Sentraliseringsparadokset: Hvorfor staten overtar styringen fra kommunene Rune J. Sørensen Handelshøyskolen BI Postboks 580, 1301 Sandvika E-post: rune.sorensen@bi.no Signy Irene Vabo Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)/ Høgskolen i Oslo, Avdeling for økonomi-, kommunal- og sosialfag Postboks 44 Blindern, 0313 Oslo/Postboks 4 St. Olavs Plass, 0130 Oslo E-post: signy.vabo@oks.hio.no 13. desember 2004 For vurdering i Tidsskrift for samfunnsforskning Artikkelen er skrevet som en del av prosjektet «Nye modeller for organisering av kommunal og statlig sektor. Rettighetskommunen, minimumskommunen, bestillerkommunen og storkommunen» under programmet «Forskning for fornyelse av offentlig sektor» (FIFOS) i Norges forskningsråd. Takk til Lars Chr. Monkerud som har bidratt med forskningsassistanse så vel tilrettelegging og analyse av komplekse data, som redaksjonell bistand ved utarbeidelsen av manuskriptet. Takk også til Morten Fjeldstad for gode kommentarer og til Tore Abrahamsen for verdifull språklig gjennomgang av manuskriptet.
Sammendrag Sentraliseringsparadokset: Hvorfor staten overtar styringen fra kommunene Rune J. Sørensen og Signy Irene Vabo I et demokrati organisert med geografisk representasjon i nasjonalforsamlingen vil en forvente utstrakt politisk desentralisering. Observasjoner fra Norge og andre land tyder imidlertid på en økende sentralisering. Kommunenes handlefrihet reduseres og oppgaver overføres til statlige organer. Det er dette vi kaller sentraliseringsparadokset. Vi viser hvordan sentraliseringen må forklares med avvik fra desentraliseringsmodellens idealforutsetninger. Det er ulike partipolitiske mekanismer som gjør seg gjeldende i de empiriske illustrasjonene som presenteres. Venstresiden forfekter sterkest reguleringsiver og høye ambisjoner om bedre offentlige tjenester, mens høyrepartiene ikke vil innføre mer krevende rettigheter og standardkrav (bortsett fra Frp). Vi finner dette mønsteret også i kommunene, hvor det i tillegg er symptomatisk at lokalpolitikere i mindretall ønsker mer statlig regulering enn de i flertall. Spesielt Arbeiderpartiet sentralisert finansiering for å styrke inntektene i skattesvake kommuner og fylkeskommuner, mens Høyre ønsker å sette tak på lokale skatter for å unngå lokale skatteøkninger. At andre partier er positive er ikke nok til å utvide den lokale beskatningsfriheten. Sentralisering er derfor et biprodukt av skiftende partikoalisjoner som gjennomfører reformer ut fra spesifikke politiske mål. 1
Abstract The paradox of centralisation: Why national government intervenes in local government. Rune J. Sørensen and Signy Irene Vabo Most democratic systems including Norway are based on geographical representation. Since national regulations of local government are likely reduce welfare of parts of the electorate, we would expect members of the national assembly to protect the autonomy of local governments. Recent developments go against this expectation. In the Norwegian case, central authorities maintain strict control over local tax rates, they require local governments to implement more national minimum standards, and local authorities must comply with an increasing number of legal entitlements to local services. This is the centralization paradox addressed in the current article. We offer three interpretations of the puzzle. First, centralization is linked to the traditional left-right conflict. Social-democratic parties want a large public sector, and renounce local discretion to get higher public service levels in all jurisdictions. Second, centralization is a way of redistributing revenues to peripheral regions. Particularly the Labour Party has its electoral base in low-revenue districts, and use grants rather than taxes to finance local government. Centralized control over taxes is part of this scheme. Third: Neither have non-socialist parties defended local self-rule. The Conservative Party has sometimes opposed regulations on expenditures, while it has supported centralized control over local taxes to limit increases in taxation. The Progress Party advocates local tax autonomy. At the same time, it supports reforms involving legal rights to public services linked to national financing. Centralization is a side-effect from alternate coalitions of political parties, seeking a mixture of conflicting policy aims. Keywords: Local government, centralisation, regulation 2
Innledning I Norge er omfanget av statlige reguleringer, standardkrav og rettigheter sterkt økende (se for eksempel Fimreite, Flo & Tranvik 2002; Østerud, Engelstad & Selle 2003). At norske kommuner har liten eller ingen mulighet til å bestemme sine inntekter gjennom fastsettelse av lokale skatter er i og for seg ingen nyhet staten har hatt kontrollen over kommunenes inntektsside i mesteparten av etterkrigstiden. Det er likevel interessant at den tiltagende sentraliseringen vi nå opplever ikke er et særegent norsk fenomen. Statlige (eller føderale) myndigheter har festet et strammere grep på lokalpolitikken i en lang rekke land, eksempelvis Canada og Tyskland (se for eksempel Inman 1988; Inman & Rubinfeld 1997:47 48; Oates 1999:1126 1129). Diskusjonen av kommunal handlefrihet har også sterke paralleller til USA, spesielt spørsmålet om sentrale pålegg som forutsettes finansiert med lokal finansiering («unfunded mandates», se f.eks. Ferejohn & Weingast 1997). Men hvorfor har dette skjedd? Hvorfor ser vi en slik politisk entusiasme for sentralisert kontroll? Hvorfor har de nasjonale politikere og partier valgt «å kuppe» kommunesektoren (Econ 2003)? Den tradisjonelle forklaringen på dette fenomenet i norsk sammenheng er ekspansjonen i offentlig tjenesteyting, kombinert med en sterk ideologisk vektlegging av likhetshensyn. Der enkeltkommuner før siste verdenskrig gikk i bresjen for en lokalt utviklet velferdspolitikk, er utviklingen i etterkrigstiden drevet frem av velferdsstatens vekst (Grønlie 1987; Borge & Rattsø 1999; Hagen & Sørensen 2001: kapittel 10; Fimreite & Flo 2002). Integrasjon av kommunale velferdstjenester i statlig politikk er den røde tråden i utviklingen av forholdet mellom det lokale og det sentrale forvaltningsnivået (Kjellberg 1988). Velferdskommunen er et nasjonalt prosjekt med det formål å sikre alle likeverdige offentlige tjenester og levekår uavhengig av bosted. I norsk kommuneforskning har mange vært opptatt av politiske verdier og ideologi spesielt av de politiske partienes vektlegging av ønsket om stor lokalpolitisk handlefrihet versus hensynet til likhet, solidaritet og et ensartet tjenestetilbud over hele landet (se eksempelvis Kuhnle & Solheim 1991; Hansen, Hovik & Klausen 2000). Også når Maktog demokratiutredningen studerer statlig styring av kommunesektoren, særlig det økende 3
innslag av lovfestede rettigheter, tolkes dette som en sterkere vektlegging av likhetshensyn (og brukerhensyn, se s. 111) i offentlig tjenesteyting (Østerud, Engelstad & Selle 2003: kapittel 6). I denne tradisjonen har statlig regulering ofte fått en velvillig behandling. Heroiske formuleringer om utbygging av velferdsstaten og vektlegging av geografisk likhet kan nok legitimere en politikk for nasjonal standardisering. Som teoretisk forklaring er imidlertid tolkningen ufullstendig. Den svarer ikke på hvorfor likhetshensynet (eventuelt) har fått gjennomslag på bekostning av lokalt demokrati. Vårt teoretiske utgangspunkt er de politiske partienes konkurranse om velgeroppslutning. Lokale og nasjonale partier rivaliserer om velgeroppslutning, og prioriteringer kan enten foretas av kommunene eller av statlige myndigheter. For mange offentlige tjenester vil kommunale prioriteringer gi bedre tilpasning til lokalbefolkningens preferanser enn statlige beslutninger. Desentraliseringsgevinsten oppnås ved at offentlige oppgaver legges til folkevalgte organer på kommunalt nivå, som sikrer at politiske prioriteringer harmonerer med den politikken velgerne ønsker (såkalt «fiskal føderalisme», se for eksempel Oates 1999). I utgangspunktet er den teoretiske forventningen derfor at nasjonale partier vil tillate en høy grad av kommunal handlefrihet. Forklaringer på sentralisering krever at en eller flere av forutsetningene i dette resonnementet modifiseres slik vi skal gjøre i denne artikkelen. Våre empiriske illustrasjoner er basert på data om velgernes 1, så vel som nasjonale 2, regionale og lokale politikeres 3 syn på lokaldemokratiet. Vi har også analysert innholdet i utvalgte debatter i Stortinget og Odelstinget. I tillegg vil noe foreliggende datamateriale bli presentert 4, samt en reanalyse av et aktuelt forskningsbidrag (Martinussen 2004). 5 Sentraliseringsparadokset Vårt teoretiske utgangspunkt er partikonkurranse på nasjonalt og lokalt nivå, hvor politiske beslutninger tas gjennom flertallsvoteringer (Downs 1957). I figur 1 illustreres ni velgeres preferanser (idealpunkter) for en offentlig tjeneste (g). Velgerne A 1, A 2 og A 3 4
bor i kommune A, og ønsker et relativt lavt nivå på tjenestetilbudet. Velgerne B 1, B 2 og B 3 bor i kommune B og foretrekker et middels nivå, mens velgerne C 1, C 2 og C 3 bor i kommune C og ønsker et høyt nivå på kommunens tjenestetilbud. Legg merke til at idealpunktene «klumper seg mot midten», noe som betyr at velgernes preferanser ligger nær det nasjonale gjennomsnittet. Figur 1 omtrent her Nasjonalforsamling med uavhengige representanter Anta først at beslutninger tas ved flertallsvoteringer i hver enkelt kommune. I så fall vil den lokale medianvelgerens preferanser bli bestemmende for kommunens prioriteringer (medianvelgerteoremet). Utfallene blir g(a 2 ), g(b 2 ) og g(c 2 ), og disse er uthevet i figur 1. La oss først tenke oss at nasjonalforsamlingen består av enkeltrepresentanter fra hver av disse tre kommunene. Det er ikke politiske partier med partidisiplin som kan tvinge representantene til å stemme for forslag de egentlig går i mot. Anta først at nasjonalforsamlingen har godtatt at det skal etableres en nasjonal minstestandard for den aktuelle kommunale tjenesten. Når parvise alternativer nå settes opp imot hverandre vil den nasjonale medianvelgerens forslag være det som alltid vil vinne frem. Dette betyr at minstestandarden vil bli g*=g(b 2 ). Men nå er det ikke gitt at alle medlemmer i nasjonalforsamlingen godtar at det eksisterer et behov for å etablere noen nasjonal standard. Anta at en representant (eks. A 1 ) krever at forslaget om en minstestandard g*=g(b 2 ) skal settes opp mot uinnskrenket lokalt selvstyre flertallsvoteringer i den enkelte kommune. Ut fra figur 1 ser vi at velgerne i kommune B og C ikke vil bli berørt av forslaget om en nasjonal standard; det vil kun ha betydning for velgerne i kommune A. Og her vil A 3 komme bedre ut med den nasjonale standarden, mens A 1 og A 2 vil komme dårligere ut. Hvis standardiseringsforslaget settes opp mot kommunal handlefrihet vil forslaget om en nasjonal minstestandard falle (for et historisk eksempel fra Storbritannia, se North og Weigast 1989, Bednar, Eskridge og Ferejohn 2001:238 ). 5
Nasjonalforsamling med sterke politiske partier Politiske partier spiller imidlertid en nøkkelrolle i utformingen av nasjonal politikk overfor kommunesektoren. Partiene kan disiplinere sine representanter til å stemme for partiets linje, selv om det ikke harmonerer med det den enkelte mener. Skattenivå og størrelsen på offentlig sektor er nært knyttet til høyre-venstre aksen, og en kan derfor argumentere for at partiene vil sørge for at de enkelte representantene følger partilinjen i slike spørsmål. Anta derfor at alle de folkevalgte som ønsker et høyt nivå på den offentlige tjenesten (g) tilhører venstrepartiet (B 2,B 3,C 1,C 2,C 3 ), mens de som foretrekker et lavt nivå kommer fra høyrepartiet (A 1,A 2,A 3,B 1 ). La oss tenke oss at det er flertallsvoteringer om størrelsen på en nasjonal minstestandard i de to partigruppene i nasjonalforsamlingen. Når vi antar at venstrepartiet har flertall vil medianrepresentantens preferanser bli utslagsgivende, og g(c 1 ) blir utfallet. Sammenlignet med den desentraliserte løsningen må både kommune A og kommune B øke sitt offentlige tilbud for å etterleve standardkravet. Har høyrepartiet flertall blir g(a 3 ) den fastsatte minstestandarden. Bare kommune A må øke sitt tjenestetilbud for å etterleve det nasjonale standardkravet. Ut fra dette resonnementet vil vi forvente at en nasjonalforsamling som har flertall av sosialistiske og sosialdemokratiske representanter vil gå inn for krevende minstestandarder, mens et ikke-sosialistisk flertall vil føre til mindre krevende standardkrav. Men i begge tilfeller vil intern partidisiplin medføre minstestandarder som virker, det vil si standardkrav som «flytter» minst en kommune: g*>g(a 2 ). Merk at dette er utfall gitt at en aksepterer nødvendigheten av en minstestandard. Sett at ett av partiene (eller en ny utfordrer) ikke aksepterer dette, men krever å sette sitt forslag om ingen standardkrav opp mot den foreslåtte minstestanden: g(a 3 ) eller g(c 1 ). Velgerne stemmer igjen på det parti som best ivaretar egne interesser. Tar vi høyrepartienes forslag g(a 3 ), er det bare velgerne i kommune A som berøres alle andre velgere er indifferente. A 3 kommer bedre ut med standardkravet, mens både A 1 og A 2 kommer dårligere ut. Ser vi på venstepartienes forslag om g(c 1 ) berøres velgerne i både kommune A og B. Etter illustrasjonen i figur 1 kommer i alle fall velgerne A 1, A 2, B 1 og B 2 dårligere ut uten 6
standardkrav, slik at det er flere som taper enn som vinner også på dette forslaget. Dette betyr at et politisk parti kan vinne velgeroppslutning ved å gå imot minstestandarder (eller standardkrav mer generelt). En kan spørre om de to resultatene ovenfor er avhengig av den måten idealpunktene er markert på i figur 1. Slik er det ikke. Med våre forutsetninger vil det alltid være flere velgere som taper enn som vinner på enhver nasjonal standard (Cremer & Palfrey 2000). Dette er sentraliseringsparadokset: Når det er flere velgere som taper enn vinner på statlige standardkrav, vil vi ikke forvente at konkurrerende politiske partier vil støtte slike forslag. Grunntesen er derfor at nasjonal partikonkurranse vil lede til et desentralisert beslutningssystem. For å forklare en politisk likevekt kjennetegnet ved omfattende nasjonale standarder, må vi derfor slippe opp på forutsetningene i denne basismodellen. Har lokale velgerpreferanser gjennomslag i kommunepolitikken? Referansemodellen forutsetter et «perfekt» lokaldemokrati i den forstand at den lokale partikonkurransen leder til en politikk der medianvelgerne A 2, B 2 og C 2 får gjennomslag for sine synspunkter. Mer grunnleggende kan en spørre om lokaldemokratiet virker etter sine forutsetninger 6. Kanskje er det velstående borgere som vrir kommunens politikk til sin fordel i retning av lave skatter, avgifter og et svakt utbygd tjenestetilbud? Eller kanskje lokalpolitikerne iverksetter en politikk som gir høyere kommunalt forbruk enn medianvelgeren ønsker? Anta at det siste er tilfellet. Det er velgerne/representantene A 3, B 3 og C 3 som får sine ønsker akseptert som kommunal politikk. Velgerne kan se seg tjent med bestemte begrensninger i lokal handlefrihet og de kan delegere kontrollen med kommunen til statlige organer. Staten kan eksempelvis definere individuelle rettigheter til tjenestene, fastsette nasjonale kvalitetskrav til tjenestene, eller som er relevant her sette en maksimumsstandard for det kommunale tjenestetilbudet definert ved en øvre grense for den lokale skatteinnkreving. 7 Anta at det foreslås en nasjonal maksimumsstandard som svarer til den nasjonale medianløsningen g(b 2 ). Gir dette en velferdsgevinst for velgerne? 7
Kommune A berøres ikke av maksimumsstandarden. Velgerne B 1 og B 2 komme bedre ut, mens B 3 naturlig nok taper på maksimumsstandarden. I kommune C vil C 3 selvsagt tape på standardiseringen, mens situasjonen er ubestemt for C 1 og C 2. Hvis disse idealpunktene er lokalisert nærmere B 2 enn C 3 vinner de på standardkravet, og det er flest velgere som tjener på at myndighetene «korrigerer lokaldemokratiet». Men situasjonen kan også være at velgerflertallet i kommune C taper på maksimalstandarden. Lokaliseringen av idealpunkter vil bestemme om et nasjonalt standardkrav vil forverre eller forbedre situasjonen (definert ved hvor mange som vinner/taper) sammenlignet med den imperfekte lokal løsningen. Det er usikkert om imperfeksjoner i lokaldemokratiet gir grunnlag for et flertall for nasjonale reguleringer. Normalt vil en imidlertid tro at muligheten for velgerkontroll er bedre på lokalt enn på nasjonalt nivå. Diverse opinionsundersøkelser indikerer også at velgerne har en positiv vurdering av den lokale velgerkontrollen. Det viser for eksempel en befolkningsundersøkelse fra 1996 (Undersøkelse om folks forhold til kommunen). Til påstanden «Det spiller ingen rolle for kommunens politikk hvilke partier som sitter ved makten» sa bare 37 % seg «helt eller nokså enig», mens hele 59 % sa seg «helt eller nokså uenig» (4 % svarte «både/og»). Videre satte en ut følgende påstand: «Kommunevalgene spiller liten rolle for utformingen av den praktiske politikken her i kommunen.» Her svarte 37 % helt eller nokså enig, mens 56 % sa seg helt eller nokså uenig. En annen mulighet er å studere faktiske velgerreaksjoner på kommunens politikk. I hvilken grad reduserer svake kommunale «prestasjoner» muligheten for at flertallspartiet eller ordførerpartiet får fornyet tillit? Martinussen (2004) analyserer endring i velgeroppslutning om ordførerens parti i valgperioden 1995 99. Han viser at endring i nasjonal oppslutning om partiet, endring i arbeidsledigheten i kommunen, nivået for kommunale gebyrer, samt dekningsgraden for tjenestetilbudet har forventet effekt på velgeroppslutningen om ordførerpartiet (se tabell 3 i Martinussen 2004). Foreldrebetaling i barnehagene og den kvantitative kvaliteten på tjenestetilbudet har ingen effekt. 8
Et problem ved denne analysen er imidlertid at statlige myndigheter fastsetter kommunens frie inntekter (summen av rammetilskudd og skatteinntekter). Dersom høye frie inntekter forklarer hvorfor kommunen kan operere med lave gebyrer (Borge 1995; 2000) og ha en høy dekningsgrad for tjenestene, representerer velgerreaksjonene responser på statlig politikk. I så fall holder velgerne ordførerens parti ansvarlig for det som er konsekvenser av Stortingets fordelingspolitikk. Vi har derfor inkludert kommunens frie inntekter per innbygger i en ny analyse av dette materialet (Sørensen & Vabo 2004). Resultatene tyder på at nivået på de frie kommunale inntektene (som er under statlige kontroll) har vesentlig betydning for velgernes vurdering av ordførerpartiet. Selv om resultatene preges av at velgerne holder lokale politikere ansvarlige for resultater av nasjonal politikk, finner vi også at lokalvalget påvirkes av kommunens politikk. Vår tolkning er følgende: Det er et potensiale for sterk lokal velgerkontroll i norske kommuner. Men statlige reguleringer reduserer graden av den lokale velgerkontrollen. Jo større lokal handlefrihet og jo mer attraktive posisjonene i lokalpolitikken er, desto strengere krav vil velgerne stille til flertalls- eller ordførerpartiet. Dette vil i sin tur stimulere lokale partier til større innstas for å holde på sin posisjon (Ferejohn 1994). Statlige reguleringer reduserer den politiske verdien av lokal flertallsmakt, og rettigheter/standardkrav vil derfor svekke effektiviteten av lokal velgerkontroll. Omfattende statlig regulering og redusert lokalpolitisk handlefrihet kan i seg selv føre til en kraftløs lokal velgerkontroll. Hvordan er Stortingets lokalpolitiske dagsorden definert? Konklusjon er altså at nasjonal standarder kan tenkes å korrigere svikt i lokaldemokratiet (eller såkalt eksterne virkninger), men at resultatet har usikre velferdseffekter. Hvis nasjonale flertallsavgjørelser settes opp mot kommunale beslutninger er det usikkert hva utfallet blir. Hvis det ikke eksisterer imperfeksjoner i lokaldemokratiet (eller eksternaliteter) vil ikke sentraliseringsforslaget vinne frem. Et avgjørende spørsmål er derfor hvordan den nasjonale politiske dagsorden er definert: settes lokal tilpasning opp 9
mot nasjonale standardiseringer, eller tas det for gitt at en form for sentralisering er ønskelig? Det har vært forsøk på å gi lokaldemokratiet politisk forrang. Viktige eksempler er revisjonene av inntektssystemene for lokalforvaltningen i 1986 og 1997, og revisjonen av kommuneloven i 1993 og den etterfølgende gjennomgang av tilhørende lovgivning. Til tross for høystemte prinsipperklæringer har nasjonale myndigheter raskt falt tilbake til en sektororientert politikkutforming uten særlig vekt på desentraliseringen fortrinn. Flere eksempler illustrer dette: Et første eksempel er Odelstingets debatt knyttet til pasientrettighetsloven (10.06.1999) altså før ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overtatt av staten. I innstillingen foreslås rett til vurdering, fornyet vurdering, valg av sykehus, medvirkning og informasjon, samtykke til helsehjelp, innsyn i journal, samt særlige rettigheter for barn og pasientombudsordning. 8 Debatten står først og fremst om hvor reell retten til nødvendig helsehjelp er. Lokalt selvstyre og konsekvenser for fylkeskommunene som sykehuseiere nevnes knapt i denne debatten. Det gjør den heller ikke i de tidligere debattene om ventelistegaranti og rett til valg av sykehus. I begge disse debattene er oppmerksomheten rettet mot helsekøene, og både ventelistegarantien og rett til valg av sykehus ble i utgangspunktet sett på som formålstjenlige redskap for å få bukt med disse. 9 Ser vi tilsvarende på Odelstingets debatt (06.06.2001) knyttet til statens overtakelse av sykehusene 10, så er ett av de sentrale argumentene for å gjennomføre reformen at en ønsker å rydde opp i det som har vært uklare ansvarsforhold i helsepolitikken. Fylkeskommunens muligheter til å tilpasse tilbudet til lokale forhold, nevnes knapt i debatten. Velgerkontrollen regionalt er imidlertid oppe i debatten, og i mindretallets merknader står det bl.a. at: «enkeltpersoner, interesseorganisasjoner og faggrupper mister muligheten til å stille lokale politikere til ansvar for helsetilbudet» (Odelstingsdebatten, s. 673) når ansvaret flyttes fra fylkeskommunen til staten. Selve oppryddingsargumentet som ligger i begrunnelsen for endringen, sår imidlertid tvil om denne mekanismen fungerer. Som en oppfølging av at staten overtok sykehusene overtok en også behandlingstilbudet til rusmisbrukere (fra 1.1.2004). 11 Debattantene i Odelstinget (23.01.2003) ser på saken som en ren oppfølging av sykehusreformen. Spørsmålet om 10
fylkeskommunen som politisk mellomnivå eventuelt kunne ha noen fortrinn når det gjelder regionale prioriteringer og tilpasninger, nevnes overhodet ikke. Det samme er tilfelle når det gjelder debatten i forkant av Stortingets vedtak om å sette et maksimalt nivå for egenbetaling i barnehager (i utgangspunktet 1.500 kroner per måned) (17.06.2002). 12 Her ses kommunene på som barnehageeiere på linje med private barnehageeiere. Verken kommunens fortrinn når det gjelder lokale tilpasninger, eller spørsmålet om velgerne makter å påvirke prissettingen i barnehagene gjennom valg av lokale politiske representanter, er tema i debatten. På samme måte ble Opplæringsloven endret fra 1. august 2003, med det som formål å gi større lokal handlefrihet i grunnopplæringen. 13 Statsråden oppsummerer kjernen i debatten i Odelstinget (12.06.2003) slik: I de aller fleste innleggene er argumentet mot å oppheve klassedelingen knyttet til frykten for at dette gir kommunene mulighet til å spare penger. Statsråden nevner flere grunner som taler mot at det vil skje, hvor den siste er spesielt interessant i vår sammenheng. Statsråden ser nemlig på dette som et spørsmål om tillit til lokalpolitikerne, som hun mener har like mye omsorg for skolen som nasjonale politikere. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil, sier hun, avsløre om lokalpolitikerne er tilliten verdig. Dersom de ikke er det, kan de skiftes ut ved valg. Her finner vi altså både argumenter for at kommunene eller skoleeierne best kan tilpasse pedagogikken til lokale behov, og en uttalt tiltro til velgerkontrollen lokalt. At regler fastsatt nasjonalt kan ivareta dette bedre enn skoleeierne, avvises i alle fall av flertallet i Stortinget. Gjennomgangen viser at lokaldemokratiske løsninger i liten grad settes opp mot nasjonal standardisering når nasjonale politikere diskuterer sektororientert politikk i praksis. I saken om pasientrettighetsloven, ventelistegarantien og rett til valg av sykehus, nevnes lokalt selvstyre og konsekvens for fylkeskommunene knapt i debatten. Debatten om statlig eierskap til sykehusene handler, på den andre siden, i alle høyeste grad om demokrati. Men spørsmålet er mest om endringene betyr unndragelse av offentlig demokratisk styring totalt, ikke om fylkesdemokratiets fortrinn. Det vi ser her er likevel 11
at en av hovedbegrunnelsene for reformen behovet for å kunne stille de ansvarlige til ansvar tar utgangspunkt i svak regional velgerkontroll. Mye statlig styring blir implisitt benyttet som argument for ytterligere statlig styring. Lokalt selvstyre en konflikt mellom høyre- og venstresiden? Ut fra gjennomgangen foran kan vi ta som utgangspunkt at Stortingets dagsorden gjelder omfanget av statlig styring, og ikke er et valg mellom kommunal prioriteringsfrihet versus nasjonale standarder. Som diskutert innledningsvis vil vi i så fall forvente at venstreorienterte velgere er mer sentralistiske enn høyreorienterte velgere. Synet på statlig styring er avledet av preferansene for «materiell politikk», slik at de folkevalgtes partitilhørighet definert ved plassering på høyre-venstre aksen bestemmer deres ambisjoner for statlig styring. Tidligere forskning viser at velgernes syn på statlig regulering av kommunene er nært knyttet til høyre-venstre aksen (Bjørklund & Saglie 2000:142 146). Velgere som stemmer på RV, SV og AP skiller seg ut med en klart sterkest prioritering av likhetshensyn, velgere som oppgir å stemme på mellompartiene (KrF, Sp og V) vektlegger kommunal selvbestemmelse vesentlig sterkere, mens de som stemmer H og FrP prioriterer lokalt selvstyre enda noe sterkere enn mellompartivelgerne. Hva mener representantene på Stortinget? Konfliktmønsteret i Stortinget når det gjelder statlige reguleringer er kartlagt ved at representantene tok stilling til to påstander: «Behovet for lik tilgang til velferdstjenester gjør at Stortinget må vedta minstestandarder for kommunale velferdsoppgaver» og «Rettighetsfesting av tjenester som kommunene har ansvaret for er viktig for å sikre enkeltindividers tilgang til offentlige tjenester». 45 % av Stortingspolitikerne er «svært eller nokså enig» i den første påstanden, mens 52 % er «svært eller nokså enig» i den andre. Selv om spørsmålene er ulike, synes det å være et rimelig samsvar mellom oppfatningene til stortings- og kommunepolitikerne. I figur 2 viser vi mønsteret for representantene i Stortinget. 12
Figur 2 omtrent her Som forventet finner vi med unntak av representantene fra Fremskrittspartiet et klart høyre-venstre mønster i svarene. FrP-representantene skiller seg ut med sterk vilje til å lovfeste rettighetene til disse tjenestene, og de overgås bare av representantene fra SV. Dette er helt i tråd med svarmønsteret på velgernivået og det vi observerte i gjennomgangen av debattene i Stortinget. Figur 2 samsvarer også med innholdsanalyser av stortingsdebatter. En oversikt over «sentralistiske meningsytringer» (i 33 relevante stortingsdebatter) viser her for eksempel at Sosialistisk venstreparti topper listen, etterfulgt av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig folkeparti, Venstre, Høyre og Fremskrittspartiet (Hansen & Klausen 2002:62). Fordi Fremskrittspartiet i utgangspunktet prioriterer en rettighetsstyrt tjenesteproduksjon, er det oftest dette de presiserer i debatter av denne typen. Mønsteret gir inntrykk av representanter fra Høyre som «kommuneliberalister», mens Fremskrittspartiets varierende plassering på de to variablene (minstestandarder/rettigheter og sentralisme) betoner partiets fokus på individuell liberalisme. Ideologiske forskjeller kommer tydelig til uttrykk i alle de Stortings- og Odelstingsdebattene vi har analysert. Høyre og Fremskrittspartiet argumenterer typisk for økt grad av brukerstyring, og mot politikerstyring. Samtidig som det er et argument for statlig fastsetting av individuelle rettigheter, så er dette et typisk uttrykk for «individliberalisme» som vi har vært inne på over. Det interessante i sammenhengen er at disse argumentene ofte går sammen med det vi har kalt Høyres «kommuneliberalisme». Dette kommer meget tydelig fram både i debatten omkring maksimalt nivå for egenbetaling i barnehager og endringene i Opplæringsloven, som gir større lokal handlefrihet i grunnskoleopplæringen. I den første av disse debattene tas spørsmålet om kommunedemokratiet som formålstjenlig for lokale prioriteringer knapt opp, mens det i klassedelingsdebatten nettopp blir fremholdt som et argument for endringer at prioriteringer av denne typen må skje lokalt nær dem det gjelder. Det de to debattene her felles, er imidlertid at barnehageeier og skoleeier likeså vel kan være offentlig som privat. Dermed er målet med de endringene i Opplæringsloven som øker 13
den lokale handlefrihet ikke bare å utnytte kommunestyrenes fortrinn som lokale prioriteringsinstanser. Ansvarliggjøring av den enkelte skoles ledelse, og utvikling av kommunens rolle som en mer aktiv skoleeier, er her den underliggende begrunnelse. Tilfeldigvis lar dette seg også legitimere ved henvisning til lokaldemokratiske verdier. De nasjonale politiske konfliktlinjer dominerer reformdebattene. Men koalisjonene i Stortinget følger ikke alltid høyre-venstre aksen. Ofte inngår Fremskrittspartiet som en «avvikende partner» i disse koalisjonene. Dette illustreres ved kontroversene i to debatter om statens overtakelse av driftsansvaret for sykehusene og maksimalprisene i barnehagene. I spørsmålet om eierskap til sykehusene, står Arbeiderpartiet sammen med Høyre og Fremskrittspartiet. Og i barnehagesaken gikk Sosialistisk Venstreparti, Arbeiderpartiet og Senterpartiet sammen med Fremskrittspartiet i å instruere mindretallsregjeringen i spørsmålet om maksimalpris. Hva mener lokalpolitikerne? Data fra perioden 1994 2002 dokumenterer at stadig flere lokalpolitikerne mener at den statlige reguleringen av kommunesektoren er blitt for sterk. Både ut fra dette og ut fra den innledende diskusjonen skulle en forvente at lokalpolitikerne foretrekker en grunnleggende deregulering. Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner gis da anledning til å føre en politikk som bedre avspeiler lokalbefolkningens preferanser (dvs. medianvelgeren i kommunen). Data fra undersøkelsen blant kommunepolitikerne (2002) viser imidlertid at hele 51 % av kommunestyrerepresentantene ønsker lovfestet rett til plass i barnehage, 60 % ønsker slik rett til plass på sykehjem og 54 % ønsker rett til pleieog omsorgstjenester i hjemmet. Et flertall av lokalpolitikerne ønsker ytterligere rettighetsfesting av de kommunale tjenestene! Lokalpolitikerne synes altså selv å tillate den nasjonale dagsorden å definere lokale prioriteringer. Vi skulle også forvente at lokalpolitikerne (og presumptivt velgerne) som foretrekker et mindre omfang av offentlige tjenester (typisk i ikke-sosialistisk dominerte kommuner) enn det de statlige kravene innebærer ikke ønsker ytterligere rettighetsfesting av kommunale tjenester. Men i tråd med diskusjonen innledningsvis må vi tro at når 14
sosialistiske representanter er i mindretall i kommunestyret så er deres ønske om rettighetsfesting særlig sterkt representantene vil benytte statlige styring for «å beskytte seg mot det lokale flertallets prioriteringer». Figurene 3a, b og c viser lokalpolitikernes syn på rettighetsfesting, betinget av om de er med i det lokale flertall og partitilhørighet. Figur 3a, b og c omtrent her Figur 3a c viser at ikke-sosialistiske representanter gjennomgående er mindre tilbøyelige til å foretrekke lovfestede rettigheter, særlige for barnehager. Dette samsvarer med mønsteret på velgernivå, som vi så overfor. Representantene for Fremskrittsparti er imidlertid mer på linje med de sosialistiske representantene, og de ønsker sterkest rettighetsfesting for plass i sykehjem og rett til omsorgstjenester i hjemmet. Dette er et tydelig uttrykk for spillet mellom vestresidens reguleringsiver og høyresidens begrensningspolitikk, som vi ovenfor så kan virke gjensidig forsterkende når det gjelder å fremme statlige reguleringer. Figurene viser dessuten at representantene i mindretall i kommunestyret er mer tilbøyelig til å foretrekke rettighetsfesting. Dette gjelder både på høyre- og venstresiden i partimønsteret. Dette understreker at lokalpolitikernes syn på lokaldemokrati er avledet fra ønsker om å implementere eget program, og ikke prinsipielle vurderinger av ønskeligheten av lokalpolitisk handlefrihet. Er sentralisering et resultat av fordelingspolitikken? Ut fra modellen i innledningsavsnittet vil vi forvente at kommunene har stor frihet til selv å pålegge sine innbyggere lokal skatt. Desentraliseringen gir velferdsgevinster først og fremst når kommunen selv får fastsette skattesatser og lokale inntekter noe som også kan tillates i et system med statlige minstestandarder og rettigheter. 15
Statlige reguleringer er imidlertid innrettet også mot kommunenes inntektsside staten kan også styre ved å sette «et tak» på hvor mye penger en kommune kan bruke. Staten kan begrense kommunenes beskatningsmyndighet ved å innsnevre skattegrunnlaget og/eller sette en øvre grense for lokale skattesatser. Men gitt at staten skal regulere nivået på kommunenes inntekter vil vi i tråd med den teoretiske modellen - forvente at partiene på venstresiden i politikken vil sette lite restriktive grenser for kommunens mulighet til å kreve skatter, mens partier på høyresiden vil begrense kommunenes skattegrunnslag og mulighet til å øke skattesatsene. Alternativt kan statlig politikk tolkes i lys av en modell som vektlegger geografisk fordelingspolitikk. Finansieringssystemet for kommunene domineres av nasjonal beskatning (en lik skattesats som pålegges velgerne i alle valgdistrikter/ kommuner), og bruk av statlige overføringer for å finansiere kommunene. Velgere i kommuner med et svakt skattegrunnlag (lavere enn landsgjennomsnittet) vil oppnå subsidiert tjenesteyting, mens velgere fra kommuner med solid skattegrunnlag vil tape på det alternative systemet. Gjennom de seneste tiårene har kommunesektorens inntekter blitt økt både gjennom høyere lokale skatteinntekter og ved statlige overføringer. Forholdet mellom disse inntektskildene påvirkes ved å øke/opprettholde maksimalsatsene for de kommunale skattene eller ved å øke/opprettholde de statlige overføringene til kommunene. Fra 1992 til 1998 ble satsene for kommunal og fylkeskommunal inntektsskatt gradvis redusert fra 21 til 17 prosent. Samtidig ble den såkalte fellesskatten økt fra 7 til 11 prosent. Denne perioden var dominert av Arbeiderpartiregjeringer (Brundtland III fra 1990 til 1996, og Jagland fra 1996 til 16.10.1997). Dette var kontroversiell politikk. I 1997 skapte Arbeiderpartiregjeringens forslag en «budsjettkrise» fordi partiene på Stortinget ikke ble enig om hvordan kommunene skulle sikres økte inntekter. En lignende situasjon oppsto ved behandlingen av budsjettet for 1998, da regjeringen foreslo å redusere de kommunale skatteørene mot å tilføre økte utjevningsmidler til skattesvake kommuner. 14 Alle kommuner og fylkeskommuner har benyttet høyeste sats for inntekts- og formuesskatt de seneste 25 årene (Borge & Rattsø 1999). Dette har sammenheng med 16
flere forhold. Tradisjonelt var det sentrale kommuner med en høy andel representanter fra Høyre som hadde lave skattesatser. Inntektsuttjamningen disse mottar lave statlige overføringer relativt til innbyggernes private inntekter, noe som gjør det mer nødvendig å holde høye kommunale skatter. Andre kommuner herunder utkantkommuner - har høye statlige overføringer relativt til innbyggernes private inntekter, noe som isolert sett gjør det fristende å sette lave satser for inntektsskatt. Både ideologiske forhold og den politiske risiko med å signalisere at en har høye kommunale inntekter gjør at disse opprettholder maksimale kommunale skattører. En mulig tolkning er at den sentraliserte finansieringssystemet er drevet frem av et flertallet i nasjonalforsamlingen som representerer de valgdistriktene med lavest skatteinntekter. Disse betaler bare en mindre andel av skattekostnaden ved å finansiere utbyggingen av tjenestetilbudet (for presentasjon av resonnementet, se f.eks. Persson & Tabellini 2000: kapittel 7.2). Anta at politiske partier samordner representantenes stemmegivning i Stortinget. Ut fra dette resonnementet vil vi forvente at partier (alt annet like) med støtte i høyinntektskommuner ønsker lokal skatt og små statlige overføringer, mens partier med velgergrunnlag i lavinntektskommuner vil gå inn for liten lokal beskatningsmyndighet og stor avhengighet av statlige overføringer. I lys av dette er det interessant å se på partienes velgeroppslutning i valgdistrikter med forskjellig skattegrunnlag. Et parti med stor velgeroppslutning i fylker med lavt skattegrunnlag vil trolig foretrekke et sentralisert finansieringssystem for å tilgodese sine velgere. Tabell 1 viser oppslutningen om partiene ved stortingsvalget i 2001 betinget av fylkenes skattegrunnlag (gjennomsnittlig alminnelig inntekt i fylkene). Tabell 1 omtrent her Tabell 1 indikerer at Arbeiderpartiet det partiet som har sterkest motiv til å støtte et sentralisert inntektssystem for kommunen (regulert skatt, høy andel statlige overføringer) fremfor bruk av lokal skatt. Partiet har klart høyest velgeroppslutning (2001) i de seks fylkene med lavest inntektsnivå (31 %), noe lavere i fylker med middels inntekter (24 %) 17
og lavest velgeroppslutning i de seks fylkene med høyest nivå på alminnelig inntekt (19 %). Også sentrumspartiene har noe høyere oppslutning i fylker med svakt skattegrunnlag. FrP og H har høyest oppslutning i fylker med et solid lokalt skattegrunnlag. Tabell 2 viser hvordan lokalpolitikerne og representantene på Stortinget vurderer kommunal beskatningsfrihet. 15 Tabell 2 omtrent her Tabell 2 viser at 65 prosent av stortingsrepresentantene er positive til økt kommunal beskatningsfrihet. I tråd med forventningene finner vi at motstanden mot beskatningsfrihet er sterkest nettopp i Arbeiderpartiet bare 28 prosent av APrepresentantene ønsker utvidet lokal beskatningsfrihet. Rett nok er Arbeiderpartiets lokalpolitikere mer interessert i utvidet frihet til å fastsette skatter enn det stortingspolitikerne er. I den enkelte kommune og fylkeskommune synes ideologi å være avgjørende en ønsker et høyere skattenivå for å finansiere offentlige tjenester. Svarene fra SV-representantene på Stortinget avviker fra AP-representantene. Sosialistisk Venstreparti har høyere velgeroppslutning i fylker med høyt skattegrunnlag, og går inn for utvidet lokal beskatningsfrihet av ideologiske grunner. Høyre har høyest oppslutning i fylker med høyt inntektsnivå. Omtrent halvparten av representantene fra Høyre går inn for kommunal beskatningsfrihet både i Stortinget og i lokalpolitikken. Imidlertid er partiets offisielle posisjon at kommunene ikke bør gis utvidet beskatningsfrihet (behandlet sist på Høyres landsmøte i april 2003). Tilsynelatende er noe av begrunnelsen identisk med Arbeiderpartiets det er store geografiske skjevheter i skattegrunnlag. Men den underliggende begrunnelsen er ideologisk idet økninger i de kommunale skattesatsene først og fremst vil komme i høyinntektskommuner i sentrale strøk det vil si i kommuner der Høyre ofte har stor velgeroppslutning. 16 Forklaringen på Høyres og Arbeiderpartiets «uhellige» allianse imot kommunal beskatningsrett er altså samspillet av to faktorer: Ulikt ideologisk syn på 18
skattenivået og forskjellig oppslutning i valgdistrikter med høye og lave skattbare inntekter. Fremskrittspartiets ønske om utvidet lokal beskatningsmyndighet må tolkes i lys av partiets «individliberalisme» det vil si en modell der staten (folketrygden) har finansieringsansvaret for velferdstjenester (barnehager, skole, eldreomsorg, helsetjenester). Dette blir et system med fritt brukervalg av tjenesteyter der «pengene følger brukeren». Kommunenes få gjenværende oppgaver (a la «velforeninger») kan finansieres med lokal skatt. I en slik «individliberalistisk» modell blir det ingen favorisering av skattesvake valgdistrikter etter mønster av dagens overføringssystem. Partiets lokalpolitikere er imidlertid atskillig mer skeptiske til økt lokal beskatningsfrihet. Mellompartiene står sterkest i fylker med lave inntekter, og det er derfor noe overraskende at disse stortingsrepresentantene har så vidt høy oppslutning om beskatningsfrihet. Merk at lokalpolitikerne fra mellompartiene er svært skeptiske til økt lokal beskatningsfrihet de er omtrent på linje med representantene fra Arbeiderpartiet. Arbeiderpartiets fordelingspolitikk og de øvrige partienes ideologiske posisjoner spesielt i Høyre forklarer det sentraliserte inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Selv om de øvrige partiene er positive til en mer desentralisert inntektsfastsettelse har det ikke vært nok til å få vedtatt utvidet lokal beskatningsfrihet. Oppsummering Konkurranse om velgeroppslutning på nasjonalt og lokalt nivå kan ikke forklare statlig regulering i form av standardkrav, individuelle rettigheter eller begrensninger i lokal beskatningsmyndighet. Derfor må det være avvik fra modellens idealforutsetninger en imperfekt partikonkurranse som bidrar til å forklare sentraliseringsparadokset. 19
Statlige standarder kan begrunnes med at det lokale demokratiet ikke avspeiler velgernes preferanser. Velferdstapet ved sentralisering kan imidlertid være større enn velferdstapet som følger av (imperfekte) desentralisert beslutninger. Det er ikke gitt at sentralisering blir en forbedring. Selv om det er krevende for velgerne å vite i hvilken grad de skal holde lokale politikere ansvarlige for kommunal politikk, tyder våre og andres analyser på at de nettopp gjør det. «Sviktende lokaldemokrati» ser ikke ut til å være en god begrunnelse for sentralisering. Hva er det så som har skjedd? Er ikke de desentraliserte løsningene en del av nasjonalforsamlingens dagsorden? Faktisk tyder flere av debattene i Stortinget nettopp på at disse løsningene er definert ut. Debattene reflekterer ingen avveining mellom nasjonale reguleringer og hensynet til lokaldemokratisk tilpasning. Også kommunepolitikerne gir betydelig støtte til ytterligere lovfesting av rettigheter til kommunale tjenester. Lokaldemokratiets fortrinn har få energiske talsmenn verken blant velgerne, lokalpolitikerne eller stortingspolitikerne. Statlig regulering av kommunesektoren uttrykker dermed tradisjonelle høyre-venstre konflikter. På den ene siden forfekter venstresiden sterkest reguleringsiver og høye ambisjoner om bedre offentlige tjenester, og på den andre siden vil høyrepartiene ikke innføre mer krevende rettigheter og standardkrav (bortsett fra Frp, som vi har sett kommer i en særstilling i dette spørsmålet). I kommunene ser vi det samme mønsteret SV og AP-representantene ivrer for mer ambisiøse krav til de kommunale tjenestene. Det er symptomatisk at lokalpolitikere i mindretall ønsker mer statlig regulering enn de i flertall nettopp som beskyttelse mot sitt eget lokaldemokrati. Sentraliseringen legger ikke bare restriksjoner på kommunenes og fylkeskommunenes utgiftsprioriteringer; den begrenser også lokalpolitikernes mulighet til å finansiere egen virksomhet. Ut fra resonnementet ovenfor skulle en forvente at partiene på høyresiden ønsket sterkest begrensinger i lokal beskatningsmyndighet. Dette er bare litt av forklaringen, mye har også sammenheng med utkantens betydelige innflytelse i norsk politikk. Arbeiderpartiet foretrekker sentralisert finansiering for å styrke inntektene i 20
skattesvake kommuner og fylkeskommuner, mens Høyre ønsker å sette tak på lokale skatter for å unngå lokale skatteøkninger. Sentraliseringsparadokset forklares altså av to forskjellige mekanismer: Nedenfra drives sentralisering ved skrittvise og sektororienterte restriksjoner på lokal utgiftsprioriteringer (minstestandarder og rettigheter). Ovenfra er spillerommet for lokal inntektsfastsettelse eliminert. 21
Referanser Bednar, J., Eskridge, J. & Ferejohn, J. (2001), «A Political Theory of Federalism». I: Ferejohn J. A. Riley, J. & Rakove, J.N. ed., Constitutional Culture and Democratic Rule. New York: Cambridge University Press. Borge, Lars-Erik (1995), «Economic and political determinants of fee income in Norwegian Local Government». Public Choice, 83:353 373. Borge, Lars-Erik (2000), «Forholdet mellom staten og kommunesektoren: Er konsultasjoner veien å gå?». Sosialøkonomen, 54:17 31. Borge, Lars-Erik & Jørn Rattsø (1999), «Local Government Resource Use under a Centralised System of Financing: The Case of Norway». Local Government Studies, 25:35 54. Bjørklund, Tor & Jo Saglie (2000), Lokalvalget i 1999. Rekordhøy og rekordlav deltagelse. Rapport 12:2000. Oslo: Institutt for Samfunnsforskning. Carlsen, Fredrik (1998), «Central regulation of local authorities». Public Finance Review 26:304 326. Cremer, J. & Palfrey, T. (2000), «Federal Mandates by Popular Demand». Journal of Political Economy, 108:905 927. Econ (2003). Statskuppet scenarier for kommune-norge. Oslo: Econ. (Foredrag ved Jonas Gahr Støre, Geir Lunde og Anne Nafstad Lyftingsmo, se http://www.ks.no/upload/13190/econs%20scenarie%20hamar%200509021.ppt). Ferejohn, John (1994), «Incumbent Performance and Electoral Control». I: Persson, T. & Tabellini, G. ed., Monetary and Fiscal Policy. Volume 2: Politics. Mass.: The MIT Press. Ferejohn, John & Barry R. Weingast (1997), The New Federalism. Can the States be Trusted? Stanford: Stanford University, Hoover Institution Press. Fimreite, Anne Lise & Yngve Flo (2002), «Den besværlige lokalpolitikken». Nytt Norsk Tidsskrift, 19:310 321. Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo & Tommy Tranvik (2002), Lokalt handlingsrom og nasjonal integrasjon. Kommuneideologiske brytninger i Norge i et historisk perspektiv. Rapportserien, nr. 50. Oslo: Makt og demokratiutredningen/unipub. Grønlie, Tore (1987), «Velferdskommune og utjevningsstat. 1945 1970», i: Næss, Hans Eyvind, Edgar Hovland, Tore Grønlie, Harald Baldersheim og Rolf Danielsen: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo, Bergen, Stavanger, Tromsø: Universitetsforlaget. Hagen, Terje P. & Rune Sørensen (2001), Kommunal organisering. Oslo: Universitetsforlaget. Hansen, Tore, Sissel Hovik & Jan Erling Klausen (2000), Stortinget som lokalpolitisk aktør. NIBRs Pluss-serie 3-2000. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Hansen, Tore & Jan Erling Klausen (2002), «Between the Welfare State and Local Government Autonomy». Local Government Studies, 28:47 66. Inman, R.P. (1988), «Federal Assistance and Local Services in the United States: The Evolution of a New Federalist Fiscal Order». I: Rosen, H. ed.., Fiscal Federalism: Quantitative Studies. Chicago: University of Chicago Press. 22
Inman, R. & Rubinfeld, D. (1997), The political economy of federalism, in Mueller, D.C. Perspectives on Public Choice. A Handbook. Cambridge: Cambridge University Press. Kjellberg, Francesco (1988), «Reformprosessen autonomi eller integrasjon?». I Francesco Kjellberg, red., Nytt inntektssystem nye utfordringer for kommuner og stat. Oslo: Kommuneforlaget. Kuhnle, Stein & Liv Solheim (1991), Velferdsstaten vekst og omstilling. Oslo: Tano. Martinussen, Pål E. (2004), «Government performance and political accountability at sub-national level: the electoral fate of local incumbents in Norway». Scandinavian Political Studies, forthcoming. Monkerud, Lars (2003), Undersøkelse av lokalpolitikere og rådmenn 2002/2003. Discussion Paper 3/2003. Sandvika: Handelshøyskolen BI. North, D. & Weigast, B. (1989), «Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England». Journal of Economic History, 49:803 832. Oates, W. E. (1999), «An Essay of Fiscal Federalism». Journal of Economic Literature, 37:1120 1149. Persson, T. & Tabellini, G. (2000), Political Economics. Explaining Public Policy. Cambridge, Mass.: The MIT Press. Rudlang, Hilde (1996), Undersøkelse om folks forhold til kommunen 1996. Dokumentasjonsrapport. SSB Notat 1996/22. Oslo: Statistisk sentralbyrå. Sørensen, Rune & Signy Irene Vabo (2004), Sentraliseringsparadokset. Fører partienes konkurranse om velgeroppslutning til sentralisert kontroll av kommunene? Forskningsrapport 4/2004. Sandvika: Handelshøyskolen BI. Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad & Per Selle (2003), Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal Akademisk Forlag. 23
Tabeller Tabell 1 Partienes velgeroppslutning i stortingsvalget 2001, etter inntektsgrunnlaget i valgdistriktet (prosent). Kilde: SSB/NSD. Gjennomsnittlig alminnelig inntekt (kroner per innbygger) Frp H Lavt skattegrunnlag (6 fylker) 150.155 Middels skattegrunnlag (7 fylker) 161.156 Høyt skattegrunnlag (6 fylker) 187.653 Sp,KrF, V DNA SV Andre Totalt 11 13 25 31 13 7 100 15 18 25 24 12 6 100 16 26 19 22 12 5 100 24
Tabell 2 Stortings-, kommunestyre- og fylkestingsrepresentanter holdning til (fylkes- )kommunal beskatningsfrihet. Prosent (N) som ønsker større muligheter for lokal beskatningsfrihet etter partitilhørighet og valgperiode. Bør kommunene få større beskatningsfrihet? Partiblokk: Frp H Sp,KrF,V DNA SV Stortinget 2003 Kommunestyrene 1999 Kommunestyrene 1995 Fylkestingene 1999 Fylkestingene 1995 88 73 57 56 67 (8) (164) (58) (45) (21) 50 68 46 55 47 (22) (419) (258) (89) (95) 85 62 44 74 66 (20) (713) (396) (159) (131) 28 52 42 55 57 (18) (816) (402) (169) (117) 94 52 45 58 64 (16) (121) (130) (31) (50) Totalt 65 60 44 61 59 25