BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for finans, konkurranse og eierskap Intern korrespondanse Til: Byråd for finans, konkurranse og omstilling v/ Liv Røssland Fra: Kommunaldirektør for finans, konkurranse og eierskap Dato: 11. mai 2010 Saksnr.: 201001926-17 Saksbehandler: EJR Emnekode: SARK-1212 Hovedinntrykk fra regjeringens forslag til Kommuneproposisjon 2011 og Revidert nasjonalbudsjett 2010 - virkninger for Bergen kommune Regjeringen har i dag lagt frem ovennevnte melding og proposisjon. Vedlagt følger en kort oppsummering av hovedpunktene i de økonomiske virkningene. Endringer i det økonomiske opplegget for 2010 I revidert nasjonalbudsjett 2010 anslås nå nivået på de frie inntektene uendret sammenlignet med anslaget i nasjonalbudsjettet. Kommentarer/anslag på virkning for Bergen kommune For Bergens vedkommende vil dette dermed bety uendret anslag på frie inntekter i forhold til budsjett 2010. Det økonomiske opplegget for 2011 Regjeringen legger opp til realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4 og 5 mrd i 2011, som tilsvarer knapt 1,5 %. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i revidert nasjonalbudsjett 2010. Av veksten i samlede inntekter i 2011 legges det opp til at 2,5-3,0 mrd kommer som frie inntekter. Deler av denne veksten kan bli begrunnet i særskilte formål. Veksten i frie inntekter tilsvarer en realvekst på ca 1,25 %. Kommunesektoren kan få merutgifter i 2011 på om lag 2,4 mrd kroner knyttet til den demografiske utviklingen. (Knapt 2,25 mrd for primærkommunene og ca 170 mill for fylkeskommunene). Av veksten i frie inntekter i 2011 (2,5-3,0 mrd) fordeles 200 mill på fylkeskommunene og resten til primærkommunene (2,2-2,8 mrd). Av denne veksten fordeles 400 mill som ekstra skjønnsmidler til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. Kommentarer/anslag på virkning for Bergen kommune I den vedtatte økonomiplanen for 2011 i Bergen har en forutsatt en realvekst i frie inntekter (for primærkommunene samlet) på ca 2,5 mrd. Regjeringen legger nå opp til at primærkommunene samlet får en realvekst (ifht nivå i revidert nasjonalbudsjett 2010) på 2,2-2,8 mrd, altså omtrent på det vekstnivå som er forutsatt for landet som helhet. (I
vekstanslaget inngår også som nevnt 400 mill i skjønnsmidler til kommuner som taper på omleggingen.) I kommuneproposisjonen er det antydet samlede fordelingsvirkninger - som følge av endringer i inntektssystemet - for hver enkelt kommune. For Bergens vedkommende fremgår følgende beløp: Antall innbyggere i Bergen pr 01.01.2009 252 051 Beløp i Pr. innb. mill Virkning for Bergen: Isolert virkning nye delkostnadsnøkkel barnehager -50-13 Ny kostnadsnøkkel -680-171 Endring småkommunetilskuddet 33 8 Endring Nord-Norge tilskudd og Namdalstilskudd 30 8 Storbytilskuddet 316 80 Virkning redusert skatteandel -45-11 Skjønn til kommuner som taper på endring i IS 152 38 Totale systemvirkninger -193-49 Første års virkning endringer og anslått realv.frie inntekter 167 42 Med disse tallene fremgår bl.a. at den totale (negative) systemvirkingen av omleggingen av inntektssystemet blir på ca - 50 mill for Bergens vedkommende. Imidlertid fremgår det av dokumentasjonen at beregningen av effekten av ny delkostnadsnøkkel for barnehager (for Bergen en minus på ca 13 mill) er foretatt ved å fordele de øremerkede tilskuddene fra 2008 etter ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteriedata for 2008. I seg selv vil dette kunne innebære en stor sannsynlighet for at tapsbeløpet for Bergens vedkommende vil bli vesentlig høyere, fordi dekningsgraden var lavere i 2008, og de økte tilskuddene til Bergen etter 2008 blir dermed usikre. Tapet på ny kostnadsnøkkel (ca 171 mill) blir i noen grad dempet av det nye storbytilskuddet (80 mill) og skjønnstilskuddet til kommuner som taper på endringer i inntektssystemet (38 mill). Når det gjelder storbytilskuddet, vil de 4 største byene få likt tilskudd pr innbygger. Departementet skriver at dette er naturlig siden de største byene deler felles storbyutfordringer. Konsekvensberegningen av lavere skatteandel tar ikke hensyn til at inntektsutjevningen øker fra 59 % til 60 % i 2011, noe som vil bety ytterligere tap for Bergen. KS kommenterer også beregningene ved å fremheve at disse kun er å betrakte som "er en illustrasjon i dag, ikke hva som blir endelige tall til høsten med oppdaterte kriteriedata m.m." En samlet vurdering tilsier at Bergen for 2011 vil kunne få et tap i størrelsesorden 75 mill (maksimum tap i forhold til inntektsgarantiordningen) i forhold til forutsetningene i vedtatt økonomiplan for 2011. 2 av 6
Nærmere om forslaget til nytt inntektssystem, med utslag for Bergen Kommuneproposisjonen presenterer i følgende tabell med samlede fordelingsvirkninger, regnet i kroner per innbygger: Innbyggertallet per 1. januar 2009 Isolert virkning av ny delkostnadsnøkkel på barnehage Virkning av ny kostnadsnøkkel Endring av småkommunetilskuddet Endring av Nord- Norge- og Namdalstilskudd Storbytilskudd Redusert skatteandel fra 45 pst. til 40 pst. 400 mill.kr. i skjønn til kommuner Totale som taper systemvirkninger på endringer i inntektssystemet (3+4+5+6 +7+8) Første års virkning av endringer inkludert inntektsgarantitilskuddet og anslått vekst i frie inntekter i 2011 på 2,5 mrd. kroner 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Bergen 252 051-50 -680 33 30 316-45 152-193 167 Oslo 575 475 582 804 33 30-298* -330 0 238 599 Stavanger 121 610-462 -390 33 30 316-331 150-192 168 Trondheim 168 257-331 -666 33 30 316 52 84-151 209 Isolert virkning av ny delkostnadsnøkkel på barnehage Regjeringen foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammetilskuddet fra 1. januar 2011, og at følgende tilskudd innlemmes: - Kap. 231.60 Driftstilskudd til barnehager (unntatt noen mindre tilskudd som ikke er knyttet til tjenester som tilbys i alle kommuner) - Kap. 231.62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage - Kap. 231.65 Skjønnsmidler til barnehagene Forslaget til delkostnadsnøkkel for barnehage vil bestå av kriterier for barn 3-5 år, barn 1 2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivå En fersk storbyforskningsrapport fra Telemarksforskning anbefaler ressurstildeling basert på faktisk etterspørsel etter barnehageplass framfor de tradisjonelle kostnadsnøklene, men et slik alternativ er ikke vurdert i proposisjonen. Forslaget fra Telemarksforskning ville trolig forhindret en del store utslag for enkeltkommuner, slik det bl.a. kommer til syne for storbyene. Fordelingsvirkningene som vises i kommuneprp. er basert på barnehagetilskuddene i 2008, og Bergen må antas å tape ytterligere når tallgrunnlaget oppdateres med 2010, bl.a. fordi dekningsgraden har tatt seg klart opp de siste par årene. Når midlene blir fordelt etter kostnadsnøkkelen vil nemlig en del kommuner med lav dekningsgrad komme bedre ut enn med dagens øremerkede tilskudd, men departementet tror her at dekningsgraden over tid vil øke i kommuner som i dag ligger lavt. Endring av kostnadsnøkkel for øvrig Kommunal- og regionaldepartementet har gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for kommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i Borgeutvalgets arbeid i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring, og har utført nye analyser av de ulike sektorene med et oppdatert datagrunnlag. I tillegg er det gjennomført eksterne forskningsprosjekter innen flere sektorer, som er lagt til grunn for utarbeidelsen av kostnadsnøklene - Skole I tråd med tidligere anbefalinger foreslår departementet å ta ut kriteriet beregnet reisetid, men beholder nabokriteriet sammen med sonekriteriet som mål på bosettingsmønster. Innbyggere 6 15 år får en noe høyere vekt i forslaget til ny kostnadsnøkkel. 3 av 6
- Pleie og omsorg Aldersgruppene under 67 år er vektet noe opp i forhold til dagens nøkkel for å fange opp utgiftsvekst knyttet til denne aldersgruppen. Det er også innført avstandskriterier som skal fange opp kostnadsulemper ved spredtbygdhet. Det foreslås videre noe reduserte vekter for PU-kriteriet. - Helsetjenester Også her foreslås avstandskriterier. I tillegg innføres det et dødelighetskriterium og basiskriterium. - Barnevern Det innføres nye kriterier; antall barn 0 15 år med enslig forsørger og antall fattige samt et innbyggerkriterium 0 22 år. Antall skilte og separert, som i dagens modell har en betydelig vekt, foreslås erstattet. - Sosialhjelp Borgeutvalget foreslo å ta erstatte urbanitetskriteriet med en opphopningsindeks. Departementet peker imidlertid på at disse er svakt korrelert, noe som kan tyde på at de fanger opp ulike faktorer som påvirker kommunenes utgifter til sosialhjelp. Dette kan skyldes at de to kriteriene fanger opp ulike hensyn, både med tanke på kommunestørrelse og omfanget av sosiale problemer i kommunene. Dette er også i tråd med funn i rapporten Storbyfaktorer i inntektssystemet. Storbyenes egenart og konsekvenser for kommunal tjenesteproduksjon (Asplan Viak og Telemarksforskning (januar 2006)). Dette taler for at både opphopningsindeksen og urbanitetskriteriet inngår som kriterier i sosialhjelpsnøkkelen, og departementet velger å beholde urbanitetskriteriet, men med en redusert vekt (fra 52,1% til 35,75%). Storbyenes innsats gjennom bl.a. storbyforskningen, storbynettverket m.m. ser altså ut til å ha gitt effekt. - Administrasjon, landbruk og miljø Departementet ønsker å videreføre landsbrukskriteriet, som Borgeutvalget foreslo å fjerne. I tillegg øker vekten for basiskriteriet. Begge deler er til fordel for mindre landkommuner. - Faktorkostnader Kommuneproposisjonen viser til at det i Rattsøutvalget første utredning (1996) var gitt omtale til variasjoner i faktorpriser, som f.eks. lønnsvariasjoner og tomtekostnader, men inntektssystemet inneholder ikke like elementer. Gjennom storbyforskningen er det vist at de største kommunene har merutgifter som følge av et høyere lønnsnivå (gjennom lønnssmitte), men dette blir ikke vurdert i forslaget til nytt inntektssystem. 4 av 6
Det nye samlede kriteriesettet, inkl. barnehage, ser dermed slik ut: Vekt Innbyggere 0 2 år 0,0084 Innbyggere 3 5 år 0,0934 Innbyggere 6 15 år 0,2944 Innbyggere 16 22år 0,0212 Innbyggere 23 66 år 0,0952 Innbyggere 67 79 år 0,0455 Innbyggere 80 89 år 0,0692 Innbyggere 90 år og over 0,0463 Basiskriteriet 0,0233 Sone 0,0133 Nabo 0,0133 Landbrukskriteriet 0,0031 Innvandrere 6 15 år, ekskl. Skandinavia 0,0085 Norskfødte med innvandrerforeldre 6 15 år, ekskl. Skandinavia 0,0009 Flyktninger uten integreringstilskudd 0,004 Dødelighetskriteriet 0,0458 Barn 0 15 år med enslig forsørger 0,0115 Fattige 0,0062 Uføre 18 49 år 0,0039 Opphopningsindeks 0,0119 Urbanitetskriteriet 0,0153 Psykisk utviklingshemmede 16 år og over 0,046 Ikke-gifte 67 år og over 0,0435 Barn 1 2 år uten kontantstøtte 0,0575 Innbyggere med høyere utdanning 0,0184 SUM 1,0000 Det vises for øvrig til departementets kommentarer til endringer i forhold til dagens kostnadsnøkkel i proposisjonen. Kommentarer fra byrådsavdelingene: Byrådsavdeling for helse og omsorg Tilskudd til kvalifiseringsordningen innlemmes i rammetilskuddet for 2011. Bevilgningen i 2011 gis en særskilt fordeling og holdes utenfor fordelingen etter ordinære fordelingsnøkler. (Inntekt i 2010 for Bergen er kr 45,3 mill kr) (s. 31 og 61) Tilskudd til krisesentrene innlemmes i rammetilskuddet i 2011(231 mill ovf fra kap 840 post 60til rammetilskuddet). For 2010 søker kommunene om statstilskudd, men søknadene er ennå ikke behandlet og statstilskuddet er ikke fordelt. Det er ikke mulig på nåværende tidspunkt å beregne en eventuell omfordelingseffekt. (s. 31 og 63) Integreringstilskudd o Får "voksen tilskudd" i år 1 for enslige mindreårige. Effekten blir liten i økonomisk sammenheng (BLD s. 33) Samhandlingsreformen o Økt bevilgning til prosjekter fra 33 mill til 73 mill i 2010 (kap 761post 67). Medfører ingen økonomiske konsekvenser for den ordinære driften (s. 37) Endringer i vederlagsforskriften o Helse- og omsorsgdepartementet har igangsatt et arbeid med å forenkle vederlagsforskriften (gjelder egenbetaling for opphold i institusjon). Det 5 av 6
forventes ikke at den skal gi noen økonomisk effekt. Ny forskrift sendes på høring i 2010 (s. 54) Ny refusjonsordning for helsehjelp i andre EØS-land (s. 55) o Kommuner får finansieringsansvar for helsehjelp i andre EØS-land. Det gjelder tjenester under det lovpålagte "sørgefor - ansvaret " som kommunene har (almennlege, fysioterapi, jordmortjeneste). o HELFO skal administrere ordningen, og sender faktura til kommunene. o Ordningen vil medføre merutgifter for kommunen men størrelsen og omfanget er usikkert. Ressurskrevende tjenester o Det varsles ingen konkrete endringer i ordningen, men KRD vil arbeide videre med ordningen, for "om mulig å gjøre den mer målrettet". Eventuelle endringer blir varslet i statsbudsjettet for 2011 (s66) Rune Haugsdal kommunaldirektør 6 av 6