Vedtak i klagesak klage på avslått innsyn i elevlister. Steinerskolen på Skjold Bergen kommune.

Saksbehandler, innvalgstelefon Johan Sverre Rivertz, 5557 2262 Vår dato 05.10.2012 Deres dato 28.04.2011 Vår referanse 2011/5790 632.9 Deres referanse Steinerskolen på Skjold Harald Skjoldsvei 32 5236 Rådal Vedtak i klagesak klage på avslått innsyn i elevlister. Steinerskolen på Skjold Bergen kommune. Fylkesmannen viser til klage fra Steinerskolen på Skjold over avslag på innsyn i lister over kommende førsteklassinger i Fana bydel. Klagen ble journalført her 2.5.2011. Kommunens vedtak i saken ble oversendt oss 24.8.2011. Grunnet stor saksmengde har det tatt lang tid å ferdigbehandle klagen. Vi beklager de ulemper dette må ha medført for klager. Fylkesmannens vedtak Med begrunnelse som vist nedenfor, har Fylkesmannen i Hordaland gjort følgende vedtak i saken: Klagen tas ikke til følge. Kommunens vedtak opprettholdes. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. fvl. 28. Kort om saken og klagen Hver høst lager Bergen kommune lister over barn som skal begynne på skolen kommende skoleår. Listene inneholder barnets navn, adresse og fullt fødselsnummer. Disse listene sendes den enkelte skole, som sender informasjonsbrev om innskriving til adressene på listen. Bergen kommune har forklart følgende om hvordan listene blir utarbeidet: «Gjennom dataprogrammet ArcView har utvalgte saksbehandlere i Bergen kommune tilgang til navn, adresser og fødselsdato for alle som står folkeregistrert i Bergen kommune. [ ] Ved bruk av dette dataprogrammet lager Fagavdelingen barnehage og skole hver høst et regneark (en excel-fil) med navn, adresse og fullt fødselsnummer for neste skoleårs førsteklassinger sortert etter hver skole sitt opptaksområde. Den enkelte skole får tilsendt "sitt" regneark som et vedlegg i en e-post. Skolene sender så et informasjonsbrev til de bostedsadressene som fremgår av regnearket.» Steinerskolen på Skjold har bedt om innsyn i disse listene for Fana bydel, for å kunne bruke dem til å informere foreldre i nærområdet om skolens tilbud. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 25 81 Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland

Bergen kommune har avslått kravet om innsyn. I begrunnelsen har kommunen både vist til bestemmelsene om unntak for taushetsbelagte dokumenter i offentlighetsloven 13 jf. forvaltningsloven 13, og at listene må regnes som interne dokumenter etter offentlighetsloven 14. Meroffentlighet etter offentlighetsloven 11 ble vurdert, men ikke gitt. Kort om hva klager har gjort gjeldene: Klager bestrider at elevlistene er interne dokumenter, da klasselister deles ut til foreldrene på besøksdagen om våren og senest ved skolestart. Fra dette tidspunkt er det ikke tvil om at listene er offentlige. Hensikten med utformingen av listene er blant annet er at de i fremtiden skal brukes som et informasjons- og samhandlingsverktøy for elever og foresatte. Det er dermed ikke noe hinder i loven for å gi innsyn i listene, og innsyns skal da gis, jf. offentlighetsloven 3 jf. 4 andre ledd. Klager understreker at listene kun vil kun bli brukt til å informere om klagers skoletilbud, og vil bli makulert når inntaket er avsluttet. Formålet er ikke markedsføring, men klager ser det som en naturlig følge av menneskerettsloven 2 nr.2, og privatskoleloven 1 1, at det gjøres mulig for skolen å nå ut med informasjon. De mener at familier i skolens nærmiljø har rett til å få vite om at de har mulighet til å velge et statsstøttet offentlig godkjent undervisningstilbud. Klager viser også til at private videregående skoler i Hordaland får tilgang til lister, og mener det ikke vil være rimelig å forskjellsbehandle elevene i grunnskolen og videregående skole. Klager mener at reglene om personvern og taushetsplikt ikke er relevante, siden klager er underlagt de samme krav til behandling av personopplysninger som offentlige skoler. Dersom listene skulle røpe personlige forhold, er de trygge hos klager. Klager er en del av kommunens samlede skoletilbud. Det vil være til barnets beste om foreldrene er orientert om skoletilbudene i kommunen når de skal velge skole for barna. Foreldrenes rett til å velge en annen skole er hjemlet både i menneskerettighetene og i privatskoleloven. Bergen kommunes begrunnelse for å avslå kravet om innsyn Bergen kommune har både vist til offentlighetslovens bestemmelser om taushetsbelagte opplysninger ( 13), og bestemmelsene om unntak fra offentlighet for interne dokument ( 14). Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger, har kommunen vist til at fødselsdato, personnummer og bopel ikke regnes som personlige forhold etter forvaltningsloven 13, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Kommunen uttaler at de ikke er pålagt noen generell taushetsplikt om elevenes adresser og fødselsnummer, men at de er forpliktet til å nekte innsyn i opplysninger som for eksempel røper at en elev bor i fosterhjem eller barnevernsinstitusjon. Kommunen har videre vist til at elevlistene må regnes som et organinternt dokument, jf. offentlighetsloven 14. Listene brukes til å få registrert de "riktige" barna ved hver skole. Den excel-filen fagavdelingen lager med personopplysninger om det kommende skoleårets 2

førsteklassinger, deles så langt kommunen kjenner til ikke ut til noen, men brukes bare internt av administrasjonen ved hver skole for å få registrert de barna som skal begynne på skolen. Kommunen har vurdert, men valgt å ikke gi merinnsyn etter offentlighetsloven 11. Som begrunnelse for ikke å gi merinnsyn, har kommunen vist til at det her er tale om et dokument som inneholder personopplysninger. Kommunen har anført at formålet bak klagers innsynskrav er å kunne bruke listene til å markedsføre sitt alternative skoletilbud direkte mot familier med barn i skolepliktig alder. Etter kommunens vurdering vil det «trolig være upopulært blant foreldre flest dersom kommunen skulle videreformidle bostedsadressen og fødselsnummeret til barna deres». Fylkesmannens vurderinger og begrunnelse Kort om kravet til saksdokument Det er ikke bestridt i saken at elevlistene må regnes som saksdokument etter offentlighetsloven 4. Det er ikke et krav at dokumentet må være på papir. Dokumentdefinisjonen i 4 første ledd omfatter også elektronisk lagret informasjon, så lenge den er logisk avgrenset, se også lovens 9. Loven krever heller ikke at et dokument skal knytte seg til en bestemt sak for å være et saksdokument. Det er tilstrekkelig at dokumentet gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet, se 4 andre ledd. Utarbeidelsen av liste over barn som settes opp for å skrive inn nye elever, må regnes som en del av virksomheten til kommunen, og informasjonen som trekkes ut fra folkeregisteret utgjør et grunnlagsdokument i dette arbeidet, jf. offentlighetsloven 4 annet ledd første punktum. Når listene er saksdokument, gjelder i utgangspunktet hovedregelen om innsynsrett etter offentlighetslovens 3. Dokumentet må anses opprettet når den ubearbeidete informasjonen hentes ut fra folkeregisteret og lagres hos kommunen. Kort om unntak fra opplysninger på grunn av taushetsplikt Som det framgår ovenfor, har kommunen i sin begrunnelse både vist til offentlighetslovens bestemmelser om taushetsbelagte opplysninger ( 13), og bestemmelsene om unntak fra offentlighet for interne dokument ( 14). Fylkesmannen vil understreke en viktig forskjell på disse to bestemmelsene. Mens 14 åpner for å unnta interne dokument, unntar 13 opplysninger som er underlagt taushetsplikt. For å unnta hele dokumentet på grunnlag av taushetsbelagte opplysninger, må et av vilkårene i 12 være oppfylt. For denne saken ville det aktuelle vilkåret ha vært bestemmelsens bokstav b, som åpner for å unnta hele dokumentet dersom det vil være urimelig arbeidskrevende for organet å skille de taushetsbelagte opplysningene ut. I forarbeidene står det at denne bestemmelsen vil «til dømes kunne nyttast dersom det gjeld store dokument der dei opplysningane som fell inn under eit unntak, er spreidde over heile dokumentet», se Ot.prp.nr. 102 (2004 2005) s. 129. Fylkesmannen er enig med kommunen i at listene kan inneholde taushetsbelagte opplysninger om elevene og deres foreldre. Det kan være at noen av elevene har hemmelig telefonnummer eller adresse, eller at adressen røper et forhold som må anses som personlig, f.eks. at vedkommende bor på en barneverninstitusjon eller i fosterhjem, jf. forvaltningsloven 13 annet ledd første punktum. I visse tilfeller vil også opplysninger om elevens foresatte være underlagt taushetsplikt, som for eksempel dersom en av foreldrene er en kjent kriminell. Etter Fylkesmannens syn har ikke kommunen anledning til å videreformidle slike taushetsbelagte opplysninger til en privatskole uten foreldrenes samtykke. Dette gjelder selv om skolen er 3

pålagt taushetsplikt etter loven. Det vises her til forvaltningsloven 13b, som åpner for at taushetsbelagte opplysninger «er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten», men bare «i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning» (vår understrekning). Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at kommunen i sitt vedtak uttrykkelig har vurdert om offentlighetsloven 12 bokstav b åpner for å unnta dokumentet i sin helhet. Dersom kommunen bare hadde begrunnet avslaget med at listene inneholdt taushetsbelagte opplysninger, ville Fylkesmannen ha måttet oppheve vedtaket. Når vi ikke har gjort dette, er det fordi vi har kommet til at kommunen har hatt hjemmel til å gjøre unntak for internt dokument etter 14, se nærmere nedenfor. Spørsmålet om elevlistene må regnes som interne dokument, jf. offentlighetsloven 14 Lovens 14 åpner for at organet «kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Selv om det ikke er påberopt i saken, vil Fylkesmannen for ordens skyld bemerke at et dokument ikke mister sin status som internt ved at kommunen sender det ut til sine skoler. Etter offentlighetsloven 16 fjerde ledd gjelder ikke unntaket i 14 for «dokument frå eller til ei kommunal eller fylkeskommunal eining på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsmyndigheit». Fylkesmannen legger til grunn at når det gjelder inntak av elever innenfor skolekretsene, har den enkelte skole vanligvis ingen selvstendig avgjørelsesmyndighet, og da må 14 om interne dokumenter kunne brukes. Det neste spørsmålet blir om listene må regnes som offentlige fordi klasselister siden blir delt ut til foreldrene, slik klager har gjort gjeldende. Slik Fylkesmannens ser det, må spørsmålet om dokumentet er internt i utgangspunktet avgjøres ut fra den status dokumentet har når kravet om innsyn blir stilt. Når listene blir sendt skolene til bruk for inntak av nye elever, må de etter Fylkesmannens syn kunne regnes som interne fram til de eventuelt blir delt ut som klasselister til foreldrene. Det kan heller ikke være avgjørende at skolene tidligere har omarbeidet listene og sendt dem ut som klasselister til foreldrene. Dersom tidligere lister på denne måten har blitt offentlige, vil dette neppe bety at alle slike lister skal regnes som offentlige fra det tidspunktet de blir til. Kommunen, eller den enkelte skole, kan hvert år ta stilling til om de vil dele ut klasselister. Etter det Fylkesmannen kjenner til, har det i de senere årene skjedd en innstramming når det gjelder utdeling av klasselister i Bergen kommune. Det er ikke alle skoler som deler ut navne- og adresselister til foreldrene, nettopp med den begrunnelse at slik utdeling kan åpne for innsyn. Fylkesmannen legger etter dette til grunn at listene over nye førsteklassinger må regnes som et dokument kommunen «har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing», jf. offentlighetsloven 14. Spørsmålet om merinnsyn, jf. offentlighetsloven 11 Som nevnt ovenfor sier offentlighetsloven 14 at kommunen kan gjøre unntak for interne dokumenter. Fylkesmannen vil understreke ordet kan kommunen har altså en mulighet til å unnta interne dokumenter, men ingen plikt, slik man har til å unnta taushetsbelagte opplysninger fra innsyn. Selv om 14 gir adgang til å unnta fra innsyn, pålegger lovens 11 4

kommunen å vurdere om det er reell og saklig grunn for å unnta fra innsyn, eller om det likevel bør gis helt eller delvis innsyn, såkalt merinnsyn. Spørsmålet om å gi merinnsyn hører til forvaltningens såkalte frie skjønn, men det går fram av forarbeidene at klageinstansen kan prøve alle sider av saka, herunder vurderingen om det skal gis merinnsyn, se kommentarene til lovens 32 i Ot.prp.nr. 102 (2004 2005) s. 153. Spørsmålet om merinnsyn skal etter loven avgjøres ut fra interesseavveining: Forvaltningsorganet «bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». Lovforarbeidene gir følgende framgangsmåte: «Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.» Vanligvis blir unntaksmuligheten i 14 for interne dokumenter begrunnet med forvaltningens behov for å verne om interne avgjørelsesprosesser i forvaltningen, og å unngå at man her blir mer tilbakeholdne med å komme med frimodige råd og vurderinger. Justisdepartementet har i sin veileder til offentlighetsloven uttalt at det derfor gjennomgående ikke vil være grunn til å utøve merinnsyn i de delene av dokument som kan holdes utenom innsyn etter offentlighetsloven 14 og 15 som inneholder råd og vurderinger. Elevlister har imidlertid en annen karakter, og inneholder rene faktaopplysninger. Når hensynene nevnt ovenfor ikke taler like sterkt, skulle terskelen for merinnsyn være lavere. På den annen side vil offentlig innsyn i elevlister heller ikke være i kjernen av de hensyn loven skal sikre. Etter offentlighetsloven 1 er lovens formål «å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.» Innsyn i en elevliste vil verken spesielt begrunnet i hensynet til demokrati og åpen samfunnsdebatt, hensynet til demokratisk kontroll for å avsløre kritikkverdige forhold eller hensynet til borgernes rettssikkerhet. Derimot vil hensynet til viderebruk av offentlig informasjon være relevant. Som kommunen har vist til, vil reglene i personopplysningsloven ikke begrense den allmenne retten til dokumentinnsyn i offentlighetsloven. I brev 18. juni 2009 til Datatilsynet, uttaler Justisdepartementets lovavdeling at det likevel vil være relevant å legge vekt på personvernhensyn som et moment som taler mot å utøve meroffentlighet, når merinnsyn i elevlister skal vurderes etter 11. I denne saken finner ikke Fylkesmannen å kunne stille spørsmål ved de personvernhensyn som Bergen kommune har ført som begrunnelse for å ikke gi merinnsyn i elevlistene. Fra Fylkesmannens side vil vi understreke at slike betenkeligheter knyttet til personvern ikke bare gjelder overfor privatskoler, men generelt. Krav om innsyn i elevlister kan for eksempel komme fra idrettslag og andre frivillige organisasjoner. 5

Klager har knyttet sitt ønske om å informere om sitt tilbud opp mot foreldrenes rett til å velge et alternativt skoletilbud, og befolkningens rett til å få slik informasjon om dette tilbudet. Offentlighetsloven 6 har et forbud mot forskjellsbehandling, men dette gjelder bare sammenliknbare tilfelle. Lovens forarbeider presiserer at «innsynskrav med forskjellige formål, for eksempel der formålet med det ene kravet er kommersiell gjenbruk og formålet med det andre er ikke-kommersiell gjenbruk, trenger ikke å være sammenlignbare i bestemmelsens forstand og det kan dermed være adgang til forskjellsbehandling.» Menneskerettighetene gir foreldre rett til å velge en annen skole enn den offentlige for sine barn, jf. bl.a. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 13 nr. 3 og nr. 4 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjons (EMK) protokoll 1 artikkel 2. Kunnskapsdepartementet har i Ot.prp. nr. 43 (2005-2006) uttalt at «Norge er trolig forpliktet til å la foreldre velge andre skoler enn offentlige dersom det er nødvendig ut fra foreldrenes religiøse eller filosofiske overbevisning. Men Norge er ikke forpliktet til å bidra økonomisk, eller på annen måte, til driften av slike skoler». Lovgiver har likevel valgt å gi bestemte typer private skoler rett til offentlig tilskudd. Privatskoleloven forutsetter en viss informasjonsflyt mellom kommune og privatskole. Fylkesmannen mener likevel det må være utenfor det offentliges oppgave å bistå privatskoler med å nå ut med informasjon om sitt tilbud. Således kan vi ikke følge klagers anførsel om at kravet om å få utlevert navne- og adresselister for å kunne nå ut med informasjon, skulle være en naturlig følge privatskolelovens formålsbestemmelse og menneskerettighetene. Klager har vist til at private videregående skoler får innsyn i lister over elever som skal begynne på videregående skole, og anført at det vil innebære en forskjellsbehandling dersom private grunnskoler skal behandles strengere. Fylkesmannen viser her til offentlighetsloven 6, som forbyr «noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle». Etter vårt syn vil denne bestemmelsen ikke hindre at ulike organer har ulik praksis når det gjelder merinnsyn. Ut fra personvernhensyn vil det også kunne argumenteres for ulik praksis når det gjelder å gi ut opplysninger om seksåringer og sekstenåringer. Etter dette finner ikke Fylkesmannen grunnlag for å overprøve kommunens vurdering om det skal gis merinnsyn i elevlistene etter forvaltningsloven 11. Kommunens vedtak blir dermed stadfestet. Med hilsen Anne Kristin Hjermann e.f. ass. utdanningsdirektør Johan Sverre Rivertz seniorrådgiver Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Kopi til: Bergen kommune Postboks 7700 5020 Bergen 6