Enhetsfylket i Hedmark - hva er det? Første undervegsrapport fra evaluering av forsøk med enhetsfylke i Hedmark

Enhetsfylket i Hedmark - hva er det? Første undervegsrapport fra evaluering av forsøk med enhetsfylke i Hedmark Espen Køhn Terje Skjeggedal Roald Lysø Trøndelag Forskning og Utvikling Steinkjer 2006

Tittel Forfatter Notat : 2006:1 Prosjektnummer : 1699 ISSN : 0809 9634 Prosjektnavn Oppdragsgiver Prosjektleder Medarbeider Layout/redigering Referat Emneord : ENHETSFYLKET I HEDMARK- HVA ER DET? Første undervegsrapport fra evaluering av forsøk med enhetsfylke i Hedmark : Espen Køhn, Østlandsforskning (ØF) Terje Skjeggedal, ØF Roald Lysø, NTF : Evaluering av enhetsfylket Hedmark : Kommunenes Sentralforbund og Hedmark fylkeskommune : Terje Skjeggedal, ØF : Anders Sønstebø, NTF : Solrun F. Spjøtvold Dato : Mai 2006 Antall sider : 88 Pris : 100, Utgiver : Notatet oppsummerer resultatene fra spørreundersøkelse og intervjuer våren 2005 og to dialogkonferanser i 2005 som ledd i følgeevaluering av forsøket med enhetsfylke i Hedmark : Enhetsfylke, Evaluering, Oppgavefordeling, Forsøk : Trøndelag Forskning og Utvikling AS Postboks 4057, Nordsia, 7726 STEINKJER telefon 74 13 46 60 telefaks 74 13 46 61

FORORD Dette er første delrapport fra evaluering av forsøket med enhetsfylke i Hedmark. Evalueringsprosjektet Enhetsfylke fylkeskommune og stat i skjønn forening? var i utgangspunktet en evaluering av forsøket med enhetsfylke i Møre og Romsdal, men er utvida til også å omfatte forsøket i Hedmark. Forsøkene foregår i perioden 2004 2007. Evalueringen av forsøket i Hedmark kom i gang i mai 2005 og skal avsluttes 1. oktober 2006, dersom ikke forlenget periode blir nærmere avtalt. Oppdragsgiver for evalueringsprosjektet er Kommunenes Sentralforbund, men for evalueringen av forsøket i Hedmark er også Hedmark fylkeskommune oppdragsgiver, med midler bevilga fra Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringsprosjektet blir gjennomført av Nord-Trøndelagsforskning (NTF), i samarbeid med Østlandsforskning (ØF). Prosjektet blir utført av ei prosjektgruppe med Roald Lysø og Anders Sønstebø fra NTF og Espen Køhn og Terje Skjeggedal fra ØF, med sistnevnte som prosjektleder. Denne første delrapporten er i hovedsak skrevet av Espen Køhn i samarbeid med Terje Skjeggedal. Spørreundersøkelsen det refereres til i rapporten er tilrettelagt og gjennomført av Anders Sønstebø. Kontaktpersoner i Hedmark har vært Bjarne Christiansen i fylkeskommunen og Henry Mausethagen hos fylkesmannen. Steinkjer/Lillehammer, mars 2006 i Terje Skjeggedal prosjektleder

iii INNHOLD side FORORD INNHOLD FIGURLISTE TABELLER SAMMENDRAG i iii v vi vii 1. RAPPORT ETTER TO ÅR MED ENHETSFYLKET HEDMARK 1 2. HVA ER ENHETSFYLKET? 5 2.1 Hvorfor enhetsfylket i Hedmark? 6 2.2 Prosessen mot enhetsfylket Hedmark 7 2.3 Enhetsfylket i Hedmark 8 3. METODE OG DATAGRUNNLAG 11 3.1 Dokumenter 11 3.2 Intervjuer 11 3.3 Spørreundersøkelse 12 3.4 Dialogkonferanser 12 3.5 Saker behandla i enhetsrådet 12 4. SPØRREUNDERSØKELSEN 13 4.1 Ansattes mulighet til å påvirke utformingen av enhetsfylket - variasjon mellom avdelinger 16 4.2 Ansattes arbeidssituasjon i enhetsfylket - små forventninger om store endringer for de fleste 17 4.3 Holdninger til styringsmessige utfordringer i enhetsfylket - betinget av funksjon og organisasjonstilhørighet 21 4.4 Arbeidsmiljø, kompetanse og effektivitet i saksbehandling - minimale endringer som følge av enhetsfylke 24 4.5 Ansattes vurdering av eksterne effekter - få eller ingen forventninger 25 4.6 Holdning til opprettingen av enhetsfylket - avhengig av hvor du jobber 26 4.7 Kommunens forventninger til enhetsfylket - relativt begrenset på de fleste områder 27 4.8 Kommunenes vurdering av styrings- og beslutningsmessige forhold - liten tro på forenkling som resultat av enhetsfylket 28 5. DIALOGKONFERANSER 31 6. SAKER BEHANDLA I ENHETSRÅDET 33 7. VURDERINGER OG KONKLUSJONER 37 7.1 Styrker og svakheter ved Enhetsfylket 37 7.2 Muligheter og trusler for Enhetsfylket 41 7.3 Anbefalinger 44

iv LITTERATUR 47 Vedlegg 1: Forskrifter om forsøk med enhetsfylke i Hedmark enhetsfylke Vedlegg 2: Intervjuede personer i enhetsfylket (mai/juni 2005) Vedlegg 3: Intervjuguide fase 1 planlegging og forberedelser Vedlegg 4: Spørreskjema til ansatte i enhetsfylket Hedmark Vedlegg 5: Spørreskjema til kommunene Vedlegg 6: Deltakerliste dialogkonferansene

v FIGURLISTE Figur side 1.1 :Enhetsfylket i samspill mellom horisontal og vertikal integrasjon av politikkområder 2 4.1: Svarfordeling mht. hvor fornøyd ansatte var med informasjonen om forsøket før og etter at forsøket med enhetsfylket startet opp 14 4.2: Svarfordeling mht hvordan ansatte fikk informasjon før forsøket var vedtatt 15 4.3: Svarfordeling mht hvordan ansatte fikk informasjon etter at forsøket var vedtatt 16 4.4: Svarfordeling mht i hvilken grad respondenten hadde anledning til å påvirke utformingen av enhetsfylket, ansatte hos fylkesmannen 17 4.5: Svarfordeling mht i hvilken grad respondenten hadde anledning til å påvirke utformingen av enhetsfylket, ansatte i fylkeskommune. 18 4.6: Svarfordeling mht om man er enig eller uenig i påstander rundt respondentenes arbeidsforhold/situasjon 19 4.7: Svarfordeling på påstanden om at "Mitt arbeidspress vil øke som følge av opprettelsen av enhetsfylket".kategoriene helt uenig og uening er slått sammen til uenig. Det samme er gjort når det gjelder enig og helt ening 21 4.8: Svarfordeling mht påstanden om at det blir vanskeligere å holde kontroll og tilsynsoppgaver separat fra andre oppgaver 22 4.9: Svarfordeling mht påstand om at opprettelse av enhetsfylket vil lede til økt konfliktnivå mellom statlige og regionale målsettinger 23 4.10: Svarfordeling mht endring av arbeidsmiljø, effektivitet i saksbehandling og kompetanse i fagavdeling som følge av enhetsfylket 25 4.11: Svarfordeling mht påstand om at opprettelse av enhetsfylket vil ha effekt i forhold til å være pådriver i samfunnsutviklinga, partnerskap for regional utvikling og forskjellige eksterne aktører eller brukergrupper 26 4.12: Svarfordeling for de ansattes holdning til opprettelse av enhetsfylket 27 4.13: Andel av ordførere og rådmenn som forventer at enhetsfylke vil gi en bedring for forskjellige indikatorer 28 4.14: Ordførere og rådmenns vurdering av forskjellige utsagn mht styring, konflikt, roller og brukervennlighet 29 6.1: Kategorisering av saker behandlet i enhetsfylket 34

vi TABELLER Tabell side 4.1: Svarfordeling mht påstanden om at "opprettelsen av enhetsfylket vil endre mine arbeidsoppgaver" 20 6.1: Prosentvis klassifisering av type saker som har vært til behandling i Enhetsrådet i 2004 og 2005 i forhold til innholdet i saken (enkeltsak vs. strategisk sak) og beslutningstype (orienteringssak vs. beslutningssak) 35

SAMMENDRAG Espen Køhn, Terje Skjeggedal og Roald Lysø: "Enhetsfylket i Hedmark hva er det?første undervegsrapport fra evaluering av forsøk med enhetsfylke i Hedmark". Notat 2006:1. Forsøket og evalueringsoppdraget Forsøk med enhetsfylke i Hedmark og Møre og Romsdal ble satt i gang 1. januar 2004 og skal vare ut 2007 med mulighet for forlengelse. I prinsippet skal enhetsfylket søke å integrere to ulike styringslinjer: en statlig styringslinje underlagt departementene og en fylkeskommunal styringslinje underlagt fylkestinget. I Hedmark består forsøket i at det er etablert en felles, samordna ledelse enhetsrådet. Enhetsrådet består av fylkesrådets tre medlemmer og fylkesordføreren fra fylkeskommunen og fylkesmannen, assisterende fylkesmann og to øvrige ledere/direktører fra fylkesmannen. Enhetsrådet fatter ikke endelige beslutninger, men søker å komme fram til enighet om anbefalinger. Forsøket i Hedmark innebærer ingen fysiske sammenslåinger av de to administrasjonene, slik det er gjort i forsøket i Møre og Romsdal. Her er de ansatte i fylkeskommunen og fylkesmannsembetet, unntatt fylkesmannen og assisterende fylkesmann, integrert i ett regional organ under felles ledelse av fylkesdirektøren. Nord-Trøndelagsforskning, i samarbeid med Østlandsforskning er engasjert av Kommunens Sentralforbund til å evaluere forsøkene med enhetsfylke. I Hedmark er også Hedmark fylkeskommune oppdragsgiver, med midler bevilga fra Kommunal- og regionaldepartementet. Det er to overordna problemstillinger for evalueringen: (1) intern organisering av enhetsfylket og (2) oppgavehåndtering i den nye organisasjonen. Selvfølgelig er det endringer og mulige forbedringer i oppgavehåndtering som avgjør om enhetsfylket er en god ide eller ikke. I starten av forsøket er det likevel interne forhold som forutsetning for bedre oppgaveløsning, som er i fokus også for evalueringen. Evalueringen av enhetsfylket er en følgeevaluering, dvs. at evalueringen skal bidra til kunnskapsutvikling og læring underveges for å forbedre prosesser og resultater. Forskeren følger prosjektet, gir innspill og deltar i diskusjoner, men styrer ikke og har ikke ansvar for prosjektet. Følgeevalueringen baserer seg på tradisjonelt datagrunnlag som dokumentstudier, spørreundersøkelse og intervjuer. Det er gjennomført 12 intervjuer i perioden mai/juni 2005. I evalueringsopplegget inngår dessuten dialog med enhetsrådet og sekretariatet for å drøfte innhold og prioriteringer og for å gi tilbakemeldinger og innspill til forbedringer. I tillegg blir det arrangert egne dialogkonferanser, som er en arena for formidling og kunnskapsutvikling. Disse gir også data til evalueringen. I løpet av 2005 er det gjennomført to dialogkonferanser, 17. juni og 7.-8. november. Deltakere var enhetsrådet, avdelings-eller enhetsledere i de to organisasjonene og representanter for tillitsvalgte. vii

Spørreundersøkelse I juni 2005 ble det gjennomført en web-basert spørreundersøkelse til alle ansatte i sentraladministrasjonen i fylkeskommunen og hos fylkesmannen i Hedmark og til ordførere og rådmenn i alle kommunene i Hedmark. Svarprosenten var på vel 50 prosent. Undersøkelsen viser blant annet at det ikke er særligs store forventninger til forsøket med enhetsfylke. Om lag halvdelen av de ansatte er verken positive eller negative, mens 50 prosent hos fylkemannen og vel 10 prosent i fylkeskommunen er negative. 35 prosent i fylkeskommune er positive til forsøket, men under 10 prosent hos fylkesmannen. Denne forskjellen mellom fylkeskommunale og statlig ansatte viser seg også i oppfatninger om styringsmessige utfordringer i enhetsfylket. Om lag 40 prosent hos fylkesmannen er enig i påstanden om at det i enhetsfylket blir vanskeligere å holde kontroll- og tilsynsoppgaver atskilt fra andre oppgaver, mens vel 20 prosent i fylkeskommunen har denne oppfatninga. Undersøkelsen viser også at de aller fleste, både i fylkeskommunen og hos fylkesmannen, mener at enhetsfylkeforsøket vil gi minimale endringer i arbeidsmiljø, kompetanse og effektivitet i saksbehandlinga. Svarene fra ordfører og rådmenn i kommunene viser beskjedne forventninger til enhetsfylket. 35 40 prosent venter bedring mht. samhandling mellom fylket og staten, fylkets rolle i partnerskap for regional utvikling og fylket som pådriver i samfunnsutviklinga. Hele 70 prosent er ening i påstanden om at enhetsfylket vil føre til økt konfliktnivå mellom statlige og regionale målsettinger, og under 10 prosent tror enhetsfylket vil gjøre det enklere for brukerne. viii Saker behandla i enhetsrådet Vi har gått gjennom sakene som er behandla i enhetsrådet i 2004 og 2005 og klassifisert sakene etter to dimensjoner: enkelt sak versus strategisk sak, og orienteringssak versus beslutningssak. Tendensen er at enhetsrådet i økende grad har fokusert på saker av strategisk art og som er beslutningssaker, dvs. at enhetsrådet tar ansvar for oppfølging av saken. Endringene er ikke store, men de tyder på at enhetsfylket beveger seg i en retning som er i samsvar med intensjonene for forsøket. Vi finner ikke eksempler på saker som det ikke kunne vært samarbeida om uten enhetsfylkestatus. Likevel er det noen sakstyper, for eksempel felles uttalelse fra fylkeskommune og fylkesmann til kommunale plansaker, som hadde vært vanskelig å få til uten gjennom forsøket med enhetsfylke. Styrker og svakheter Vi oppsummerer våre foreløpige vurderinger av styrker og svakheter ved enhetsfylket i følgende punkter: Institusjonalisert informasjons- og drøftingsarena på toppledernivå. Slike møter foregikk også tidligere, men mer på ad hoc basis og mindre forpliktende. Trygghet i partnerskapet, basert på frivillighet og bygget på konsensus hvor ingen at partene har mulighet for å styre hverandre.

ix Svak forankring blant de ansatte i de to organisasjonene, det er et prosjekt for ledelsen. Informasjonsflyten om forsøket internt i enhetsfylket kan bli bedre. Beskjedne muligheter for styring fordi det virker noe tilfeldig hvilke saker som kommer til behandling i enhetsrådet og fordi konsensustilnærmingen fører til at konfliktsaker ikke kommer opp. Muligheter og trusler På tilsvarende måte oppsummerer vi muligheter og trusler: Muligheter for matriseorganisering rundt grensesnittprosjekter på tvers av de to organisasjonene. Muligheter til samlet "fronting" av fylkesnivået. Andre prosjekter som "Innlandet 2010", "Arena Innlandet" og "Region Innlandet" og forsøket med parlamentarisme tar oppmerksomhet og tid fra forsøket med enhetsfylke. Konsensustilnærming hindrer at saker som kan være viktige for regional utvikling, men hvor det i utgangspunktet er konflikter mellom de to partene, ikke kommer opp. Anbefalinger Etter vår vurdering er det fire områder man bør fokusere på videre i forsøket: Økt informasjon om forsøket med enhetsfylke, både internt og eksternt. Bedre forankring av forsøket i de to organisasjonene utover toppledernivået. Faglig integrering på tvers av organisasjonene, for eksempel ved prosjekter som involverer begge organisasjonene eller ved hospiteringsordninger. Dialog med eksterne aktører for å klarlegge hva enhetsfylket kan bidra med for disse.

1. RAPPORT ETTER TO ÅR MED ENHETSFYLKET HEDMARK Forsøk med enhetsfylker ble lansert av regjeringa i St.meld. nr. 19 (2001 2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet regionalt og lokalt nivå, og Stortinget ga sin tilslutning til slike forsøk i Inst. S. nr 268 (2001 2002). Etter en to-delt søknadsrunde var det tilslutt bare forsøkene i Møre og Romsdal og Hedmark som ble godkjent og satt i gang. Prosjektperioden er 2004 2007. Nord-Trøndelagsforskning, i samarbeid med Østlandsforskning er engasjert av Kommunenes Sentralforbund (KS) til å gjennomføre en følgeevaluering forsøkene med enhetsfylker. Avtalen om evaluering: Enhetsfylke fylkeskommunen og regional stat i skjønn forening, ble gjort i august 2004 og evalueringsarbeidet skal oppsummeres innen 1. oktober 2006. Opprinnelig gjaldt prosjektet bare evaluering av forsøket i Møre og Romsdal, men våren 2005 ble oppdraget fra KS utvida til også å omfatte delfinansiering av evaluering av forsøket i Hedmark. I september 2005 valgte også Hedmark fylkeskommune å legge midler som fylkeskommunen hadde mottatt fra Kommunal og regionaldepartementet til evaluering av forsøket, inn i det pågående evalueringsprosjektet. Disse to evalueringene foregår i praksis koordinert med evalueringsprosjektet av forsøke med enhetsfylker og fylkeskommunal oppgavedifferensiering som Norsk institutt for by og regionforskning gjennomfører for Kommunal- og regionaldepartementet. De to enhetsfylkeforsøkene er forskjellige. I Hedmark består forsøket i at det er etablert en felles, samordna ledelse Enhetsrådet. Enhetsrådet består av fylkesrådets tre medlemmer og fylkesordføreren fra fylkeskommunen og fylkesmannen, assisterende fylkesmann og to øvrige ledere/direktører fra fylkesmannens stab. Enhetsrådet skal ha månedlige møter og ledes vekselvis av fylkesrådsleder og fylkesmann for et halvår om gangen. Enhetsrådet fatter ikke endelige beslutninger, men søker å komme fram til enighet om anbefalinger. Videre innebærer forsøket ingen fysisk sammenslåing av de to administrasjonene, men det legges opp til omfattende samarbeid for å oppnå målene for forsøket, som er (forskriften 1): å styrke utviklingen i Hedmark å tilby godt tilgjengelige og effektive tjenester å effektivisere forvaltningen på regionalt nivå Til sammenlikning er de ansatte i Møre og Romsdal fylkeskommune og fylkesmannsembetet i Møre og Romsdal integrert i ett regionalt nivå under felles administrativ ledelse av fylkesdirektøren. Stillinga som fylkesdirektør er lagt til fylkesrådmannen. Det er gjort vesentlige endringer i organisering og lokalisering ved sammenslåing av avdelinger med nært tilknytta oppgaver. Forsøket i Møre og Romsdal er i utgangspunktet mye mer gjennomgripende enn i Hedmark. Derfor er det ikke mulighet for direkte sammenlikning av de to forsøkene, men en parallell følgeevaluering av de to forsøkene vil gi et godt sammenlikningsgrunnlag og dermed et breiere perspektiv for evalueringen. 1

2 I følgeevaluering er utvikling av problemstillinger noe som skjer under vegs. Likevel er det to overordna problemstillinger som ligger fast, nemlig: intern organisering av enhetsfylket oppgavehåndtering gjennom den nye organisasjonsformen Utfordringene for enhetsfylket, uavhengig av hvilken modell som er valgt, er å drive regional forvaltning og utvikling i samspill mellom en horisontal og en vertikal integrasjon av forskjellige politikkområder, se figur 1.1: Horisontal integrasjon Lav Høy Vertikal integrasjon Lav Høy Sektoriserte stat Regionaliserte stat Enhetsfylket Figur 1.1 :Enhetsfylket i samspill mellom horisontal og vertikal integrasjon av politikkområder Horisontal integrering representerer en "bottom-up" tilnærming og gjelder områder som de regionale aktørene pr. i dag har ansvar for (fylkesting, regionale stat, næringsliv osv.) Den vertikale integrasjonen er uttrykk for en mer "top-down" tilnærming med en sektorisert stat og ivaretakelse av nasjonale standarder som likeverdighet i tjenestetilbud osv. Enhetsfylket har som siktemål å skape en situasjon hvor det er høy grad av integrasjon langs begge disse dimensjonene. Etablering av enhetsfylket medfører samordning av to organisasjoner med forskjellige roller, organisasjonskulturer og funksjoner. På den ene sida er det en organisasjon hvor hovedfokus har vært kontroll og tilsyn på vegne av staten med vekt på rettsikkerhet, likebehandling og habilitet etter nasjonale retningslinjer uten regionalpolitisk styring. På den andre sida er det en organisasjon som både er et forvaltnings- og et demokratisk organ under regionalpolitisk styring, med vekt på roller som utviklingsaktør og medspiller i partnerskap. Et sentralt spørsmål vil være om det er mulig å samlokalisere en statlig kontrollfunksjon med en utviklingsrolle styrt av et regionalt folkevalgt organ? Dette vil kanskje skape usikkerhet i omgivelsene (for eksempel i forhold til brukerne). I tillegg kan forskjellige rollekonflikter svekke prosjektets måloppnåelse.

3 Regional utvikling i denne konteksten vil kreve at regionale aktører ser: nødvendigheten av og behov for samordnet innsats utvikler felles visjoner og strategier prioriterer felles virkemiddelbruk gjennom prosjekter (partnerskap) for å sikre målrettet handling og en optimal virkemiddelbruk utvikler organisasjonskulturer/strukturer som to krets læring, dvs. mulighet til å endre mål og virkemiddelbruk basert på læring og erfaringsutveksling Innledningsvis er det viktig å presisere at dette er en følgeevaluering. Det betyr at evalueringen blant annet har ambisjoner om også å påvirke utviklinga av forsøket. Vi skal ikke bare vurdere resultatene, men bidra til at resultatene blir bedre enn uten evaluering. Dette har hatt betydning for hvordan vi har lagt opp arbeidet og for innholdet i dette notatet. Vi har konsentrert oss om å få innsikt i hva forsøket dreier seg om og har lagt vekt på at vår tilstedeværelse skal fremme utviklinga i forsøket. Derfor er også formålet med dette notatet først og fremst å gi innspill til videreutvikling av forsøket, mer enn å gi grundige og omfattende analyser og vurderinger av prosessen så langt. Rapporten inneholder først en kort beskrivelse av bakgrunnen for forsøket, av hovedtrekkene i arbeidet med søknaden om å bli enhetsfylke og av innholdet i det godkjente forsøket. Etter en gjennomgang av metode og datagrunnlag for evalueringen, følger en presentasjon fra en internettbasert spørreundersøkelse til alle ansatte i sentraladministrasjonen i fylkeskommunen og hos fylkesmannen og til ordførere og rådmenn i kommunene i Hedmark. Som del av evalueringen har vi også i samarbeid med enhetsfylket arrangert to "dialogkonferanser" som vi presenterer i notatet. Dessuten har vi gått gjennom sakene som har vært behandla i enhetsrådet i 2004 og 2005. Til slutt følger vår vurdering av forsøket så langt og innspill til videre arbeid i forsøket.

5 2. HVA ER ENHETSFYLKET? Ny organisering av det regionale nivået Enhetsfylket er en konstruksjon som har oppstått i diskusjonen om oppgave- og ansvarsfordeling i forvaltningen. I utredningen Alternativer til dagens fylkeskommune presenterer Kommunal- og regionaldepartementet (2004) fem ulike modeller for organisering av det regionale nivået, hvorav en er enhetsfylke: Modell med landsdelsregioner, som fortsatt har tre forvaltningsnivå, men regionene har et større areal og dermed større befolkningsgrunnlag enn dagens fylkeskommuner. Hensikten er å gi det regionale nivået større ansvar og mer politisk handlekraft. Modell med to forvaltningsnivåer, hvor fylkeskommunen avvikles og offentlig forvaltning består av bare staten og kommunene. Folkevalgt mellomnivå som samarbeidsorgan for kommunene samarbeidsmodellen, som også har tre forvaltningsnivå, men hvor indirekte valg til mellomnivået basert på kommunestyrene utgjør en bærebjelke i modellen. Modell med differensiert organisering av det regionale nivået, hvor kommuner med ulike forutsetninger kan få ansvar for ulike oppgaver, og dermed bryter med dagens prinsipp med generalistkommuner. Modell med enhetsfylke, hvor fylkeskommunenes og fylkesmannens administrasjon er integrert til ett regionalt organ, underlagt felles administrativ ledelse. Modellen med enhetsfylke ble introdusert av det såkalte Sundsbøutvalget, som ble oppnevnt av Kommunenes Sentralforbund (KS) i 1996 for å drøfte og komme med forslag til hvilken oppfatning KS burde ha om slike spørsmål. Utvalget foreslo blant annet at fylkesmannsembetet og den fylkeskommunale sentraladministrasjonen burde slås sammen under administrativ ledelse av fylkesmannen og gis betegnelsen "fylke" (Sundsbø et al 1998). I følge NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune fikk forslaget liten oppslutning i høringsrunden. Modellen skulle bidra til en oversiktlig struktur, som ville være enklere å forholde seg til for folk flest, og også gi samordnings- og innsparingsgevinster. Innvendingene var at modellen kunne føre til uheldig sammenblanding av statlige og fylkeskommunale oppgaver, ansvar og roller, og snarere bidra til å forsterke inntrykket av et uoversiktlig og uryddig regionnivå (s. 287). I St.meld. nr. 19 (2001 2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet regionalt og lokalt (12. april 2002) ble det likevel foreslått å iverksette forsøk med enhetsfylke. I følge meldinga vil enhetsfylket bestå av en statlig del med en administrativ leder og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Enhetsfylkets leder kan være enten

6 fylkesmannen eller fylkesrådmannen. Det blir understreket at en absolutt forutsetning for enhetsfylket er at tilsyns- og klageoppgaver holdes separat fra øvrige oppgaver i enhetsfylket (s. 9). Stortinget ga sin tilslutning til slike forsøk i Inst. S. nr. 268 (2001 2002) 14. juni 2002. Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig folkeparti og Senterpartiet utgjorde flertallet, mens Fremskrittspartiet (Frp) og Sosialistisk Venstreparti (SV) gikk mot forsøket. SV mente at enhetsfylket ville skape vanskelige avveininger mellom forvaltning og myndighet med åpenbar fare for sammenblanding av roller, mens Frp mente enhetsfylket sannsynligvis vil utvide byråkratiet (s. 26). I St.meld. nr. 19 (2001 2002) er en opptatt av at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig. Oppgaver som krever lokal- eller regionalpolitisk skjønn bør legges til folkevalgte organer, og oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå, som oftest er primærkommunene. Samtidig skal oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokale forhold, samt oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep, være et statlig ansvar. Det blir også vektlagt at byråkratiet må reduseres og at fylkeskommunen ikke må utvikle seg til en overkommune hvor et lokalt folkevalgt organ (fylkeskommunen) er et overordnet organ for et annet lokalt folkevalgt organ (kommune). På den ene sida skal det som krever lokal eller regionalpolitisk skjønn plasseres på et lavest mulig effektivt nivå. På den andre sida skal byråkratiet reduseres og staten bør ha ansvaret for standardiserte og regelorienterte oppgaver, samt oppgaver som krever et nasjonalt helhetsgrep. Stortinget og Kommunal- og regionaldepartementets overordna målsettinger for forsøkene kan kort beskrives slik: 1. Forenkling av den offentlige organiseringen på regionalt nivå 2. Rasjonalisering og effektivisering av forvaltningen 3. Sterkere, mer robust og integrerte fagmiljøer 4. Sterkere satsing og bedre ivaretakelse av utviklingsoppgavene 2.1 Hvorfor enhetsfylket i Hedmark? Hedmark fylkeskommune ønsket å delta i forsøket med enhetsfylket ut i fra en tankemodell/holdning om at det var viktig å fortsatt ha et folkevalgt organ på regionalt nivå. Begrunnelsen for dette var av demokratisk karakter, men også ut i fra et effektivitetshensyn. Hedmark hadde deltatt sentralt i oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:22) gjennom fylkesordfører Siri Austeng. Regjeringsskifte, og behandlingen i Stortinget av denne saken, medførte en annen organisering og oppgavefordeling enn hva flertallet i oppgavefordelingsutvalget tilrådde. I forbindelse med den offentlige debatten som kom i etterkant, ble regjeringen pålagt av Stortinget at det skulle gjøres forsøk med alternativ oppgavefordeling og organisering. På bakgrunn av vedtak vedrørende dette, ønsket Hedmark fylkeskommune å delta aktivt i disse forsøkene nettopp for å være med på å utvikle og sikre et folkevalgt organ på mellomnivå. I denne fasen jobbet også fylkesmannen med utvikling av et prosjekt rettet mot kommunene i Hedmark vedr. oppgavedifferensiering på kommunalt nivå. Kommunene, gjennom regionrådene, ble invitert til å være med i dette prosjektet. Prosjektet ble

7 terminert av forskjellige årsaker, bl.a. fordi at i retningslinjene for prosjektet måtte fylkeskommunen være prosjektsøker. I Hedmark ønsket fylkeskommunen å satse på enhetsfylket. 2.2 Prosessen mot enhetsfylket Hedmark Arbeidet med enhetsfylket starta i august 2002 etter invitasjon fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) om å søke prosjektstatus. Fra KRDs side ble det forutsatt et tett samarbeid mellom Fylkesmannen og Hedmark fylkeskommune. I Hedmark valgte man å etablere en egen styringsgruppe bestående av øverste ledelse i de to organisasjonene. Fig. 2.1 viser viktige milepæler fram til iverksetting av enhetsfylket 1. januar 2004. I mai 2003 godkjente KRD prosjektet etter bestemte vilkår. Vilkårene som ble lagt til grunn i denne fasen medførte bl.a. at den parlamentariske modellen ikke ble en del av forsøket. I juni samme år vedtok fylkestinget å fortsette planleggingen av forsøket basert på de krav som statlige styresmakter la til grunn. Fra juni 2003 samarbeidet Fylkesmannen og Hedmark fylkeskommune i en utvidet prosjektorganisasjon. Dette medførte bl.a. opprettelsen av fem arbeidsgrupper på tvers av de to organisasjonene hvor siktemålet var å komme med innspill mht. "institusjonalisering" av samarbeidsområder (saker og fagfelt). I dette bildet hører det også med at det ble avholdt informasjonsmøter for de ansatte i de to organisasjonene. 19. desember 2003 ble forskriften for prosjektet godkjent av KRD.

8 Dato: Innhold milepæl Sentrale milepæler Enhetsfylket Hedmark 13.8.02 22.10.02 Invitasjon fra KRD om å søke prosjektstatus. Forutsatt tett samarbeid FM og HFK I Hedmark ble det etablert en egen styringsgruppe bestående av øverste ledelse Hedmark søker om å kunne starte forsøk med enhetsfylke Drøftelser med KRD/AAD 24.2.03 Brev fra fylkesmannen til fylkestinget 5.3.03 Hedmark søker om å kunne starte forsøk med enhetsfylke Drøftelser med KRD/AAD 12.5.03 KRD godkjenning på nærmere bestemte vilkår 16.6.03 Fylkestinget vedtok å fortsette planleggingen innefor gitte vilkår 18.7.03 Endelig godkjenning 23.9.03 Styringsgruppa fastasatte omforent mandat for det videre arbeidet ogg opprettet prosjektgruppe som fikk ansvar for å organisere det videre arbeidet og utarbeide et endelig beslutningsgrunnlag Arbeidsgruppene (5) la fram rapp.okt/nov. 2003 16.12.03 Fylkestinget behandlet vedtak for forsøket 19.12.03 Vedtekter godkjent av KRD 1.1.04 Implementering 1.4.04 5 arbeidsgrupper la fram oppfølging/tiltak i forhold til 4 politikk/ansvarsområder Figur 2.1: Sentrale milepæler i utviklingsperioden før iverksetting av enhetsfylket i Hedmark 2.3 Enhetsfylket i Hedmark Forsøket med enhetsfylke i Hedmark medfører ingen endring mht til gjeldende bestemmelser for fylkesmannens og fylkeskommunens virksomhet i forsøksperioden. Enhetsfylket kan ikke binde noen av partene og forskriften regulerer kun forhold som gjelder gjennomføring av forsøket. Enhetsfylkeforsøket slik det er utformet, skal ikke endre forhold rundt behandling av klagesaker for fylkeskommunen (Forvaltningsloven 28) og heller ikke den myndighet fylkesmannen har etter "særskilt lovverk som klageinstans over fylkeskommunale vedtak". KRD skal være klageinstans for avgjørelser om å nekte innsyn i dokumenter som legges fram for eller utarbeides av enhetsrådet. Enhetsrådet er ledelsesorganet for enhetsfylket, og har det øverste, strategiske ansvaret for ledelsen og gjennomføringen av forsøket (Forskrift om forsøk med enhetsfylket i Hedmark 4-2). Enhetsrådet skal være en felles arena hvor fylkeskommunen og fylkesmannen skal drøfte synspunkter på saker av felles interesse og søke å komme frem til felles anbefalinger. Rådet skal ha følgende sammensetning: fylkesordfører, fylkesrådet, fylkesmann og assisterende fylkesmann. Rådet består av maksimum 8 medlemmer med lik representasjon fra begge parter i rådet. I tillegg kan det delta øvrige personer fra administrasjonen under behandling av enkelte eller spesielle saker. De to samarbeidspartnerne bytter på å lede enhetsrådet etter en fastsatt turnus med