Kommunenes utgifter i 2015 som vertskommuner for statlige mottak for asylsøkere. Rapport fra Beregningsutvalget desember 2016

Kommunenes utgifter i 2015 som vertskommuner for statlige mottak for asylsøkere Rapport fra Beregningsutvalget desember 2016

Innhold 1 Sammendrag...5 1.1 Oppdrag... 5 1.2 Kartleggingens resultat... 5 1.3 Tilrådninger... 7 2 Innledning...9 2.1 Mandat... 9 2.2 Disponering av rapporten... 11 3 Metode og gjennomføring...12 3.1 Kartlagte utgifter og inntekter... 12 3.2 Andre datakilder... 13 3.3 Spørreskjemaundersøkelse med systematisk veiledning av utvalgskommuner... 14 3.4 Web-basert spørreundersøkelse... 15 3.5 Vurdering av metode og datakvalitet sammenliknet med tidligere undersøkelser... 17 3.6 Er 2015 et representativt år?... 18 3.7 Kartlagte utgifter til mottak med enslige mindre årige... 19 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet...20 4.1 Hovedfunn... 20 4.2 Tilskudd til vertskommuner for statlige mottak... 21 4.3 Totale utgifter til lovpålagte tjenester som skal dekkes av vertskommunetilskuddet... 22 4.4 Utgifter til ulike tjenesteområder... 24 4.5 Vertskommunetilskuddets dekningsgrad i 2015 og i 2016... 28 4.6 Kartlagte utgifter til mottaksplasser for enslige mindreårige asylsøkere... 30 4.7 Analyse av systematiske forskjeller... 31 5 Kartlagte utgifter som skal dekkes av barnehage tilskudd for 4- og 5-åringer...37 5.1 Barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer... 37 5.2 Utgifter til asylsøkerbarn i 4- og 5-årsalderen i 2015... 37 5.3 Barnehagetilskuddets dekningsgrad i 2015... 38 6 Kartlagte utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere...40 6.1 Hovedfunn... 40 6.2 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl søkere... 41 6.3 Utgifter til lovpålagte tjenester innenfor grunnskole i forbindelse med drift av mottak i 2015... 42 6.4 Grunnskoletilskuddets dekningsgrad... 43 6.5 Analyse av systematiske forskjeller... 46 7 Tilskuddenes innretning behov for forbedringer?...49 7.1 Vurdering av tilskuddets innretning... 49 7.2 Vertskommunetilskuddet... 50 7.3 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for vertskommunetilskuddet... 59 7.4 Tilskudd til opplæring av barn og unge asyl søkere... 60 7.5 Utvalgets samlede vurdering og tilrådning for grunnskoletilskuddet... 65 8 Andre tilrådninger...66 Referanseliste...67 Vedlegg...68 3

1 Sammendrag 1.1 Oppdrag På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har Beregningsutvalget foretatt en kartlegging av 15 kommuners utgifter som vertskommuner for ordinære statlige asylmottak i 2015. Kartleggingen omfattet ikke utgifter til andre typer mottak, som eksempelvis transitt eller forsterkede mottak. Formålet med denne kartleggingen er å dokumentere forholdet mellom kommunens faktiske utgifter og verts kommunetilskuddet, tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere og barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer. Kartleggingen skal gi et sikrere grunnlag for å foreta eventuelle justeringer i tilskuddordningene, med hensyn til både nivå og innretning. 1.2 Kartleggingens resultat Vertskommunetilskuddet dekket 65 prosent av de gjennomsnittlige lovpålagte utgiftene i 2015 Kartleggingen viser at de 15 utvalgskommunene hadde tilsammen 43,7 millioner kroner i netto driftsutgifter til lovpålagte oppgaver innenfor helse, barnevern, tolk og admi nistra sjon som følge av at de var vertskommuner for et asylmottak i 2015. Utbetalt grunntilskudd og plasstilskudd for beboere på ordinære mottak i utvalgskommunene var på 28,4 millioner kroner i 2015. Dette innebærer at tilskuddet dekket 65 prosent av nettoutgiftene i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene. Helsetjenester utgjorde over halvparten av de samlede utgiftene; etterfulgt av 17 prosent utgifter til barnevern, 15 prosent utgifter til tolk og 8 prosent administrasjonsutgifter. I de 15 utvalgskommunene var det 2 844 ordinære mottaksplasser fordelt på 17 mottak i 2015. Samlede nettoutgifter delt på antall avtalte mottaksplasser gir en utgift på kr. 15 300 per plass i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene. I likhet med de to foregående kartleggingene fra Rambøll (2013) og Beregningsutvalget (2008), viser kartleggingen av 2015 også betydelige forskjeller i hvor stor tilskuddets underdekning er blant utvalgskommunene. Syv kommuner opplevde at tilskuddet dekket fra 88 prosent til over 100 prosent av utgiftene, mens resultatet for tre utvalgskommuner var at tilskuddet dekket under halvparten av utgiftene. En viktig årsak til slik variasjon er knyttet til ulik fordeling av beboere med særskilte behov innenfor barnevern 1 Sammendrag 5

og helsetjenester. Dette funnet er i samsvar med de to foregående undersøkelsene til Rambøll og Beregningsutvalget. På grunn av at det er forholdsvis få utgiftskrevende brukere, vil det alltid oppstå slike forskjeller i ressursbruk mellom vertskommunene. Selv om det er etablert enkelte tilskuddsordninger for brukere med ressurskrevende tjenester, er ikke disse utformet slik at kommunene gis en tilstrekkelig utgiftsdekning. Dette gjelder både brukere innenfor helse- og omsorgstjenester og barnevernet. Innenfor helse og omsorg handler det om at kommunens egenandel før det gis statlig refusjon var på i overkant av 1 mill. kroner i 2015. Innenfor barnevern handler dette om at det kun gis særskilt refusjon for enkelte plasseringstiltak. Kartleggingen viser at for barnevernet utgjør utgifter til saksbehandling og hjelpetiltak i familien i underkant av 60 prosent av utgiftene. Slike barnevernsutgifter gis det ikke særskilt tilskudd for. En annen mulig årsak til utgiftvariasjon mellom kommunene at enkelte større kommuner har opprettet en særskilt flyktninghelsetjeneste og/eller avsatt øremerkede årsverk til å yte slike tjenester. Dette medførte høyere helseutgifter for kommunen, men gav samtidig større kapasitet til å håndtere tunge brukere. Dette må sees i sammenheng med at UDI opplyser om at det er en skjevfordelingen av asylsøkere med tunge helseproblemer mot storbyene og til mottak med nærhet til sykehus. Vertskommunetilskuddet dekker 78 prosent av de gjennomsnittlige lovpålagte utgiftene om kostnadsjusterte satser for 2016 legges til grunn. Når vi skal vurdere om det bør foretas justeringer i det vertskommunale tilskuddet, er det viktig å ta hensyn til at tilskuddssatsene ble betydelig justert for 2016. For 2016 ble grunnsatsen endret fra 492 592 kroner til 608 252 kroner og satsen per mottaksplass endret fra 7 560 kroner til 9 335 kroner. Når vi korrigerer for denne oppjusteringen, øker tilskuddets dekningsgrad fra 65 % til 78 %. Det er en klar forbedring, men kommunenes egenandel er fortsatt på 22 % av samlede utgifter. Barnehagetilskuddet for 4 5 åringer dekket 82 prosent av de gjennomsnittlige utgiftene Utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter på 13,1 millioner kroner til barnehage for 4- og 5-åringer i 2015. Samtidig var inntekter fra barnehagetilskuddet fra UDI på 10,7 millioner kroner til de samme kommunene. Resultatet av kartleggingen av 2015 viser dermed at barnehagetilskuddet i gjennomsnitt dekket 82 prosent av utvalgskommunenes totale netto driftsutgifter. Barnehagetilskuddet utgjør 122 254 kroner for en helårsplass, mens utgift per helårsplass var på 157 800 kroner, inkludert utgifter til styrket tilbud til førskolebarn. Det 6 1 Sammendrag

vil si at i gjennomsnitt måtte utvalgskommunene dekke 35 546 kroner av de de totale utgiftene per helårsplass i barnehagene. Den laveste dekningsgraden for disse utgiftene var 37 prosent og den høyeste 100 prosent. For 6 av kommunene var dekningsgraden under 80 prosent. Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere dekket i gjennomsnitt 62 prosent av utgiftene i de 15 kartleggingskommunene De 15 utvalgskommunene hadde tilsammen utgifter til opplæring av barn og unge asylsøkere på 26,6 millioner kroner i 2015, og fikk utbetalt 16,4 millioner kroner i grunnskoletilskudd samme år. Tilskuddet dekket da i gjennomsnitt 61,8 prosent av utgiftene. Resultatet underbygges av svarene på en supplerende web-baserte spørreundersøkelse, som forteller oss at grunnskoletilskuddet i gjennomsnitt dekket 65,1 prosent av nettoutgiftene for alle kommunene som inngikk i undersøkelsen. I 2015 var tilskuddet kr. 81 350 per helårselev, mens gjennomsnittsutgift per helårselev var på 131 700 kroner. I gjennomsnitt var det vesentlig høyere utgifter per elev i innføringsklasser, slik at de aller fleste kommunene i begge undersøkelsene hadde høyere utgifter per asylsøkerelev enn per grunnskoleelev totalt. Blant de 15 utvalgskommunene var den laveste dekningsgraden for dette tilskuddet 32 prosent og den høyeste 92 prosent. Blant de 40 kommunene som besvarte webunder søkelsen var den laveste dekningsgraden 37 prosent og den høyeste 90 prosent. 1.3 Tilrådninger Utvalget har vurdert vertskommunetilskuddet og tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere etter seks ulike kriterier. Vurderingskriteriene er: 1. Treffsikkerhet (forskjell i utgiftsdekning for hver enkelt kommune) 2. Dekningsgrad (av de samlede utgiftene for kommunesektoren) 3. Provenyvirkning (statens samlede utgifter til tilskuddsordningene) 4. Objektivitet (ved at kommunene i liten grad selv kan påvirke tilskuddsutbetalingene) 5. Forutsigbarhet (i hver kommunes planlegging og budsjettering) 6. Administrasjonskostnader 1 Sammendrag 7

Vertskommunetilskuddet Beregningsutvalgets tilrådning er at man bør videreføre dagens innretning på det vertskommunale tilskuddet med oppjusterte satser. Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde vært økt til 829 000 kroner og tilskuddssats per avtalt plass til 11 000 kroner, ville kommunene samlet fått om lag full utgiftsdekning. For å finne frem til hva tilskuddet bør være i 2018, bør disse beløpene bli justert med kommunal prisstigning fra 2015 til 2018. Det foreslås videre at satsene prisjusteres årlig. Denne løsningen gir om lag 100 prosent dekningsgrad for kommunene sett under ett, og gir også større treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom kommunene blir redusert. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten at statens utgifter ville vært om lag 9 millioner kroner høyere i 2015. En videreføring av dagens innretning på det vertskommunale tilskuddet gir kommunene samme forutsigbarhet som før og gir ingen økning i statens administrative utgifter. En svakhet med dette forslaget er at det fortsatt vil være stor variasjon i utgiftsdekning mellom kommunene på grunn av skjevfordeling av brukere med ressurskrevende tjenester i barnevernet og helsesektoren. På lengre sikt bør man derfor utrede muligheten for å justere dagens refusjonsordninger for å øke treffsikkerheten i tilskuddsordningen. For helsetjenestene kan dette handle om lavere egenandel før det gis statlig refusjon. For barnevernet kan det både handle om egenandel og om at alle tiltak i barnevernet innlemmes i refusjonsordningen (både plasseringstiltak og tiltak i hjemmet). Utfordringen er å utforme en refusjonsordning som både sikrer høyest mulig treffsikkerhet, og ikke innebærer for sterke insentiver for kommunene til å øke utgiftene. Tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere For tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere anbefaler Beregningsutvalget at tilskuddet utformes på samme måte som vertskommunetilskuddet, med en grunnsats og en tilskuddssats per gjennomført undervisningsmåned pr elev. Dersom grunntilskuddet i 2015 hadde vært 320 000 kroner og tilskuddssats per undervisningsmåned på 10 800 kroner, ville kommunene samlet fått full utgiftsdekning. For å finne frem til hva tilskuddet bør være i 2018, bør disse beløpene bli prisjustert. Det forslås videre at satsene prisjusteres årlig. Denne løsningen gir også størst treffsikkerhet ved at forskjellen i utgiftsdekning mellom kommunene blir lavest mulig, samtidig som dekningsgraden for kommunene samlet ikke overstiger 100 prosent. For de kommunene som er kartlagt, er provenyeffekten at statens utgifter ville vært om lag 10 millioner høyere i 2015. Innføring av en grunnsats gir kommunene en større forutsigbarhet og ingen økning i statens administrative utgifter. 8 1 Sammendrag

2 Innledning Mennesker som søker om beskyttelse i Norge har en lovfestet rett til et sted å bo mens de venter på at søknaden deres blir behandlet. Asylmottak er et frivillig botilbud for asylsøkere og det finnes flere typer asylmottak 1. Asylsøkere bor vanligvis i ordinære mottak mens søknaden deres blir behandlet, mens de venter på å bli bosatt i en kommune eller skal returneres. Kommunene har ansvar for å gi lovpålagte tjenester til beboerne i ordinære asylmottak. For å sikre at beboerne får de tjenestene de har krav på, får vertskommunene et tilskudd fra staten som skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene som kommunene har til de tjenester som de skal yte. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har Beregningsutvalget foretatt en kartlegging av kommunenes utgifter som vertskommuner for ordinære statlige asylmottak i 2015. Kartleggingen omfattet ikke utgifter til andre typer mottak som eksempelvis transitt eller forsterkede mottak. Formålet med denne kartleggingen er å dokumentere forholdet mellom kommunens faktiske utgifter (nettoutgifter) på den ene siden, og vertskommunetilskuddet, tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere og barnehagetilskudd for 4- og 5-åringer på den andre siden. Dette vil gi et sikrere grunnlag for å foreta eventuelle justeringer i tilskuddordningene, med hensyn til både nivå og innretning. Nedenfor følger mandatet for Beregningsutvalgets kartlegging av vertskommunenes utgifter i 2015. 2.1 Mandat Det er kun de utgiftene som er ment dekket av vertskommunetilskuddet og kommunenes utgifter til grunnskoleopplæring av barn og unge asylsøkere, som skal kartlegges. Refusjoner og andre inntekter som kommunen mottar skal trekkes fra. Skjønnsmidler gitt i 2015 trekkes imidlertid ikke fra. Hensikten er å kartlegge kommunenes utgifter som vertskommuner for asylmottak i 2015. Som følge av kapasiteten i Beregningsutvalget, og rammen for oppdraget kan følgende holdes utenfor kartleggingen. For vertskommunetilskuddet: Kommunenes utgifter til alternativ mottaksplassering foretatt av UDI. Kommunenes utgifter til tilrettelagte plasser. Kommunenes utgifter knyttet til omsorgssentre og beboere i disse (enslige mindreårige asylsøkere under 15 år). 1 Ulike typer mottak inkluderer transittmottak, ordinære mottak, mottak for enslige mindreårige, forsterkede mottak og ventemottak. Les mer om ulike typer mottak på udi.no. 2 Innledning 9

For tilskudd til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge: Kommunenes utgifter knyttet til omsorgssentre og beboere i disse. På bakgrunn av kartleggingen ønskes også en analyse av resultatene. Vi ønsker at Beregnings utvalget ser på og forsøker å besvare følgende problemstillinger: I hvilken grad dekker vertskommunetilskuddet, i gjennomsnitt, kommunenes lovpålagte oppgaver innenfor helse og barnevern, utgifter til tolk og utgifter til administrasjon i forbindelse med drift av mottak? I hvilken grad dekker grunnskoletilskuddet, i gjennomsnitt, kommunens lovpålagte oppgaver innenfor grunnskoleopplæringen til barn og unge bosatt i asylmottak? Dersom kommunene har utgifter utover tilskuddene på de spesifiserte områdene, er det en systematisk variasjon i kommunenes utgifter som kan knyttes til målbare forhold? Kan for eksempel variasjon i utgifter knyttes til kommunens størrelse, eventuelt andre generelle kjennetegn ved kommunen eller beboere? På hvilke områder har kommunene eventuelt ekstra utgifter utover det som dekkes av de spesifiserte til skuddene? Hvordan bør det ordinære vertskommunetilskuddet innrettes for å få best mulig utgiftsdekning? Hvordan bør grunnskoletilskuddet innrettes for å få best mulig utgiftsdekning? Basert på dokumentasjon av faktiske utgifter, og en analyse av disse, ønsker vi anbe falinger om eventuelle endringer i ordningene, knyttet til den enkelte ordningen. Anbe falingene om eventuelle endringer i ordningene skal være best mulig i tråd med ordningenes formål, og skal ta hensyn til at ordningene skal administreres på en hen sikts messig og mest mulig kostnadseffektiv måte. Sammensetning av arbeidsgruppen Beregningsutvalget oppnevnte en arbeidsgruppe for å gjennomføre undersøkelsen i løpet av høsten 2016. Gruppen har bestått av: Katarina Heradstveit, IMDi, leder Sigbjørn Iversen, Oslo Kommune Nina Gran, KS Kjartan N. Stokke, Fylkesmannen i Buskerud Anne Marit Ryen (IMDi), sekretær Sekretariatet har fått bistand fra Jens Lunnan Hjort (IMDi), Eivind Hoffmann (tidl. UDI) og Simen Pedersen (Vista Analyse). 10 2 Innledning

2.2 Disponering av rapporten Innledningsvis presenteres metode og gjennomføring for kartleggingen av 2015 i kapittel 3. Deretter vises resultatene av kartleggingen av utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet i kapittel 4. Dette kapitlet gir en fremstilling av fordelingen av utgifter på ulike tjenesteområder, samt i hvilken grad vertskommunetilskuddet dekker kommunenes utgifter til lovpålagte oppgaver. Det vises en beregning av tilskuddets deknings grad både med satser for kartleggingsåret 2015 og med kostnadsjusterte satser for 2016. Til slutt drøftes det om systematisk variasjon i kommunenes utgiftsnivå kan knyttes til observer bare forhold. I kapittel 5 presenteres resultatene av kartleggingen av utgifter som skal dekkes av barnehagetilskuddet for 4- og 5-åringer, og i hvilken grad dette tilskuddet dekker utgiftene. Funn fra kartleggingen av utgifter knyttet til opplæring av barn og unge asylsøkere vises i kapittel 6. Kapitlet inkluderer en fremstilling av grunnskoletilskuddets dekningsgrad og en drøfting av om systematisk variasjon i kommunenes utgiftsnivå kan knyttes til observerbare forhold. Kapittel 7 drøfter styrker og svakheter ved dagens innretning for både vertskommunetilskuddet og for grunn skoletilskuddet. I tillegg presenteres ulike alternativer for innretningen av begge tilskuddene, samt en tilrådning for å oppnå best mulig utgiftsdekning. Avslutningsvis presenteres andre til rådninger i kapittel 8. 2 Innledning 11

3 Metode og gjennomføring I kartleggingen har det stått sentralt å samle inn data over kommunenes utgifter som utløses av at kommunene er vert for asylmottak, siden disse dataene ikke samles inn på en systematisk måte i KOSTRA 2. Kartleggingen er avgrenset til vertskommuner med kun helårsdrift av ordinære asylmottak i 2015. Dette har blitt gjort for å kunne beregne kommunens utgifter til helårsdrift uavhengig av ekstraordinære utgifter til opprettelse eller nedleggelse av et mottak. Hoveddelen av datainnsamlingen ble gjort ved bruk av spørreskjema og systematisk veiledning av de 15 utvalgte kommunene. Denne dybdekartleggingen ble supplert med en web-basert spørreundersøkelse til alle kommuner som ga grunnskoleopplæring til asylsøkere i 2015. Spørsmålene som ble stilt i de to undersøkelsene er dokumentert i vedlegg 1 og 2. Alle asylsøkere som oppholdt seg i ordinære asylmottak i de 15 utvalgskommunene i perioden 1.1.2015 31.12.2015 er relevante for undersøkelsen. Kartleggingen gjelder vertskommunale driftsutgifter og driftsinntekter i den perioden personene bodde i mottaket i 2015. Eventuelle utgifter som påløp etter de har flyttet ut fra mottaket, er ikke medregnet. 3.1 Kartlagte utgifter og inntekter Kartleggingen omfatter alle vertskommunale driftsutgifter og driftsinntekter som utvalgskommunene hadde til ordinære asylmottak i 2015. Videre i rapporten brukes begrepene utgifter og inntekter synonymt med driftsutgifter og driftsinntekter. I kartleggingen trekkes det fra eventuelle andre statstilskudd utenom vertskommunekompensasjonen, refusjoner, salgs- og leieinntekter og andre inntekter på områder som inngår i undersøkelsen. Kartleggingen omfatter følgende delområder: 1. Utgifter som det ordinære vertskommunetilskuddet skal bidra til å dekke. Dette inkluderer grunntilskudd og sats per ordinær mottaksplassplass. 2. Utgifter som barnehagetilskudd for 4- og 5 åringer skal bidra til å dekke. 2 KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. KOSTRA innhentes og bearbeides av Statistisk Sentralbyrå. 12 3 Metode og gjennomføring

3. Utgifter som tilskudd til opplæring av unge asylsøkere og barn av asylsøkere skal bidra til å dekke. Det er kun tilskuddet for unge asylsøkere og barn av asylsøkere bosatt i asylmottak som har inngått i kartleggingen, og ikke tilskudd for enslige mindreårige bosatt på omsorgssentre. 4. Dersom kommunene hadde hatt andre utgifter knyttet til det å være vertskommuner for asylmottak, men som ikke er en del av de lovpålagte oppgavene, ble dette ført opp i en egen del av skjemaet (del 3). Disse utgiftene er ikke tatt med i resultatet for totale utgifter eller i vurderingen av i hvilken grad tilskuddet dekker vertskommunens lovpålagte oppgaver 3.2 Andre datakilder Som et supplement til de innsamlede dataene i kartleggingen har vi hentet inn data fra en rekke kilder: UDI. Fra UDI har vi fått mottaksstatistikk (antall unike beboere, beboerdøgn, mottaksplasser og kjønns- og aldersfordeling blant beboere) og tilskuddsstatistikk (tilskuddsbeløp for vertskommunetilskudd, tilskudd til barnehageplasser og tilskudd til grunnskoleopplæring av barn og unge asylsøkere i mottak). Alle data er for 2015. Udir. Fra Utdanningsdirektoratet har vi mottatt statistikk for utbetalt tilskudd til grunnskoleopplæring for barn og unge vår og høst 2015. Tallene baserer seg på innrapporterte tall fra Fylkesmannsembetene. SSBs statistikkbank. Fra Statistikkbanken har vi hentet kommunenes innbyggertall per 1. januar 2015. KOSTRA. Fra KOSTRA har vi hentet ut netto driftsutgifter til grunnskole per helårs elev for regnskapsåret 2015. Vi har trukket fra utgifter til skoleskyss, mens utgifter til skole lokaler har inngått i utgiftsbegrepet. Grønt Hefte 2015 3. Fra Grønt hefte har vi hentet korrigerte frie inntekter og antall innvandrere i aldersgruppen 6-15 år for regnskapsåret 2015. Kommunenes frie inntekter korrigert for utgiftsbehov er en indikator på kommunenes økonomiske handlefrihet. 3 Beregningsteknisk dokumentasjon (Grønt hefte) viser fordelingen av rammetilskuddet for den enkelte kommune og fylkeskommune og legges frem som vedlegg til statsbudsjettet (Prop. 1 S) hvert år. 3 Metode og gjennomføring 13

3.3 Spørreskjemaundersøkelse med systematisk veiledning av utvalgskommuner Utvelging av kommuner Opplysninger fra UDI viser at det totalt var 38 kommuner med ordinære mottak i helårsdrift i 2015, uten nyopprettede ordinære asylmottak, omsorgssenter eller transittmottak. 20 av de 38 kommunene ble invitert til å delta i undersøkelsen. 15 av de inviterte kommunene, som til sammen hadde utgifter til 17 mottak, deltok i undersøkelsen. Dette var Fredrikstad, Ås, Skedsmo, Hamar, Drammen, Larvik, Kristiansand, Haugesund, Flora, Jølster, Førde, Trondheim, Bodø, Vadsø og Salangen. Det tilsvarer 39,5 prosent av de 38 kommunene med ordinære mottak med helårsdrift. De 20 kommunene som ble invitert til å delta i spørreskjemaundersøkelsen ble valgt ut for å sikre representativitet med hensyn til: Geografisk beliggenhet: Utvalgskommunene skulle representere kommuner i alle fylker med ordinære mottak i helårsdrift. Formålet med dette kriteriet var å fange opp mulige geografiske kostnadsforskjeller. Kommunestørrelse: Utvalgskommunene skulle inkludere store, mellomstore og små kommuner, målt etter innbyggertall. Formålet med dette kriteriet var å fange opp eventuelle stordriftsfordeler eller -ulemper som kommunaltjenesteytere til asylsøkerne. Størrelse på mottak: Utvalgskommunene skulle ha ordinære asylmottak av ulik størrelse for å kunne vurdere om det er eventuelle stordriftsfordeler eller ulemper. Driftsoperatør: Utvalget skulle både inkludere kommuner som driver asylmottak selv og kommuner som har privat drevne mottak. Formålet med dette kriteriet var å fange opp kostnadsforskjeller mellom de to organiseringene. Vurdering av utvalgskommunenes representativitet De 15 kommunene som har deltatt i kartleggingen har en god spredning fra nord til sør i landet, og bør være representative når det gjelder geografisk beliggenhet. Det er videre en stor variasjon i kommunestørrelse, med små kommuner som Jølster og Salangen, mellomstore kommuner som Flora og Ås, og større byer som Trondheim og Drammen. 4 av de 15 utvalgskommunene har kommunalt drevne mottak. Majoriteten av ordinære asylmottak drives av private driftsoperatører. Vertskommuner med kommunalt drevne mottak er derfor noe overrepresentert blant utvalgskommunene, sammenliknet med de 23 andre kommunene med helårsdrift 4. Vertskommuner med kommunalt drevne mottak er bevisst rekruttert til kartleggingen for å sikre nok observasjoner til å kunne vurdere hvordan type driftsoperatør eventuelt påvirker utgiftsnivået i en vertskommune. 4 Opplysninger fra UDI viser det var totalt 38 kommuner med ordinære mottak i helårsdrift i 2015, og ingen nye mottak som ble etablert i løpet av året. 14 3 Metode og gjennomføring

En svakhet ved utvalget er at kun to utvalgskommuner hadde mer enn ett asylmottak i kommunen. Dette gir et svakt grunnlag for å si noe om hvordan flere mottak i kommunen påvirker forholdet mellom tilskudd og utgifter. Utvalgskommunene burde ikke avvike nevneverdig fra de 23 andre kommunene med helårsdrift når det gjelder størrelse på mottakene. Det er variasjon blant utvalgskommunene, med mottak av ulik størrelse. I kommunen der det var færrest mottaksplasser var det 96 plasser på mottaket, mens det i kommunen med det største antallet var 320 plasser. Når det gjelder høye utgifter til enkeltpersoner innenfor barnevern og helsetjenester, er det utvalgets vurdering at disse tilfellene ikke er overrepresentert blant de 15 utvalgskommunene. Det er alltid vanskelig å gjøre generaliseringer når en undersøkelse omfatter få enheter. Likevel er det ikke grunnlag for å hevde at de 15 utvalgskommunene samlet sett skiller seg nevneverdig fra de 23 andre kommunene som var vertskommuner med helårsmottak i 2015. Kartleggingsmetode Kommunene ble først innkalt til et oppstartsmøte der fokus var på hvordan skjemaene var tenkt å skulle utfylles. På møtet fikk kommunene også mulighet til å komme med synspunkter på utformingen av kartleggingen og spørreskjemaet. Etter møtet ble spørre skjemaet og skriftlig veiledning oppdatert og utsendt til kommunene for utfylling. Spørreskjemaet og veiledning er tatt med som vedlegg til rapporten. Deretter fikk kommunene besøk av representanter for Beregningsutvalget for en mer grundig gjennomgang av skjemaene og utgiftene. Ved besøkene ble foreløpige resultater drøftet og kvalitetssikret. I veiledningen har Beregningsutvalget vært tydelige på at kommunene så langt det lar seg gjøre skal identifisere de faktiske kostnadene, framfor å benytte gjennomsnittsberegninger og beregnede innbyggerandeler til å komme frem til utgiftene. Etter kommunebesøket foretok kommunene eventuelle endringer og sendte deretter inn de endelige skjemaene. Endelige utfylte skjemaer ble kontrollert og sammenstilt i arbeidsgruppen. I de tilfeller hvor det var uklarheter ble oppfølgingsspørsmål sendt til og besvart av utvalgskommunene. 3.4 Web-basert spørreundersøkelse Den overnevnte spørreundersøkelsen ble supplert med en web-basert undersøkelse sendt til alle kommuner som ga grunnskoleopplæring til asylsøkere i 2015. Dersom kom- 3 Metode og gjennomføring 15

munene kun ga opplæring til enslige mindreårige asylsøkere i omsorgssenter, har vi sett bort fra disse. Undersøkelsen stilte ikke krav til helårsdrift eller fravær av transittmottak, i og med at slike forhold er av mindre betydning for utgifter til grunnskole. Formålet med den web-baserte undersøkelsen var å få et bredere datagrunnlag som kunne fange opp systematiske forskjeller i utgiftene. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 73 kommuner 5, hvorav 40 kommuner deltok. Det innebærer en svarrespons på 56,3 prosent. Undersøkelsen ble først lansert til registrerte GSI-kontakter 6 for 2014 i kommunene den 27. oktober 2016. Basert på lav svarrespons, valgte vi å relansere til rådmenn i kommunene som ikke hadde svart. Relanseringen ble gjennomført den 7. november 2016. Spørreundersøkelsen ble avsluttet den 18. november 2016. Deretter ble de innmeldte svarene gjennomgått og kvalitetssikret. I de tilfeller hvor oppgitte svar virket usannsynlige ringte vi respondenten, fant forklaringer på avvikene og justerte innmeldte tall hvis det var grunnlag for det. Vurdering av datakvalitet og representativitet for den web-baserte spørreundersøkelsen Arbeidsgruppen har vurdert at utgifter til grunnskole stort sett er mer oversiktlige og ensartede, og derfor egner seg bedre til en web-basert undersøkelse enn andre relevante utgiftsposter. Det er et større behov for veiledning og oppfølging innenfor de utgiftsområdene som vertskommunetilskuddet skal dekke. Fordi kommunene søker om tilskudd til opplæring av barn og unge asylsøkere for hver enkelt elev, har de som regel god oversikt over antall elever og undervisningsmåneder. I tillegg er utgiftene for grunnskole ført på et begrenset antall KOSTRA-funksjoner og er derfor enklere å hente ut av regnskapet. Til sammenlikning regnkapsføres utgifter til helsetjenester og administrasjon på en rekke ulike KOSTRA-funksjoner, og kommuner har i mindre grad oversikt i sine fagsystemer over hvilke brukere av tjenestene som er asylsøkere. Selv om dataene ble kvalitetssikret gjennom telefonsamtaler, fikk ikke kommunene i den web-baserte spørreundersøkelsen like god veiledning og oppfølging som de 15 utvalgskommunene. Tallene fra den ordinære kartleggingen ansees derfor som de mest pålitelige. Samtidig har den web-baserte undersøkelsen gitt et bredere grunnlag til å kunne studere variasjon i utgifter. Utvalgets vurdering er at det er en god spredning blant kommuner som har svart når det gjelder både geografisk beliggenhet og innbyggertall. Det er utvalgets vurdering at de 40 kommunene som har svart på web-undersøkelsen samlet sett ikke skiller seg vesentlig fra de 33 andre kommunene som ikke svarte på undersøkelsen. 5 Basert på informasjon gitt av UDI og Udir for relevante kommuner for 2015. 6 Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) er et system for registrering av opplysninger om grunnskolen i Norge. Kontaktpersoner i hver kommune har ansvar for rapportere data inn til GSI. 16 3 Metode og gjennomføring

3.5 Vurdering av metode og datakvalitet sammenliknet med tidligere undersøkelser De to foregående kartleggingene av kommunenes utgifter som vertskommuner for ordinære statlige asylmottak ble gjennomført av Rambøll for 2011 7 og av Beregningsutvalget for 2006 8. Før dette var det gjennomført en kartlegging av SSB 9 for 2004 og en mindre undersøkelse fra KS for 2006 10, men vi begrenser her gjennomgangen til å omfatte de to førstnevnte kartleggingene. Som et bakteppe for denne kartleggingen er det interessant å sammenligne de metodiske tilnærmingene i de foregående kartleggingene. I Beregningsutvalgets kartlegging av vertskommunale utgifter i 2006 ble 11 utvalgskommuner fulgt tett opp med veiledning og kvalitetssikring av data, mens ytterligere 25 kommuner deltok i en postal spørre undersøkelse. Rambølls kartlegging av utgifter i 2011 kombinerte dybdestudier i 16 utvalgskommuner med en web-basert spørreundersøkelse blant 25 kommuner. I begge disse tidligere kartleggingene ble resultatet lavere rapporterte utgifter i gruppen av kommuner som fylte ut spørreskjema uten oppfølging, enn i kommuner som fikk veiledning. Beregningsutvalget opplevde i 2006 at det var gjennomgående best data kvalitet i de 11 kommunene som fikk grundig oppfølging. Årsaken til dette kan være at det er en krevende oppgave å koordinere innsamling av alle relevante utgifter innenfor de ulike tjenesteområder i kommunen: helsetjenester, barnevern, tolk, administrasjon og barne hage. Det kan være tildels store forskjeller i hvordan tilbudet er organisert i kommunene, og dermed i hvordan tallene er registrert i KOSTRA-bokføringen. Erfa ringen tilsier at kommunene må ha veiledning for å finne de utgiftene som er ført på andre funk sjoner enn de som konkret etterspørres. Dette arbeidet er tidkrevende og krever en god kommunika sjon med kommunen. Erfaringer fra tidligere kartlegginger har bidratt til at utvalget har lagt hovedvekt på dybde studier av de 15 utvalgte kommunene som var med i kartleggingen for 2015. Samtidig er utvalget klar over problemene ved å analysere systematiske forskjeller basert på få observasjoner. 7 Rambøll (2013): Evaluering av tilskudd til kommuner med asylmottak 8 Beregningsutvalget (2008): Kommunenes utgifter i 2006 som vertskommune for statlige mottak for asyl søkere 9 Buskoven, N.K., SSB (2005), Vertskommunekompensasjonen kartlegging av kommunenes kostnader til asylmottak. 10 Beregningsutvalget (2008): Kommunenes utgifter i 2006 som vertskommune for statlige mottak for asyl søkere 3 Metode og gjennomføring 17

Det er store likheter i utforming av de spørsmålene som ble brukt i spørreskjemaene og i metode for utgiftsberegning ved disse tre kartleggingene. Denne rapporten sammenligner derfor resultat og konklusjoner fra de to foregående rapportene med resultater fra kartleggingen av 2015. 3.6 Er 2015 et representativt år? Antall asylankomster er vanskelig å forutsi. Det gjør planleggingen av vertskommunenes oppgaver utfordrende. Man må ha en viss kapasitet tilgjengelig, men det er vanskelig å vite noe om behovet gjennom et år. Den spesielt store økningen i antallet asylsøkere til Norge i siste halvår 2015 førte til økt press på norske asylmottak og vertskommunene. Ved slutten av 2015 bodde 30 183 personer i norske mottak, og dette var mer enn dobbelt så mange personer som ved utgangen av 2014. For å få til denne kapasitetsøkningen ble nye mottak opprettet samtidig som kapasiteten i eksisterende mottak ble utvidet mange steder. Dette betyr at 2015 ikke var et normalår for norske vertskommuner for asylmottak. Det er forsøkt å ta høyde for at 2015 var et år med spesielt høye asylankomster ved at kartleggingen kun ser på ordinære mottak med helårsdrift. Ekstraordinære vertskommunale utgifter knyttet til opprettelse av nye mottak er ikke med i denne kartleggingen, kun vertskommunenes utgifter knyttet til den ordinære helårsdriften av mottak. I 10 av de 15 kommunene skjedde det i løpet av 2015 også en kapasitetsøkning i antall plasser på eksisterende mottak, etter avtale med UDI. Enkelte kommuner i utvalget meldte at de først i 2016 økte stillingsprosentene for helsesøster eller sykepleier som arbeidet mot asylmottaket, på grunn av flere beboere i mottaket og derved økt behov for deres tjenester. Vertskommunene får betalt tilskudd per avtalt plass og ikke per beboer på mottaket. De høye ankomstene av asylsøkere gav en spesielt høy kapasitetsutnyttelse på mottakene i 2015. I de 15 utvalgskommunene var det i gjennomsnitt en kapasitetsutnyttelse på 86 prosent av plassene i 2015. Dette kan påvirke kartleggingens resultater, ved at det i 2015 var mindre forskjell i utgifter per avtalt plass og utgifter per plass disponert av en beboer, enn det som tidligere har vært normalt. Selv om det generelt er et krav til UDI om at kapasitetsutnyttelsen skal være minst 85 prosent, vil kapasiteten variere noe siden det tar noe tid å bygge kapasiteten ned eller opp når antall asylsøkere og/eller antallet som flytter fra mottaket for bosetting eller retur varierer. Kartleggingen av 2015 viser altså vertskommunenes utgifter i en situasjon hvor asylmottak hadde nært fullt belegg av beboere. 18 3 Metode og gjennomføring

3.7 Kartlagte utgifter til mottak med enslige mindreårige Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får tilbud om å bo i egne mottak eller avdelinger som er tilpasset behovene deres. Disse mottakene er døgnbemannede, og er som regel mindre enn andre mottak. Det utbetales en egen tilskuddssats fra UDI for plasser for enslige mindreårige. Denne satsen er høyere enn satsen for en ordinær mottaksplass. Av de 15 utvalgskommunene som takket ja til å være med i kartleggingen var det kun Salangen og Jølster som hadde mottak med plasser for enslige mindreårige. Kartleggingen inneholder altså et svært begrenset datagrunnlag for å vurdere utgifter knyttet til mottak for enslige mindreårige. I kapittel 4 rapporteres resultatene for plasser for enslige mindreårige derfor kun kort, uten at det gjøres dypere analyser. 3 Metode og gjennomføring 19

4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommunetilskuddet I dette kapittelet gjennomgås resultatet av kartleggingen som gjelder utgifter som skal dekkes av vertskommunetilskuddet. Utgiftene rapportert her inkluderer kun de lovpålagte tjenesteområdene som vertskommunekompensasjonen er ment å dekke; det vil si helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon. Innledningsvis oppsummeres hovedfunnene, deretter presenteres tilskuddsordningen for vertskommuner for asylmottak og refusjonsordning for utgifter i barnevernet. Videre gis det en fremstilling av fordelingen av utgifter på de ulike tjenesteområder, samt i hvilken grad vertskommunetilskuddet dekker kommunenes utgifter til lovpålagte oppgaver. I 2016 ble satsene for vertskommunetilskuddet økt med 23,4 prosent. Derfor vises en beregning av tilskuddets dekningsgrad både med satser for kartleggingsåret 2015 og med kostnadsjusterte nye satser for 2016. Til slutt drøftes det om systematisk variasjon i kommunenes utgiftsnivå kan knyttes til noen observerbare forhold. 4.1 Hovedfunn Kartleggingen viser at de 15 utvalgskommunene hadde tilsammen 43,7 millioner kroner i netto driftsutgifter i 2015 som skulle dekkes av det vertskommunale tilskuddet. Utbetalt grunntilskudd og plasstilskudd for beboere på ordinære mottak i utvalgskommunene var på 28,4 millioner kroner i 2015. Deles samlet utbetalt tilskudd på samlet nettoutgift, viser dette at tilskuddet dekker 65 prosent av nettoutgiftene i gjennomsnitt for alle utvalgskommunene. Medianverdien blant utvalgskommunene påvirkes i mindre grad av ekstremverdier og viser at tilskuddet dekket 76 prosent av utgiftene. De to foregående kartleggingene gjennomført av Beregningsutvalget for 2006 og Rambøll for 2011 viste en underdekning som var større 11, se tabell 4.1. I likhet med de to foregående kartleggingene viser kartleggingen av 2015 store forskjeller i tilskuddets grad av underdekning blant utvalgskommunene. Syv kommuner opplevde at tilskuddet dekket fra 88 prosent til over 100 prosent av utgiftene, mens resultatet for tre utvalgskommuner var at tilskuddet dekket under halvparten av utgiftene. 11 Beregningsutvalget og Rambøll viste ikke i sin rapport en dekningsgrad oppgitt i prosent. Her er dekningsgrad beregnet etter avrundede tall for utbetalt tilskudd og totale utgifter oppgitt i begge rapporter. 20 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet

Tabell 4.1 Forhold mellom utgifter og tilskudd. Resultatet for kartleggingene av 2015, 2011 og 2006. Beregningsutvalget (2016): Vertskommunenes utgifter i 2015 Rambøll (2013): Vertskommunenes utgifter i 2011 Beregningsutvalget (2008): Vertskommunenes utgifter i 2006 Dekningsgrad (Tilskudd delt på utgift) 65 % 61 % 45 % 4.2 Tilskudd til vertskommuner for statlige mottak Vertskommuner for statlige mottak for asylsøkere mottar altså et vertskommunetilskudd fra staten for å yte lovpålagte tjenester for beboere i mottak. Vertskommunetilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter til helsetjenester, barnevern, tolketjenester og administrasjon. Tilskuddet som administreres av UDI består av en grunnsats per kommune og en sats per ordinære mottaksplass, se tabell 4.2 for satser for 2015. Grunnsatsen utbetales uavhengig av antall mottak som er etablert i kommunen. I 2016 ble både vertskommunetilskuddets grunnsats og sats per ordinær mottaksplass justert opp med 23,4 prosent, se tabell 4.2. Refusjonsordninger for utgifter til barnevernsvernstiltak Asylsøkerbarn har rett til å motta tjenester og tiltak etter lov om barneverntjenester. Det ordinære vertskommunetilskuddet skal dekke utgifter til barnevern, men i tillegg kan kommuner få dekket barnevernsutgifter gjennom en refusjonsordning administrert av Bufetat. Denne refusjonsordningen gjelder for enslige mindreårige asylsøkere, samt ved tilfeller av omsorgsovertakelse for barn i asylmottak som oppholder seg i Norge sammen med sine foreldre eller andre med foreldreansvar 12. Kommunen kan søke om refusjon dersom utgiftene overstiger en fastsatt egenandel, se tabell 4.2 for satser for 2015. Vertskommuner som blir påført særlig høye kostnader til barnevern i forbindelse med plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernlovens kapittel 4 kan søke om et særtilskudd som administreres av UDI. Dette særtilskuddet utbetales bare dersom kostnadene ikke kan dekkes av andre offentlige refusjonsordninger. Ordningen gjelder kun ekstraordinære utgifter i forbindelse med plasseringer utenfor hjemmet etter barnevernloven og ikke ved hjelpetiltak i familien. 12 For å bli inkludert i refusjonsordningen må barnevernstiltak for asylsøkerbarn være hjemlet i Barneverns loven 4-8 annet og tredje ledd, samt 4-12 og gjelde omsorgsovertakelse. Barnevernstiltak for enslige mindre årige asylsøkere er hjemlet i Barnevernsloven 4-4. 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet 21

Tabell 4.2 Oversikt over tilskuddordninger som skal dekke vertskommunens lovpålagte oppgaver. Satser for 2015 og 2016. Tilskudd Satser 2015 Sats 2016 Grunnsats (per kommune per år). Administreres av UDI Kr 492 592 Kr 608 252 Sats per ordinær mottaksplassplass (per. plass pr. år) Administreres av UDI Kr 7 560 Kr 9 335 Særtilskudd til vertskommuner ved særlig høye utgifter knyttet til omsorgsovertakelse medfølgende barn (per person per måned) Administreres av UDI Kr 25 180 Kr 25 910 Særtilskudd til vertskommuner ved særlig høye utgifter knyttet til omsorgsovertakelse enslige mindreårige asylsøkere (per person per måned) Administreres av UDI Kr 12 590 Kr 12 955 Egenandel ved refusjon for kommunale utgifter til barneverntiltak - enslige mindreårige asylsøkere og omsorgsovertagelse for medfølgende barn (per person per måned). Administreres av Bufetat Kr 16 600 Kr 17 100 4.3 Totale utgifter til lovpålagte tjenester som skal dekkes av vertskommunetilskuddet Totale utgifter Samlet sett hadde de 15 utvalgskommunene 43,7 millioner kroner i netto driftsutgifter som skulle dekkes av det vertskommunale tilskuddet. Dette er kommunenes nettodriftsutgifter innenfor de lovpålagte tjenesteområder knyttet til tilskuddsordningen. Til sammenligning var det vertskommunale tilskuddet til utvalgskommunene på 28,4 millioner kroner. Figur 4.1 viser utgiftsfordelingen mellom tjenesteområdene. Helsetjenester utgjorde over halvparten av utgiftene som vertskommunetilskuddet skal dekke i utvalgskommunene; etterfulgt av barnevern (17 prosent) tolk (15 prosent) og administrasjon (8 prosent). Tilsvarende fant Rambøll i 2011 at helsetjenestene utgjorde 57 prosent av vertskommunenes totalutgifter (Rambøll 2013), mens Beregningsutvalget fant i 2006 at helseutgiftene tilsvarte 55 prosent av totalutgifter (Beregningsutvalget 2008). 22 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet

Figur 4.1 Utgiftsfordeling innenfor tjenesteområder som skal dekkes av vertskommune tilskuddet. Totale utgifter er 43,7 millioner. 2015. Prosent. Utgiftsfordeling totale utgifter 8 % Helsetjenester Barnevern Tolketjenester Administrasjon 15 % 17 % 60 % Totale utgifter per plass I de 15 utvalgskommunene var det 2 844 ordinære mottaksplasser fordelt på 17 mottak i 2015. Antallet avtalte plasser tilsvarer den kapasiteten som har blitt avtalt mellom UDI og driftsoperatør 13. Det vil i perioder være mottaksplasser som ikke er disponert av beboere, men som står ubenyttet. Antallet plasser disponert av beboere på mottakene i utvalgskommunene var 2 476 i 2015 14. Deles antall disponerte plasser på antall avtalte plasser gir dette i gjennomsnitt en kapasitetsutnyttelse på 86 prosent. I tabell 4.3 presenteres gjennomsnittlige totale utgifter både per avtalt plass og per disponert plass for utvalgskommunene i 2015. Totale utgifter delt på 2 844 avtalte plasser gir i gjennomsnitt en utgift på 15 300 kroner per avtalt plass. Utgift per avtalt plass er interessant fordi det viser hvor mye utgifter kommunen har hatt sett i forhold til kapasiteten. Deler av vertskommunetilskuddet utbetales etter antall avtalte plasser og ikke per beboer. Ettersom det i perioder vil ha vært ledige mottaksplasser som ikke er disponert av beboere, er det viktig å se på utgiftene opp imot de plassene som faktisk ble benyttet. 13 Antall plasser er her beregnet ved å dele plasstilskudd fra UDI utbetalt til utvalgskommunene på sats per plass for 2015. 14 Antall disponerte plasser er beregnet ut fra tall over beboerdøgn fra UDI. For å komme frem til størrelsen er beboerdøgn i 2015 for utvalgskommunene delt på 365 dager. 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet 23

Totale utgifter delt på 2 476 disponerte mottaksplasser gir i gjennomsnitt en utgift på 17 600 kroner per disponert plass. Dette viser hva en beboer faktisk kostet kommunene i gjennomsnitt. Utgift per disponert plass vil være høyere enn utgift per mottaksplass, siden det naturlig nok ikke vil være full kapasitetsutnyttelse hele året. Tabell 4.3 Totale utgifter per beboer og per plass. Resultatet for kartleggingene av 2015 og 2011. Avrundet. Beregningsutvalget (2016): Vertskommunenes utgifter i 2015 Rambøll (2013): Vertskommunenes utgifter i 2011 Endring i kroner Endring i prosent Utgift per avtalt plass 15 300 13 400 1 800 13,4 Utgift per disponert plass 17 600 15 200 2 400 15,7 Tabell 4.3 sammenligner resultatene fra Rambølls kartlegging for 2011 15 med resultatene for 2015. Fra 2011 til 2015 har det vært en nominell økning på 1 833 kroner eller 13,4 prosent i utgifter per avtalt plass. Når det tas hensyn til den generelle kostnadsveksten for kommunale tjenester på 13,7 prosent 16 fra 2011 til 2015, gir dette en liten realnedgang på 0,3 prosent. For utgift per disponert plass var det en nominell økning på 2 400 kroner eller 15,7 prosent fra 2011-kartleggingen til 2015-kartleggingen. Med en kostnadsvekst på 13,7 prosent i perioden gir dette en realoppgang på to prosent. 4.4 Utgifter til ulike tjenesteområder I dette avsnittet presenteres resultatet av kartleggingen innenfor de ulike utgiftsområdene som vertskommunetilskuddet skal bidra til å dekke; helse, barnevern, administrasjon og tolk. Som for alle andre områder i kartleggingen ble øremerkede statstilskudd, refusjoner (for eksempel fra Helfo) og andre inntekter trukket fra utgiftene. 15 Tabellen viser ikke resultatet av Beregningsutvalgets kartlegging i 2006 fordi beregningsmåten for utgifter ikke var sammenlignbar. 16 Kommunal deflator for årene 2011 til 2015 beregnet av Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. 24 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet

Utgifter til helse Totale utgifter til helse var 26,1 millioner kroner i utvalgskommunene i 2015. Figur 4.2 viser hvordan kommunenes helseutgifter var fordelt innenfor ulike områder. Undersøkelsen var basert på hvordan utgifter ble rapportert i KOSTRA 17. Organisering av helsetilbudet og utgiftsføring på ulike KOSTRA-funksjoner varierte noe blant utvalgskommunene. Figur 4.2 Totale helseutgifter på 26,1 millioner kroner for utvalgskommunene fordelt på tjenesteområder. Prosent. Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjenesten (232) Annet forebyggende helsearbeid (233) Diagnose, behandlig, re-/habilitering (241) Helse og omorgstjenester i institusjon (253) Helse- og omsorgstjenester til hjemmeboende (254) Andre kommunale helseutgifter 4 % 4 % 6 % 30 % 26 % 30 % Forebygging, helsestasjon og skolehelsetjeneste (KOSTRA 232) utgjorde 30 prosent av de samlede helserelaterte nettoutgiftene for de 15 kommunene. Målgruppen for denne KOSTRA-funksjonen er gravide, unge 0-20 år og deres foreldre/foresatte. Flere utvalgskommuner har avsatt en fast stillingsprosent til helsesøster og jordmor for arbeidet med asylsøkere. Utgifter til forebyggende helsearbeid (KOSTRA 233) utgjorde også 30 prosent av de totale utgifter til helse. Hovedsakelig er dette kommunenes utgifter til smittevern, tuberkulosekontroll, vaksinasjon og forebyggende informasjonsarbeid. Funksjonen hvor kommunene hadde tredje høyest utgifter på 26 prosent, er Diagnose, behandling, re/habilitering (KOSTRA 241). Dette inkluderer utgifter til legevakt, kommunalt legekontor og psykisk helsearbeid. Blant utvalgskommunene var det stor variasjon 17 KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir statistikk om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. KOSTRA innhentes og bearbeides av Statistisk Sentralbyrå. 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet 25

i hvor mye utgifter som ble ført på denne funksjonen. Noe av variasjonen kan knyttes til hvor mange stillinger eller hvor stor stillingsprosent for kommunalt ansatte leger som arbeidet med asylsøkere. Årsaker til at kommuner har kommunalt ansatte leger for asylsøkere kan være manglende ledig kapasitet blant private fastleger i mindre kommuner, eller fordi kommuner får flere beboere på mottaket med særlig utfordrende helsesituasjoner. Helse- og omsorgstjenester til personer i institusjon og hjemmeboende (KOSTRA 253 og 254) gis sjelden til asylsøkere. Kommuner med utgifter på disse områdene hadde dette fordi det var beboere på mottaket som hadde særskilte behov for helsetjenester. Om kommuner har utgifter til asylsøkere på disse funksjonene kjenner de som oftest de konkrete netto driftsutgiftene til helsetiltakene. Utgifter til asylsøkere på institusjon eller hjemmeboende var tilsammen 8 prosent av helseutgiftene til utvalgskommunene samlet, men det var en stor forskjell i utgiftsnivå mellom kommunene. Utgifter til barnevern I henhold til Lov om barnevernstjenester og Lov om vergemål er det kommunens ansvar å yte tjenester og tiltak til alle som oppholder seg i kommunen. Ansvaret omfatter dermed også barn og barnefamilier i asylmottak. Figur 4.3 Totale barnevernsutgifter på 7,2 millioner for utvalgskommunene fordelt på tjenesteområder. Prosent. Fordeling av utgifter innenfor barnevern Barneverntjeneste, saksbehandling (KOSTRA 244) Barnevernstiltak når barn ikke er plassert av barnevernet (KOSTRA 251) Barnevernstiltak når barn er plassert av barnevernet (KOSTRA 252) 43 % 34 % 23 % 26 4 Kartlagte utgifter som skal dekkes av vertskommune tilskuddet