen. Representantskapene ble likevel vedtatt med stort flertall, sammen med resten av loven. Nå knyttet det seg stor spenning til om den ville bli sanksjonert. Den 14. januar 1837 ble sanksjonen innvilget, og lokalstyret hadde fått sin grunnlov. Det var ikke en lov som etablerte et nytt lokalstyre der det før ikke hadde vært noe, men en som brakte det inn i nye rammer. Disse institusjonelle rammene er videreført fram til dagens lokalstyre.
Innføringen av formannskapene medførte ikke store endringer. I starten var det lav valgdeltakelse, mange steder var den knapt 15%, og den sank ytterligere i de første tiårene etter 1837. Formannskapene satte ikke i verk masse nye tiltak, men lot for det meste kommunenes funksjoner bli det gamle. Formannskapsloven var slik sett ingen stor samfunnsomveltning, men den dannet grunnlaget og rammene for det moderne lokalstyret slik vi kjenner det i dag. Den var også viktig for å bekrefte og befeste grunnlovens prinsipp om folkets deltakelse i samfunnsstyret, samtidig som den videreførte grunnlovens ganske snevre stemmerett og den indirekte deltakelsesformen. Av debatten om formannskapsloven ser vi at dette kunne ha vært annerledes og det er dermed interessant å stille spørsmålet om kommunene da ville vært mer vitale demokratier i dag, nå som de preges av synkende valgdeltakelse og lavt folkelig engasjement? Litteratur Bergsgård, Arne. Formannskapslovene opphav og utvikling: Minneskrift til Formannskapslovenes 100-års jubileum. Oslo, 1937 Gustafsson, Harald. Kommunal frihet för nationell samling: Debatter om kommunalreformer i 1800-talets Norden. Stockholm: Studier i stads- og kommunhistoria 2, Stadshistoriska Institutet, 1987 Lauten, Maren Dahle. Borgeraand udvikler sig kun almindelig der, hvor hver Enkelt har Leilighed til politisk Virksomhed : Framveksten av eit moderne demokratiomgrep under debatten om formannskapslova av 1837. Masteroppgåve i historie ved Institutt for arkeologi, konservering og historie, Universitetet i Oslo, 2010 NOU 2006:7 Det lokale folkestyret i endring? Om deltaking og engasjement i lokalpolitikken Næss, Hans Eyvind, Edgar Hovland, Tore Grønlie, Harald Baldershem og Rolf Danielsen. Folkestyre i by og bygd Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Norske kommuners sentralforbund og Universitetsforlaget, 1997 Skinner, Quentin. Liberty before Liberalism. Cambridge: Cambridge University Press, 1998 Steen, Sverre. Lokalt selvstyre i Norges bygder. Oslo: J. W. Cappelens forlag, 1962