EUs energi- og klimapolitikk mot 2030 - økonomiske konsekvenser

LANDSORGANISASJONEN I NORGE SAMFUNNSPOLITISK AVDELING Samfunnsnotat nr 16/14 EUs energi- og klimapolitikk mot 2030 - økonomiske konsekvenser 1. EUs politikk til 2020 2. Eurokrisen og kvotesystemet EU-ETS 3. Gassmarkedet 4. EUs vedtak om 2030 5. Økonomiske konsekvenser for EU 6. Noen økonomiske konsekvenser for Norge Desember 2014

* * * Klimaproblemet og reduksjon i utslipp av CO 2 må gis større oppmerksomhet i vurdering av økonomisk utvikling. EU-området betyr mye for norsk økonomi, og vedtaket om klimapolitikken til 2030 i EU i oktober fikk stor oppmerksomhet. Det er bakgrunnen for at vi i dette notatet ser litt på mulig betydning av dette også for norsk økonomi. EUs energi- og klimapolitikk har betydning for norsk gasseksport, og også for norsk energi- og klimapolitikk (bl.a. kvotemarkedet og fornybarpolitikken). Dette er viktige rammebetingelser for norsk kraftkrevende industri. I 2012 importerte EU olje og gass for 400 milliarder euro, tilsvarende over 3% av EUs BNP. Det er et ønske om å kutte i denne regningen og bedre EUs utenriksbalanse og selvforsyning. EU har stor gassimport fra Russland. Energisikkerhet er et sentralt hensyn, jf. utviklingen i Ukraina. Enigheten i EU går ut på at klimagassutslipp skal kuttes 40% fra 1990 til 2020, fornybarandel økes til minst 27% og energieffektivisering til minst 27%. Et viktig bakteppe for å vurdere virkningene, er den langvarige økonomiske krisen. Den har også medvirket til en problematisk utvikling i EUs kvotemarked EU- ETS, og uenigheten om hvordan håndtere dette. Vedtaket er et kompromiss. Tyskland ønsket en strammere politikk, med 50% utslippskutt, 30% fornybarandel, snarlig innstramming i kvotemarkedet og 30% utslippskutt allerede i 2020. Polen og Øst-Europa var mot slik innstramming i kvotemarkedet, og truet med å stemme mot 40% kutt om de ikke fikk gratistildeling av utslippskvoter til sine kullkraftverk, noe de oppnådde. Mens over halvparten av opprinnelige reserver i norske felt var olje, er nå 2/3 av gjenværende reserver naturgass. Dette gjør at utviklingen i det europeiske gassmarkedet blir stadig viktigere for Norge. Over tid vil det trolig være en gradvis nedgang i importen av gass fra EU. I EUkommisjonens analyser fra juli 2014 anslås det at gassimporten vil reduseres med rundt 10% fra 2010 til 2030. Hvis konflikten mellom Russland og Vesten blir langvarig eller forverres, kan EU redusere importen av russisk gass betydelig. Den samlete virkningen for Norge er usikker, men gass fra Norge kan framstå som mer attraktiv. For Norge vil det trolig være lettere å opprettholde de høye prisene vi allerede får på langsiktige kontrakter. I notatet påpeker vi beregninger for EU-kommisjonen om at sysselsettingen avhenger av to mekanismer som delvis motarbeider hverandre: Grønn skatteveksling og fornybarsatsing. Det er usikkert om BNP øker eller minsker som følge av EUs klimapolitikk.

1. EUs POLITIKK TIL 2020 I 2007 vedtok EUs sine klimamål for 2020, de såkalte 20-20-20 målene: Redusere utslippene av klimagasser tilsvarende 20% av utslippene i 1990. Øke andelen fornybar energi til 20%. Gjennomføre 20% energieffektivisering. EUs mål om kutt i klimagassutslipp består av to delmål som til sammen skal sikrer 20% kutt mellom 1990 og 2020: Kutte utslippene innenfor klimakvotesystemet EU-ETS med 21% i perioden 2005-2020, dvs. med 1,74% per år. Kutte utslippene utenom kvotesystemet med 10% i perioden 2005-2020. Kuttene er fordelt ut på land. Kvotesystemet EU-ETS er EUs viktigste verktøy i klimapolitikken. For å slippe ut klimagasser må bedriftene som er med i kvotesystemet ha utslippstillatelser (kvoter). EU tildeler eller auksjonerer ut disse kvotene til bedriftene. EU-ETS har omfattet utslippene fra fossil kraftsektor, olje- og gassproduksjon og store industriutslipp. EU-ETS ble sist utvidet i 2013. Da kom mer av industrien samt luftfarten med. Halvparten av EUs utslipp omfattes, men hele 2/3 av utslippskuttene fram til 2020 er planlagt å skje i kvotesystemet pga. muligheten for billige kutt i kraftsektoren. Ved overgang fra kullkraft til gasskraft halveres CO 2 -utslipp per produsert energienhet. Før 2013 delte landene selv ut utslippstillatelser etter nasjonale planer godkjent av EU. Etter 2013 deler EU ut kvoter etter bestemte nøkler til ulike næringer uavhengig av nasjonalitet. Industrien får gratiskvoter. Kraftsektoren må kjøpe sine kvoter. Men kraftsektoren i Øst-Europa har som en overgangsordning fått tildelt kvoter gratis. Samlet mengde kvoter (utslippstillatelser) bestemmer samlete utslipp i kvotesystemet. Målet med EU-ETS er å redusere utslippene for EU samlet på en kostnadseffektiv (billigste mulig) måte. Derfor pålegger normalt ikke EUlandene sine bedrifter som er med i kvotesystemet ekstra tiltak. For utslipp som ikke omfattes av klimakvotesystemet (slik som bl.a. transport og fyring) har EU-landene ulike nasjonale mål.

Tabell 1 illustrerer at fra 1990 til finanskrisen, gikk utslipp delt på BNP (utslippsintensitet) prosentvis relativt likt ned i ulike grupper industriland. Det var først og fremst forskjeller i vekst i BNP (BNP-vekst per innbygger og befolkningsvekst) som forklarer forskjeller i samlet utslippsutvikling. Tabell 1 Utviklingen i klimagassutslipp 1990-2008 (pst-vise endringer) Utslippsintensitet BNP per (Utslipp/BNP) innbygger Befolkning Utslipp Australia -28% 44% 26% 31% USA -32% 36% 22% 13% Norge -37% 53% 13% 8% EU-15-35% 34% 8% -7% Kilde: Nasjonalbudsjettet 2011 Til tross for at norske utslipp per enhet BNP falt litt raskere enn i vestlige EUland (EU-15) økte norske utslipp med 8%, mens de falt 7% i EU-15 fra 1990 til 2008. Også i land med svak klimapolitikk som USA og Australia gikk utslippsintensiteten ned, men prosentvis noe mindre enn i EU-15 og Norge. Hovedårsaken til forskjellene i utslippsutvikling mellom disse landene og EU-15 er den forskjellige økonomiske utviklingen. Etter 2008 har forskjellene i økonomisk utvikling mellom EU og andre industriland bare blitt forsterket. I 2012 var EUs BNP lavere enn i 2008 og EU landenes-utslipp lå 19% under 1990-nivå. Stor nedgang i utslipp i nye medlemsland i Øst-Europa har vært et bidrag til dette. Mens utslippene i de 15 første EU-medlemmene (EU-15) lå 15% under 1990-nivå i 2012, lå utslippene til de 13 siste 32% under 1990-nivå. I januar 2014 anslo EU-kommisjonen at EU med uendret politikk ville overoppfylle klimamålet i 2020, om 20% kutt, med reduksjon på 24% fra 1990- nivå. Det skyldes at utslippskuttene i kvotesystemet EU-ETS er blitt større enn planlagt.

2. EUROKRISEN OG KVOTESYSTEMET EU-ETS EUs kvotemarked EU-ETS har vært gjennom store svingninger. Det at EU har etablert et slikt marked har gjort at en har vunnet mye praktisk erfaring. Flere land, blant annet Kina arbeider med å innføre liknende markeder, og flere delstater i USA og Kanada har liknende kvotemarkeder. En utslippstillatelse (kvote) gir rett til å slippe ut ett tonn CO 2. Det er dermed et verdipapir. Når en har mulighet til å spare kvoter mellom år og også mellom faser i kvotesystemet innebærer det at aktørene krever en avkastning for å sitte med kvoter fra et år til neste. Alternativet er å sitte med penger i banken eller i aksjer ol. Forut for finanskrisen var kvoteprisen (prisen for å slippe ut ett tonn CO 2 ) rundt 25 euro, 200 kroner per tonn, se figur 1. Ut fra framtidsmarkeder kunne en lese at forventet avkastning/prisvekst på kvoter var rundt 7% per år. Slik det så ut, ville prisen bli 4-500 kroner per tonn i 2020 og 800-1000 kroner per tonn i 2030. Dette er omtrent den prisbanen på CO 2 en ville trengt globalt for å nå to-gradersmålet. Imidlertid klappet kvotemarkedet i EU sammen som følge av finanskrisen. Tidlig i 2009 var prisen nede i 10 euro per tonn CO 2. Den langvarige økonomiske krisen i EU har gjort at kvoteprisen har blitt liggende lavt over en lengre periode. Tidlig i november 2014 var prisen rundt 6,5 euro per tonn. Figur 1 Prisutviklingen i det europeiske kvotemarkedet 2008-2012 Kilde: EU-kommisjonen: "The state of the European carbon market in 2012" I tråd med klimamålet har politikken vært å redusere tildeling/salg av kvoter med 1,74% per år. Men fordi utslippene har falt mye raskere har den årlige

tildelingen/salg av kvoter vært mye høyere enn utslippene de skulle dekke. I løpet av 6 år er en kommet opp i 2 milliarder tonn med overskuddskvoter, dvs. kvoter ut over det en trenger for å slippe ut inneværende år. Disse overskuddskvotene spares av aktørene i kvotemarkedet for å brukes senere. Mengden overskuddskvoter, tilsvarende 2 milliarder tonn CO 2 er like mye som det samlet ble tildelt av kvoter i 2013. Dette overskuddet legger kraftig press på kvoteprisene. Figur 2 Overskuddskvoter i det europeiske kvotemarkedet Kvotesystemet har bidratt til at bedrifter har investert langsiktig i utslippskutt i forventning om innstramming i antall kvoter over tid. Utslippsreduksjonen har imidlertid blitt mye større enn ventet, og kvoteprisene lavere. Det skyldes den svake økonomiske utviklingen i Europa. Det er ikke i kvotemarkedet svikten ligger, men i EUs økonomi med BNP som er lavere enn nivået før finanskrisen og med over 10% arbeidsløshet. Også tildeling av gratiskvoter til kullkraftverk i Øst-Europa, satsingen på fornybar energi og energisparing har redusert etterspørselen etter kvoter og redusert prisen på klimagassutslipp. Mulighetene for å benytte klimakvoter fra utviklingsland (CDM) har også trukket ned prisene på kvoter. EU-kommisjonen ventet i januar 2014 at mengden overskuddskvoter vil øke til 2,6 milliarder tonn i 2020.

3. GASSMARKEDET Gass konkurrerer med andre energibærere i forskjellige markedssegmenter. Kostnadene varierer også, og gasstransport preges av stordriftsfordeler og regulerte monopoler for transport og distribusjon, på liknende måte som i kraftmarkedet. Gass er mest konkurransedyktig i husholdninger, der alternativene er få og dyre, og et finmasket distribusjonsnett gjør det attraktivt å bruke gass til oppvarming og koking. Gass til storforbrukere i industri og kraftforsyning prises lavere, fordi det her er konkurransedyktige alternativer og billigere å levere. Det er vedtatt omfattende direktiver som regulerer markedene for naturgass. Kullkraft slipper ut rundt det dobbelte av CO 2 per TWh av gasskraft. Når prisen på CO 2 blir lav, favoriserer dette kullkraft framfor gasskraft. Etterspørsel etter gass til oppvarming og koking og av etterspørsel etter gass som råvare til petrokjemisk industri er viktig. I industrien står Europa overfor en alvorlig svekket konkurransesituasjon i forhold til USA pga. de lave gassprisene i USA. Det er nå en betydelig bekymring knyttet til framtiden til denne industrien i Europa. Mange land ønsker å trappe ned på russisk gass grunnet forsyningssikkerhet. En stor nedbygging av russisk gassimport vil imidlertid være svært kostbart, da det krever ny infrastruktur og opptrapping av kostbar LNG-import. Russland vil også kunne være villig til å redusere prisene for å beholde markedet. Krisen vil trolig kunne gi økt aksept for satsing på skifergass i Europa. Usikkerhet om gassleveranser kan også lede til mer satsing på fornybar energi. I EU-kommisjonens analyse av europeisk forsyningssikkerhet fra juli 2014 pekes det på at energiforbruket i EU nå er 8% under toppunktet i 2006. Andelen av naturgass i energiforsyningen økte fra 20% midt på 1990-tallet til 23% i 2012. I 2010 utgjorde samlet etterspørsel etter naturgass fra EU 444 mill. tonn. 62% av denne gassen var importert. Med politikkopplegget for 2030 venter kommisjonen at etterspørselen etter både kull, olje og naturgass reduseres klart. Gasskonsumet ventes å være 347 mill. tonn. Importandelen ventes imidlertid å øke til 72%, slik at samlet import bare blir rundt 10% lavere enn i 2010.

4. EUs VEDTAK OM 2030 EU har som mål å kutte utslippene med minst 80% mellom 1990 og 2050. Vedtaket fra EUs ledere 23. oktober 2014 om politikken fram mot 2030 viderefører hovedtrekkene i politikken fram til 2020, gjennom å fortsatt stramme inn på ulike områder. Enigheten var i tråd med EU-kommisjonens forslag fra januar 2014. (EU-kommisjonens forslag fra juni 2014 om 30% bedring i energieffektiviteten ble ikke fulgt). Det ble enighet om: Utslippskutt på minst 40% i 2030 sammenliknet med 1990. Øke andelen fornybar energi til minst 27% i 2030. Andelen nådde 13% i 2012, ventes å nå 21% i 2020, og 24% i 2030 selv uten ny politikk. En forandring er at det nå ikke er nasjonale fornybarmål for enkeltland, men kun bindende på EU-nivå. Minst 27% bedring i energieffektiviteten. EU anslår at en vil nå 18-19% i 2020. Dvs. en ligger bak målet for 2020. Som tidligere er EUs mål om kutt i klimagassutslipp delt i to delmål: Kutte utslippene innenfor kvotesystemet EU-ETS med 43% i perioden 2005-2030. (2005-2020 var kuttmålet 21%, dvs. kutt med 1,74% per år ). Takten i kuttene økes til 2,2% per år fra 2021. Kutte utslippene utenom kvotesystemet med 30% i perioden 2005-2030. (De er 10% i perioden 2005-2020 og var fordelt ut på land) Kuttene som nå er vedtatt skal også fordeles ut på land. I tråd med forslag fra EU-kommisjonen er det vedtatt å lage en EU-ETS markedsreserve fra 2021 som kan bidra til å stabilisere prisene i kvotemarkedet.

5. KONSEKVENSER FOR EU Vedtakene i EU i er i tråd med forslagene fra EU-kommisjonen i januar 2014. Dette gjorde at kvoteprisen etter vedtaket endret seg lite, fra rundt 6 euro per tonn utslipp før 23. oktober til knapt 6,50 euro etter. Den lave kvoteprisen reflekterer forventninger om en svak økonomisk utvikling og at markedet ikke tror at EUs mål er krevende å nå. Hvis kvoteprisen øker med 5% per år fra dagens nivå, vil den nå rundt 15 euro (120 kroner) i 2030. Hvis en heller antar at kravet til avkastning er som før finanskrisen (7% per år) vil prisen bli rundt 20 euro. Det er laget mange beregninger etter at EU-kommisjonen la fram sine forslag til mål i januar 2014. Kommisjonen presenterte selv en "Impact Assessment". Senere har mange analyser gått kommisjonens beregninger etter i sømmene. Beregningene sammenlikner virkningen av de nye klimamålene for 2030 med en videreføring av politikken som har vært vedtatt hittil. En videreføring av politikken hittil (referansen) bare opprettholder 2020- målene om energieffektivisering, fornybarandel og nasjonale utslipp utenfor EUs kvotemarked.. Det forutsetter imidlertid at utslippene i kvotesystemet går ned med 1,74% per år, også etter 2020. Det er fordi det er vedtatt i det reviderte kvotedirektivet at om ikke annet bestemmes, skal reduksjonen fortsette. Dette innebærer at "uendret politikk" gir samlete utslippskutt på 32% i 2030 sammenliknet med 1990. I referansebanene for BNP brukt til framskriving av klimagassutslipp i 2009, antok EU at økonomien raskt ville komme seg etter finanskrisen. En antok at BNP ville øke med 52% fra 2005 til 2030. I 2013 ble anslaget justert til 42%. Tiltak for 40% kutt i 2030 anslått i 2009, ville med dagens svakere økonomisk vekst gitt hele 45% kutt i 2030. Tabell 2. gir oversikt over utvikling i kvoteprisen under ulike forutsetninger. Tabell 2. Kvotepriser (euro per tonn) under ulike forutsetninger 2015 2030 Uendret politikk/referanse 5 35 40% klimakutt uten krav om energi-effektivisering/fornybar 5 40 40% klimakutt, 30% effektivisering/fornybar 5 11 Med markedsstabilisering 5 28 Kilde: Beregninger for den tyske regjeringen. "Development and evaluation of long-term scenarios for a balanced European climate and energy policy until 2030." Dersom EU hadde fortsatt tidligere vedtatt politikk med å kutte 1,74% per år i kvotemarkedet, kunne kvoteprisen ende på 35 euro per tonn i 2020.

Med økning av takten til 2,2% etter 2020, som ledd i kutt-mål på 40% blir kvoteprisen 40 euro per tonn. En ser da bort fra målene om energieffektivitet og fornybar. Om en i tillegg krever 30% energieffektivisering/fornybar (dvs. litt mer enn EU nå har vedtatt) kommer kvoteprisen ned i 11 euro. Det er fordi energieffektivisering reduserer etterspørsel også etter fossil energi, og fornybar energi reduserer kvoteprisen gjennom å øke tilbudet av kraft og senke kraftprisen. På bakgrunn av det store overskuddet av kvoter har EU vedtatt en markedsstabiliseringsmekanisme som skal starte i 2021og automatisk tilføre eller trekke inn kvoter avhengig av markedsbalansen. Den siste beregningen i tabellen reflekterer denne mekanismen. Det gjør at en gradvis får redusert overskuddet på kvoter fram mot 2030. Blant ulike anslag på reserven i 2030 er i størrelsesorden 1 milliard tonn. Kvotene er ikke permanent fjernet fra markedet. Beregningene for den tyske regjeringen indikerer at kvotesalg ville innbringe rundt 44 milliarder euro i 2030 i de to første beregningene i tabell 2, 12 milliarder i den tredje og 28 milliarder euro i den fjerde beregningen. Satsing på fornybar energi drar ned kvoteprisen og reduserer det offentliges inntekter og mulighet for grønn skatteveksling. Beregninger fra EU-kommisjonen reflekterer at sysselsettingen avhenger av to ulike mekanismer som delvis motarbeider hverandre: Grønn skatteveksling og fornybarsatsing. Omfattende grønn skatteveksling avhenger av: Hvorvidt det auksjoneres ut kvoter til bare kraftsektoren eller også industrien (som vil øke karbonlekkasje), men gi økte CO 2 -inntekter. CO 2 -skatt i EU-landene At inntektene fra kvotemarkedet og CO 2 -skatt faktisk brukes til å redusere arbeidsgiveravgift. Fornybarinvestering reduserer kvotepriser og dermed inntekter som kan brukes til grønn skatteveksling. Fordi fornybarsektoren er sysselsettingsintensiv, kan også vridning av EUs ressursbruk mot fornybarinvesteringer øke sysselsetting. De er usikkerhet om BNP øker eller minsker som følge av EUs klimapolitikk.. Det er netto kostnader ved tiltakene (når en ser bort fra reduserte utslipp).. Kostnader dreier seg bl.a. om investeringer i klimatiltak og høyere energipriser. Blant positive forhold er mindre forurensning. Beregninger fra ulike institusjoner spriker en god del, men mye tyder på at kostnadene ved å ha litt større kutt enn 40% fram til 2020, ville være begrenset. Tyskland foreslo 50% kutt.

6. NOEN KONSEKVENSER FOR NORGE Tabell 3 illustrerer hvor stor kutt per innbygger som kreves i perioden 2012-2030 får å nå samlete kutt på 40% fra 1990 til 2030. Tabell 3. Kutt per innbygger 2012-30 for å kutte utslipp 40% 1990-2030 Utslippsnivå i 2012 Samlet i prosent av 1990 befolkningsvekst 2012-2030 Kutt i utslipp per innbygger 2012-2030 for å kutte samlete utslipp 40% fra 1990 EU 81% 2% 27% Norge 105% 19% 52% Kilde: Eurostat, SSB Utslippene i EU i 2012 var 19% under 1990-nivå. Samtidig ventes befolkningen å øke med 2% fra 2012 til 2030. I Norge lå utslippene i 2012 5% over 1990- nivå. Samtidig ventes befolkningsvekst på nesten 20%. For å få til et utslippskutt på 40% fra 1990 til 2030, må utslippene i EU reduseres med 27% per innbygger fra 2012 til 2030. Utslippene per innbygger i Norge må mer enn halveres. I følge Nasjonalbudsjettet 2015 vil norske utslipp med dagens politikk ligge på 52, 8 mill. tonn (7% over 1990-nivå) i 2020 og 51,5 mill. tonn (2% over 1990- nivå) i 2030. Utslippene i 2020 vil da ligge 6-8 millioner tonn høyere enn ambisjonen i klimaforliket på Stortinget. Det har vært anslått (Klimakur 2020) at CO 2 -avgift/kvotepris for kutt tilsvarende ambisjonen i klimaforliket må være over 3000 kroner per tonn om bedriftene i kvotesektoren holdes utenfor de nasjonale målsettingene slik det gjøres i EU og logikken i systemet krever. Prislappen i dag for tilsvarende kutt er trolig enda høyere. Halvparten av norske utslipp omfattes av EU-ETS. Med kvotepriser på noen få titalls euro, som er det som kreves for kutt i EU, har norske bedrifter små incentiver fra dette markedet til å kutte utslipp. Særnorske CO 2 -avgifter mot norske bedrifter i kvotesektoren vil kunne gi stor karbonlekkasje. Norge er omfattet av EUs fornybardirektiv og har et eget fornybarmål for Fastlands-Norge i 2020 på 67,5%. Dette er høyere enn noe EU-land. For perioden etter 2020 er det ikke fordelt fornybarmål på enkelte EU-land, og det er usikkert hva EUs samlete fornybarmål på 27% vil bety for Norge. Norge og gassmarkedet Mens russisk gass dekker rundt 25% av gassetterspørselen i EU, står norsk gass for knapt 20%.

Oljeeksporten var på drøyt 300 mrd. kroner i 2012. Eksportverdien av gass var rundt 250 mrd. kroner. Gass blir stadig viktigere i norsk petroleumsvirksomhet.. I 2000 nådde oljeproduksjonen en topp på 181 mill. Sm 2. I 2012 var produksjonen halvert til 89 mill. Sm 2 og tilbake på 1990-nivå. I 2000 var gassproduksjonen på 50 mill. Sm 2. I 2012 var produksjonen mer enn doblet til 113 mill. Sm 2. Mens over halvparten av opprinnelige reserver i norske felt var olje, er nå 2/3 av gjenværende reserver naturgass. Dette gjør at utviklingen i det europeiske gassmarkedet blir stadig viktigere for Norge. Over tid vil det trolig være en gradvis nedgang i importen av gass fra EU. I EUkommisjonens analyser fra juli 2014 anslås det at gassimporten vil reduseres med rundt 10% fra 2010 til 2030. Hvis konflikten mellom Russland og Vesten blir langvarig eller forverres, kan EU redusere importen av russisk gass betydelig. Den samlete virkningen for Norge er usikker, men gass fra Norge kan framstå som mer attraktiv. For Norge vil det trolig være lettere å opprettholde de høye prisene vi allerede får på langsiktige kontrakter. EU suspenderte godkjenningsprosessen av den russiske rørledningen South Stream etter krisen mellom Ukraina og Russland. 1. desember kunngjorde Russland at planene om å bygge rørledningen var lagt til side, og at Russland heller ville bygge en tilsvarende rørledning til Tyrkia. South Stream skulle gått gjennom Bulgaria, Serbia og Ungarn til Østerrike.