Sosialhjelp i Hamarregionen

ØF-rapport 11/2015 Sosialhjelp i Hamarregionen Et kunnskapsgrunnlag av Maria Røhnebæk Per Olav Lund Tonje Lauritzen

ØF-rapport 11/2015 Sosialhjelp i Hamarregionen Et kunnskapsgrunnlag av Maria Røhnebæk Per Olav Lund Tonje Lauritzen

Tittel: Forfatter: Sosialhjelp i Hamarregionen Maria Røhnebæk, Per Olav Lund og Tonje Lauritzen ØF-rapport nr.: 11/2015 ISBN nr.: 978-82-7356-752-9 ISSN nr.: 0809-1617 Prosjektnummer: 1265 Prosjektnavn: Oppdragsgiver: Tittel Ringsaker kommune Prosjektleder: Referat: Maria Røhnebæk Denne rapporten sammenstiller kunnskap om sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i Hedmark. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter», og er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til de senere års økning i sosialhjelpsutgifter i de fire deltakerkommunene. I fase 1 har målet vært å etablere et kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for videre utredning og mulige tiltak. Kunnskapsgrunnlaget består av en kvalitativ og kvantitativ del. Emneord: Økonomisk Sosialhjelp, Sosialhjelpsutgifter, Organisering i NAV-kontor Dato: November 2015 Antall sider: 128 Pris: Kr 240,- Utgiver: Østlandsforskning Postboks 223 2601 Lillehammer Telefon 61 26 57 00 epost: post@ostforsk.no http://www.ostforsk.no Publikasjonen er vernet etter åndsverkloven. Eksemplarfremstilling utover til privatbruk, er bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtalt med Kopinor (www.kopinor.no). Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatnings- og straffeansvar.

FORORD Denne rapporten gir innblikk i situasjonen på sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i Hedmark, som inkluderer kommunene Ringsaker, Hamar, Stange og Løten. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter» som er initiert av Ringsaker kommune og finansiert av Fylkesmannen i Hedmark. Ved Østlandsforskning har Maria Røhnebæk, Tonje Lauritzen og Per Olav Lund vært involvert i prosjektet. Maria Røhnebæk og Tonje Lauritzen har hatt hovedansvar for den kvalitative delen av rapporten, som omfatter intervjuer med NAV ledelsen i kommunene, dokumentstudier og litteraturgjennomgang. Per Olav Lund har hatt hovedansvar for rapportens statistikkdel. Forskningsleder Trude Hella Eide ved Østlandsforskning har kvalitetssikret rapporten. Liv Solheim ved Høgskolen i Lillehammer har deltatt som fagressurs og bidratt med kvalitetssikring av rapporten. Vi vil takke for et godt samarbeid med NAV kontorene i deltakerkommunene både når det gjelder gjennomføring av intervjuer, fremskaffing av dokumentasjon og kvalitetssikring av tall. Vi vil også takke NAV Hedmark for formidling av NAV statistikk, og Hedmark fylkeskommune for formidling av statistikk knyttet til gjennomstrømming i videregående opplæring. Vi vil også rette en spesiell takk til Ringsaker kommune, og NAV Ringsaker, for tildeling av oppdraget. Lillehammer, oktober 2015 Trude Hella Eide forskningsleder Maria Røhnebæk prosjektleder

INNHOLD Sammendrag... 7 1 Innledning... 11 1.1 Kunnskapsbehov, formål og problemstillinger... 12 1.2 Metode... 14 1.2.1 Kunnskapsstatus... 14 1.2.2 Organisering og samhandlingsstrukturer... 14 1.2.3 Statistiske analyser... 15 1.3 Bakgrunn og begrepsavklaringer... 16 1.4 Hva er sosialhjelp?... 16 1.4.1 Sosiale tjenester i NAV... 18 2 Litteraturgjennomgang... 21 2.1 Samfunnsforhold og levekår... 21 2.2 Nasjonale organisatoriske rammer... 24 2.2.1 NAV-reformen... 24 2.2.2 Kvalifiseringsprogrammet... 25 2.3 Kommunen og det lokale NAV-kontor... 26 2.3.1 Førstelinjens arbeidspraksis... 26 2.3.2 NAV-kontorenes organisering... 30 3 Organisering og samhandling i kommunene... 31 3.1 Ringsaker... 32 3.1.1 Kommunens organisering... 32 3.1.2 Organisering i NAV... 33 3.1.3 Ekstern samhandling... 34 3.1.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp... 35 3.1.5 Utfordringer... 36 3.2 Hamar... 37 3.2.1 Kommunens organisering... 37 3.2.2 Organisering i NAV... 38 3.2.3 Ekstern samhandling... 41 3.2.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp... 42 3.2.5 Utfordringer... 42 3.3 Stange... 44 3.3.1 Kommunens organisering... 44 3.3.2 Organisering i NAV... 45 3.3.3 Ekstern samhandling... 47 3.3.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp... 48 3.3.5 Utfordringer... 49 3.4 Løten... 51 3.4.1 Kommunens organisering... 51 3.4.2 Organisering i NAV... 52 3.4.3 Ekstern samhandling... 53 3.4.4 Rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp... 54 3.4.5 Utfordringer... 54

3.5 Organisering oppsummert... 56 4 Regionens særtrekk: Befolkning og arbeidsmarked... 59 4.1 Befolkning... 59 4.1.1 Befolkningsutvikling i Hamarregionen... 59 4.2 Utvikling i arbeidsmarked... 61 4.2.1 Næringsstruktur i Hamarregionen... 63 4.3 Sammenheng mellom befolknings- og sysselsettingsvekst... 65 4.4 Arbeidsledighet... 66 4.5 Gjennomstrømming videregående opplæring... 70 5 Utviklingstrekk i sosialhjelpsutgifter... 73 5.1 Fellestrekk i Hamarregionen... 73 5.1.1 Utgifter til økonomisk sosialhjelp... 73 5.1.2 Andel sosialhjelpsmottakere... 75 5.1.3 Stønadslengde... 78 5.1.4 Gjennomsnittlig stønad... 80 5.2 Kommunenes tjenestebehov Økonomisk sosialhjelp... 82 5.3 Utviklingstrekk i kommunene i Hamarregionen... 84 5.3.1 Ringsaker... 84 5.3.2 Hamar... 88 5.3.3 Stange... 93 5.3.4 Løten... 98 6 Sammenheng mellom sosialhjelp og øvrige tjenesteområder... 103 6.1 Kvalifiseringsprogrammet... 103 6.2 Introduksjonsprogrammet... 107 6.3 Arbeidsavklaringspenger... 111 6.4 Sykefravær... 113 6.5 Uføre... 115 7 Anbefalinger... 117 7.1 Kontorenes analyser og metodeverktøy... 117 7.1.1 NAV Hamar: Brukeroversikt individ og team.... 118 7.1.2 NAV Ringsaker: Dypdykk... 119 7.1.3 Felles metodeverktøy... 119 7.2 Områder som bør utredes nærmere... 120 7.2.1 Hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgiftene... 120 7.2.2 Samspill med andre tjenester og stønadsområder... 120 7.2.3 Veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis... 121 7.2.4 Organisatoriske forhold... 121 7.3 Avslutning... 122 Referanseliste... 125

Figurer Figur 3.1: Organisasjonskart Ringsaker kommune... 32 Figur 3.2: Organisasjonskart NAV Ringsaker... 33 Figur 3.3: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Ringsaker... 34 Figur 3.4: Organisasjonskart Hamar kommune... 37 Figur 3.5: Tjenester under familie og levekår.... 38 Figur 3.6: Organisering NAV Hamar, fra 01.11.2013-høst 2015.... 39 Figur 3.7: Organisering NAV Hamar, testperiode januar-september 2016.... 40 Figur 3.8: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Hamar... 41 Figur 3.9: Organisasjonskart Stange kommune... 45 Figur 3.10: Organisasjonskart NAV Stange pr. 1.15.2015.... 46 Figur 3.11. Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Stange... 47 Figur 3.12: Organisasjonskart Løten kommune... 51 Figur 3.13: Organisasjonskart NAV Løten... 52 Figur 3.14: Eksterne samhandlingsrelasjoner NAV Løten... 53 Figur 4.1: Fødsels- og flytteoverskudd 1. januar 2008-1. januar 2015, Kommuner i Hamarregionen... 60 Figur 4.2: Indeks for utvalgte aldersgrupperinger, kommuner og Hedmark, målt mot landet, pr. 1. juli 2014.... 60 Figur 4.3: Utvikling i antall arbeidsplasser i Hamarregionen, kommunen i Hamarregionen og landet. (Indeks 2000 = 100).... 62 Figur 4.4: Utvikling i arbeidsplasser og befolkning, 1. januar 2002 1. januar 2015... 66 Figur 4.5: Gjennomsnitt antall helt ledige 2006 2015.... 67 Figur 4.6: Registerte arbeidsledige 15-74 år, janur 2006 desember 2014.... 68 Figur 4.7: Gjennomsnitt antall helt ledige under 25 år, 2006 2015.... 68 Figur 4.8: Registerte arbeidsledige 15-29 år, janur 2006 desember 2014.... 69 Figur 4.9: Gjennomsnitt antall helt ledige og arbeidsledige sosialhjelpsmottakere i oppdragskommunene, 2006-2014.... 70 Figur 4.10: Gjennomstrømning Videregående skole, 2009-2014... 71 Figur 4.11: Gjennomstrømning Videregående skole, 2005-2008... 72 Figur 5.1: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 2014, løpende kroner.... 73 Figur 5.2: Netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2006 2014, faste 2014 kroner... 74 Figur 5.3: Sosialhjelpsmottakere i alderen 18-66 år, 2006-2014... 76 Figur 5.4: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 2011, 2013-2014... 77 Figur 5.5: Andelen sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år i prosent av mottakere av sosialhjelp 18-66 år, 2006 2011, 2013-2014... 78 Figur 5.6: Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 18-24 år, 2006 2011, 2013-2014. I måneder.... 79 Figur 5.7 Gjennomsnittlig stønadslengde sosialhjelpsmottakere i alderen 25-66 år, 2006 2014. I måneder.... 79 Figur 5.8: Gjennomsnittlig stønad pr måned, 2006 2014.... 80 Figur 5.9: Gjennomsnittlig stønad pr tilfelle, 2006 2014.... 81 Figur 5.10: Fordeling Delkostnadsnøkkel Sosialhjelp 2014, alle kommuner... 83 Figur 5.11: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Ringsaker kommune, 2010 2014, løpende kroner... 85 Figur 5.12: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 20010 2014.... 86 Figur 5.13: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 13, 2014... 87 Figur 5.14: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp for kommuner i Kommunegruppe 13, Konsern, 2014.... 88 Figur 5.15: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Hamar kommune, 2010 2014, løpende kroner... 89 Figur 5.16: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 2014.... 90 Figur 5.17: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 13, konsern, 2014... 92 Figur 5.18: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i Kommunegruppe 13, 2014.... 93 Figur 5.19: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Stange kommune, 2010 2014, løpende kroner... 94 Figur 5.20: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 2010 2014.... 96

Figur 5.21: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 10, 2014... 97 Figur 5.22: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i Kommunegruppe 13, 2014.... 98 Figur 5.23: Netto driftsutgifter til sosialtjenesten i Løten kommune, 2010 2014, løpende kroner... 99 Figur 5.24: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 20010 2014.... 100 Figur 5.25: Gjennomsnittlig netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger, kommunegruppe 7, 2014... 101 Figur 5.26: Korrigerte netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, konsern, for kommuner i Kommunegruppe 7, 2014.... 102 Figur 6.1: Netto driftsutgifter til kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner... 103 Figur 6.2: Netto driftsutgifter pr deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2011-2014, 2014 kroner 104 Figur 6.3: Antall deltaker i kvalifiseringsprogrammet, 2009-2014.... 104 Figur 6.4: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 25 66 år, 2012-2014.... 105 Figur 6.5: Deltaker i kvalifiseringsprogrammet i aldersgruppen 18-24år, 2012-2014.... 105 Figur 6.6: Andelen deltaker i kvalifiseringsprogrammet i prosent av antall mottakere av økonomisk sosialhjelp, aldersgruppert, 2012-2014.... 106 Figur 6.7 Andel mottakere med KVP av mottakere av økonomisk sosialhjelp, 2014.... 107 Figur 6.8: viser netto driftsutgifter til introduksjonsprogrammet, 2010 2014, omregnet i 2014 kroner... 108 Figur 6.9: Antallet deltakere i introduksjonsprogrammet og gjennomsnittsutgiften pr deltaker, 2010 2014, omregnet i 2014 kroner.... 109 Figur 6.10: Figuren viser resultatgrad for andel over i arbeid/ utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram i 2014 plottet mott gjennomsnittlig resultatgrad i årene 2011-2013.... 110 Figur 6.11: Gjennomsnittlig utgifter pr deltaker i introduksjonsprogrammet og resultatmål, 2014.... 111 Figur 6.12: Utvikling i AAP 2010-2014.... 112 Figur 6.13: Sykefravær i 2006-2014. Gjennomsnitt pr. år.... 114 Figur 6.14: Sykefravær 2006-2014, 20 29 år. Gjennomsnitt pr. år.... 114 Figur 6.15: Utvikling i uføretrygdede 2006-2015.... 115 Figur 6.16: Utvikling i uføretrygdede under 25 år, 2006-2015.... 116 Tabeller Tabell 1: Utvikling i antall innbyggere 2000-2015 og 2014-2015... 59 Tabell 2: Sysselsatte etter bosted og arbeidssted i Hamarregionen 4. kvartal 2014.... 61 Tabell 3: Næringsstruktur i Hamarregionen 4. kvartal 2014... 64 Tabell 4: Næringsstruktur på kommunenivå. 4. kvartal 2014... 65 Tabell 5: Prosentvis vekst i netto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp, faste 2014 kr.... 75 Tabell 6: Kostnandsnøkkel og delkostnadsnøkkel sosialhjelp, 2013 og 2014... 83 Tabell 7: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Ringsaker kommune, 2010 2014.... 86 Tabell 8: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Hamar kommune, 20010 2014.... 91 Tabell 9: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Stange kommune, 20010 2014.... 96 Tabell 10: Statistikk over sosialhjelpsmottakere i Løten kommune, 2010 2014.... 100 Tabell 11: Andel over i arbeid/ utdanning direkte etter avsluttet introduksjonsprogram, 2011 2014.... 109 Tabell 12: Antall personer under 25 år som har AAP pr. 31. desember. For 2015 er antallet pr. 31. august.... 113

SAMMENDRAG Denne rapporten sammenstiller kunnskap om sosialhjelpsområdet i Hamarregionen i Hedmark. Arbeidet med rapporten utgjør fase 1 av «Prosjekt økte sosialhjelpsutgifter». Dette er et samarbeidsprosjekt mellom kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Prosjektet er finansiert av Fylkesmannen i Hedmark, og initiert av NAV Ringsaker. Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til de senere års økning i sosialhjelpsutgifter i de fire deltakerkommunene. I fase 1 har målet vært å etablere et kunnskapsgrunnlag som utgangspunkt for videre utredning og mulige tiltak. Fase 1 har pågått i seks måneder, fra april til oktober 2015. Kunnskapsgrunnlaget består av en kvalitativ og kvantitativ del. Den kvalitative delen inneholder et kapittel med litteraturgjennomgang og et kapittel med en empirisk kartlegging av organisering og samhandling knyttet til sosialhjelpsområdet i de fire deltakerkommunene. I den kvantitative delen sammenstilles relevant statistikk, som er strukturert i tre kapitler: Arbeidsmarked og befolkning, utviklingstrekk i sosialhjelpsutgifter og sammenheng mellom sosialhjelp og andre tjenesteområder. Her gis en kort sammendrag av de fire empiriske kapitlene, og vi sammenfatter våre anbefalinger som er presentert i rapportens siste kapittel. I kapittel 3, som omhandler organisering og samhandling ser vi på organisering og samhandling i kommunene på tre nivåer: 1) Vi ser på hvor NAV er plassert i kommunens organisasjonskart, og 2) hvordan sosialhjelp er plassert i NAV kontorets organisering. Videre ser vi 3) på hvilke eksterne samarbeidsrelasjoner som er viktig for sosialhjelpsområdet og hvordan disse vurderes av ledelsen ved kontoret. Ulike modeller for organisering er valgt både når det gjelder NAVs plassering i kommunen, og i organisering av kontorene. Kapitlet tar også opp hva ledelsen ved NAV kontorene ser som spesielt utfordrende innenfor sosialhjelpsområdet, og hva som antas å være årsaker til økningen i sosialhjelpsutgiftene. Det kom ikke frem en felles oppfatning om klare årsaksforklaringer. Organisatoriske forhold, boligutgifter og samspill med andre ytelser og tjenester ble tematisert. Det ble fremhevet at innstramming på andre statlige ordninger viste seg i økte sosialhjelpsområdet. Alle kontorene uttrykte bekymring over økning i andelen unge sosialhjelpsmottakere, og det ble fremhevet utfordringer knyttet til oppfølgingsarbeid med denne brukergruppen. 7

Kapittel 4 presenterer statistikk om befolkningssammensetning og arbeidsmarked i Hamarregionen. Kapittelet inneholder også statistikk om arbeidsledighet og gjennomstrømming i videregående opplæring. Hamarregionen kan karakteriseres som en utviklingsregion, det vil si at det er vekst både i arbeidsplasser og befolkning. Befolkningsveksten skyldes tilflytting. I 2014 har arbeidsledigheten i regionen ligget på mellom 2,3 3,7 %. Det er en viss sammenheng mellom utvikling i arbeidsledighet og utvikling i andelen sosialhjelpsmottakere med arbeidsledighet som arbeidssituasjon. Når det gjelder gjennomstrømming i videregående opplæring viser gjennomsnittstallene for perioden 2005 2008 at Hamar gjør det bedre enn landet, mens Stange ligger i overkant av snittet i Hedmark. Ringsaker ligger noe under snittet for Hedmark mens Løten ligger en del under snittet. Vi ser i kapittel 5 at Løten også er den kommunen som har høyest andel unge sosialhjelpsmottakere. Samtidig ligger Ringsaker lavest når det gjelder andelen unge sosialhjelpsmottakere til tross for at gjennomstrømming i VGO er lavere enn i Stange og Hamar. Kapittel 5 presenterer utviklingstrekk i sosialhjelpsutgiftene i Hamarregionen samlet, og i hver av kommunene. Statistikken viser at det er ulik utvikling i utgiftene for kommunene i perioden 2006 2012, men fra 2012 er det det kraftig vekst for alle kommunene. Det fremkommer også at det er systematiske forskjeller mellom kommunene når det gjelder gjennomsnittlig stønadslengde på sosialhjelpsområdet. Videre viser gjennomgangen av hver av kommunene nivået på sosialhjelpsutgiftene, sett i forhold til sammenlignbare kommuner. For å kunne sammenligne utgiftene er tallene korrigert med delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Beregningene viser at alle fire kommunene har høye sosialhjelpsutgifter når vi ser nivået i forhold til sammenlignbare kommuner. Hamar og Ringsaker ligger henholdsvis nest høyest og femte høyest innenfor kommunegruppe 13, Stange ligger tredje høyest i kommunegruppe 10, og Løten ligger nest høyest i kommunegruppe 7. Kapittel 6 viser sammenhenger og samspill mellom sosialhjelpsområdet og andre tjenesteområder: Kvalifiseringsprogrammet, introduksjonsprogrammet, arbeidsavklaringspenger, sykefravær og uføre. Det vanskelig å se tydelige sammenhenger mellom forhold på disse områdene og utvikling i sosialhjelpsutgiftene. Det er generelt variasjoner i kommunene, og i liten grad tydelige fellestrekk som kan forklare årsaken til utviklingen i sosialhjelpsutgiftene. Når det gjelder arbeidsavklaringspenger er det imidlertid noen tydelig fellestrekk, der kommunene i Hamarregionen også avviker fra landet. Det er en tydelig nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger i 2013 og 2014 i Hamarregionen. Frem til 2013 var nivået på arbeidsavklaringspenger tilnærmet lik som landet, men det er et stort avvik mellom landet og Hamarregionen, også i Hedmark samlet, i 2013 og 2014. Kapittel 7 inneholder en kort sammenfatning av fase 1, og en presentasjon av våre anbefalinger når det gjelder videre utredninger i en fase 2. Kartleggingen har vist at kommunene opplever at de har mangelfull oversikt over sosialhjelpsområdet og at det 8

behov for et bedre tallmaterialet som kan brukes som styringsverktøy. Det kommunale fagsystemene anses å ha begrenset funksjonalitet når det gjelder muligheter for å hente ut rapporter. Hamar og Ringsaker har forsøkt å utvikle egne metodeverktøy som skal bidra til å gi mer detaljert og nøyaktig kunnskap om sosialhjelpsporteføljen. Innholdet i og bruken av disse verktøyene er kort skissert, og vår anbefaling er at det jobbes videre med utvikling av et felles verktøy som kan tas i bruk i hele regionen. Videre ser vi det som aktuelt å følge opp følgende områder gjennom videre utredning: Nærmere statistiske analyser av hovedårsaker til økningen i sosialhjelpsutgifter Nærmere undersøkelser av samspill med andre tjenester og stønadsområder, med særlig fokus på arbeidsavklaringspenger Undersøkelser av veiledning, oppfølging og saksbehandlingspraksis Betydningen av organisatoriske forhold Vi påpeker også følgende tiltak som vi mener er viktig for sosialhjelpsområdet, og som kommunene kan jobbe med fortløpende: Forbedre integreringen mellom statlige og kommunale tjenesteområder i NAV kontorene Jobbe videre med å styrke det regionale samarbeidet på sosialhjelpsområdet Forbedre styringsdialogen i kommunen på sosialhjelpsområdet 9

10

1 INNLEDNING Denne rapporten presenterer et kunnskapsgrunnlag om situasjonen på sosialhjelpsområdet i Hamarregionen. Prosjektet er initiert av Ringsaker kommune, og er et samarbeidsprosjekt med kommunene Hamar, Løten og Stange. Prosjektet er finansiert av Fylkesmannen i Hedmark. Prosjektet ble igangsatt på grunn av bekymring over utviklingen i sosialhjelpsutbetalinger i Ringsaker kommune. Det har vært en sterk økning i sosialhjelpsutbetalingene generelt de siste årene, og kommunen har sett det som særlig bekymringsfullt at antallet unge sosialhjelpsmottakere øker, og at de mottar sosialhjelp lengere enn tidligere. Liknende trekk ble identifisert i de øvrige deltakerkommunene. Det ble søkt om skjønnsmidler fra fylkesmannen i Hedmark for å utrede årsaker til utviklingen. For å begrense prosjektets omfang ble det avgrenset til å fokusere på ungdom og familier med barn. Hensikten med prosjektet er å identifisere årsaker til utviklingen innen sosialhjelpsområdet slik at det kan iverksettes konkrete tiltak for å skape endring. Oppdragsgiver har også et ønske om å få på plass et statistisk metodeverktøy som kan gi bedre oversikt over sosialhjelpsområdet. Et slikt verktøy skal bidra til å sikre at det jobbes hensiktsmessig når det gjelder forebygging, og at det er god koordinering og samordning mellom sosiale tjenester og NAV kontorenes øvrige tjenesteområder. Prosjektet skal i utgangspunktet gå over to år, og er inndelt i to faser. Denne rapporten dekker fase 1, som er et forprosjekt hvor det skal sammenstilles relevant statistikk og gjøres rede for forskning og aktuelle utredninger på området. Målet med rapporten er dermed å fremskaffe et kunnskapsgrunnlag og et oversiktsbilde over situasjonen når det gjelder sosialhjelpsutgiftene i kommunene Ringsaker, Hamar, Løten og Stange. Rapporten favner derfor bredt, og skal gi et grunnlag for å velge områder som det er aktuelt å undersøke mer inngående i en fase 2. I fase 2 skal det ses mer detaljert på mulige årsakssammenhenger. Dette skal legge grunnlag for vurdering av hvilke tiltak det kan være aktuelt å iverksette. Det er også skissert at det kan være aktuelt med en fase 3 der ulike tiltak prøves ut i kommunene. 11

Rapporten vil presentere et kunnskapsgrunnlag ut fra følgende struktur: 1. Dette kapittelet inneholder innledningsdelen. Her presenteres kunnskapsbehov, oppdragets formål, problemstillinger og metodiske tilnærminger. Deretter redegjør vi kort for prosjektets tematikk, herunder begrepsavklaringer. 2. Litteraturgjennomgang av relevante utrednings og forskningsarbeider. 3. Beskrivelse av regionens særtrekk mht. befolkning og arbeidsmarked. 4. Presentasjon av organisasjonsmodeller og samhandlingsstrukturer i deltakerkommunene. 5. Statistikkbeskrivelse av utviklingstrekk i sosialhjelpsutbetalingene i deltakerkommunene. 6. Beskrivelse av sammenhenger mellom sosialhjelpsutbetalinger og andre tjenesteområder. 7. Deretter presenteres våre anbefaleringer når det gjelder hvilke områder som peker seg ut som aktuelle å undersøke nærmere i en fase 2 av prosjektet. Her diskuteres og skisseres også rammer for et metodeverktøy som kan gjøre NAV kontorene bedre rustet til å holde kontroll og følge opp sosialhjelpsområdet. 1.1 Kunnskapsbehov, formål og problemstillinger Nasjonalt har det vært en jevn økning i sosialhjelpsutbetalinger de siste årene. Samlet utbetalt beløp i 2014 var 5,6 milliarder kroner, som var en økning på 7 prosent fra året før, regnet i faste priser (SSB, 2015). Skal man forstå hvorfor sosialhjelpsutbetalingene øker, må man både se på antall mottakere, stønadstid (antall måneder) og størrelsen på utbetalingene. Nasjonalt øker utgiftene til den enkelte mottaker øker mer enn antallet mottakere. Dessuten har antall stønadsmåneder pr. mottaker har vært uforandret fra 2013 til 2014. Det er dermed de månedlige utbetalingene som har økt; det har vært tre prosent oppgang regnet i faste priser (SSB, 2015). For øvrig må årsaker til at sosialhjelpsutgiftene øker ses i sammenheng med en rekke forhold: Endringer i levekår, befolkningssammensetning, utdanningsnivå, økonomiske svingninger, arbeidsmarkedssituasjonen, nivå på og organisering av statlige ytelser, omfang og tilgjengelighet av arbeidsmarkedstiltak, sosialpolitiske føringer, samt kompetanse og kapasitet i forvaltning og tjenesteytingen både innenfor sosialtjenesten og andre offentlige tjenester. Det handler således både om tjenestens brukergrupper, om kommunens og sosialtjenestens rammebetingelser, og om eksterne samfunnsforhold. Initiativtaker til dette prosjektet, Ringsaker kommune, ønsket i utgangpunktet en kartlegging av årsaker til at brukergruppene i sosialtjenesten søker om sosialhjelp og hvorfor det tar lengre tid før de blir selvhjulpne. Det ble antatt at samfunnsmessige og strukturelle årsaker til sosiale problemer var så grundig utredet at det ikke var behov for et 12

slikt fokus i dette prosjektet. Det kan imidlertid være vanskelig å operere med et slikt klart skille mellom strukturelle og samfunnsmessige faktorer på den ene siden, og forhold knyttet til tjenestens brukergrupper på den andre siden. Ved høy arbeidsledighet vil for eksempel sosialhjelpsutbetalingene øke, og særlig andelen unge brukere (Kann & Naper, 2012). Handler dette om strukturelle og samfunnsmessige forhold, eller om forhold ved brukergruppene? Til tross for at det finnes nasjonale utredninger og forskning som belyser strukturelle årsaker til sosiale problemer, er det behov for å forankre et regionalt prosjekt som dette i oppdatert statistikk om regionale forhold. Det tas i denne rapporten utgangspunkt i at regionale særtrekk knyttet til muligheter i arbeidsmarkedet, næringsstruktur, og befolkningsstruktur har betydning for sosialhjelpsområdet, og vi inkluderer dette som et statistisk bakteppe (se kapittel 4). Dette blir en viktig del av faktagrunnlaget som bør være på plass før man ser mer inngående på årsaker til økningen i sosialhjelpsutbetalingene i en fase 2. Når det gjelder strukturelle forhold er det også slik at nivået på sosialhjelpstubetalingene må ses i sammenheng med den nasjonale velferdspolitikken. Dette har særlig blitt aktualisert etter gjennomføringen av NAV reformen, der økonomiske sosialhjelp ble lagt inn i NAV kontorene. NAV reformen innbar dessuten en betraktelig tydeligere arbeidslinje, med et stort fokus på «arbeidsretting», og på mange måter en innstramming av de statlige velferdsytelsene med blant annet strengere praktisering av aktivitetskrav (Andreassen & Fossestøl, 2011; Hernes, Heum & Halvorsen, 2010). Dette må forventes å ha betydning for den kommunale sosialhjelpen, som skal fungere som velferdsstatens siste økonomiske sikkerhetsnett. Til tross for at reformen ble igangsatt i de første kommunene i 2006, er det sannsynlig at virkningene når det gjelder sosialhjelpsområdet først blir synlig nå fordi NAV reformens «nye» programmer og ytelser løper over mange år. Hvor brukerne «havner» når programmene og ytelsesløpene avsluttes viser seg først i et lengre tidsperspektiv. Et utgangspunkt for dette prosjektet er derfor at det må legges til grunn et helhetlig perspektiv på NAV kontorenes tjenester, og at økningen i sosialhjelp må ses i sammenheng med de statlige ytelsene og tjenestene. I den forbindelse blir det også relevant å se på hvilke modeller kommunene har valgt for organisering og samarbeid ved NAV kontorene. Denne rapporten inngår i et prosjekt som overordnet er rettet mot problemstillingen: Hva er årsaken til siste års økning i sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen? I denne rapporten, som omhandler fase 1 av prosjektet, skal følgende problemstillinger besvares: 1. Hvilke særtrekk karakteriserer Hamarregionen når det gjelder befolkningsstruktur og arbeidsmarked? 13

2. Hvilke organisasjons og samarbeidsmodeller er valgt for NAV kontorene i de fire deltakerkommunene? 3. Hvordan ser utviklingstrekkene ut når det gjelder sosialhjelpsutbetalingene i de fire deltakerkommunene? 4. Hvordan er sammenhengen mellom sosialhjelpsutbetalingene og NAV kontorenes øvrige tjenesteområder? 5. Hva slags metodeverktøy kan det være aktuelt å videreutvikle eller ta i bruk i de fire deltakerkommunene for å bedre oversikt og kontroll over sosialhjelpsområdet? Hvilke områder kan det være aktuelt å undersøke nærmere for å forstå årsaker til økte sosialhjelpsutbetalinger i Hamarregionen? 1.2 Metode Prosjektet består av tre deler og vi har benyttet ulike metoder for datainnsamling knyttet til hver av delene; kunnskapsstatus, organisasjonskart og statistikkanalyse av utviklingen av sosialhjelpsutgifter og regionale særtrekk. Her beskrives kort metodisk fremgangsmåte for de ulike delene. 1.2.1 Kunnskapsstatus Det er norske undersøkelser som direkte omhandler utviklingstrekk i økonomisk sosialhjelp og faktorer som påvirker sosialhjelpsutbetalinger som dekkes i litteraturgjennomgangen. Rapporter og studier som i utgangspunktet ble vurdert som særlig relevante har vært brukt som grunnlag for videre litteratursøk ved systematisk gjennomgang av tekstenes referanselister. Litteraturgjennomgangen kan dermed omtales som utforskende, snarere enn systematisk. Videre er nyere publikasjoner vektlagt i gjennomgangen fordi det er disse som omhandler problemstillinger som er direkte relevante for situasjonen på sosialhjelpsområdet i Hamarregionen. Store endringer har dessuten skjedd når det gjelder sosialhjelp etter innføringen av NAV reformen (2006), og ved innføringen av nye ordninger som kvalifiseringsprogrammet (2007). Derfor er studier som er gjennomført i forbindelse med NAV reformen særlig aktuelle. Se øvrige detaljer om kunnskapsstatusen i kapittel 2. 1.2.2 Organisering og samhandlingsstrukturer Kartleggingen av organisering og samhandlingsstrukturer er basert på kvalitative intervjuer og dokumentstudier. Intervjuene har hatt en delvis strukturert tilnærming. Det vil si at de har vært formet som en samtale med bestemte temaer som styrende for samtalen (Kvale, 1994). Fordelen med delvis strukturerte intervjuer er at det gir muligheter for å utdype viktige temaer som tas 14

opp, samtidig som de fastlagte temaene gjør intervjuene sammenlignbare (Thagaard 1998). I dette prosjektet er sammenligningene mellom NAV kontorene sentralt for å kunne si noe om organiseringens betydning, både lokalt ved kontorene, i kommunestrukturen og overfor samarbeidspartnere. Det er gjennomført intervjuer med NAV leder og avdelingsleder med ansvar for sosialhjelpstjenesten ved hvert av kontorene. Intervjuene ble gjennomført med NAV leder og avdelingsleder ved hvert av kontorene sammen, bortsett fra i Løten hvor NAV leder var forhindret fra å delta. Vi hadde et kort telefonintervju med henne i etterkant. Intervjuene varte rundt 1 ½ time. Det var to forskere som deltok i intervjuene. Arbeidsfordelingen var klar, med en som stilte spørsmålene mens den andre noterte, samt stilte oppfølgingsspørsmål. Intervjuguiden omfattet temaene: Organisering og samarbeid Utfordringer innen sosialhjelpsområdet Styringsverktøy for sosialhjelpsområdet Årsaker til økte sosialhjelpsutgifter Aktuelle tiltak for endring I forkant og/eller etterkant av intervjuene etterspurte vi dokumentasjon som kopi av partnerskaps/samarbeidsavtale mellom NAV og kommune, organisasjonskart for NAVkontoret, og beskrivelse samt enkel vurdering av samarbeidsstrukturer innenfor sosialhjelpsområdet. Det ble også innhentet nedfelte rutiner for veiledning og saksbehandling knyttet til økonomisk sosialhjelp. Analyse og tilsynsrapporter for sosialhjelpen ble innhentet i den grad det var tilgjengelig. Denne dokumentasjonen inngår i datamaterialet. 1.2.3 Statistiske analyser Statestikkanalysen er i hovedsak basert på offentlig tilgjengelig statikk fra SSBs statistikkbank og KOSTRA (KOmmune STat RApportering). Vi har også brukt statistikk fra Inkluderings og mangfoldsdirektoratet og NAV Hedmark, samt innhentet næringslivsinformasjon fra Brønnøysundregistrene via nettstedet Ravn Info (www.ravninfo.com). Kommunenes NAV kontorer har bidratt med lokal statistikk, samt bidratt til kvalitetssikring av tallmaterialet. For å kunne sammenligne kommunenes sosialhjelpsutgifter bør kommunetallene korrigeres for kommunenes ulike forutsetninger. Vi har gjort en slik sammenligning i kapittel 5 ved å korrigere utgiftene med delkostnadsnøkkelen for økonomisk sosialhjelp. 15

Denne kostnadsnøkkelen inngår i kommunenes inntektssystem som skal jevne ut ufrivillige forskjeller mellom kommunene. I SSBs statistikkbank er sysselsetting i bosted og arbeidssted tilgjengelig. For å øke lesbarheten i rapporten bruker vi sysselsatte etter arbeidssted som tilnærming til arbeidsplasser. Sysselsettingsstatistikken rapporteres på antall personer så oversikten over sysselsetting og arbeidsplasser i kapittel 4 henviser til antallet personer, ikke årsverk. Vi har lagt til grunn at kommunene har rapportert korrekt i KOSTRA, og vi har også avklart med kommunene mulige forskjeller i rapporteringsrutiner, og eventuelle feil i statistikkene. I det offentlig tilgjengelig tallmaterialet har vi korrigert for følgende feil: Ringsaker har rapportert ansatte som arbeider med introduksjonsordningen på KOSTRA Funksjon 242 (Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid) i årene 2010 2013. De skulle vært rapportert på Funksjon 275 (Introduksjonsprogrammet). Alle tabeller og øvrige henvisninger i rapporten er basert på korrigerte KOSTRA tall. Gjennomgang av SSBs statistikk for mottakere av økonomisk sosialhjelp for 2012, viste at fordelingen mellom aldersgruppene 18 24 år og 25 66 år ikke var korrekt. Vi har mottatt de riktige tallene fra SSB direkte, men har ikke beregnet 2012 indikatoren selv Det gjør at noen figurer og statistikk inneholder indikatorer/ andeler basert på ikke korrekte mottakertall. Det er tydelig markert i figur/ tabellteksten for de figurer og tabeller dette gjelder. 1.3 Bakgrunn og begrepsavklaringer 1.4 Hva er sosialhjelp? Økonomisk sosialhjelp skal fungere som velferdsstatens siste økonomiske sikkerhetsnett, og bidra til å sikre at alle har tilstrekkelige midler til livsopphold. Det er ment som midlertidig inntektssikring, og målet er at mottakere på sikt skal bli selvhjulpne. Reglene om økonomisk sosialhjelp er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131. Lovens bestemmelser hjemler blant annet den enkeltes rett til økonomisk stønad, retten til midlertidig bolig, retten til individuell plan, kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Loven trådte i kraft 1. januar 2010. Den avløste da sosialtjenesteloven av 1991, som igjen avløste lov om sosial omsorg av 1964. Med «økonomisk sosialhjelp» menes den økonomiske stønaden til livsopphold som gis etter lov om sosiale tjenester i NAV 18, der det heter at: 16

De som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad. Stønaden bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen. Departementet kan gi veiledende retningslinjer om stønadsnivået. Sosialhjelpsmottakere er personer som er registrert som mottakere av denne økonomiske stønaden i et bestemt tidsrom. Det er vanlig å skille mellom ulike typer sosialhjelpsmottakere, som «engangsmottaker», «gjenganger» og «langtidsmottaker». «Langtidsmottaker» viser til personer som mottar økonomisk sosialhjelp i seks måneder eller mer i løpet av et kalenderår (Grebstad, 2012, s.12). Økonomisk sosialhjelp er en subsidiær ytelse, det vil si at søkere må ha utnyttet alle reelle muligheter til å forsørge seg selve ved arbeid, egne midler, trygderettigheter eller andre økonomiske rettigheter (4.18.12 i Rundskriv til lov om sosiale tjenester, hovednr. 35 2012). Videre er økonomisk sosialhjelp en skjønnsbasert og behovsprøvd ytelse. Det vil si at NAVkontorene har rett og plikt til å utøve skjønn ved utmåling av stønaden, og det skal foretas en konkret og individuell vurdering av hvilke utgifter det vil være nødvendig å dekke for å sikre forsvarlig livsopphold i den enkelte sak (4.18.13 i Rundskriv til lov om sosiale tjenester, hovednr. 35 2012). Dette skjønnsrommet forutsetter at beslutninger om tildeling er basert på saklige og grundige begrunnelser som viser hvilke vurderinger som ligger til grunn. Det kan hevdes at det skjønnsmessige ved ytelsen kan true likebehandlingsprinsippet, men likebehandling skal i utgangspunktet ivaretas ved at grunnlaget for vurderingene skal være det samme i ulike saker. Det skal tas hensyn til de samme utgiftene og de samme personlige forholdene for tjenestemottakere i en tilsvarende livssituasjon. For øvrig er det kommunalt fastsatte veiledende satser for utmåling av stønaden, basert på statlige veiledende satser, som skal bidra til å redusere forskjeller i stønadsnivå mellom og innad i kommuner (Rundskriv A 2/2011). Retningslinjene skal imidlertid kun være veiledende og skal ikke erstatte den individuelle vurderingen i den enkelte sak. Det betyr at det i praksis ofte er store forskjeller i utmålte stønadsbeløp også i saker der det er tilnærmet like hjelpebehov (Brandtzæg, Flermoen, Lunder, Løyland, Møller & Sannes, 2006; Billbo, Mydland, Syversen, Glemmestad & Solheim, 2014). I henhold til 20 i lov om sosiale tjenester fremgår det også at det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk sosialhjelp, for eksempel i form av at mottaker skal utføre passende arbeid i bostedskommunen. Kartlegginger viser at omfanget av vilkårssetting varierer mye mellom kommuner og mellom og innad på NAV kontor (Brandtzæg m.fl. 2006; Proba samfunnsanalyse, 2013). Den 24. mars, 2015, vedtok imidlertid Stortinget at det skal stilles vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Departementet har imidlertid ikke fastsatt når lovendringen trer i kraft. I ny 20 om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) vil det hete: Det skal stilles vilkår om aktivitet for tildeling av økonomisk stønad med mindre tungtveiende grunner taler mot det ( ) Ved brudd på vilkår kan det fattes vedtak om at stønaden reduseres, forutsatt at det i vedtaket om stønad er informert om muligheten for slik reduksjon ( ) 17

Sosialhjelp viser imidlertid til mer enn økonomisk stønad; det omfatter også råd, veiledning og oppfølging, jf. lovens 17. Vilkårsbruk ved tildelingen av sosialhjelp, som er nevnt over, inngår som en del av rådgivning og veiledning. Omfang og kvalitet i veiledning og oppfølging vil kunne virke inn på sosialhjelpsutbetalingene (Billbo, m.fl., 2014). I dette prosjektet er det den økonomiske sosialhjelpen som er i hovedfokus, og rådgivning og veiledning vies relativt lite plass fordi vi ikke har tilstrekkelig datagrunnlag for å se på sammenhenger mellom bruk av virkemidler og sosialhjelpsutgifter/utbetaling av sosialhjelp. Vi berører likevel tematikken både i litteraturgjennomgangen i kapittel 2, og om rutiner og praksis for veiledning og rådgivning ved de ulike kontorene i kapittel 3. For øvrig skisseres dette som et av områdene som det vil være aktuelt å se nærmere på i en fase 2 av prosjektet. 1.4.1 Sosiale tjenester i NAV I henhold til lov om sosiale tjenester i NAV 3 er det kommunene som er ansvarlig for å utføre oppgaver på sosialtjenesteområdet. Staten skal yte et rammetilskudd til kommunene og føre kontroll med at loven anvendes slik at de fremmer formålet. Staten ved Arbeidsdepartementet skal evaluere, informere, gi retningslinjer og instrukser, og sørge for at relevant utdannelse er tilgjengelig. Staten ved Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen oppfyller sine plikter i henhold til de individuelle tjenestene, jf. lovens 9, mens Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med kommunens virksomhet i arbeids og velferdsforvaltningen, jf. lovens 10. Brukerkontakten i Arbeids og velferdsforvaltningen er lagt til de lokale NAV kontorene. Det er ett NAV kontor i hver kommune eller i hver bydel i de større byene. NAV reformen medførte store endringer for sosialtjenesten (Langeland & Stene 2010). For det første i form av selve samlokaliseringen med de statlige arbeids og velferdstjenestene, og ved NAV kontorenes partnerskapsorganisering mellom stat og kommune. Videre var innføringen av kvalifiseringsprogrammet, som ble vedtatt i 2007, et av de store, konkrete tiltakene som var rettet mot mottakere av sosialhjelp. Hensikten med programmet var å bedre arbeidsmarkedstilknytningen og levekår for personer som står særlig langt fra arbeidsmarkedet, og som har store og sammensatte problemer. Programmet er primært rettet mot brukere som ikke har folketrygdytelser, og mot de som beskrives som langtidsmottakere. Programmet er hjemlet i sosialtjenesteloven 29 40, og det fremgår av loven at programmet skal inneholde arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking. Deltakelse i programmet gir også mulighet til å motta en standardisert kvalifiseringsstønad. Stønaden og deltakelse i programmet kan gis for to år, med mulighet for forlengelse ved særskilte vurderinger. Det er tenkt at deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal ha støtte gjennom tett oppfølging fra NAV veiledere, men det har variert i hvilken grad dette gjennomføres (Schafft & Spjelkavik, 2011). 18

Med integreringen av sosialtjenesten i NAV må det forventes at sosialhjelpslutbetalingene påvirkes i større grad enn tidligere av endringer og prioriteringer i de statlige velferdsordningene. Blant annet blir det relevant å se på nivå og håndtering av den statlige ytelsen arbeidsavklaringspenger (AAP) som en innvirkende faktor på utvikling i kommunenes sosialhjelpsutgifter (Djuve m.fl. 2012). Djuve m.fl. (2012) viser at kommuner med mange AAP mottakere har lavere sosialhjelpsutgifter. Arbeidsavklaringspenger ble innført for fem år siden, i 2010, og er en sammenslåing av tre tidligere separate ytelser: Tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger. Det er også andre forhold ved NAV reformen som kan antas å ha betydning for nivået på sosialhjelpsutbetalingene. Den nasjonale NAV evalueringen har vist at iverksettingen av NAV reformen har vært utfordrende for mange NAV kontor (se bl.a. Alm Andreassen og Fossestøl, 2011), og reformpresset som lenge preget etaten synes å ha hatt lange ettervirkninger. Partnerskapsorganisering med stat og kommune, og dermed to styringslinjer, har også vært trukket frem som utfordrende (Syversen 2011). Det er dermed flere grunner til å se på utvikling i sosialhjelpsutbetalingene i sammenheng med NAVkontorenes øvrige tjenester og generelle drift. Av tilgrensende tjenester er det også relevant å nevne introduksjonsprogrammet. Introduksjonsloven ble innført i 2003, og i 2004 ble introduksjonsordningen innført. Dette innebærer at kommuner som bosetter flyktninger skal tilby nyankomne flyktninger et toårig heldags introduksjonsprogram som skal gi flyktninger og deres familiegjenforente grunnleggende ferdigheter i norsk, innsikt i norsk samfunnsliv, og forberede for deltakelse i yrkeslivet eller videre utdanning. Kommunene er også pålagt å utbetale introduksjonsstønad til deltakerne. Introduksjonsprogrammet er for øvrig organisert på ulike måter i kommunene, og kommunene står fritt til å velge hvem som skal ha hovedansvaret for programmet. Det er et hovedskille mellom kommuner som har valgt å organisere introduksjonsprogrammet i NAV, og de som har valgt å organisere programmet utenfor NAV. I de fleste kommuner er introduksjonsprogrammet organisert utenfor NAV, men det er en økning i andelen som velger en modell hvor introduksjonsprogrammet legges inn i NAV. I 2014 hadde 197 kontorer organisert introduksjonsprogrammet i NAV (Tronstad, 2014). Nasjonalt er det stor variasjon mellom kommunene når det gjelder resultatoppnåelse fra introduksjonsprogrammet (det vil si andelen som er i arbeid eller utdanning etter deltakelse). Denne variasjonen kan forklares ut fra kjennetegn ved deltakerne, som kjønn, alder og landbakgrunn (Tronstad, 2014). Det er viktig å poengtere at forskjeller i innvandreres sysselsetting mellom ulike kommuner også kan skyldes forhold ved lokalt arbeidsmarked. 19

20

2 LITTERATURGJENNOMGANG Denne litteraturgjennomgangen presenterer studier og utredninger som vurderes som særlig relevant for prosjektets tema. Siden denne rapporten er ment som et grunnlag for videre undersøkelser av årsaker til økte sosialhjelpstubetalinger har den en bred tilnærming. Dette reflekteres også ved at vi i litteraturgjennomgangen ser overordnet på forskning og utredninger som belyser ulike forhold som virker inn på sosialhjelpsutbetalingene. Gjennomgangen er avgrenset til norsk litteratur og omfatter i hovedsak studier og utredninger gjennomført av forskningsinstitusjoner, konsulent og analyseselskaper, samt rapporter fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og kunnskapsstaben i NAV. Litteraturgjennomgangen er inndelt i tre deler. Vi ser først på studier som sier noe om hvordan levekår og samfunnsforhold i bred forstand virker inn på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Videre redegjør vi for forhold knyttet til de nasjonale organisatoriske rammene for sosialtjenesten, hvor det er betydningen av NAV reformen og innføringen av kvalifiseringsprogrammet som vi anser som særlig aktuelt. Til slutt ser vi på forhold knyttet til det enkelte NAV kontor, og betydningen av de enkelte kontors «profil» når det gjelder organisering og lokal arbeidspraksis herunder skjønnsutøvelse og vilkårsbruk. Flere av studiene som omtales er omfattende, og det er kun rom for relativt kortfattede redegjørelser her. Gjennomgangen er derfor skrevet slik at den skal gi leseren oversikt og angi forslag til videre lesning innenfor aktuelle områder. 2.1 Samfunnsforhold og levekår Det hevdes at det er omfanget av levekårsproblemer i kommunene som har størst betydning for sosialhjelpsutgiftene (Djuve m.fl. 2012; Grebstad, 2012). Levekår kan forstås på ulike måter, men brukes vanligvis om et sett objektive, målbare ressurser knyttet til en person eller gruppe, slik som inntekt, utdanning, helse, boligforhold og arbeidssituasjon. Levekår kan også ses som personers muligheter til å gjøre bruk av slike ressurser og til å virkeliggjøre muligheter (Bråthen, m.fl., 2007). Videre er det vanlig å snakke om «opphopning» av levekårsproblemer som viser til at individer i en vanskelig livssituasjon ofte utsettes for flere problemer på samme tid, og at disse forsterker hverandre fordi de virker samtidig (for eksempel ved sykdom og arbeidsledighet). Forenklet vil det si at enkeltbrukere med sammensatte problemer vil 21

utløse større kommunale tjenestebehov enn hvis flere personer har ett problem hver (Dølvik, Nadim & Nielsen, 2008; Løyland, Hjelmbrekke & Lunder, 2012). Fokuset på problematikken knyttet til «opphopning» og sosialhjelpsutgifter bygger blant annet på Langørens (1996) analyse av faktorer bak kommunenes variasjon i sosialhjelpsutgifter og en oppdatert analyse med tall fra 2000 (Langøren & Åserud, 2003). Videre ble det konkret oppmerksomhet om dette da Borge utvalget foreslo i en «opphopningsindeks» i utformingen av ny utgiftsutjevning i det kommunale inntektssystemet i NOU 2005:18 (Kommunal og regionaldepartementet, 2005). Denne opphopningsindeksen består av variablene skilte/separerte, arbeidsledige og andelen innbyggere med lav inntekt. Indeksen beregnes gjennom addering av de tre kriteriene, dividert med antall innbyggere. Dølvik, m.fl. (2008) har undersøkt hvordan slik «opphopning» av levekårsutfordringer virker inn på sosialhjelpsutbetalinger. Studien ser på i hvilken grad omfanget av personer med sammensatte levekårsutfordringer varierer systematisk mellom kommuner av ulik type. Studien ble gjennomført for å fremskaffe et grunnlag for storbyenes innspill til ny kostnadsnøkkel for sosialhjelp i det nasjonale inntektssystemet. Selv om studien er rettet mot storbyene, er rapportens innsikter relevante her fordi den undersøker hva som kjennetegner sosialhjelpsmottakere sammenlignet med befolkningen for øvrig. Det gir grunnlag for å si noe om hvilke egenskaper som øker sannsynligheten for å være sosialhjelpsmottaker. Videre analyseres nivået på utbetalinger sett i sammenheng med mottakernes ulike kjennetegn, og på dette grunnlaget analyseres kommunale utgifter til sosialhjelp. Et hovedfunn i rapporten er at opphopning av levekårsulemper øker sannsynligheten for å bli sosialhjelpsmottaker, og opphopning påvirker størrelsen på utbetalt sosialhjelp. Samlet vil opphopning på individnivå påvirke kommunale utgifter til sosialhjelp. Det vesentlige ved studien i denne sammenhengen er at den viser betydningen av å se på kombinasjoner av levekårsproblemer på individnivå for å forstå kommunale utgifter til sosialhjelp. Dette gir et annet bilde enn bruk av aggregerte data fordi det gir innsikt i hva slags problemer sosialhjelpsutbetalingene bunner i, og man får et styrket grunnlag for å iverksette tiltak rettet mot aktuelle grupper (Dølvik, m.fl., 2008). Analysene til Dølvik m.fl. (2008) i Fafo ble videre fulgt opp av Telemarksforskning (Løyland, Hjelmbrekke & Lunder, 2012). Denne rapporten går enda mer detaljert inn i problematikken og undersøker blant annet opphopningsindeksens robusthet over tid, og den undersøker nærmere om det kan være aktuelt å se på opphopningsproblematikk ut fra flere levekårsvariabler. Analysen inkluderer og vektlegger sykdomsdiagnoser, i særlig grad rusrelaterte diagnoser. Rapporten viser at når antallet rusdiagnoser i en kommune legges til som en egen, selvstendig variabel vises dette å ha en signifikant positiv statistisk effekt på sosialhjelpsutbetalingene. Det er altså mye som tilsier at rusproblematikk er en vesentlig forklaringsfaktor når det gjelder sosialhjelpsutgifter. Nasjonalt er det likevel av ulike årsaker krevende å komme frem til gode mål for omfanget av rusmisbruk i kommunene (Løyland m.fl., 2012). For det første handler det om utfordringer knyttet til å få tilgang til sensitiv informasjon, og for det andre må slike variabler baseres på diagnoser 22

som registrert i NAV systemet. Dette speiler ikke nødvendigvis den reelle rusproblematikken i kommunene. NAV kontorene lokalt kan imidlertid gjennom egne kartleggingsverktøy og innsikt i situasjonen blant registrerte brukere være oppmerksomme på rus som en sentral faktor, også i tilfeller der det ikke foreligger en diagnose. En slik bevissthet kan vise at det er behov for å jobbe med forebygging og oppfølgingstiltak som er tilpasset rusproblematikk. Den nasjonale forskningen på dette støtter en slik tilnærming (eks. Løyland m.fl., 2012). Mer generelt er det viktig å understreke at problematikken knyttet til sosialhjelp handler om komplekse, strukturelle samfunnsforhold der levekårsulemper og sosialmottak har tendens til å gå i arv mellom generasjoner. Lorentzen & Nielsen (2008) har undersøkt i hvilken grad sosialhjelpsmottak overføres mellom generasjoner i Norge ved å følge barn mellom 10 og 17 år i familier med sosialmottak i 1994, og deres sosialhjelpsforbruk i 2004 når gruppen var blitt 20 27 år. Studien viser at den intergenerasjonelle overføringen av sosialhjelpsmottak er sterk i Norge. 25 prosent av 20 åringene som hadde vokst opp med sosialhjelpsmottak i familien var selv mottakere av sosialhjelp i 2004. Også når det tas hensyn til foreldrenes utdanning, lønn, andre egenskaper ved familien, og egenskaper ved barna, er det en klar statistisk effekt av foreldrenes sosialhjelpsmottak. Lorentzen og Nielsen (2008) peker på at det kan være ulike årsaker til at man har slike reproduksjonsmønstre. Forklaringsmodellene bygger på internasjonal forskning og teorier. Det presenteres fire hovedforklaringer: 1) Overføring av holdninger; dette handler om foreldrene som rollemodeller og at holdninger til sosialhjelp som en legitim inntektskilde overføres fra foreldre til barn. 2) Lave transaksjonskostnader: Når foreldrene mottar sosialhjelp har barna kjennskap til hvordan sosialhjelpssystemet virker kan gjøre at terskelen for å søke blir lavere. 3) Manglende kontakt med arbeidslivet: Når foreldrene har løs kontakt til arbeidslivet svekkes også barnas uformelle tilgang til kontakter og jobbmuligheter. 4) Økonomisk deprivasjon: Foreldrenes vanskelige økonomiske situasjon svekker muligheten til å investere i barnas fremtid som for eksempel utdannelse. Disse forklaringene vektlegger både individuelle (eks. holdninger og moral) og strukturelle forhold (eks. økonomiske barrierer, mekanismer som fører til ekskludering fra arbeidsmarkedet). I arbeidet med å forstå årsaker til økte sosialhjelpsutbetalinger, og identifisering og iverksetting av tiltak som kan endre en slik trend, er det vesentlig at problematikken forstås å handle både om individuelle og om strukturelle forhold. 23