Kommunenes utgifter til bosetting og integrering av enslig mindreårige flyktninger i 2011

Transkript

1 Kommunenes utgifter til bosetting og integrering av enslig mindreårige flyktninger i 2011 Beregningsutvalgets sluttrapport 2012

2

3 1 Kommunenes nettoutgifter til enslige mindreårige Kort oppsummering av kartleggingen Tilskudds- og refusjonsordninger for enslige mindreårige Tilskuddsordninger Refusjonsordning Utgiftsområder Utgifter til sosialhjelp Utgifter til introduksjonsstønad Utgifter til administrasjon Metode Beregningsutvalgets målgruppe Sosialhjelp SSBs kontroller av data Beregning av utgifter til utbetalt sosialhjelp Vurdering av datakvaliteten Introduksjonsstønadsundersøkelsen Bruk av KOSTRA og kontroll av data Beregning av gjennomsnittlige utgifter til utbetalt introduksjonsstønad per person i målgruppen Beregningsutvalgets vurdering av datakvaliteten Administrasjonsundersøkelsen Utvelging av kommuner Gjennomføring av undersøkelsen Kartlagte utgiftsområder Tilskuddsordning for enslige mindreårige Beregning av en gjennomsnittsutgift per person per år for Vurdering av kvaliteten på datamaterialet Kvalitetssikring Utgifter til kommunale helsetjenester Gjennomgang av resultatene Resultatene fra sosialhjelpsundersøkelsen Resultatene fra introduksjonsstønadsundersøkelsen Resultatene fra enslig mindreårig undersøkelsen Barne- og ungdomsvernet Sosial råd- og veiledning Bolig-/boligadministrasjonstjenester Ekstratiltak i grunnskolen Eksamensrettet grunnskoleopplæring Introduksjonsprogram Sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening Støttekontakt, aktivisering og pleie og omsorg i hjemmet Barnehager Kultur- og ungdomstiltak Felleskostnader Det statlige tilskuddet til enslige mindreårige Sammenligning med hovedundersøkelsen Barnevernsutgifter Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

4 4.1 Nøkkeltall Brutto barnevernsutgifter Netto barnevernsutgifter Oversikt Drøfting styrker og svakheter Styrker Svakheter Konklusjon Vedlegg Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

5 1 Kommunenes nettoutgifter til enslige mindreårige 1.1 Kort oppsummering av kartleggingen I denne kartleggingen av kommunenes utgifter til enslige mindreårige, har Beregningsutvalget sendt et skjema til 20 kommuner, de samme som i kartleggingen for kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag i 2011, heretter kalt hovedundersøkelsen 1. De 20 kommunene var: Sarpsborg, Skedsmo, Oslo, Hamar, Ringsaker, Lillehammer, Lier, Sandefjord, Skien, Kragerø, Arendal, Kristiansand, Sandnes, Bergen, Askøy, Trondheim, Levanger, Narvik, Lenvik og Sør-Varanger. Fire kommuner er ikke tatt med i kartleggingen, grunnet ingen eller svært få enslige mindreårige bosatt i kommunen, samt én kommune som ikke hadde mulighet til å svare. Disse 4 var Oslo, Narvik, Lenvik og Sør-Varanger. I kapittel 3 vises resultatene av kartleggingen. I kapittel 4 ses det nærmere på barnevernsutgiftene, men da uten Arendal kommune. Arendal kommune er med i hovedresultatene i enslig mindreårig undersøkelsen da dette er en kommune med 38 enslige mindreårige, og dermed har en stor andel av de enslige mindreårige. Kommunen er imidlertid ikke med i kapittel 4 hvor det ses nærmere på barnevernet, da Arendal har ført nesten alle utgifter til enslige mindreårige på et område som et prosjekt, og barnevernsutgiftene skilles vanskelig ut fra de andre utgifter. Kommuneutvalget består av kommuner med innbygger som strekker seg fra under til over Dette vil si at det er variasjon i kommunenes størrelser. 553 enslige mindreårige var bosatt i de 16 kommunene som var med i kartleggingen. I dette tallet har Beregningsutvalget tatt antall bosatte per og korrigert for nettoflyttinger mellom kommunene i løpet av året. Det er forutsatt at gjennomsnittlig botid i utvalgskommunen var seks måneder for de som flyttet. Beregningsutvalget har kartlagt 553 enslige mindreårige av totalt enslige mindreårige bosatt i Norge i Det er en dekningsgrad på 21,8 prosent. Det kartlegges i hovedsak integreringstilskuddets dekningsgrad, og i hvilken grad integreringstilskuddet, enslige mindreårige tilskuddet og barnevernsrefusjon dekker kommunenes utgifter til enslige mindreårige. 1.2 Tilskudds- og refusjonsordninger for enslige mindreårige Tilskuddsordninger I 2011 var integreringstilskuddets sats for enslige mindreårige kroner fordelt over fem år. I tillegg utbetales det et særskilt tilskudd for enslige mindreårige. Tilskuddet var på kroner per barn per år. Tilskuddet differensieres fra den måneden vedkommende blir bosatt og utbetales fram til og med det året den enslige mindreårige fyller 20 år kartleggingen av kommunenes utgifter til integrering og bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag, eller hovedundersøkelsen, finnes på 2 Kilde for antall enslige mindreårige bosatt i Norge er KOSTRA-tall. Da inkluderes alle enslige mindreårige i Beregningsutvalgets målgruppe, som har blitt tildelt personnummer og som er registrert i Det Sentrale Folkeregisteret (DFS). Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

6 1.2.2 Refusjonsordning Barnevernsutgifter til enslige mindreårige blir refundert av Bufetat, bortsett fra en kommunal egenandel på kroner per måned, eller kroner per år. Rundskriv Q-05/2004 gir retningslinjer for hvilke utgifter til bosetting og integrering av enslige mindreårige flyktninger som kommunene kan få refundert som klientrettede utgifter i barnevernet. Utgifter som ikke refunderes, i følge rundskrivet, er blant annet kjøp eller tilpassing av bolig, møbler og inventar, skole/utdanning, helsetjenester, reiser for barnet eller besøkende til barnet, vergelønn og tolk. I kapittel 4 ser vi nærmere på kommunenes brutto og netto utgifter til barnevernet, det vil si barnevernsutgifter før og etter refusjon. 1.3 Utgiftsområder Utgifter til sosialhjelp Datakilden er SSBs årlige oppgaveinnhenting over økonomisk sosialhjelp (KOSTRA), koblet mot Utlendingsdatabasen (UDB) som forvaltes av Utlendingsdirektoratet (UDI) og SSBs befolkningsfiler over bosatte personer. For å beregne gjennomsnittlig sosialhjelpsutbetalinger per enslige mindreårig i et bosettingsårskull, det vil si i hvilket år de enslige mindreårige har blitt bosatt, tas summen av alle utbetalingene til enslige mindreårige som tilhører dette årskullet delt på totalt antall enslige mindreårige i samme årskull. Summen av gjennomsnittsutbetaling per enslig mindreårig for de enkelte årskullene som omfattes av tilskuddsordningen ( ) gir i 2011 et samlet beløp på over femårsperioden Utgifter til introduksjonsstønad Datakilden er innrapporterte data fra kommunene til KOSTRA, koblet mot Utlendingsdatabasen (UDB) som forvaltes av Utlendingsdirektoratet (UDI) og SSBs befolkningsfiler over bosatte personer. For å beregne gjennomsnittlig introduksjonsstønadsutbetaling per enslig mindreårige i et bosettingsårskull, tas summen av alle utbetalingene til enslige mindreårige som tilhører dette årskullet delt på totalt antall enslige mindreårige i samme årskull. Dette er den samme framgangs- /beregningsmåten som er beskrevet ovenfor for sosialhjelp. Summerer vi gjennomsnittsutbetaling per enslige mindreårig for de enkelte årskullene som omfattes av introduksjonsordningen ( ) får vi i 2011 et samlet beløp på kroner over femårsperioden Utgifter til administrasjon I kapittel 3 er det gjort nærmere rede for kartleggingen av kommunenes utgifter til integreringstiltak og administrasjon av disse tiltakene. I alt 16 kommuner deltok i kartleggingen av utgifter for enslige mindreårige. I disse kommunene var 21,9 prosent av alle enslige mindreårige bosatt ved utgangen av Beregningsutvalget anser dette for å være et godt utvalg. Tjenesteområdene som kartleggingen omfattet var barnevernstjenester, sosialkontortjenester, innvandrer/flyktningkontortjenester, administrasjon av introduksjonsprogram, eksamensrettet grunnskoleopplæring for voksne, sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening, bolig/boligadministrasjonstjenester, støttekontakt og ekstratiltak i grunnskolen, kultur- og Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

7 ungdomstiltak og felleskostnader knyttet til disse områdene. I tillegg har Beregningsutvalget kartlagt hvor mye statlig tilskudd til enslige mindreårige kommunene har mottatt. Undersøkelsen omfattet ikke kommunale nettoutgifter knyttet til helsetjenester. For å beregne gjennomsnittsutgift per enslig mindreårig er utgiftene summert for utvalgskommunene, og dividert på totalt antall personer i målgruppen i utvalgskommunene per , korrigert for nettoflyttinger til og fra kommunene i løpet av Beregnede utgifter til integreringstiltak og administrasjon på de kartlagte områdene, fratrukket refusjonsordninger 3, som barnevernsrefusjoner og sykelønnsrefusjoner, og tilskuddsordninger, som enslig mindreårige tilskudd, som i 2011 var kroner per person i målgruppen, tilsvarte kroner per person for fem årskull. Det multipliseres med 5 for å få utgifter for fem år. Dette gjøres fordi integreringstilskuddet blir utbetalt over fem år, og dermed må utgiftene også være for fem år. 3 Kommunene trekker ikke fra integreringstilskuddet. Dette gjøres av Beregningsutvalget etter det er blitt beregnet utgifter per person, inkludert sosialhjelp og introduksjonsstønad. Se kapittel 5. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

8 2 Metode 2.1 Beregningsutvalgets målgruppe Målgruppen i denne undersøkelsen har vært personer som har utløst integreringstilskudd og enslig mindreårig tilskudd i det aktuelle kartleggingsåret. Personer som utløser enslig mindreårig tilskudd: - alle barn og unge under 18 år som kommer til landet uten foreldre eller andre voksne med foreldreansvar i Norge. - Tilskuddet utbetales til og med det året den enslige mindreårige fyller 20 år. Og tilskuddet utbetales selv om personene har fylt 18 år ved bosettingen. - Enslige mindreårige flyktninger som utløser eller tidligere har utløst integreringstilskudd. Personer som utløser integreringstilskudd: - Flyktninger eller personer med opphold på humanitært grunnlag bosatt i opp til fem år. 2.2 Sosialhjelp På oppdrag av Beregningsutvalget beregnet SSB kommunens utgifter til utbetalt sosialhjelp til personer i målgruppen. Beregningene bygger på opplysninger innrapportert til KOSTRA og baserer seg på gjennomsnittstall for alle kommuner som har levert data til publisering av endelige tall per 15.juni Årlig henter SSB inn oppgaver fra alle landets kommuner om personer som mottar sosialhjelp som grunnlag for produksjon av Norges offisielle statistikk om sosialhjelp. Det blir gitt individopplysninger om stønadsbeløp og antall måneder med stønad. For å skille ut enslige mindreårige fra denne kartleggingen er SSBs befolkningsfiler koblet mot filer fra utlendingsmyndighetenes Utlendingsdatabase (UDB). Sosialhjelpsoppgavene som er innrapportert fra kommunene kobles så opp mot befolkningsfilene, for å finne ut hvem som er i målgruppen, samt utbetalinger knyttet til disse. Resultatet av koblingene viser samlede stønadsutbetalinger, og antall personer i målgruppen fordelt på kommune og bosettingsår SSBs kontroller av data Tall på utbetalt sosial og introduksjonsduksjonsstønad publiseres i KOSTRA to ganger årlig urevidert 15.mars og endelige tall 15.juni. I perioden fra den foreløpige KOSTRA-publiseringen 15.mars til den endelige KOSTRA-publiseringen i juni, rettes feil i datagrunnlaget bl.a. ved innhenting av oppdaterte/rettede opplysninger fra kommunene. For å eliminere eventuelle feil, er alle innsendte opplysninger fra kommunene kontrollert for de typer feil som lar seg etterspore i SSBs egne kontroller (som ugyldig fødselsnummer, opplysninger som ikke er gitt, opplysninger som er inkonsistente eller tall som avviker sterkt fra foregående år) Beregning av utgifter til utbetalt sosialhjelp For å gi best mulig bilde av utgiftene til bosetting over tid, uavhengig av størrelsen på de ulike årskullene, er det etter Beregningsutvalgets mening mest relevant å bruke gjennomsnittlig utbetaling per person for hvert enkelt årskull og summere disse gjennomsnittsbeløpene, siden denne summen ikke er påvirket av antall personer i de enkelte årskullene. Med denne beregningsmåten tar man hensyn til at sammensetningen av hvert bosettingskull varierer fra år til år. Den gjennomsnittlige Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

9 utbetalingen til alle i målgruppen multiplisert med fem ville vært mindre presis enn summen av de gjennomsnittlige utbetalingene for hvert enkelt årskull. Gjennomsnittlig utbetaling av sosialhjelp per person i målgruppen i et bosettingsårskull er beregnet ved at summen av alle utbetalingene til sosialhjelpsmottakere i målgruppen som tilhører dette årskullet, er delt på totalt antall personer i målgruppen i samme årskull. Dette beløpet vil både være avhengig av hvor stor andel av målgruppen som er sosialhjelpsmottakere og hvor høye beløp hver registrerte stønadsmottaker får i støtte. Tallene i rapporten viser dermed gjennomsnittlig sosialhjelpsutbetaling per person i målgruppen, ikke per person som mottar sosialhjelp Vurdering av datakvaliteten Sosialhjelps- og introduksjonsstønadsundersøkelsen baserer seg på data fra alle kommuner som har rapportert data til KOSTRA. Beregningene i denne rapporten er basert på endelige, reviderte tall per 15.juni. Utgiftene til utbetalt sosialhjelp utgjør 5,4 prosent av de samlede utgiftene i Beregningsutvalgets kartlegging av kommunenes utgifter til enslige mindreårige. Beregningsutvalget vurderer at datakvaliteten på datauttrekk på sosialhjelpsundersøkelsen er god, fordi dette er individopplysninger som kan kvalitetssikres. For SSB er det ikke mulig å avdekke i hvilken grad sosialhjelpsutbetalinger eller utbetalinger av introduksjonsstønad blir underrapportert, dvs. at personer har fått støtte uten at dette er innrapportert ført på SSBs registreringsskjema (KOSTRA-skjema 11 og 11B). 2.3 Introduksjonsstønadsundersøkelsen Introduksjonsloven gir nyankomne innvandrere i alderen år rett og plikt til fulltidsdeltakelse i et introduksjonsprogram. Personer over 55 år har rett, men ikke plikt til å delta i introduksjonsprogram. Programmet kan som hovedregel vare i inntil to år, og deltakeren mottar introduksjonsstønad i programperioden. Etter behov og individuell vurdering kan programtiden utvides til inntil tre år. Introduksjonsordningen ble obligatorisk fra 1. september 2004, og loven gjelder i første rekke personer som har fått opphold som flyktninger eller har fått opphold på humanitært grunnlag etter asylsøknad, samt deres familiemedlemmer. Som nyankomne regnes personer som er bosatt i en kommune etter avtale i løpet av de siste to år, og den enkelte må ha behov for grunnleggende kvalifisering, det vil si trenge hjelp til å komme ut i ordinært arbeid eller ordinær utdanning. På oppdrag av Beregningsutvalget beregner SSB kommunenes utgifter til utbetalt introduksjonsstønad til personer i målgruppen. Beregningene bygger på opplysninger innrapportert til KOSTRA og baserer seg på gjennomsnittstall for alle kommuner som har levert data til publisering av foreløpige (ureviderte) tall per 15. mars i foreløpig rapport og endelige (reviderte) tall per 15. juni i endelig rapport. For mer informasjon om SSBs statistikk over introduksjonsstønad og for kommunefordelte tall, se: og Bruk av KOSTRA og kontroll av data På samme måte som for sosialhjelpsundersøkelsen bruker SSB opplysninger fra KOSTRA for å beregne utgifter til utbetalt introduksjonsstønad for Beregningsutvalgets målgruppe. Opplysninger om utbetalt introduksjonsstønad hentes fra KOSTRA-skjema 11B Registreringsskjema for introduksjonsstønad. Her ligger individopplysninger om stønadsbeløp og antall måneder med stønad. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

10 For å skille ut Beregningsutvalgets målgruppe i dette materialet er SSBs befolkningsfiler koblet mot filer fra utlendingsmyndighetenes Utlendingsdatabase (UDB) på samme måte som for sosialhjelpsundersøkelsen. SSBs situasjonsfiler for befolkningen er korrigert for nettoflytting i løpet av året. Data om introduksjonsstønad som er innrapportert fra kommunene kobles så mot befolkningsfilene, for å finne ut hvem som er i målgruppen samt utbetalinger knyttet til disse. Resultatet av koblingene viser samlede stønadsutbetalinger og antall personer i målgruppen fordelt på kommune og bosettingsår. Opplysningene kontrolleres på samme måte som for sosialhjelpsundersøkelsen Beregning av gjennomsnittlige utgifter til utbetalt introduksjonsstønad per person i målgruppen Samme metode som for sosialhjelpsundersøkelsen brukes for å beregne gjennomsnittlig utbetaling av introduksjonsstønad. Også for introduksjonsstønadsutbetalingene viser tallene i rapporten gjennomsnittlig utbetaling per person i målgruppen, ikke per person som mottar introduksjonsstønad Beregningsutvalgets vurdering av datakvaliteten Introduksjonsstønads- og sosialhjelpsundersøkelsen baserer seg på data fra alle kommuner som har rapportert data til KOSTRA. Beregningene i denne rapporten er basert på endelige, reviderte tall per 15.juni. Introduksjonsstønad er en ordning som ikke ville eksistert dersom det ikke var bosatt flyktinger. Disse utgiftene utgjør 10,2 prosent av de samelede utgiftene. Beregningsutvalget vurderer at datakvaliteten på datauttrekk på introduksjonsstønadsundersøkelsen er god, fordi dette er individopplysninger som kan kvalitetssikres. 2.4 Administrasjonsundersøkelsen For å kartlegge kommunenes utgifter til integreringstiltak og administrasjon av disse er det gjennomført en spørreskjemaundersøkelse. Dette blir gjort fordi det ikke er mulig å hente ut disse opplysningene direkte fra allerede eksisterende kommunerapportering. Spørreskjemaet som er brukt er utarbeidet av Beregningsutvalget. Innhenting og bearbeiding av opplysningene i spørreskjemaet er gjennomført av SSB på anmodning av og i samarbeid med Beregningsutvalget. Spørreskjemaet er vedlagt bakerst i rapporten Utvelging av kommuner 20 kommuner fikk tilsendt spørreskjemaet for Beregningsutvalgets kartlegging av kommunenes utgifter til enslige mindreårige. Disse kommunene var de samme 20 som var med i Beregningsutvalgets hovedundersøkelse. Av disse 20 kommunene, var det 3 kommuner som hadde ingen eller så få enslige mindreårige at de ikke ble med i kartleggingen. I tillegg hadde ikke Oslo mulighet til å gi opplysninger. Dermed var det 16 kommuner som svarte på spørreskjemaet Gjennomføring av undersøkelsen I denne særskilte kartleggingen ble det sendt ut et spørreskjema til utvalgskommunene i januar. I løpet av februar og mars dro Beregningsutvalgets medlemmer til kommunene for å gjennomgå den hovedundersøkelsen, i tillegg ble det brukt tid på å gå igjennom spørreskjemaet for de enslige mindreårige, og for å oppklare eventuelle uklarheter og svare spørsmål. Beregningsutvalget har redusert usikkerheten i resultatene ved å gjennomgå hvert enkelt svarskjema og be om tilleggsinformasjon hvis noe syntes uklart. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

11 2.4.3 Kartlagte utgiftsområder I spørreskjemaet blir kommunene bedt om å oppgi faktiske regnskapstall eller anslå hvor stor del av kommunens samlede kapasitet innenfor de ulike tjenesteområdene som i det aktuelle kartleggingsåret ble brukt på målgruppen. Dersom kommunene ikke kjenner de faktiske regnskapstallene benyttes det som oftest en fremgangsmåte hvor kommunene bruker opplysninger om målgruppens andel av alle klienter for å beregne kapasitetsandelen. Først har en funnet opplysninger om hvor mange klienter som finnes totalt og hvor mange av disse som tilhører målgruppen. Deretter vekter kommunene målgruppens utgifter ut fra hvor mye tid som i gjennomsnitt brukes per klient i målgruppen sett i forhold til gjennomsnittet for øvrige klienter. Utvalget har laget en veiledning for vurdering av vektingsfaktoren. BU er kritisk til vekter høyere enn 1,75. Kommunale tjenester som inngår i denne spørreskjemaundersøkelsen er: Barne- og ungdomsvernet NAV/sosialtjenesten innvandrer-/flyktningkontortjenester tolketjenester bolig-/boligadministrasjon ekstratiltak i grunnskolen eksamensrettet grunnskoleopplæring introduksjonsprogrammet sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening støttekontakt, aktivisering og pleie og omsorg i hjemmet barnehager Utgifter til kultur- og ungdomstiltak og felles kostnader er basert på kommunenes utgifter i hovedundersøkelsen. De kartlagte utgiftsområdene blir beskrevet i de følgende avsnittene med forklaring til beregninger og kommentarer til innsamling av data. Kommunenes utgifter til tolketjenester kan være spredd på de ulike kartlagte utgiftsområdene Barne- og ungdomsvernet Klientrettede utgifter til enslige mindreårige med tiltak i barnevernet har de fleste kommunene oversikt over, slik at man får frem eksakte tall for utgiftene på dette området. Ved beregning av barnevernstjenestens utgiftsandel på funksjon 244, administrasjons- og saksbehandlingsutgifter, er usikkerheten på lik linje med sosialtjenesten. Kommunene har blitt bedt om å trekke fra barnevernsrefusjon og andre inntekter, som for eksempel sykelønnsrefusjon Sosial rådgiving og veiledning Beregningsutvalget kartlegger enslige mindreåriges andel av utgiftene til administrasjon og tiltak innenfor sosialtjenesten knyttet til råd, veiledning og vedtak om økonomisk sosialhjelp, samt ikkeklientførte tiltak. Noen kommuner har særskilt organisering av flyktningtjenester, som ved eget flyktningtjenestekontor, flyktningkonsulent m.m. I disse kommunene kan man lettere skille ut kostnadene til flyktninger og deretter enslige mindreårige. Disse tjenestene føres på KOSTRAfunksjon 242. I kommuner der det ikke er særskilt organisering, må man finne fram til de enslige mindreåriges andel av tjenestekapasiteten i de forskjellige områdene. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

12 Bolig-/boligadministrasjonstjenester Totale utgifter til bolig kartlegges ved telling av antall boliger til de enslige mindreårige og et anslag av markedsverdier. I tillegg kommer boligadministrative oppgaver (de enslige mindreåriges andel av disse). Identifisering av boliger som reelt er disponert til de enslige mindreårigen kan i noen tilfeller være vanskelig å kartlegge. Disse boligutgiftene er utgiftene som ikke blir refundert av Bufetat. Dette kan være fordi barnevernsutgiftene er lavere enn den kommunale egenandelen (dermed også lave boligutgifter), fordi det er boligutgifter for enslige mindreårige som ikke har barnevernsvedtak, eller som bor på egen hybel. I tillegg er det slik at kommuner som får refundert boligutgifter ikke får refundert alle utgiftene, jamfør rundskriv Q-05/2004. Boligutgiftene som blir oppgitt i boligdelen av skjemaet, er ikke ført andre steder i skjemaet. I beregningen av kommunenes nettoutgifter i forbindelse med utleie av kommunalt eide boliger inngår rentetap på investert kapital (kalkulatorisk rente). Den kalkulatoriske renten er satt til 4 prosent 4 av eiendomsmassens antatte markedsverdi ved utgangen av året Ekstratiltak i grunnskolen Når det gjelder ekstra norsk og morsmål skal kommunene rapportere de enslige mindreåriges andel av kostnaden til tiltak utover det som før 2007 ble dekket av det særskilte tilskuddet som nå inngår i rammetilskuddet Eksamensrettet grunnskoleopplæring Mange flyktninger mangler grunnskoleopplæring eller har for svake grunnleggende ferdigheter til å kunne klare seg i utdanningssystemet eller arbeidslivet. Dette er ingen særskilt tjeneste for de enslige mindreårige, derfor må kommunene finne de enslige mindreåriges andel av tjenestekapasiteten Introduksjonsprogram I spørreskjemaet ble det kun spurt om hvor mange enslige mindreårige i kommunen som deltok i introduksjonsprogrammet. I hovedundersøkelsen fant Beregningsutvalget i de ulike kommune hvor mye administrasjonsutgifter det var per deltager i introduksjonsprogrammet og dette ble da brukt som beregning Sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening I tilfeller med særtiltak for de enslige mindreårige er det enkelt å identifisere utgiftene, men der det er generelle tiltak, er det vanskeligere å beregne de enslige mindreåriges andel av utgiftene. På dette området føres det lite fordi kommunenes utgifter til aktivisering i hovedsak blir rapportert gjennom introduksjonsordningen og eksamensrettet grunnskoleopplæring Støttekontakt, aktivisering og pleie og omsorg i hjemmet Dette er individbaserte tiltak til de enslige mindreårige minus andel av tilskudd til ressurskrevende brukere. Helseutgifter holdes utenfor Barnehager I skjemaet ble det spurt om det var enslige mindreårige i barnehage. Det var så få barn i barnehage at vi valgte å ta den ut av undersøkelsen da vi fikk svarene tilbake fra kommunene. 4 Kalkulasjonsrenten på 4 prosent samsvarer med vurderingen i DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, side 82. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

13 Kultur- og ungdomstiltak Det ble ikke spurt om utgifter til kultur- og ungdomstiltak, men det ble brukt utgiftene per person i de enkelte kommunene fra hovedundersøkelsen Felleskostnader Det ble ikke spurt om utgifter til felleskostnader, men det ble brukt utgifter per person som ble oppgitt i hovedundersøkelsen Tilskuddsordning for enslige mindreårige Beregningsutvalget har kartlagt hvor mye utvalgskommunene har mottatt i enslig mindreårig tilskudd, for de enslige mindreårige som også utløser integreringstilskudd. Dette trekker Beregningsutvalget fra utgiftene. En oversiktstabell blir presentert i kapittel Beregning av en gjennomsnittsutgift per person per år for 2011 For å beregne gjennomsnittsutgift per enslige mindreårig er utgiftene summert for alle utvalgskommunene og dividert på totalt antall enslige mindreårig som er bosatt i de samme kommunene (estimatene er avrundet til nærmeste hundre kroner). Dette innebærer at kommuner med mange enslige mindreårige har større betydning for resultatet enn kommuner med færre. Beregningsutvalget kartlegger netto driftsutgifter. Det betyr at statstilskudd, bortsett fra integreringstilskuddet, refusjoner, salgs- og leieinntekter og andre inntekter blir trukket fra brutto driftsutgifter på de områdene som inngår i undersøkelsen. Innenfor administrasjonsundersøkelsen korrigeres det blant annet for de øremerkede/personrettede tilskuddene. Eksempler på dette er særskilte refusjoner innenfor barnevern, tilskudd til enslige mindreårige, tilskudd for funksjonshemmede osv Vurdering av kvaliteten på datamaterialet Utvalget finner grunn til å peke på følgende momenter som er av betydning for vurderingen av materialet: 1. Utgiftene til bosettings- og integreringsarbeidet for de enslige mindreårige er på de fleste områder ikke utskilt på egne funksjoner og arter i kommuneregnskapet. Tilsvarende er ressursinnsatsen eller bruk av tid på de enslige mindreårige i begrenset grad registret/regnskapsført i kommunene. Noen kommuner har likevel oversikt over faktisk ressursbruk, mens det i andre kommuner på noen områder må brukes skjønn for å avgjøre hvilke utgifter som skal tilskrives arbeidet med integrering og bosetting. Kommunene legger ulike forutsetninger til grunn ved den vurderingen som da må gjøres. Dette vil føre til at enkelte kommuner vil kunne ha undervurdert tidsbruken og utgiftene knyttet til enslige mindreårige, mens det motsatte vil kunne være tilfelle i andre kommuner. 2. I enkelte av kommunene er det noe usikkerhet knyttet til antall personer som er enslige mindreårige. Beregningsutvalgets målgruppe er begrenset til enslige mindreårige bosatt i Norge i opptil fem år, og dermed utløste integreringstilskudd i Dette innebærer at kommunene først må skille mellom flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag og øvrige innvandrere, og deretter mellom flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag og enslige mindreårige. Det foreligger vanligvis lite informasjon om brukernes oppholdsstatus og bosettingsår ved de ulike kommunale etater. Problemet er erfaringsmessig mindre i de kommunale virksomheter hvor det er vanlig praksis å trekke et slikt skille (f.eks. flyktning /innvandrerkontor), men kan være større i de virksomheter hvor det finnes få gode grunner til å skille personer i målgruppen fra andre brukere. Enslige mindreårige utløser enslig mindreårig tilskudd til og med det året de fyller 20 år. Dette kan, i noen kommuner, gjøre at de enslige mindreårige mellom 18 og 20 år ikke blir regnet med som enslige Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

14 mindreårig selv om de utløser tilskuddet. Dette har Beregningsutvalget prøvd å løse ved å sammenligne kommunenes oppgitte antall enslige mindreårige og mottatt enslig mindreårig tilskudd, med IMDis tall over enslige mindreårige og utbetalt enslig mindreårig tilskudd. 3. Enslige mindreårige kan ha flyttet til eller fra utvalgskommunene i løpet av året. Dette gjør at det for noen kommuner ikke vil være samsvar mellom antall bosatte per og antallet som i løpet av året har vært omfattet av den tjenesteproduksjonen som utgiftskartlegges. I beregningen av gjennomsnittsutgifter per person er antall bosatte enslige mindreårige per korrigert for nettoflyttinger mellom kommunene i løpet av året. Det er forutsatt at gjennomsnittlig botid i utvalgskommunen var seks måneder for de som flyttet. 4. Målgruppetallene som rapporteres til Beregningsutvalget i enslige mindreårige skjemaet blir kontrollert mot tall fra IMDi. IMDis oversikt over målgruppetallet i utvalgskommunene er basert på registreringer i DUF (Datasystemet for utlendings- og flyktningssaker) over personer som utløser integreringstilskudd og tilskudd til enslige mindreårige. I de tilfellene hvor avstand mellom kommunens og IMDis tall har vært stor har IMDi kontaktet kommunen. 5. Det er noe usikkerhet knyttet til avgrensing av de enslige mindreårige og avgrensing av utgifter knyttet til de. Det er rimelig å anta at gjennomsnittlig utgiftsnivå vil være ulikt for de ulike bosettingskullene. Dersom dette er riktig, vil resultatet av denne undersøkelsen være påvirket av fordelingen av antall personer på de enkelte årskull (i motsetning til sosialhjelpsundersøkelsen, jf kapittel 3.2.3). Beregningsutvalget legger til grunn at utgiftene er størst for personer som ble bosatt de siste årene. 6. Beregningsutvalget foretar ikke noen korrigering for eller analyser av de utslagene de enslige mindreårige gjør gjennom kommunenes rammetilskudd eller skatteinntekter. Dette inngår ikke i Beregningsutvalgets oppdrag/mandat. Skjemaet som brukes ved kartleggingen, er både omfattende og relativt komplisert, men etter Beregningsutvalgets mening har det en utforming som åpner for føring av alle relevante driftsutgifter og inntekter som kommunene måtte ha hatt på de ulike tjenesteområdene som blir kartlagt, uavhengig av hvordan tjenestene er organisert og regnskapsført i kommunene Kvalitetssikring Utvalget sikrer kvaliteten på de innrapporterte tallene gjennom en rekke tiltak. Kartleggingen startet med å ha en gjennomgang av skjemaet og problemstillinger ved kommunebesøket i februar og mars. Kvaliteten sikres ytterligere ved en grundig gjennomgang av hver kommune i Beregningsutvalget og oppfølgingsspørsmål til kommunene i etterkant av kommunemøtene. 2.5 Utgifter til kommunale helsetjenester Av metodiske årsaker omfatter undersøkelsen ikke utgifter til den kommunale helsetjenesten. I forbindelse med 1996-kartleggingen av hovedundersøkelsen ble det utarbeidet tre rapporter fra ulike forskningsinstitusjoner hvor man så nærmere på utgifter i helsesektoren til målgruppen. Resultatene fra disse undersøkelsene er noe forskjellige (se forøvrig Beregningsutvalgets rapport fra 1996). Helseutgiftene ble i 1997 stipulert til kroner per flyktning over femårsperioden og er siden blitt justert for etterfølgende utvikling i kommunal deflator. Kommunal deflator var på 3,9 prosent i Teknisk Beregningsutvalgs rapport for kommunal og fylkeskommunal økonomi ( ), jf. Tabell 2.1 (korrigert). Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

15 Helseutgifter per person i målgruppen over femårsperioden var dermed kroner i Beregningsutvalget satte i 2006 ned et underutvalg, helseutvalget, som gjennomførte en begrenset spørreskjemaundersøkelse om kommunenes helseutgifter til målgruppen. Følgende fire kommuner deltok i denne undersøkelsen: Bamble, Stavanger, Trondheim og Rana. Hensikten var å prøve ut om det lot seg gjøre å finne rimelig gode anslag for kommunenes kostnader til helsetjenester for personer i målgruppen, ut fra kartlegging av utgifter til målgruppen på de aktuelle KOSTRA-funksjoner. Det ble samtidig gjort en vurdering av hvor mye tid og arbeid det gikk med fra kommunenes side for å gjennomføre en slik kartlegging av helseutgiftene. Helsekartleggingen viste at de fire deltakende kommunenes helseutgifter lå langt over de stipulerte helseutgiftene. For mer om helsekartleggingen, se Beregningsutvalgets rapport om denne undersøkelsen fra høsten 2006 (Beregningsutvalget 2006). Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

16 3 Gjennomgang av resultatene 3.1 Resultatene fra sosialhjelpsundersøkelsen Landsgjennomsnittlig utbetalt sosialhjelp til enslige mindreårige i 2011 var på kroner. Siden formålet for Beregningsutvalgets undersøkelse er å kartlegge utgifter på landsnivå, bruker vi landsgjennomsnittet i stedet for gjennomsnittet av utvalgskommunene. I sosialhjelpsundersøkelsen for utbetalt sosialhjelp i hovedundersøkelsen, var det endelige landsgjennomsnittet for utbetalt sosialstønad i 2011 på kroner. En årsak til lavere utbetalt sosialhjelp til enslige mindreårige er at enslige mindreårige som oftest er i barnevernet, og dermed ikke får utbetalt sosialhjelp. 3.2 Resultatene fra introduksjonsstønadsundersøkelsen Landsgjennomsnittlig introduksjonsstønad til enslige mindreårige i 2011 var på kroner. Siden formålet for Beregningsutvalgets undersøkelse er å kartlegge utgifter på landsnivå, bruker vi landsgjennomsnittet i stedet for gjennomsnittet av utvalgskommunene. I introduksjonsstønadsundersøkelsen for utbetalt introduksjonsstønad i hovedundersøkelsen var landsgjennomsnittet på kroner. En årsak til lavere utbetalt introduksjonsstønad til enslige mindreårige er at enslige mindreårige ofte går i andre tiltak, som grunnskole, eller eksamensrettet grunnskoleopplæring, enn introduksjonsprogrammet. 3.3 Resultatene fra enslig mindreårig undersøkelsen Barne- og ungdomsvernet Resultatene fra barne- og ungdomsvernet viste at 76,9 prosent av alle enslige mindreårige i utvalgskommunene hadde tiltak i barnevernet. Av de igjen var det 79,3 prosent som utløste refusjon fra Bufetat. Ettersom kommunene kun kreves for egenandelen (nettooppgjør) fra Bufetat når barn og unge er i statlige institusjoner, har Beregningsutvalget sjekket ut hvor stor andel av disse personene som har vært oppgitt av kommunene som refusjonsberettigende. Det viser seg at de fleste av disse personene har kommunale enkeltytelser som utløser refusjonskrav. Derfor kan vi konkludere med at andel barn som reelt utløser statlige barnevernsutgifter kun er marginalt høyere enn hva kommunene har oppgitt i vår spørreundersøkelse. Totalt kostet barnevernet kommunene 74,2 millioner kroner etter at barnevernsrefusjon er trukket fra, som gir en barnevernsutgift per enslige mindreårig kroner. Medianen av barnevernsutgifter lå på kroner. I kapittel 4 er det gått nærmere inn på kommunenes barnevernsutgifter med hensyn til refusjonsinntektene. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

17 3.3.2 Sosial råd- og veiledning Utgifter på sosial råd- og veiledning bestod av vergelønn, utgifter til administrasjon og flyktningtjeneste (funksjon 244) og ikke-klientførte utgifter. Til sammen utgjorde dette 18 millioner kroner, som gir en gjennomsnittsutgift per enslig mindreårig på kroner. Medianen på utgifter på dette området var kroner. Tre kommuner oppga ingen utgifter på dette området Bolig-/boligadministrasjonstjenester Det spesielle med enslige mindreårige er at de ofte bor i bokollektiver eller barnevernsinstitusjoner. I skjemaet ble det oppgitt over 20 bofellesskap til sammen i utvalgskommunene. De totale boligutgiftene kom på 8,6 millioner kroner, som gir en utgift på kroner per enslig mindreårig. Medianutgiften var på kroner. Tre kommuner oppga å ha ingen utgifter på dette området. Boligutgiftene består av boligutgifter til enslige mindreårige som ikke har barnevernsvedtak, som for eksempel bor på hybel, boligutgifter for enslige mindreårige hvor utgiftene er lavere enn den kommunale egenandelen, elelr boligutgifter som ikke blir refundert av Bufetat. Noen boligutgifter, spesielt til barnevernsinstitusjoner og bokollektiver ligger under barnevernsutgiftene ettersom det ytes refusjon for boligutgifter. Figur 3.1 viser antall enslige mindreårige oppgitt på de ulike boløsningene. Annet er oppgitt å være leiligheter, hybler, hybler tilknyttet bofellesskap, hybel med tilsyn, hybel med ettervern og folkehøyskole. Figur 3.1 Antall enslige mindreårige oppgitt på de ulike boløsningene. Per Boløsninger Fosterhjem; 27 Barnevernsinstitusjon; 50 Annet; 298 Bofellesskap/ Bokollektiv - med oppfølging jf ledd; 149 Bor hos slekt; Ekstratiltak i grunnskolen Det ble oppgitt at det var 55 enslige mindreårige mellom 6 og 15 år i grunnskoleopplæring, og 38 enslige mindreårige som var i innføringsklasser. Totale utgifter til ekstratiltak i grunnskolen var på 3,9 millioner kroner, som gir en utgift per enslig mindreårig på kroner. Medianutgiften var på 230 kroner. Åtte kommuner oppga ingen utgifter på dette området. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

18 3.3.5 Eksamensrettet grunnskoleopplæring Det var 303 enslige mindreårige som deltok i eksamensrettet grunnskoleopplæring, med en total utgift på 15,6 millioner kroner. Dette gir en utgift per enslig mindreårig på kroner. Medianutgiften var på kroner. Én kommune oppga å ha ingen utgifter på dette området Introduksjonsprogram 158 enslige mindreårige deltok i introduksjonsprogrammet i utvalgskommunene. I skjemaene ble det oppgitt 143, men ut fra KOSTRA-tallene, som kobler personnummer og introduksjonsstønad, var det 158 enslige mindreårige som mottok introduksjonsstønad. Beregningsutvalget brukte tall fra hovedundersøkelsen for å beregne driftsutgifter til administrasjon av introduksjonsprogrammet per introduksjonsdeltaker i de ulike kommunene, og disse tallene ble brukt på de enslige mindreårige introduksjonsdeltakerne for å fine utgifter på dette området. I tillegg ble det beregnet driftsutgifter per deltager på introduksjonstiltak som ble ført på andre KOSTRA-funksjoner enn 275. De totale utgiftene var på 4,9 millioner kroner, som gir en utgift per enslig mindreårig på kroner. Medianutgiften var på kroner. To kommuner hadde ingen enslige mindreårige deltakere i introduksjonsprogrammet Sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering og arbeidstrening Det var kun to kommuner som oppga å ha utgifter til øvrige sysselsettingstiltak. Her ble total utgiften på om lag 1 million kroner, som gir en gjennomsnittlig utgift per enslig mindreårig på kroner. 13 kommuner oppga ingen utgifter på dette området, dermed er medianutgiften på 0 kroner Støttekontakt, aktivisering og pleie og omsorg i hjemmet Det var ingen kommuner som rapporterte inn utgifter på støttekontakt til enslige mindreårige Barnehager I skjemaet ble det spurt om det var enslige mindreårige i barnehage. Det var så få barn i barnehage at vi valgte å ta den ut av undersøkelsen da vi fikk svarene tilbake fra kommunene Kultur- og ungdomstiltak Det ble ikke spurt om utgifter til kultur- og ungdomstiltak, men det ble brukt utgiftene per person i de enkelte kommunene fra administrasjonsundersøkelsen. Total utgiften på dette området var på kroner, som gir en gjennomsnittsutgift per enslig mindreårige på kroner. Medianutgiften var på 980 kroner. Tre kommuner oppga å ha ingen utgifter på dette området i hovedundersøkelsen Felleskostnader Det ble ikke spurt om utgifter til felleskostnader, men det ble brukt utgifter per person som ble oppgitt i administrasjonsundersøkelsen. De beregnede total utgiftene til felleskostnader var på 1,6 millioner kroner. Dette gir en snittutgift per enslig mindreårig på kroner. Medianutgiften var på kroner. Én kommune oppga å ha ingen utgifter på dette området i hovedundersøkelsen Det statlige tilskuddet til enslige mindreårige Det statlige tilskuddet til enslige mindreårige ble trukket fra de totale utgiftene. Totalt enslig mindreårig tilskudd i utvalgskommunene var 59,4 millioner kroner, som gir et snittilskudd per enslig mindreårig på kroner. Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

19 3.4 Sammenligning med hovedundersøkelsen 6 De enslige mindreårige viser seg å ha en annen utgiftsfordeling enn målgruppen i hovedundersøkelsen, heretter kalt hovedmålgruppen 7. Figur 3.2 viser enslig mindreårige utgiftsandelen av utgiftene i hovedundersøkelsen. De enslige mindreårige utgjorde 5,27 prosent av hovedmålgruppen (den blå linjen). De svarte sirklene representerer andelen enslige mindreårige av målgruppen på de ulike områdene i hovedundersøkelsen. På de ulike områdene utgjør de enslige mindreårige 0 prosent til 37 prosent av deltakerne eller brukerne av området. Man kan se det er to områder som skiller seg ut, ett der de enslige mindreårige står for større deler av utgiftene enn den andelen av personer og deltakere de er, barnevernet (netto utgifter), og ett annet der de enslige mindreårige står for mindre deler av utgiftene enn den andelen av deltakere de er, eksamensrettet grunnskoleopplæring. På de resterende områdene ligger utgiftene og andelen deltakere rundt eller under den andelen de enslige mindreårige er av målgruppen, 5,27 prosent. I hovedundersøkelsen ble det registrert barn med barnevernstiltak, mens det i enslig mindreårig undersøkelsen ble registrert 425 enslige mindreårige med barnevernstiltak. Enslige mindreårige i enslig mindreårig undersøkelsen utgjør dermed 37 prosent av barn med barnevernstiltak i hovedundersøkelsen. Den høyeste andelen enslige mindreårige er det i barnevernet. Der står de enslige mindreårige også for en høy andel av netto utgiftene i hovedundersøkelsen, 46,2 prosent. Dette har å gjøre med at de enslige mindreårige ofte bor i bokollektiver og barnevernsinstitusjoner, noe som gir høye utgifter. En annen utgiftspost med høy andel enslige mindreårige er eksamensrettet grunnskoleopplæring. Her utgjør de enslige mindreårige 25,3 prosent, 303 enslige mindreårige av personer i hovedundersøkelsen på eksamensrettet grunnskoleopplæring, og de står for 22,4 prosent av utgiftene i hovedundersøkelsen. Totalt utgjør de enslige mindreårige 5,27 prosent av hovedmålgruppen, men de står for 12,7 prosent av utgiftene i hovedundersøkelsen. For de enslige mindreårige er det barnevernet som står for de høyeste utgiftene, og de utgjør også en stor andel av barnevernet i hovedundersøkelsen. 6 Hovedundersøkelsen er Beregningsutvalgets 2011-kartlegging av kommunenes utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. 7 Hovedmålgruppen er målgruppen i hovedundersøkelsen. Dette er flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag som utløste integreringstilskudd i 2011, det vil si var førstegangsbosatt i perioden Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport

20 Figur 3.2 Andel enslige mindreåriges utgifter av utgifter i hovedundersøkelsen. 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Sosialrådgiving og veiledning Kultur- og ungdomstiltak Introduksjonsprogram Eksamensrettet grunnskoleopplæring Bolig Sysselsetting Støttekontakt Barnevern - netto Ekstratiltak grunnskole Felleskostnader Totale utgifter EM Hovedundersøkelsen Andel EM av hovedmålgruppen Andel EM av hovedmålgruppen på de ulike områdene Beregningsutvalgets enslig mindreårige sluttrapport