NORGE OG INTERNASJONAL LANDBRUKSVAREHANDEL Verdens handelsorganisasjon og importvernet under press

NORGE OG INTERNASJONAL LANDBRUKSVAREHANDEL Verdens handelsorganisasjon og importvernet under press 1

Innhold Innledning... 3 Forkortelser... 4 Verdens handelsorganisasjon - WTO... 5 Landbruksavtalen I WTO... 6 Medlemsland og grupperinger I WTOs landbruksforhandlinger... 7 Doha-bruddet og manglende enighet i ettertid... 9 Fremveksten av regionale avtaleverk i kjølvannet av Doha-bruddet... 10 Norge og handelen med jordbruksvarer... 11 Norsk import og eksport... 12 Norsk WTO-medlemskap... 14 WTO virkemiddelklassifisering... 14 Andre handelsavtaler... 15 Landbrukspolitiske virkemidler Norges grensevern... 15 Doha 2010 med norske konsekvenser... 20 Offensive og defensive interesser fiskeri og landbruk... 21 Diskusjon... 21 2

Innledning Etter andre verdenskrig ble det et større press for å oppnå internasjonal frihandel og forhåpentligvis større økonomisk vekst. Politikken som føres for å oppnå dette er ikke alltid i tråd med Norges mål for vårt eget landbruk. Denne oppgaven vil fokusere på hvordan internasjonale avtaler påvirker norsk landbrukspolitikk med et hovedfokus på WTO og Doharunden. Problemstillingen er som følger. «Hvilke internasjonale handelsavtaler er Norge involvert i og hvordan påvirker de norsk landbrukspolitikk nå og i framtiden?» I hovedtrekk kan oppgaven deles inn i to. Den første delen vil være en grundig gjennomgang av WTO. Deretter er det gjort et forsøk å sette spesielt WTO, og andre handelsavtaler generelt, inn i norsk sammenheng. Oppgaven er inndelt på den måten at vi først vil ha en grundig inngåelse i WTO. Historien, landbruksavtalene og medlemslandenes koalisjoner vil bli forsøkt forklart. Deretter går vi grundigere inn i situasjonen rundt Doha-avtalen som gikk på grunn i 2010. Først etter denne overordnede forståelsen av WTO sin makt, og mangel på makt, internasjonalt skal vi se på Norge. Noe som blant annet vil ha en gjennomgang av ulike handelsavtaler som Norge har inngått. Etter relativt dyptgående notater om de ulike momentene vil vi gå inn på en diskusjon. Diskusjonen vil prøve å ta opp igjen elementene fra dokumentet og dermed svare på problemstillingen ovenfor. Når det kommer til internasjonal handel er det viktig å få sagt at dette er et enormt stort felt, men mange motstridende interesser. Hva som er viktig og hvordan situasjoner oppfattes er ulikt fra de ulike synsvinkler. 3

Forkortelser AMS BNP BRIKS DDA EFTA EØS GATT IMF ITO MUL NILF NTMs OECD RÅKordningen RÅK varer SSG SSM TTIP TPP UR WTO Samlet mål for støtte (Aggregated Measure of Support) Brutto nasjonalprodukt Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika Doha-utviklingsrunden (Doha Development Agenda) Det europeiske frihandelsområdet (European free trade association) Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet Generalavtalen for tolltariff og handel (general agreement on tarrifs and trade) International monetary found International trade organization Minst utviklede land Norsk institutt for landbruksforskning Ikke-tariffære barrierer (Non-Tariff Measures) Organisasjonen for økonomisk samrabeid og utvikling Råvareprisutjevning for bearbeidede jordbruksvarer Industrielt bearbeidede jordbruksvarer Spesielle beskyttelsestiltak (Special Safeguards) Special Safeguards Mechanisms Transatlantisk handels- og investeringspartnerskap Trans-Pacific Partnership (også kalt Stillehavsavtalen) Uruguay-runden Verdens handelsorganisasjon (world trade organization) 4

Verdens handelsorganisasjon - WTO World Trade Organization, WTO, er en internasjonal handelsorganisasjon opprettet 1. januar 1995. WTO avløste den tidligere Generalavtalen for tolltariffer og handel (GATT) etter den såkalte Uruguay-runden (1986-1994). Forut for andre verdenskrig hadde det ikke eksistert noen verdensomspennende organisasjon som regulerte handel, men etter de massive konfliktene og store ødeleggelser av flere store økonomier, meldte behovet seg for å opprette et organ som kunne skape en lysere framtid med økonomisk vekst og utvikling gjennom et internasjonalt økonomisk system. Finansministere fra en rekke land samlet seg derfor i Bretton Woods i New Hampshire, USA i 1944 med mål å fremforhandle en økonomisk avtale på tvers av flere uavhengige stater. Til sammen 730 delegater fra 44 allierte stater bidro i forhandlingene og resultatet ble opprettelsen av Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken, samt at grunnlaget for en internasjonal handelsorganisasjon som gikk under navnet ITO (international trade organization) ble lagt. Dette spede forsøket på å opprette en global handelsorganisasjon ble imidlertid vraket da den amerikanske presidenten Truman i 1950 ga opp å ratifisere ITO-avtale, også kjent som Havanna-charteret, i egen kongress. Begrunnelsen fra kongressen var at charteret blandet seg for mye opp i nasjonale spørsmål og ga dårlige muligheter for innenriks selvbestemmelse. På tross av at WTO ble opprettet 45 år senere med grunnlag i den samme grunntanken om å skape en globalisert handelsorganisasjon, er innholdet i Havanna-charteret og hensikten bak WTO veldig ulik. Der ITO åpnet for en større forståelse av at velstand kan opprettholdes ved hjelp av markedsregulering og statlig innblanding, er WTO en organisasjon som er et barn av sin tid hvor målet om friest mulig handel stod høyest på agendaen (Smedshaug, 2012). WTO beskriver seg selv slik: «The World Trade Organization (WTO) deals with the global rules of trade between nations. Its main function is to ensure that trade flows as smoothly, predictably and freely as possible». WTO har som hensikt å være et multilateralt forum for å forhandle fram avtaler med mål å redusere internasjonale handelshindringer. Medlemslandene forhandler frem handelsregler på konsensusbasis, noe som betyr at alle medlemmene må være enige for å inngå en avtale. Organisasjonen omfatter også et juridisk og institusjonelt rammeverkt for implementering og overvåkning av disse avtalene, samt gjennomføre tvisteløsninger som oppstår ved handelsdisputter. I dag består avtaleverket til WTO av 16 forskjellige multilaterale avtaler og to forskjelle plurilaterale avtaler. Totalt har organisasjonen 161 medlemmer (WTO, 2015) og fra Russland sluttet seg til som medlem 22. august 2012, dekker organisasjonen alle de store økonomiene i verden. Avtaler må, som oftest, inngås via konsensus mellom alle medlemslandene. De tre offisielle språkene i WTO er engelsk, fransk og spansk. Det øverste beslutningstakende organ innenfor WTO er ministerkonferansene som vanligvis avholdes hvert andre år. Her samles alle medlemslandene og under disse samlingene kan alle typer beslutninger knyttet til de multilaterale avtalene tas. Det er hittil blitt holdt åtte minsterkonferanser, og i desember i år (2015) skal den niende konferansen gå av stabelen. Generalrådet følger etter ministerkonferansene i hierarkiet. Dette består normalt av ambassadører og delegatledere og møtes flere ganger årlig i hovedkvarterene i Geneva. 5

Forhandlingene som tas i WTO gjøres under såkalte forhandlingsrunder, men ingen slike runder har ennå greid å oppnå enighet. Doha-runden som er det siste, og eneste forsøket, fikk navnet sitt etter hovedstaden i Quatar og byen hvor den fjerde minsterkonferansen ble avholdt. Etter langtekkelige prosesser og flere brudd er det imidlertid ennå ikke inngått noen verdensomspennende handelsavtale i regi av WTO. Landbruksavtalen I WTO Den opprinnelige GATT innebar reguleringer som gjaldt handel jordbruksvarer, men den inneholdt også så mange smutthull at partene i avtalen kunne utnytte både tollbarrierer og subsidier i eget landbruk. Denne ekskluderingen av jordbruksvarer i generalavtalen sies å skylde krav fra USA som så behov for å opprettholde sitt eget intrikate system av landbruksstøtte på 1950-tallet. Innen 1980-åra så imidlertid både USA og EU at kostnadene ved å opprettholde disse proteksjonistiske barrierene som hovedsakelig innebar innenlandssubsidier for USA og eksportstøtte for EU, vokste seg store og uhåndterlige. Mens et konstant kappløp for å utkonkurrere hverandre foregikk, begynte USA å oppfordre til en formell implementering av jordbruksvarer i GATT, og den nåværende landbruksavtalen i WTO ble forhandlet fram under forhandlingsrunden som går under navnet Uruguay-runden. I landbruksavtalen ble det nedfelt nye reguleringer som skulle sikre handelsliberalisering av jordbruksvarer og den introduserte store forpliktelser på områdene som dekker nøkkelaspektene ved liberalisering: markedsadgang, innenlands støtte og eksportsubsidier. I-land som Norge ble da forpliktet til å ha importkvoter og alle medlemmer har forpliktelser når det kommer til maksimalt tollnivå for landbruksvarer. Før landbruksavtalens inntog i WTO var importvernet forskjellig fra land til land. De kunne være basert på volum, ulike kvoter, lisenser og tollsatser, samt på forskjellige kombinasjoner av alle disse virkemidlene. En sentral del av landbruksavtalen som ble inngått var at det eneste legitime virkemiddelet i importvernets skulle være toll. Tollnivåene skulle dessuten reduseres med gjennomsnittlig 36% for industrielle land over en seksårsperiode og med 24% for utviklingsland over en tiårsperiode. Videre måtte det innføre minimumskutt for alle produkter med 15% for i-landene og 10% for u-landene. Et system med «tollkvoter» ble også innført for å garantere at prosessen ved å endre fra kvoter til toll ikke ville føre til minsket markedsadgang. Innenlandsstøtte som påvirket produksjon og handel skulle kuttes. Subsidiene gitt her (innholdet i gul boks) ble kalkulert ved bruk av metoden som kalles samlet mål for støtte (forkortet AMS for «Aggregated measure of support») for årene 1986-88. I-land forpliktet seg til å redusere egen AMS med 20% over seks år, mens u-land forpliktet seg til å redusere sin AMS med 13% over ti år. Tiltak som ikke hadde noen, eller hadde veldig lite, effekt på produksjon og handel var fremdeles tillatt (grønn boks). Eksportsubsidier ble forbudt med mindre de ble meldt ifra om av medlemslandet. Medlemslandene ble forventet å begrense støtten og kvantumet som ble påvirket av eksportsubsidier. 1986-90 ble brukt som «base level» og i-land forpliktet seg til å kutte eksportstøtten med 36% og kvantumet av subsidiert eksport med 21% over seks år, mens u- land forpliktet seg til 24 og 14% av de respektive faktorene over ti år. (Utenriksdepartementet, 1993-94) 6

Medlemsland og grupperinger I WTOs landbruksforhandlinger I økende grad har medlemmene i WTO gått sammen og dannet grupper eller allianser på tvers av landegrenser. Grupperingene skal gi landene større gjennomslagskraft for felles interesser, og ofte operer de med en felles talsperson eller forhandlingsgruppe. Innenfor landbruksforhandlingene i WTO har flere enn 20 grupper kommet med forslag eller forhandlet med felles standpunkt. Grupperingene er dynamiske og endrer størrelse fortløpende, men de fleste av disse gruppene har fremdeles noe aktivitet. 12 av gruppene som omtales som de viktigste er presentert i Tabell 1. Tabell 1: Grov oversikt over noen grupperinger i landbruksforhandlingene i WTO Kilde: regjeringen.no og WTO Gruppenavn Norge medlem G10 Ja G20 Nei G33 Nei Om gruppa Landbruksimporterende land som jobber for opprettholdelse av muligheten for å kunne beskytte eget landbruk til en viss grad. Landbrukseksporterende utviklingsland som jobber for muligheten til å øke sin eksport til verdensmarkedet. Opprettet 2003. Gruppe av u-land som vil ha en rekke egendefinerte sensitive produkter fra tollreduksjoner (SSM) SVEs Small Vulnerable Economies Nei Nei MF 6 Ja Cairnsgruppen ACPlandene G6 Nei Nei G90 Nei MUL Nei EU Nei Ikke-G6 Ja 14 u-land som vektlegger at den relative viktigheten av landbrukssektoren er svært høy I deres land og at de derfor er svært sårbare for endringer I handelen med landbruksvarer. 17 landbrukseksporterende land fra OECD til MUL. Jobber for handelsliberalisering. Opprettet 1986, uten nye forslag siden 2002. MultiFunctionality Vektlegger de multifunksjonelle verdiene av landbruket i deres land. Norge er med her Kalles også G-6 eller «the new quad» Den mektigste blokken i forhandlingene. Før var I-land dominerende i G6, men nå regnes også Brasil og India som to av de store. African, Caribbean and Pacific Group of states. 79 u-land med preferanse på lavere tollreduksjon enn det i-landene selv har foreslått. Alle har en gunstig handelsavtale med EU som tidligere koloniland. Afrikanske gruppe på 43 land med fokus på å rette opp i urettferdige avtaler fra UR og hvordan de fattigste skal greie seg med friere handel. Definert av FN som de 49 aller fattigste og minst utviklede landene i verden. 34 av 48 land her er medlem av WTO Blir til sammen 29 medlemmer. Europakommisjonen er alene talsperson for EU-gruppen på nesten alle WTO-møter. Noen ganger refereres det imidlertid til enkeltland innenfor EU, spesielt når lovverket i de enkelte landene varierer. Også kalt Oslo-gruppen. Land med helt ulike behov som forsøkte å inngå kompromiss mellom alle de ulike ønskene fra 7

MUL-, via i- og u-land med mest import til i-land med mest import Medlemslandene i WTO representerer mange ulike interesser som må hensynstas ved eventuell inngåelse av en avtale. De store nasjonene som er nettoeksportører av jordbruksprodukter er interessert i større markedsadgang for produktene sine. De vil derfor redusere tollsatsene mest mulig. Andre land ønsker minst mulig kutt. Slike land er både i-land som produserer lite selv (Norge og Sveits), og utviklingsland som ønsker at i-land skal opprettholde tollvern og heller danne spesialavtaler som sikrer dem markedstilgang da de ikke er i stand til å konkurrere med superprodusenter som USA (hvete) og Brasil (soya, kjøtt) på et åpent verdensmarked. Samtidig er en rekke nasjoner opptatt av å beskytte spesielle jordbruksvarer som enten er viktige for matforsyning eller har multifunksjonelle verdier. De største handelsaktørene med jordbruksvarer i verden er EU, USA og Kina som er store på både eksport og import, Brasil, Argentina, Australia og New Zealand som hovedsakelig er de største nettoeksportørene og Russland og Japan som er de største nettoimportørene (Norsk Landbrukssamvirke, 2013). MUL-landene (dvs. minst utviklede land med under 750$ per person i BNP og under 750 mill. innbyggere) er motsetningene til disse store økonomiene. MUL-landene er ikke pålagt kutt i det hele tatt via WTO. Disse landene inngår blant annet i G90 som er opptatt av spørsmål rundt hvordan fattige mennesker i samfunnene deres skal greie seg under et friere handelsregime på verdensmarkedet. Landbruksvarene utgjør 9,5% av total varehandel i verden og det er Sør- og Sentral Amerika som står for størst andel eksport mens Afrika er den største importøren. Dette er forhold som er blitt forsterket de siste årene med fremveksten av Brasil og Argentina som store produsenter og befolkningsveksten i Afrika som er et kontinent hvor store deler er for tørt for dyrking av tempererte varer. Det er gitt en oversikt over disse tallene i tabell 2 som gir en grov oversikt over hvilke regioner som står for det meste av eksporten og importen av landbruksvarer og illustrer hvor de største mengdene med landbruksvarer forflytter seg til og fra. Tabell 2: oversikt over hvor mye av total varehandel som er landbruksvarer og hvor stor del av handelen med primærprodukter er landbruksvarer. Kilde: WTO ANDEL LANDBRUKSPRODUKTER I HANDEL AV TOTAL VAREHANDEL OG AV TOTAL MENGDE PRIMÆRPRODUKTVAREHANDEL ETTER REGION 2013 Eksport % Import % ANDEL AV TOTAL VAREHANDEL Verden 9,5 9,5 Nord-Amerika 11,0 6,7 Sør- Og Sentral Amerika 29,5 9,0 Europa 10,7 10,5 Samveldet av Uavhengige Stater 8,9 12,6 Afrika 10,3 15,9 Midtøsten 2,5 13,0 Asia 6,7 9,0 ANDEL AV TOTAL HANDEL MED PRIMÆRPRODUKTVARER Verden 30,4 30,4 8

Nord-Amerika 39,5 27,7 Sør- Og Sentral Amerika 42,2 29,5 Europa 46,6 34,6 Samveldet av Uavhengige Stater 11,8 56,6 Afrika 13,5 46,5 Midtøsten 3,7 51,6 Asia 36,1 23,6 Doha-bruddet og manglende enighet i ettertid Det har siden 2001 foregått forhandlinger om å få redusert både toll og subsidier. Dette er den såkalte Doha-runden, som snart har pågått i 15 år. Beslutningen om disse nye forhandlingene, som avløste Uruguayrunden, stammer fra Genève (Regjering.no). Ved også å inkludere andre områder enn handel ble den nye forhandlingspakken kalt utviklingsrunden eller Doha Development Agenda (DDA) (WTO, 2015a). Medlemmene har så langt (2015) ikke klart å oppnå enighet i denne forhandlingsrunden, til tross for aktive forhandlinger og stadige møter. Mye tid og ressurser er lagt ned i prosessen. Forhandlingene strander på flere områder, men det er landbruksforhandlingene som viser seg å være vanskeligst. Det er mange og store motstridende interesser, noe som vanskeliggjør veien frem til en ny avtale. Hovedskillene i WTO-forhandlingene befinner seg i stor grad mellom land som produserer et overskudd av jordbruksvarer og land som er avhengig av import for å dekke eget nasjonalt forbruk. Det er likevel bred enighet om selve retningslinjene for landbruksforhandlingen som er tuftet på tanken om liberalisering av markedet, og i grove trekk kan listes opp som følger: I. Bedret markedsadgang II. Reduksjon i handelsvridende internstøtte III. Utfasing av eksportstøtte Forut for Doha-runden var flere utviklingsland optimistiske med hensyn til hva de hadde å vinne på forhandlinger knyttet til jordbruk. I disse landene utgjør landbrukssektoren en mye større del av den totale verdiskapningen. Landbruket sysselsetter langt flere arbeidstakere samtidig som innbyggerne bruker en større andel av lønna si på matvarer enn vi gjør i industrialiserte land med høy BNP. På grunn av disse faktorene hadde u-landene mye å vinne på endringer i global jordbrukshandel til fordel for egne eksport- og importpreferanser. Doharunden hadde også fått tilnavnet «utviklingsrunden», fordi den skulle ta spesielt hensyn til behovene til det globale sør i landbruksspørsmål. Samtidig var utviklingslandene opptatt av å jevne ut forskjeller som hang igjen etter Uruguay-runden. Det skulle imidlertid vise seg at disse landene ikke fikk særlig gehør for sine ønsker og frustrasjon over både prosessen og innholdet i forhandlingene førte til dannelsen av G20 forut for den femte ministerkonferansen i Cancun 2003. Forhandlingene ved denne femte ministerkonferansen karakteriseres spesielt av tre store utviklinger i landbruksforhandlingene. Den første var fire Vest Afrikanske land som organiserte seg i «Cotton Four» eller C4 som krevde fjerning av bomullssubsidier fra industrialiserte land. Den andre hendelsen var at EU og USA la fram sitt forslag. De hadde gått fram som de alltid hadde gjort og antok at enighet innad i gruppen som blir referert til som «the new quad» nødvendigvis måtte gå forut for enhver videre forhandling i WTO. Den tredje hendelsen var at 9

G20, misfornøyde med forslaget fra EU og USA la fram sitt eget forslag, med mer ambisiøse forslag til landbruksreform. Skiftende maktstrukturer har også gjort sitt for å vanskeliggjøre enighet i WTO. Framvekst av landene som omtales som BRIKS-landene har endret verdens økonomiske maktstruktur drastisk i løpet av de senere år. BRIKS-landene består av Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika og har fått denne fellesbetegnelsen på bakgrunn av deres internasjonale posisjon som den eneste gruppen av land som har mulighet til å utfordre OECD-landenes posisjon som største og mest betydningsfulle maktinnehavere i global sammenheng (Econ-rapport, 2011). Kollapsen i forhandlingene i Cancun er i stor grad blitt tilskrevet utviklingslandenes motvilje mot å akseptere EU og USAs tendens til «business as usual», samt de samme partenes manglende evne til å anerkjenne stadig skiftende styrkeforhold fra nord til sør på verdenskartet (CIGI working paper, 2006). Forhandlinger fra 2008 som kalles «The July 2008-Package» var et skritt i riktig retning mot å konkludere Doha-runden og det var sist gang man var nær en avtale (Regjering.no). Da ble det enighet om mye, hvor hovedtrekkene omhandlet kutt i tollsatser og handelsvridende subsidier for landbruk. En endelig enighet ble det imidlertid ikke. Hovedårsaken til det var at man ikke kunne enes om en ordning fra Uruguay-runden som kalles særskilte beskyttelsestiltak (SSG, «Special Safeguard»). SSG er en sikkerhetsmekanisme som innebærer at i-land kan innføre tiltak for å beskytte seg mot oversvømmelse av billige eksportvarer på sitt eget innenlandsmarked. Utviklingsland fikk ingen tilsvarende ordning i UR og for mange av disse landene (gruppert i G33) er det viktig å få opprettet en slik avtale (omtales som Special Safeguard Mechanism, SSM). Eksportører som USA, Canada, Australia og Argentina på sin side, frykter at SSM vil blokkere egne eksportmuligheter. I ettertid har man heller ikke nærmet seg på dette punktet, og situasjonen er erkjent fastlåst av alle medlemsland. Det har også blitt forsøkt andre tilnærminger som ikke bygger videre på det samme forhandlingsgrunnlaget som til nå er anvendt i Doharunden, uten at det har lyktes så langt. I 2013 var ministerkonferansen på Bali. Møtet omtales som en suksess fordi det blåste nytt liv i det fortsatt pågående arbeidet med DDA (WTO, 2015a). I forbindelse med dette møtet ble den såkalte Bali-pakken tatt vel imot. Den innebærer bestemmelser om tilrettelegging for handel, landbruk, bomull og bestemmelser for å hjelpe de minst utviklede landene. Tross i at disse forslagene ble godt mottatt har det ikke blitt enighet innenfor fristene som er satt. Det har blitt begrunnet med bekymring omkring arbeidet med tilrettelegging for handel, samt at diskusjon om varige løsninger for offentlige beredskapslager for mat er nevnt spesielt (WTO, 2015a). I ettertid har man igjen nærmet seg mer på dette området. Fremveksten av regionale avtaleverk i kjølvannet av Doha-bruddet I kjølvannet av brudd i Doha har en rekke andre handelsavtaler fått sitt fotfeste. Opprettelsen av flere og stadig mer omfattende regionale og bilaterale handelsavtaler er et gjennomgående trekk i internasjonal handel. Et resultat av dette er at markedsadgangen som er sikret gjennom WTO ikke gir spesielt god tilgang til markeder lenger (AgriAnalyse, rapport 2015). Den nyeste av disse større avtaleverkene er det såkalte Trans-Pacific Partnership (TPP). Dette er en stor og omfattende avtale som går mellom landene Australia, Brunei, Canada, Chile, Japan, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Sirngapore, USA og Vietnam. Land som til sammen utgjør 40% av verdensøkonomien (Bondebladet). 10

Samtidig forhandler USA og EU om den omstridte TTIP-avtalen. I følge en sluttrapport lagt fram i forkant av forhandlingsstart i 2013 utgjør disse to gigantene rundt 30% av verdenshandelen og nesten 50% av verdens samlede BNP, Per i dag er ikke USA og EU knyttet sammen via noen bilateral handelsavtale og handelen blir i praksis regulert gjennom avtaleverket i WTO. Forhandlingene om TTIP startet sommeren 2013 og bakgrunnen er knyttet til stillstanden i WTO, samt økende arbeidsledighet, stagnering i økonomisk vekst og gjeldskrise i etterkant av finanskrisen i 2008/2009. Avtalen er svært omfattende og inneholder flere aspekter ved frihandel enn tradisjonelle handelsavtaler. Landbruksvarer er også inkludert i TTIP, begge landene har en stor og produktiv næringsmiddelindustri som ønsker tilgang til andre lands markeder og de ønsker begge økt frihandel innen denne sektoren. USA vil ha eksportvekst på landbruksvarer som mais, soya og kjøtt, mens EU søker å eksportere større kvantum av varer med høyere verdi, som alkoholholdig drikk og bearbeidede oster. (AgriAnalyse, 2015). De har også relativt sterkt beskyttede landbruks- og matvaresektorer med kvantitative importrestriksjoner, importtoll og regulatoriske barrierer. Hele 99,2% av landbruksvarer i USA og 100% av landbruksvarer i EU påvirkes av importvern basert på ikke-tariffære barrierer, såkalte NTMs (Non-Tariff Measures) (EU-parlamentet, 2014). Om en avtale skal inngås må det derfor skje store endringer i landbruks- og matvarehandelen. I forhandlingene deltar Europakommisjonen på vegne av alle sine 28 medlemsland, og enighet må oppnås i Rådet. Ulike EU-land har ulike interesser og spesielt en ordning som går under navnet Investor-state dispute settlement (ISDS) er svært omstridt og kan medføre at flere store land i EU stemmer mot TTIP. Avtaleinngåelse er dermed avhengig av stor enighet mellom mange land og at USA og EU får til å skape et forhandlingsrom der mange ulike interesser blir ivaretatt. Resultatet av forhandlingene er ennå uklart og det er knyttet stor spenning til hvorvidt TTIP blir realisert. Norge er ikke en del av forhandlingene om denne frihandelsavtalen. Den sittende regjeringen arbeider hardt og kontinuerlig mot begge partnerne for å understreke egeninteressen i å kunne knytte seg til avtalen. Hvorvidt det er noe regjeringen kommer til å gjøre eller ikke er imidlertid ikke avgjort, men argumentene for denne tette oppfølgingen er å holde handlingsrommet åpent (regjeringen.no, 2015). Det er gjort mange studier av påvirkning av tredjeparter som følge av en TTIP-avtaleinngåelse. Konsekvensene for norsk landbruk vil trolig bli store. Selv om landbruk ikke inngår som en del av EØS-avtalen vår med EU så vil norsk landbruk oppleve konsekvensene gjennom artikkel 19 i EØS som gir EU store preferanser for enkelte landbruksvarer. Samtidig har Norge samhandel med USA og stor samhandel med EU. De strukturelle endringene som kommer som følge av TTIP vil unektelig påvirke landbruket og det er naivt å tro at reglementsendringer som må skje i EU ikke vil få samme effekt. Norge og handelen med jordbruksvarer Norge er et vidstrakt land og det er stort i areal i forhold til befolkningstall. Topografiske og klimatiske forhold gjør imidlertid at så lite som 3% av vårt totale areal er brukbart til jordbruksjord. Til sammenligning utgjør EU-landenes (EU-27) samlede jordbruksareal omkring 40% (SSB, 2009). Av den dyrkbare jorda i Norge brukes den største andelen til dyrking av fôr til husdyr. Rundt 68% av arealene som er i bruk i dag går med til dette formålet, mens 30% går 11

med til korn (hvorav cirka 6% er matkorn ifølge Norske felleskjøpet), og de resterende 2% brukes til poteter, grønnsaker, frukt og bær. Samtidig er ikke Norges landbruksjord samlet i store sammenhengende enheter som muliggjør industriell produksjon, men befinner seg heller spredt over hele landet i form av mange mindre jordstykker. Denne kontrasten mellom de industrielle kravene vi stiller til produksjonseffektivitet og det norske landet som ikke gjør det mulig å drive storskalerte industrielle gårdsbruk gjør landbruket kostbart og avhengig av ulike typer støtteordninger for å bevares spesielt i utkantstrøks og i distriktene. Norsk import og eksport Avhengig av hvordan man regner seg fram til Norges selvforsyningsgrad, kommer man fram til litt ulike tall, men om man kalkulerer selvforsyningen basert på norske ressurser (dvs. korrigerer for fôrimport), ligger vi på om lag 39%. Dette er grunnlaget for vår store import av matvarer, og vi er, sammen med blant andre Sveits, et av de relativt få industrielle landene som er nettoimportør av landbruksvarer. Hovedsakelig importerer vi produkter som vi selv ikke har de naturgitte forutsetningene for å produsere, men eksportkvantumet av varer vi selv produserer har også økt de siste årene. Eksempler her er storfe- og lammekjøtt og denne importen skyldes at underskuddet på norskproduserte varer har økt i disse sektorene. Selv om både eksport- og importkvantumet har hatt en betydelig økning de siste 15 årene, er det sistnevnte som har vokst mest. Norsk importverdi på 31,9 mrd. kroner i 2013 innebar en økning med 10,5% fra 2012. Eksportverdien i samme periode hadde også en økning på 10,4%, men lå i 2013 på beskjedne 6,3 mrd. i forhold (NILF rapport, 2014). Som man kan se i figur 1 er handelsbalansen vridd langt mot importsiden. Vår største handelspartner er EU. Det at unionen er en av verdens to største aktører i verdenshandelen med landbruksvarer kombinert med Norges nære beliggenhet, høye betalingsvilje og lav selvforsyningsgrad gjør oss til en attraktiv handelspartner. De siste årene har Norge vært det sjuende største enkeltmarkedet for EUs landbrukseksport og rundt to tredjedeler av all norsk import har sin opprinnelse i EU-landene. Det er også fra EU at landbruksvareimporten til Norge har økt mest med en tredobling fra 2000 til 2014 (landbruksbarometeret 2015). Figur 2 viser importen av landbruksvarer fordelt på opprinnelseslandene for varene. Som figuren viser har veksten av import fra EU vært den desidert største både i prosent og absolutte verdier. 12

Figur 1: Norsk landbruksvarehandel Kilde: Norsk landbruksbarometer 2015 Norges store avhengighet av import gjør oss til en sårbar nasjon i selvforsyningssammenheng, og en minsket produksjon innenlands vil bare bidra til å forverre denne trenden. Vi har store produksjonskvantum på fiskerisiden, men også havbruksnæringen er i stor grad avhengig av importerte fôrvarer og selvforsyningsgraden regnes fra dagens preferanser, hvor vi har et relativt lavt forbruk av fisk i kosten, ikke et «overlevingsscenario». Figur 2: Import av landbruksvarer fordelt på landegrupper Kilde: Landbruksbarometeret 2015 13

Norsk WTO-medlemskap Norge har vært med i WTO helt fra begynnelsen og var med allerede da generalavtalen for tolltariffer og handel trådte i kraft 1. januar 1948. Internasjonal handel er en viktig årsak til den velstandsutviklingen Norge har hatt og som vi kan se resultater av i dag. Det er mange av departementene som er engasjert i WTO gjennom sine arbeidsområder, men det er utenriksdepartementet som er ansvarlig for den norske handelspolitikken. I dag har Norge en fast delegasjon i Genève som følger det daglige arbeidet i WTO. Av interesseorganisasjonene som følger WTOs arbeid løpende kan nevnes Landsorganisasjonen i Norge (LO), Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Norges Bondelag, Forbrukerrådet med flere (Regjeringen.no, Brosjyre 05.10.2006). Landbruksavtalen i WTO har innvirkning på vår nasjonale jordbrukspolitikk når det kommer til markedsadgang, internstøtte samt eksportsubsidier. Norge og de fleste andre medlemslandene har en nasjonalpolitikk som strider mot en del av WTOs prinsipper. Dette blir svært tydelig når det blant annet kommer til tollvern og tilskuddsordningen til landbruket. De fleste land innehar en dobbeltrolle i WTO hvor offensive og defensive interesser krever ulik grad av liberalisering. Dette gjelder også Norge da vi på en side ønsker handelsliberalisering når det kommer til blant annet fisk hvor vi er store eksportører og gjerne skulle hatt et ubegrenset marked som åpnet for ytterligere vekst, samtidig som vi er svært avhengig av å beskytte landbruket med importvern. WTO virkemiddelklassifisering For å forhandle i WTO er de ulike virkemidlene fordelt inn i ulike kategorier. Ingen land har helt like ordninger for å bevare sitt landbruk. Derfor vil generelle beskrivelser ikke passe for noen. Dermed går forhandlingene på bokser og alle land får plassert ulike virkemidler i ulike bokser. (Utenriksdepartementet, 2009) Gul støtte er sett på som den mest handelsforstyrrende. Dette er støtte som er knyttet direkte til produksjonen av jordbruksproduktene via opprettholdelse av markedsordninger (skjermingsstøtte) eller utbetaling av grunntilskudd. Blå støtte er produksjonsnøytrale virkemidler, basert på faste arealer, avlinger eller antall dyr, som derfor er mindre handelsforstyrrende enn gul støtte. «De minimis»- støtten har omtrent samme effekt som gul støtte, men det er satt et tak for slik støtte i forhold til produksjonsverdien. Grønn støtte anses å ha liten eller ingen handelsforstyrrende effekter. Gjerne velferdsordninger eller miljøprogram. Videre ble det i Hong Kong runden avgjort at støtte igjen skulle deles inn i tre bånd etter absolutt støtte hvor de gruppene med høyest støttenivå skulle kutte mest. I det øverste sjiktet ville EU ligge, Norge ville blitt liggende i det nederste. Likevel har Norge relativt høye støttenivåer og ville dermed fått større kuttkrav enn det det nederste båndet ville tilsi. 14

Andre handelsavtaler For å få verdens handel til å gå rundt har Norge gått inn en rekke internasjonale handelspolitiske avtaler. Dette kapittelet av dokumentet er basert på NILF sitt dokument fra 2012 hvor de viser til hvilke avtaler de finner mest aktuelle. EØS artikkel 19 inneholder vilkårene for handel med såkalte basisvarer og skal i teorien reforhandles annenhver år. I 2010 var det reforhandlinger av høringsutspill som la opp til nye kvoter inn i Norge. Det førte i hovedsak til utvidelse av kvoter på noen varer som for eksempel storfekjøtt og nye kvoter på andre varer, for eksempel matpoteter. EØS protokoll 3 har som formål å regulere forhandling med bearbeide varer med et mål om full konkurranse. Dette er de såkalte RÅK-varene. Reglene i protokoll 3 handler toll og eksportstøtte, og fører i praksis til at tollsatsene innad i EU/EØS er mer gunstig for frihandel enn den fremforhandlet av WTO. GSP ordningen (Generalized System of Preferences) ble etablert i 1971 og innebærer at industrilandene på ensidig vis kan innrømme preferansetollbehandling for produkter fra utviklingslandene. Dette er en ordning Norge startet med som har blitt utvidet mye i Norge. Og som nå flere land (USA, EU, Sveits) har kopiert. Gjennom avtalen gir Norge toll- og kvotefri adgang til vårt marked for MUF-land, DAC-listen og et par andre land. Ved import av Korn, mel og kraftfor er det etablert sikkerhetsmekanismer som innebærer midlertid opphør av kvote- og tollfri import hvis markedsbalansen er i fare. Norsk matindustri berøres også av flere andre handelsordninger. Blant annet lov om toll og vareførsel paragraf 6-4 som skal sikre at matindustrien skal ha like vilkår for bearbeiding som utenlandske konkurranser. Derfor kan det bearbeides ufortollede landbruksvarer som skal gjenutføres Dette er lov fordi varene ikke skal omsettes på det norske markedet «forstyrrer de ikke det norske markedet». En annen særordning er forskrift om tollnedsettelse for landbruksvarer som bearbeides i utlandet. (endret 2008). Som i praksis er tollnedsettelse ved utenlands bearbeiding av kjøtt/kjøttvarer og meierivarer er betinget av at virksomheten har fått tildelt en andel kvoter ved auksjon. Dette kombineres ofte med EU ordningen «aktiv foredling». Kombinasjonen av alle disse avtalene og flere skaper rammeverket for den norske handelspolitikken. Landbrukspolitiske virkemidler Norges grensevern Innen 2050 må jorden matproduksjon øke med 70% ifølge Stortingsmeldingen 2011 2012 om Landbruks- og matpolitikk. Med det utgangspunktet bygger rapporten opp et mål om at Norge skal være selvforsynt i takt med en stigende befolkningsmengde. Videre kompliseres dette målet med de ulike forholdene i Norge. Det å produsere mat her er dyrere enn i resten av verden vi har lite matjord i forhold til innbyggertallet og dyr arbeidskraft. Sammen med en verdenomspennende økonomisk utvikling og globale handelsavtaler kompliseres det politiske bildet. For å gjøre det ytterligere vanskelig fastslår stortingsmeldingen at landbruket sikrer mange av Norges fellesgoder. 15

VIKTIGE FELLESGODER PRODUSERT AV LANDBRUKET ER MATSIKKERHET, BOSETTING OG NÆRINGSLIV OVER HELE LANDET, MILJØGODER SOM BEVARING AV BIOLOGISK MANGFOLD, KULTURLANDSKAP OG SKOGEN OG JORDA SIN FUNKSJON SOM KARBONLAGER. LANDBRUKET ER OGSÅ VIKTIG FOR Å VIDEREFØRE TRADISJONELL KUNNSKAP OG KULTUR. - Sitat: (Det kongelige landbruks- og matdepartementet, 2011-2012) Som en konsekvens av målsetningene og forutsetningene i det norske landbruket har Norge utformet et unikt system for å beskytte jordbruket. I mange sammenhenger kalles dette systemet grensevern. Det er viktig å spesifisere at dette er et noe nytt og uklart begrep som blir brukt ulikt i ulike rapporter. Slik grensevern vil oppfattes i denne oppgaven er som en samlebetegnelse for alle virkemidler som benyttes i jordbruket. I NILF sitt notat fra 2012 finnes det flere måter å klassifisere virkemidler på, og nedenfor er det nevnt noen. 1) Juridiske virkemidler 2) Økonomiske virkemidler 3) Tiltak mot industrien 4) Tiltak mot enkeltbonden 5) Tiltak mot forbruker 6) Tiltak mot innsatsfaktorene 7) Tiltak mot Produksjonen 8) Tiltak mot ytre forhold (rådgivning, forskning, undervisning, utredninger) Av dette er importvern ifølge NILF kun økonomiske virkemidlene. Formålet med importvernet er å sikre at næringen tar høyere priser på det norske markedet sammenlignet med verdensmarkedet. Her er det i hovedsak fire ulike økonomiske virkemidler som kan benyttes mengdebasert (kvoter), tollbasert, skjermingsstøtte og budsjettstøtte. Fordelen med importvernet at det bringes penger inn til statskassen og at mindre andel av statsbudsjettet brukes til landbruksstøtte og dermed skapes det mindre politisk dragkamp i regjeringsapparatet. I en stadig drakamp om de økonomiske ressursene hadde politikken blitt vesentlig forenklet hvis man kunne gått fra et grensevern til kun tollbasert regulering av det norske markedet. Men både tollvern og statlig støtte er nødvendig for at norske matvarer skal være konkurransedyktige på markedet. Dessverre er våre proteksjonistiske virkemidler ikke forenlige med WTOs reformprosess som ønsker å redusere i landbruksstøtten ytterligere gjennom ny avtale. Selv om Norge kan virke som et land med sterk beskyttelse av eget landbruk viser en rapport fra AgriAnalyse at Norge har åpnere industrihandel enn både USA og EU og at i 16

landbrukshandel er vi bare på linje med alle andre land. Tallene fra denne rapporten vises I tabell 3. Tabell 3: Prosentandel av importvarer innført tollfritt til de respective landene. Kilde: (Tufte, 2005) % AV VARER INNFØRT TOLLFRITT Landbruksvarer Industrivarer USA 43 51 EU 47 60 NORGE 44 96 Utvikling i avtalene og konsekvenser for norsk landbrukspolitikk Det ble gjort tilpasninger i norsk landbrukspolitikk i forbindelse med at Norge ble medlemskap. Forpliktelsene innebar at importvernet ble endret fra et og kvotebasert system til et tollavgiftbasert system. (INNST. S. NR. 200. 1994 95). Tollsatsene ble bestemt ut fra basisårene 1986-88. WTO-forpliktelsen sa også at toll skulle reduseres med 36 % over en periode på seks år. Etter medlemsskap i WTO har man sett at de viktigste konsekvensene for norsk handel har vært: - Økt markedsadgang - Maksimal grense for internstøtte til jordbruket - Reduserte tollsatser - Kutt i eksportstøtte - Overgang fra kvoter til toll. Som et konkret eksempel på følgene av begrensninger i internstøtten så er WTO-avtalen er en viktig grunn til at flere jordbruksvarer er tatt ut av målprissystemet de senere år. Dette kommer av at denne ordningen er plassert i gul boks, sammen med de andre mest handelsvridende virkemidlene. Siden avtalen begrenser de økonomiske rammene på denne boksen har det vært nødvendig å ta ut noen jordbruksvarer for å gi mer rom for andre og viktigere varer. Kjøtt har for eksempel måttet vike for melk. For disse varene har man da vært nødt til å finne alternative løsninger for prisregulering. Så lenge det fortsatt ikke ligger an til enighet om en nye WTO-avtale i nær framtid er det vanskelig å fastslå et konkret utfall av forhandlingene. Av samme grunn er det heller ikke noe konkret nytt regelverk å vise til. Likevel er det mulig å peke i hvilken retning dagens forhandlinger later til å gå. Fordi det er grunntanken bak WTO vil det stadig gå i retning av økt liberalisering. Samtidig er det ønsket å ta hensyn til det enkelte lands matsikkerhet. Den flittige diskusjonen om en løsning for nasjonale offentlige beredskapslagre er et bevis for dette. Hensyn til utviklingsland er også viet mye plass i forhandlingene. Dersom det skulle bli enighet om en ny WTO-avtale vil det få innvirkning på norsk landbrukspolitikk. Sett i forhold til dagens gjeldene avtaler etter Urugayrunden vil man sannsynligvis i all hovedsak fortsette i samme retning. Det må ventes ytterligere reduksjon i 17

toll og muligheter for internstøtte, samt utfasing av eksportstøtte. Hensynet til norsk landbruksproduksjon vil trolig til dels ivaretas gjennom at det skal tas hensyn til de enkelte lands matsikkerhet. Det kan synes som om det er rimelig godt samsvar mellom forhandlingsretningen i WTO og den norske posisjonen. Følgende er uttalt i Stortingsmelding 29. (2015) om globalisering og handel: «Regjeringen vil arbeide for en friere handel med landbruksvarer for å bidra til global velferdsutvikling og matsikkerhet, samt av hensyn til norske forbrukere og mangfoldet i det norske matmarkedet. Landbruksinteresser og hensynet til forutsigbarhet for næringen vil bli tillagt nødvendig vekt i forhandlinger, men vil ikke i seg selv være grunn til å hindre innledning av forhandlinger hvor landbruksinteresser kan forventes å bli berørt.» Forslaget i 2008 2008 er pekt på som et år der medlemmene i WTO var nær enighet om en avtale etter at doharunden startet. En sikkerhetsmekanisme for I-land skal ha vært hovedårsaken til at flere U-land ikke ville stille seg bak avtalen. På grunn av at det var nært å bli en ny avtale i denne omgangen kan det være interessant å se nærmere på hvilke utslag de konkrete forpliktelsene lå på bordet da ville hatt for Norge. Her gjengis et utdrag av de viktigste forpliktelsen fra forslaget i landbruksforhandlingene slik det forelå for Norge og andre utviklede land i juli 2008 (WTO, 2008): - Den totale handelsvridende støtten skal reduseres med 50 % over en periode på fem år. - Støtte i gul boks skal kuttes med 45 % (EU 70 %). - De minimis begrenses til 2,5 % av produksjonen. - Blå boks begrenses til 2,5 % av produksjonen. - De bundne tollavgiftene skal i gjennomsnitt kuttes med 54 % over en periode på fem år. Reduksjonen beregnes ved hjelp av en formel som gjør at varer med høy avgift for forholdsmessig størst reduksjon. Dette er illustrert i, og for utviklingsland i Figur. - For definerte sensitive produkter kreves det ikke like stor tollreduksjon. - Eksportsubsidier elimineres inne 2013. 18

Figur 3 Viser 2008 WTO-forhandlingens foreslåtte tollreduksjon i UTVIKLEDE land over tid for ulike tollnivå (WTO, 2008). Figur 4 Viser 2008 WTO-forhandlingens foreslåtte tollreduksjon i UTVIKLINGSLAND over tid for ulike tollnivå (WTO, 2008). Når det gjelder de minst utviklede landene ble det stilt ikke krav til at de kutter tollen. Det var også forhandlinger om sikkerhetsmekanismene (SSG og SSM). Dette området har mindre betydning for Norge, fordi hensynet til u-land allerede er inkludert i GSP. Men det var disse forhandlingene som ble pekt på som en av hovedårsakene til at det ikke ble konsensus i 2008. 19

Doha 2008 med norske konsekvenser Hva hadde Doha runden betydd i praksis for Norge? Dette er det vanskelig å si noe helt sikkert om. Nettopp fordi landene vil prøve å sno seg unna en avtale for å beskytte sitt indre marked på en best mulig måte. I følge NILF kan man oppsummere WTO forhandlingene i 4 hovedpunkter med underkonsekvenser. Under er de skjematisk fremstilt. Tiltak 1. Alle former for eksportsubsidier skal fjernes Reduksjon av intern støtte Konsekvenser Vil ramme norsk osteeksport og regulering av kjøtteksport Alternative løsninger er eksportkreditter, statshandelsforetak og matvarehjelp Maks blå støtte på 2,5% av jordbruket totale produksjonsverdi Grønn støtte (ikke-produksjons eller handelsvridende støtte) ingen øvre begrensinger Kutt i AMS (Aggregate Measurement of support), gul støtte markedsprisstøtte, produksjonsavhengig budsjettstøtte (grunntilskudd/transportstøtte). Kutt i De minimis (produksjonsavhengig budsjettstøtte til produkter som ikke utgjør mer enn 5% av totale produksjonsverdien i jordbruket). Kutt i blå støtte Direkte budsjettstøtte som er underlagt begrensinger som for eksempel areal- og dyrestøtte, distriktstilskudd, driftstilskudd i melkeproduksjon. Medlemslandene deles inn i 3 kategorier etter hvor mye støtte de har. De med mest støtte skal kutte mest. For Norge betyr det kutt på 52,5%. Det skal etableres produksjonsspesifikke tak for støtte. Norge får utfordring med å støtte melkeproduksjon. Åpner for land med spesielle behov får unntak For Norge betyr det et tilsvarende kutt i blå som i AMS altså 52,5 Dette gir oss et høyere tak enn 2,5%. Kriteriene for hva som er grønn støtte skal gjennomgås. Det siste vi vet fra landbruksforhandlingene er at på noen såkalte uformelle spesialmøter i oktober har lederen for landbruksforhandlingene uttalt at det er forhåpninger om en enighet innen eksportkonkurranse(eksportsubsidier) i forbindelse med Nairobiforhandlingene nå i 20

desember (WTO, 2015b). Det er likevel fortsatt litt avstand mellom medlemmene som gjenstår å tette. Offensive og defensive interesser fiskeri og landbruk Som alle andre land, har Norge både offensive og defensive interesser i handelsspørsmål. Vi ønsker å utnytte åpne markeder i andre land til å eksportere våre betydelige mengder med fisk, mens vi ønsker å beskytte eget marked innen jordbruksvarer der vi ikke er i stand til å opprettholde innenlands produksjon av noe betydning samtidig som vi konkurrerer med verdensmarkedsprisene. Fiskeri og landbruk blir ofte satt opp i motsetningsforhold når WTO og handel blir diskutert. De to næringene befinner seg på hvert sitt ytterpunkt når det gjelder fordeler og ulemper ved liberalisering av handel, og ikke sjeldent blir norsk landbruk presentert som det som bør «ofres» til fordel for fiskeeksporten slik at vi slipper til med større eksportkvantum på fiskerisiden. Veggeland (2001) har ganske treffende karakterisert dette forholdet som olebrummpolitikk. Det er grunn til å tro at sjømatnæringen kan tjene på økt handelsliberalisering. Større tilgang til verdensmarkedet kan gi vekst i norsk eksport av fisk og sjømat. Dette er ikke ubetydelige størrelser, Norge forvalter et havområde som er seks til sju ganger større enn fastlands-norge og vi eksporterer sjømat til over 130 land. 2014 var et rekordår for norsk fiskerieksport med 2,7 millioner tonn eksportert vare til en pris på 69 mrd. kroner. Dette er en økning på 7,3 mrd. kroner fra året før og innebærer 12% vekst (Norges sjømatråd, årstallspresentasjon 2014). Hele industrien sysselsetter om lag 9 800 arbeidstakere og næringen bidrar til bosetning langs norskekysten. I WTO teller fisk som en industrivare, mens noen bearbeidede produkter går under kategorien jordbruksvare. (Kristoffersen, 2015) Diskusjon Grensevern handler i enkelhet om å beskytte innenlands produksjon mot utenlandsk konkurranse. Når kostnadsnivået innenlands overstiger prisen på importerte varer blir det nødvendig å utjevne forskjellene for at produksjonen skal være konkurransedyktig. Et sentralt virkemiddel i denne sammenhengen er tollavgift på importerte varer, men det kan også være innenlands produksjonsrettet stimuli. I tillegg til de økonomiske virkemidlene kan grensevernet bestå av juridiske virkemidler. Og ikke minst kan det bestå i eksistere preferanser blant forbrukerne for egenproduserte varer mentalt grensevern. Det er liten tvil om at liberalisering av handelen vil ha konsekvenser for Norge. Gaasland (2004) har modellert virkningen av en ytterligere liberalisering av handelen med matvarer på norsk matvareproduksjon. En viktig forutsetning i modellen er at 21

liberaliseringen innebærer å redusere statsstøtten til matproduksjonen til 1/3 av dagens nivå. Resultatet viste at dette ville føre til en økning i husholdningenes kjøpekraft på mellom 2 og 5%. Det forklares av gevinstene fiskerinæringen vil få på grunn av tilvarende, 1/3, lavere barrierer for eksportert fisk, samt reduserte matpriser. For nivået av jordbruksproduksjonen viser beregningene en drastisk reduksjon til mellom 20 og 40% av dagens nivå. Det pekes imidlertid på at omfattende strukturrasjonalisering kan motvirke effekten noe på produksjon, men ikke på sysselsetting. Resultatet av de gitte forutsetningens utslag på aktivitetsnivået i matproduksjonen er vist i Tabell 1. Tabell 1 Tabellen viser resultatet etter en modellering av virkningene på norsk matproduskjon ved en liberalisering av handelen som tilsvarer en reduskjon i statstøtten til det norske jordbruket til 1/3 av dagens nivå med to ulike forutsetninger om substiturbarhet mellom norsk og utenlandsk vare. Hentet fra Gaasland (2004). Importvernet i Norge beskrives ofte som en forutsetning for opprettholdelsen av det norske landbruket. Den norske stat bruker store summer på å holde prisene på norske varer oppe innenfor landegrensene og nede på det internasjonale markedet slik at produsenter og næringsmiddelindustri ikke skal utkonkurreres av lave 22

verdensmarkedspriser. Jordbruket i Norge er en sterkt regulert sektor og de ulike landbrukspolitiske verktøyene vi benytter oss av er ment å sikre mer enn selve produksjonskvantumet. Landbruket som en multifunksjonell sektor blir vektlagt når politikken vedtas og størrelsen på overføringene bestemmes gjennom jordbruksavtalen. Gruppene som er for et sterkt importvern er dem som er interessert i størst mulig innenlands produksjon av matvarer, men argumentene for importvernet er minst like ofte knyttet denne multifunksjonaliteten til det norske landbruket og verdiene som ikke kan omsettes i et marked deriblant kulturlandskap, spredt bosetning, arbeidsplasser i distriktene og ikke minst matsikkerhet og beredskapshensyn. Denne hindringen av handel over norske landegrenser har imidlertid også mange motstandere. Disse, ofte representert ved finans-norge eller høyresiden i politikken er tilhengere av økt konkurranse og muligheten til å importere billige matvarer fra utland framfor å produsere dyre matvarer i innlandet. Mat er innsatsfaktor i all industri og verdiskapning, for vi trenger alle mat. Ved å ha lave kostnader til matvarer mener derfor mange at vi kan få desto større utbytte av norsk velstandsvekst. Det norske importvernet er derfor under press innenfra. Men også utenfra opplever tollgrensene press. Store internasjonale aktører er interessert i markedsadgang. Selv om Norge er et lite land, har vi stor kjøpekraft og er et attraktivt marked å få tilgang til. Samtidig er Norge medlem i en rekke handelssamarbeid som både gir muligheter for norsk handel, men også legger begrensninger og gir oss forpliktelser knyttet til hvilke tollbarrierer vi kan plassere rundt egen landbruksproduksjon. Politikken vi fører mot landbruket vårt er avhengig av å fungerer innenfor de internasjonale handelsavtalene som forplikter oss og som liten aktør i en stor verden er vi desto mer avhengig av godvilje fra og samarbeid med verdenssamfunnet. Internasjonal handelspolitikk derfor stor påvirkning på hvilket produksjonsapparat vi er i stand til å opprettholde innenlands, og vi kan ikke bare melde oss på og av når vi selv føler at politikken sammenfaller med egne interesser. For Norge er antagelig mer avhengig av salg til utlandet enn vi er av å opprettholde internlandbruket. Siden opprettelsen av verdens handelsorganisasjon, WTO, i 1995 har globaliseringen av landbrukshandelen blitt stadig mer aktuell. Teknologiske framskritt, særlig innen transport og lagring, har muliggjort handel av landbruksvarer på tvers av landegrensene, og den stadige effektiviseringen av landbrukssektoren i mange nasjoner har skapt flere superprodusenter av matvarer. Samtidig har den norske kjøpekraften økt kraftig som resultat av oljeeventyret og nordmenn ser til utenlandske butikkhyller for å fylle ostefatet en lørdagskveld. Hvilken handel av matvarer vi skal tillate og hvilken matproduksjon vi selv skal opprettholde er to sider av samme sak. Diskusjonen kretser rundt hvorvidt tollbarrierer og beskyttelsestiltak i landbruket er til hindring for norsk velstandsvekst og legger krav på store midler som kunne blitt omdisponert til økt verdiskapning og åpne for gunstig handel eller om virkemidlene er et nødvendig tiltak for å opprettholde en viss grad av norsk 23