Økonomistyring ved Drift

Fosen Kommunerevisjon Ørland kommune Forvaltningsrevisjon 2005/2006 Fosen Kommunerevisjon Hovedkontor Bjugn Avd.kontor Åfjord Avd. kontor Rissa 7160 BJUGN 7170 ÅFJORD 7100 RISSA Telefon: 72 51 95 00 Telefon: 72 53 23 00 Telefon: 73 85 27 00 Telefaks: 72 51 95 01 Telefaks: 72 53 23 01 Telefaks: 73 85 27 99

Fosen Kommunerevisjon Hovedkontor Bjugn Avd.kontor Åfjord Avd. kontor Rissa Rådhuset Rådhuset Rådhuset FOSEN KOMMUNEREVISJON 7160 BJUGN 7170 ÅFJORD 7100 Side RISSA 2 Telefon: 72 51 95 00 Telefon: 72 53 23 00 Telefon: 73 85 27 00 Telefaks: 72 51 95 01 Telefaks: 72 53 23 01 Telefaks: 73 85 27 99

Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG...4 2 INNLEDNING/BAKGRUNN...5 3 AVGRENSNINGER...5 4 PROBLEMSTILLING...5 5 VURDERINGSKRITERIER...6 5.1 Er budsjettet realistisk?...6 5.2 Er økonomistyringen internt i enheten tilfredsstillende?...6 5.3 Har vesentlige avvik fra Drifts årsbudsjett blitt rapportert til kommunestyret?...7 6 METODE...7 7 INNHENTEDE OPPLYSNINGER...7 7.1 Organisering...7 7.2 Økonomisamarbeid med Bjugn kommune...8 7.3 Skriftlige rutiner og viktige dokumenter for økonomiarbeidet...8 7.4 Budsjettprosessen...9 7.5 Avvik mellom budsjett og regnskap...10 7.6 Økonomistyring gjennom året...11 7.7 Rapportering til kommunestyret...11 7.8 Endringer etter prosjektets oppstart...12 8 VURDERINGER...12 8.1 Er budsjettet realistisk?...12 8.2 Er økonomistyringen internt i enheten tilfredsstillende?...13 8.3 Har vesentlige avvik fra Drifts årsbudsjett blitt rapportert til kommunestyret?...14 9 KONKLUSJON OG ANBEFALING...15 10 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE...17 11 SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR...18 Åfjord 10.03.06. Gaute Krogfjord Revisjonssjef Geir Are Nyeng Forvaltningsrevisor FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 3

1 Sammendrag Virksomhetsområdet Drift i Ørland kommune gikk i 2003 og 2004 med et underskudd på henholdsvis kr. 890.701,- og kr. 1.856.212,-. På bakgrunn av dette har kontrollutvalget i kommunen bestilt en forvaltningsrevisjon fra Fosen Kommunerevisjon for å vurdere økonomistyringen ved Drift. Gjennomføringen av prosjektet har vist at årsaken til disse underskuddene ser ut til å være sammensatt av en rekke faktorer. For det første ser budsjettet ikke ut til å ha vært realistisk. Inntektene har vært overbudsjettert, utgiftene har blitt underbudsjettert og enkelte store utgiftsposter har også blitt avglemt i budsjettprosessen. Samtidig ser ikke konsekvensene ved budsjettkutt ut til å ha blitt godt nok kommunisert ut. Videre har økonomistyringen internt i enheten ikke vært tilfredsstillende. Revisjonen sitter med inntrykk av at manglende administrative ressurser og mangel på både økonomikompetanse og støttefunksjoner har medvirket til dette. Det har i liten grad blitt rapporter på måloppnåelse fra Drift og den økonomiske rapporteringen fra enheten har tidvis vært feilaktig. Rapportene ble i liten grad kvalitetssikret og skapte derfor en falsk trygghet og en oppfatning av at situasjonen var under kontroll. Underskuddet ved enheten i 2004 ble 230% høyere enn det stipulerte underskuddet i tertialrapporten pr. 31. august samme år. Ørland kommune har et omfattende skriftlig styringssystem for å avklare ansvar, myndighet osv. internt i organisasjonen. Kommunen mangler imidlertid et oppdatert økonomireglement, noe som øker risikoen for mangelfull økonomistyring i virksomhetsområdene. Kommunens samarbeidsavtale med Bjugn om felles økonomitjeneste ser også ut til å ha medvirket til denne situasjonen. Høyt arbeidspress for økonomisjefen har gitt lite ressurser til oppfølging av virksomhetslederne. Det ser også ut til å ha vært noe uenighet om i hvor stor grad økonomisjefen skulle være delaktig i oppfølgingsarbeidet. Dette ser ut til å ha svekket økonomistyringen i Ørland. Etter at prosjektet ble igangsatt har kommunen gjennomført en rekke tiltak for å bedre økonomistyringen ved Drift. Budsjettet har blitt oppjustert, det er ansatt ny ingeniør og controller, Anlegg og Drift er slått sammen og styres av en felles leder. I tillegg har kommunen sagt opp samarbeidsavtalen med Bjugn kommune om felles økonomitjeneste og ansatt en egen økonomisjef. Dette er tiltak som etter revisjonens oppfatning bedrer økonomistyringen ved Drift og som vil eliminere flere av svakhetene revisjonen peker på i denne rapporten. Som en følge av funnene i rapporten anbefaler revisjonen at: - det snarest utarbeides et nytt økonomireglement som samsvarer med dagens organisasjonsstruktur. - rådmannen fortsatt holder fokus på økonomistyring ved Drift. - økonomirapporter fra virksomhetsområdene jevnlig kvalitetssikres av rådmannen. - konsekvenser av forslag til budsjettrammer eller vedtatte budsjettrammer kommuniseres til kommunestyret slik at politikerne eventuelt kan foreta prioriteringer i driften og fatte vedtak om justering av aktivitetsnivået. - det ved vesentlige budsjettavvik må rapporteres fra rådmannen til kommunestyret og foreslås nødvendige tiltak til inndekning. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 4

2 Innledning/bakgrunn Bakgrunnen for prosjektet er flere års underskudd ved virksomhetsområdet Drift i Ørland kommune. I 2004 gikk virksomhetsområdet med et regnskapsført underskudd på kr. 1.856.212,-. I kommunens årsrapport II for 2004 oppgis det at beløpet inkluderer en faktura for energikjøp i 2003. Det reelle underskuddet var dermed på kr. 1.253.212,-. I 2003 gikk virksomhetsområdet med et underskudd på kr. 890.701,-. Dersom fakturaen for energikjøp hadde vært postert riktig på 2003 ville dette underskuddet ha økt til kr. 1.493.701,-. Energifakturaen gir derfor ingen forklaring på underskuddene. Hvilket år den ble postert på medførte bare at man flyttet noe av underskuddet i 2003 over på 2004. RESULTATRAPPORTERING ØKONOMI 2003 2004 Budsjett Regnskap Avvik B/R Budsjett * Regnskap Avvik B/R Driftsramme 8.410.500 9.555.381-890.701 7.535.163* 16.320.934-1.856.212 14.464.722** * Her føres opp det som er opprinnelig vedtatt driftsramme for 2004 justert for eventuelle budsjettjusteringer i løpet av året inkludert virksomhetens andel av lønnsavsetningsfondet **Budsjettramme inkl belastede avskrivninger på kr 6 929 559 Kontrollutvalget ønsket på bakgrunn av dette en nærmere gjennomgang av økonomistyringen ved teknisk drift og vedtok på sitt møte 31.08.05 å bestille en forvaltningsrevisjon fra Fosen Kommunerevisjon med dette som tema. 3 Avgrensninger Prosjektet vil kun ta for seg økonomistyringen ved virksomhetsområdet Drift og ser ikke på den generelle økonomistyringen i kommunen. Utgangspunktet for prosjektet vil være regnskapsåret 2004. Revisjonen ønsker likevel også se på hendelser i 2003 for å få et mer helhetlig bilde av situasjonen. For at prosjektet skal ha størst mulig nytte for kommunen i ettertid kan det også være aktuelt for revisjonen å se på tiltak kommunen setter i verk etter at kontrollutvalget vedtok å sette i gang prosjektet. 4 Problemstilling Hva er årsaken til de gjentatte underskuddene ved virksomhetsområdet Drift? Er økonomistyringen ved enheten tilfredsstillende? FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 5

5 Vurderingskriterier Ved en vurdering av om økonomistyringen ved Drift er tilfredsstillende må vi ha vurderingskriterier å måle enhetens praksis opp mot. Revisjonen har fastsatt disse med bakgrunn i kommuneloven, forskrift om årsbudsjett, forskrift om årsregnskap og årsbudsjett, faglitteratur og anerkjente prinsipper for god økonomistyring. Revisjonen har i dette prosjektet delt vurderingskriteriene inn i tre forskjellige tema. Disse gjenspeiler hvilke områder revisjonen ønsker å sette hovedfokus på i prosjektet. 5.1 Er budsjettet realistisk? Et realistisk budsjett er en klar forutsetning for å kunne gjennomføre god økonomistyring. Dette er også et krav til administrasjonen og kommunestyret i kommunelovens 46 nr 3. Administrasjonen er gjennom samme lov også pålagt å forholde seg til de budsjettrammene kommunestyre vedtar. 47 sier nemlig at Kommunestyrets ( ) bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Ser man kun på kommunelovens vurdering av årsbudsjettet vil det å ikke overholde budsjettrammene være i strid med loven, selv om kommunene de siste årene har hatt en praksis hvor budsjettene salderes sjeldnere enn tidligere. Det å bevisst ikke overholde et budsjett kan videre sies å være illojalt mot kommunestyrets budsjettvedtak. Det vil være administrasjonens ansvar å orientere kommunestyret om eventuelle konsekvenser av det vedtatte budsjettet. Det kan imidlertid tenkes situasjoner der det å holde budsjettrammene vil få så store konsekvenser at reaksjonene ville blitt sterkere dersom man hadde satt inn de nødvendige tiltak for å holde budsjettet. Eksempler på dette kan være nedlegging av skoler, stenging av strøm, tiltak som medfører klare lovbrudd m.m. For å kunne utarbeide et realistisk budsjett er kommunen avhengig av gode rutiner og prosedyrer for budsjettarbeidet, spesielt i den administrative prosessen. I definisjonen av et realistisk budsjett legger revisjonen at budsjettet skal: - basere seg på forventet utvikling - være fullstendig - dekke enhetenes behov 5.2 Er økonomistyringen internt i enheten tilfredsstillende? God økonomistyring er avhengig av mange faktorer. Flere fagbøker har egne definisjoner på hva som kjennetegner god økonomistyring. Avhengig av bakgrunn og arbeidsområder vil en definisjon av dette delvis være en subjektive vurdering. Dette gjelder også for revisjonen. Revisjonen har i dette prosjektet lagt vekt på at følgende faktorer er viktige for å gjennomføre en tilfredsstillende økonomistyring: - Rammer og målsettinger må være utarbeidet, kommunisert og kjent for enhetene - Relevant og nødvendig kompetanse mht økonomistyring må være tilgjengelig for enhetene - Enhetene må ha tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 6

- Målsettingene til enhetene må følges opp og rapporteres 5.3 Har vesentlige avvik fra Drifts årsbudsjett blitt rapportert til kommunestyret? Kommuneloven gir også regler for rapporteringen til kommunestyre ved budsjettavvik. 47 sier at Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen ( ) gi melding til kommunestyret ( ). Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) 10 gjentar dette kravet og sier videre at det i tilfeller hvor rådmannen forventer budsjettoverskridelser skal det foreslås nødvendige tiltak i de økonomiske rapportene til kommunestyret. For at rådmannen skal kunne oppfylle denne rapporteringsplikten er han avhengig av gode rutiner på rapportering fra enhetene. Dersom informasjonen ikke kommer fram til rådmannen vil den heller ikke kunne bli sendt videre til kommunestyret. Ved vurderingen av den økonomiske rapporteringen til kommunestyret har revisjonen lagt vekt på følgende: - Ved budsjettavvik skal rådmannen orientere kommunestyret og komme med forslag til tiltak slik at budsjettet kommer i balanse - Kommunen må ha gode rutiner på rapportering fra enhetene til rådmannen, for å sikre at rapporteringen faktisk finner sted og at rapportene er riktige. 6 Metode For å gjennomføre prosjektet har revisjonen bl.a.: - gjennomført intervjuer med assisterende rådmann, økonomisjef og tidl. enhetsleder for Drift. - innhentet dokumentasjon fra kommunen som angår økonomistyringen. - gjennomgått årsbudsjett for 2004 og 2005, årsregnskap for 2003 og 2004 og aktivitets- og økonomirapporter for 2004 og 2005. - gjennomgått interne rutiner og retningslinjer. 7 Innhentede opplysninger 7.1 Organisering Ørland kommune har en såkalt flat organisasjonsstruktur med 20 tjenesteenheter. Gjennom dokumentet Administrativ organisasjonsplan har kommunen fastlagt funksjoner, ansvar, myndighet og delegasjoner i organisasjonen. I denne planen har kommunen satt opp som en av åtte organisasjonsprinsipper at all tjenesteproduksjon skal organiseres i mest mulig selvdrevne enheter med en leder med kompetanse og myndighet til å drive virksomheten ( ). Ørland kommunes organisering medfører stor grad av delegasjon og myndighet til hver enkelt virksomhetssleder. Virksomhetslederne rapporterer direkte til rådmannen og har det totale personalansvar, økonomisk ansvar og fagansvar for sin enhet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 7

Drift er en av de 20 tjenesteenhetene og ivaretar kommunens oppgaver innen vann, vei, park og idrett. Videre står enheten også for drift og forvaltning av kommunens bygningsmasse, både til eget bruk og utleie. I 2005 har enheten et budsjett på ca 7,5 millioner (ekskl. avskrivninger). I denne rapporten brukes uttrykket rådmann for enkelhets skyld som en samlebetegnelse for rådmann og assisterende rådmann. 7.2 Økonomisamarbeid med Bjugn kommune Ørland og Bjugn kommuner har gjennom en egen samarbeidsavtale fastslått at de har et langsiktig mål om å slå seg sammen til en kommune fra 2011. Som et ledd i dette arbeidet ble støttefunksjonene økonomi, personal og IKT slått sammen for de to kommunene fra 01.05.03. Sammenslåingen skulle være en prøveordning fram til 31.12.05. Prosjektet ble gjennomført etter den såkalte vertskommunemodellen, hvor Bjugn var vertskommune for økonomitjenesten. I dette ligger det at Bjugn har ansvar for tjenesten og yter denne til Ørland mot en på forhånd avtalt godtgjørelse. Økonomisjefen for de to kommunene hadde da følgelig hovedsete på rådhuset i Bjugn. Prosjektet hadde blant annet som mål å spare inn 1,1 årsverk på økonomiområdet. Kommunene har ikke avklart økonomisarbeidet med interne serviceavtaler. Ørland kommune har tatt initiativ til slike avtaler og kommunene har forhandlet over lengre tid om innholdet i avtalene. Det ble utarbeidet flere utkast, men kommunene ble ikke enige. Dette var fortsatt uavklart da Ørland kommune besluttet å avslutte økonomisamarbeidet 09.11.05 og vedtok å ansette egen økonomisjef fra 01.01.06. 7.3 Skriftlige rutiner og viktige dokumenter for økonomiarbeidet Økonomireglement Ørland kommune har et eget økonomireglement som skal gi en samlet oversikt over de prinsipper, regler og retningslinjer som gjelder for økonomiforvaltningen. Økonomireglementet oppgis å bestå av 3 deler: I. Økonomireglementet felles rutiner II. Rutiner for den enkelte etat III. Dokumentasjon av internkontrollen I skrivende stund er det kun Del I som eksisterer. Den inneholder en gjennomgang av rutiner, ansvar m.m. i økonomiarbeidet. Del I av økonomireglementet ble utarbeidet i 1995 og er noe utdatert. Kommunen har etter dette gjennomført en omfattende omorganisering. Det opereres i reglementet med etater og etatssjefer. Dette organisasjonsleddet ble fjernet som en del av omorganiseringen. Økonomisamarbeidet med Bjugn kommune og opprettelsen av Fosen Regnskap er heller ikke nevnt i økonomireglementet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 8

Administrativ organisasjonsplan Dette er ifølge rådmannen hans grunnleggende administrative styringsdokument. Denne planen går igjennom hvilke organisasjons-, styrings- og ledelsesprinsipper kommunen legger til grunn. Videre gjennomgår planen hvilken funksjon, ansvar og myndighet lederne for hver enkelt virksomhet har. Planen er sist ajourført 18.02.03. Bestillingsbrev Rådmannens bestillingsbrev til virksomhetslederne er en del av styringssystemet i Ørland og blir utarbeidet etter at budsjettet er vedtatt. Brevet består av en felles del til alle lederne og en spesifikk del til hver enkelt virksomhetsleder. Den delen som er felles for alle virksomhetslederne, gjennomgår de viktigste styringsdokumentene i kommunen og gir et kort sammendrag av innholdet i disse. Lederavtaler Rådmannen inngår lederavtaler med alle virksomhetslederne som et tillegg til arbeidsavtalene. Avtalen avklarer krav og forpliktelser i forholdet mellom virksomhetsleder og rådmann. Revisjonen har fått opplyst at det også finnes en egen avtale mellom rådmannen og virksomhetslederne som presiserer personlige utviklingsmål og rådmannens forventninger til hver enkelt virksomhetsleder, men denne er ikke ansett som relevant for prosjektet og er derfor ikke gjennomgått. Økonomiske rapporter Gjennom året utarbeider kommunen Aktivitets- og økonomirapporter. I følge kommunens økonomireglement gjøres dette hvert tertial. Rapportene viser regnskapsstatus i forhold til periodisert budsjett og gir en prognose på forventet avvik budsjett/regnskap per 31.12. Videre gir rapportene en forklaring av prognoserte avvik per 31.12. og en beskrivelse av iverksatte/planlagte tiltak ved negativt avvik. I forbindelse med framleggelse av årsregnskapet legges det fram en Årsrapport del I og II. Del II rapporterer regnskapsresultatet og gir kommentarer til driftsresultatet for hver enkelt virksomhet. Videre rapporteres det på virksomhetenes gjennomføring og måloppnåelse i året som gikk. Dette gjøres med referanse til styringskortet, rådmannens bestillingsbrev og virksomhetens egne arbeidsmål. 7.4 Budsjettprosessen Budsjettprosessen er delvis skissert i kommunens økonomireglement. Den administrative delen av budsjettprosessen er noe nevnt her, men som en følge av omorganiseringen er prosedyrene ikke i samsvar med det arbeidet som faktisk utføres. Den finnes dermed ingen skriftlige prosedyrer for budsjettprosessen i administrasjonen og enhetene. Administrativ organisasjonsplan brukes imidlertid som et utgangspunkt for ansvarsfordelingen i budsjettarbeidet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 9

Revisjonen får oppgitt at budsjettprosessen gjennomføres i følgende rekkefølge: 1. Kommunens brukerråd for alle tjenestene har møter som ender opp i innspill til budsjettet. Kommunestyret er representert på alle brukerråds-møtene. 2. Kommunestyresamling hvor innspillene fra brukerrådene legges fram og diskuteres. Her deltar også enhetslederne. Sammen med kommunens styringskort danner dette hovedgrunnlaget for administrasjonens budsjettforslag. 3. Med bakgrunn i resultatet fra kommunestyresamlingen utarbeider rådmann og ass. rådmann et forslag til budsjettrammer for enhetene. 4. På ledermøte med alle enhetslederne blir man enig om forslag til rammer. 5. Med utgangspunkt i forslagene til rammer utarbeider enhetslederne et første forslag til detaljbudsjett + en konsekvensbeskrivelse av eventuelle kutt/påslag i budsjettet. 6. De endelige rammene blir vedtatt i kommunestyret. Kommunestyret vedtar kun rammene for budsjettet og går dermed ikke inn på detaljbudsjettene til hvert enkelt virksomhetsområde. I forbindelse med budsjettarbeidet utarbeider administrasjonen en konsekvens- og tiltaksbeskrivelse av forslaget til driftsrammer. I følge tidl. virksomhetsleder for Drift har det vært flere tilfeller av at store utgiftsposter som forventes å oppstå i løpet av budsjettåret har blitt avglemt i budsjettprosessen. Et eksempel på dette er utvidelse av Hårberg skole i 2004. Utvidelsen førte til økte driftskostnader fro Drift, blant annet gjennom økt renhold og vaktmestertjeneste. Det var ikke tatt høyde for disse kostnadene i budsjettet, noe som sørget for merforbruk ved Drift. Et annet eksempel er bygging av ny fløy ved Ørland Medisinske senter (ØMS) i 2002 som også ble avglemt i budsjettet til Drift. Da dette ble oppdaget ønsket tidl. virksomhetsleder å fremme en politisk sak for å søke om tilleggsbevilgning til formålet. Rådmannen besluttet imidlertid at dette måtte dekkes innenfor eksisterende budsjett. 7.5 Avvik mellom budsjett og regnskap Revisjonen har gjennomgått regnskap 2004 for Drift og sett på differansene opp mot budsjettet. Seks av de åtte regnskapsområdene som inngår i Drift gikk med underskudd i 2004. Kun vaktmester og renhold gikk i tilnærmet balanse. Avviket skyldes både merforbruk på utgiftssida og uteblivende inntekter. De største avvikene skyldes vegvedlikehold og utleieboliger som begge har et driftsunderskudd på ca. kr. 500.000,-. Revisjonens gjennomgang av regnskapet viser mange tilfeller av dårlig samsvar mellom budsjett og regnskap. Et eksempel er funksjon 403, kommunale bygg. Funksjonen i sum har et resultat på kr. -244.955,-. Inne i dette ligger bl.a. konto 2410 Diagnose, behandling, rehabilitering med et overforbruk på kr. 1.417.080 og konto 2610 Botilbud i institusjon med et mindreforbruk på kr. 969.361,-. Selv om rammen til kommunale bygg er overskredet med kun kr. 244.955,- er det altså klart større avstand mellom regnskap og budsjett på enkeltposter. Dette er tilfelle for flere funksjoner i regnskapet til Drift. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 10

7.6 Økonomistyring gjennom året I og med at kommunen har delegert mye myndighet og ansvar til lederne for virksomhetsområdene, avhenger økonomistyringen gjennom året mye av hver enkelt leder. Fra Rådmannens side består økonomistyringen i enhetene i stor grad av det årlige bestillingsbrevet, oppfølging av enhetene og krav til rapportering. Bestillingsbrevet til leder for Drift i 2003 fokuserer blant annet på at virksomhetslederen har det totale økonomiske-, faglige- og personalmessige ansvaret i virksomheten. Videre sies det at Budsjettrammen skal forvaltes innenfor det som i administrativ organisasjonsplan er definert som virksomhetsområdets ansvarsområde. ( ) Som virksomhetsleder er du gitt myndighet til å forvalte denne rammen på en måte som du mener er riktig i forhold til å innfri de forventninger tjenestebrukerne har, og for å nå de mål som er satt for virksomhetens tjenesteproduksjon. Virksomhetslederen gis altså store fullmakter, men det er et absolutt krav at budsjettrammen skal holdes. Denne myndigheten gjentas også i bestillingsbrevet for 2004. Det fokuseres der også på virksomhetsleders rapporteringsansvar: Som virksomhetsleder skal du uoppfordret rapportere til rådmannen dersom det oppstår større avvik i forhold til gjennomføringen av virksomhetsplanen. Rutinemessig skal det rapporteres ved hvert tertial iht egne prosedyrer. I rådmannens bestillingsbrev til Drift for 2003 kreves det månedlig skriftlig rapportering til rådmannen om den økonomiske situasjonen i enheten. Dette har også blitt gjennomført for enkelte andre enheter med store underskudd. Rapporteringen skulle i følge bestillingsbrevet omfatte en avviksanalysedel og en prognosedel og følge de rutiner som er utarbeidet for rapporteringen. Både tidligere enhetsleder og assisterende rådmann bekrefter at det tidvis har vært stor unøyaktighet i økonomirapporteringen fra Drift. Dette ser delvis ut til å skyldes problemer med å få ut rapporter fra regnskapssystemet og delvis manglende oversikt over økonomien. Denne unøyaktigheten har tidvis gitt administrasjonen en feilaktig oppfatning av at økonomisituasjonen i Drift var under kontroll. Assisterende rådmann har vært konstituert som leder for Drift siden 11.07.04. Han oppgir at han i sin periode som virksomhetsleder har nedprioritert rapporteringsarbeidet til fordel for arbeid med arbeidsmiljøet i enheten og organisering av arbeidet. Dette har gitt seg utslag i mangelfull rapportering i for eksempel årsrapport for 2004 og rapportering på virksomhetsplan i Aktivitetsog økonomirapport per 30. juni 2005. I Økonomirapport etter 2. tertial 2004, Aktivitets- og økonomirapport 30. juni 2005 og Årsrapport 2004 del II er rapporteringen fra Drift ufullstendig. Den økonomiske situasjonen er rapportert, men noe mangelfullt. Rapportering på gjennomføring og måloppnåelse mangler. Tidl. leder for Drift sier at han opplevde å ha for liten økonomisk kompetanse til å lykkes med økonomistyringen. I tillegg gjorde innføring av nytt økonomisystem 01.04.2005 det vanskeligere å få oversikt over den økonomiske situasjonen. Økonomisjefen for Ørland/Bjugn kommuner oppgir også at han på grunn av kapasitetsproblemer har hatt lite tid til å følge opp enhetene i både Ørland og Bjugn. 7.7 Rapportering til kommunestyret Administrasjonen har i liten grad hatt kapasitet til å kvalitetssikre at rapporteringen de mottok var riktig. Kommunen oppgir økonomisamarbeidet med Bjugn som en medvirkende årsak til dette. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 11

Det er med bakgrunn i at samarbeidet har gitt Ørland mindre ressurser til økonomiarbeid og at de dermed har hatt mindre muligheter til å følge opp enhetene. Feil og mangler i økonomirapporteringen har ført til at overforbruket har blitt oppdaget sent på året og også først i forbindelse med årsregnskapet. Dette har gjort det vanskelig for kommunen å foreta budsjettreguleringer eller å justere aktiviteten slik at denne blir mer i samsvar med budsjettet. I tertialrapporten (økonomirapport etter 2. tertial 2004) ble det meldt om et overforbruk i første halvår på ca. kr. 900.000,-. Iverksetting av tiltak i de siste månedene av året er forventet å gi en effekt slik at overskridelsen ved årsslutt vil være ca. kr. 550.000,-. Kommunestyret mottok ingen ytterligere rapportering om den økonomiske situasjonen ved Drift, før årsregnskapet viste et underskudd på kr. 1.856.212,-. 7.8 Endringer etter prosjektets oppstart Etter prosjektets oppstart har Ørland kommune gjennomført en rekke endringer som påvirker økonomistyringen ved Drift. Disse endringene består i hovedsak av at: - samarbeidsavtalen om felles økonomitjeneste med Bjugn kommune er sagt opp fra 01.01.06. Som en forlengelse av dette ansatte Ørland kommune egen økonomikonsulent i 60% stilling som gikk over i stillingen som økonomisjef i 100% stilling fra 01.01.06. - Det er ansatt en ingeniør i 100% stilling og en controller/saksbehandler i 100% stilling i Drift. - Virksomhetsområdene Anlegg og Drift er slått sammen. Tidligere leder for Anlegg er ansatt som leder for det nye virksomhetsområdet. - Administrasjonen erkjenner at virksomhetsområdet har vært underbudsjettert (Blant annet i Aktivitets- og økonomirapport 30. juni 2005). 8 Vurderinger 8.1 Er budsjettet realistisk? God budsjettstyring er avhenging av at budsjettet baserer seg på forventet utvikling og at eventuelle kostnadsøkninger som forventes å oppstå i løpet av budsjettåret er tatt med. Drift er en virksomhet med stabilt aktivitetsnivå og i utgangspunktet stabile utgifter. Dette endrer seg imidlertid ved oppføring av nye bygg, bygging av nye veier osv. Ørland kommunes budsjettprosess baserer seg på rammebudsjettering og at aktiviteten i hver enkelt virksomhet må tilpasses den tildelte budsjettrammen. En slik prosess med bruk av rammebudsjettering setter store krav til at både enhetsleder og rådmann får kommunisert ut hvilke konsekvenser et budsjett har for enheten. Denne bakgrunnsinformasjon er viktig for politikerne når budsjettet skal vedtas. Dette gjelder spesielt for en enhet som Drift, hvor mye av aktivitetsnivået ligger fast. Endringer som ville medføre innsparinger ved Drift, f.eks. salg av bygg, redusert aktivitetsnivå, økte husleietakster, krever i stor grad separate politiske vedtak og kan ikke gjennomføres administrativt. Den totale konsekvensen av budsjettrammen har ikke kommet fram de to siste årene, noe også assisterende rådmann erkjenner i ettertid. Dermed ble det også vanskelig for kommunestyret å kunne ta stilling til eventuelle vedtak som kunne gi innsparinger ved Drift. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 12

Revisjonens gjennomgang av regnskap for 2004 viser et jevnt over dårlig samsvar mellom budsjett og regnskap. Drift har i 2004 omtrent like mange regnskapsposter med underforbruk som med overforbruk. Det er få områder eller poster som peker seg ut og som alene kan sies å være skyld i overskridelsene. Det har i arbeidet med prosjektet også framkommet enkelte eksempler på aktivitetsøkninger som ikke ble hensyntatt eller ble avglemt i budsjettet. Momentene ovenfor gir revisjonen et inntrykk av at budsjettet ved Drift verken har vært fullstendig eller har vært basert på forventet utvikling for enheten. Budsjettet ser heller ikke ut til å kunne dekke enhetens behov, ettersom det ikke ble foretatt tilstrekkelige aktivitetskutt etter at budsjettet ble vedtatt. Totalt sett gir dette et inntrykk av at enhetens budsjett ikke har vært realistisk og at dette har vært sterkt medvirkende til de siste års underskudd ved Drift. 8.2 Er økonomistyringen internt i enheten tilfredsstillende? Virksomhetsområdene i kommunen er avhengige av tilfredsstillende økonomistyring for å kunne gjennomføre vedtatt tjenesteproduksjon og samtidig holde seg innenfor vedtatte budsjettrammer. En tilfredsstillende økonomistyring er avhengig av flere faktorer som delvis overlapper hverandre. Revisjonen har her delt inn disse i tre hovedfaktorer: For det første er det et behov for klare rammer og målsettinger og at disse er kommunisert og kjent for enhetene. For det andre må enhetene, i dette tilfellet Drift, ha tilgang på relevant og nødvendig økonomikompetanse. For det tredje er det viktig at målsettingene til enhetene følges opp og at status underveis rapporteres. Ørland kommune har et omfattende skriftlig styringssystem med dokumenter som administrativ organisasjonsplan, styringskort, lederavtaler, virksomhetsplaner og bestillingsbrev. Ørland kommunes økonomireglement ble imidlertid utarbeidet i 1995 og bærer preg av å ikke være oppdatert. Kommunens administrative organisasjonsplan er på mange måter et nøkkeldokument i dette arbeidet og avklarer de fleste spørsmål om funksjon, ansvar og myndighet i virksomhetene. Organisasjonsplanen fungerer som administrativt delegasjonsreglement og avklarer også enkelte spørsmål i forhold til virksomhetsledernes økonomiansvar. Mye myndighet er delegert ned til virksomhetslederne. I bestillingsbrevet til leder for Drift gis han for eksempel myndighet til å forvalte budsjettrammen på en måte som han personlig mener er riktig for å innfri de forventninger som tjenestebrukerne har og for å nå de mål som er satt for virksomhetens tjenesteproduksjon. Tid. virksomhetsleder ved Drift oppgir å ha hatt for lite ressurser og tid til økonomi- og personalarbeid, noe som støttes av ass. rådmann. Han sier de administrative ressursene ved virksomheten har vært for små til å kunne ha en fullstendig oversikt over økonomien. Den tidligere virksomhetslederen oppgir også at han opplevde at egen økonomikompetanse ikke var tilstrekkelig, spesielt i forhold til kommunens nye økonomisystem. I perioden 01.05.03 31.12.05 hadde Ørland felles økonomisjef med Bjugn kommune. Økonomisjefen hadde også ansvaret for Fosen Regnskap som i denne perioden var i en arbeidskrevende oppstartsfase. Han oppgir at han i denne perioden hadde et stort arbeidspress og slik sett hadde lite ressurser til å følge opp hver enkelt virksomhetsleder både i Ørland og Bjugn. Ørland kommune har tatt initiativ til å inngå interne serviceavtaler med Bjugn for blant annet økonomitjenestene. Dette for å avklare hva som er felles økonomitjeneste, herunder også økonomisjef, sine oppgaver og ansvarsområder. Kommunene ble imidlertid ikke enig i hvordan FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 13

innholdet i disse avtalene skulle være- Samtidig oppgir økonomisjefen å ha fått tilbakemeldinger på at Ørland ønsket å ta enkelte aktuelle oppgaver selv. Ørland kommune benytter seg i stor grad av målstyring. Alle virksomhetsområdene i kommunen har virksomhetsplaner med konkretiserte mål som refererer til dokumentene som er nevnt i starten av kapittelet. Status for virksomhetsplanen rapporteres i årsrapporten og i økonomi- og aktivitetsrapportene gjennom året. For virksomhetsområdet Drift ser det ut til at rapporteringen på aktivitetsmål (ikke økonomi) i 2004 og 2005 var mangelfull og at det tidvis ikke ble rapportert. Det ser heller ikke ut til at dette har blitt etterspurt eller purret på av sentraladministrasjonen i særlig grad. Ørland kommune utarbeider tertialrapporter hvor blant annet økonomisk status rapporteres. Mellom tertialrapportene er det i utgangspunktet opp til virksomhetsleder å ha oversikt over økonomien og rapportere eventuelle avvik. Størrelsen på overforbruket ved Drift kom som en overraskelse i desember, både for virksomhetsleder, rådmann og politikere. I økonomirapporten etter 2. tertial i 2004 ble underskuddet for Drift i 2004 stipulert til totalt kr. 550.000,-. Ved avslutningen av årsregnskapet ble det endelige underskuddet på ca. 1,8 millioner kroner, altså 230% høyere enn det som ble anslått 31.08.04. Med bakgrunn i momentene ovenfor har revisjonen et inntrykk av at både mål, ansvar og myndighet er tilstrekkelig kommunisert fra rådmannen gjennom det skriftlige styringssystemet til kommunen. Dette til tross for økt risiko på grunn av manglende økonomireglement. Virksomhetsområdet Drift kan derimot videre ikke sies å hatt tilgang til relevant og nødvendig økonomikompetanse. Økonomisamarbeidet med Bjugn ser også ut til å ha gitt Ørland mindre ressurser til oppfølging og støttefunksjoner og må slik sett kunne sies å ha påvirket økonomistyringen i kommunen negativt. Manglende kompetanse for å ta ut rapporter fra kommunens nye regnskapssystem og problemer med dette gjør at vi ikke fullt ut kan se at virksomheten har hatt tilgang til nødvendige økonomistyringsverktøy. Kommunen har til tider hatt et stramt rapporteringsregime med krav om månedlige rapporteringer på økonomistatus. Det har imidlertid ikke blitt rapportert på status for gjennomføring av virksomhetsplan fra Drift og rådmannen ser heller ikke ut til å ha etterspurt den manglende rapporteringen i stor nok grad. Sammen med feil i økonomirapporteringen og svært store differanser mellom tertialrapport og årsregnskap påvirker dette økonomistyringen på en negativ måte. Totalt sett gir dette et inntrykk av at økonomistyringen internt i Drift ikke er tilfredsstillende. 8.3 Har vesentlige avvik fra Drifts årsbudsjett blitt rapportert til kommunestyret? Rådmannen er gjennom kommunelovens 47 pålagt å orientere kommunestyret dersom det oppstår budsjettavvik i løpet av året. Dersom rådmannen skal kunne oppfylle denne plikten er han avhengig av gode rutiner for avviksrapportering i organisasjonen. For enkelte virksomhetsområder, deriblant Drift, gjennomført rådmannen i en periode på 1,5 år krav om månedlig økonomisk rapportering. Rapportene ble levert, men viste seg i ettertid å være feilaktige. Tidligere virksomhetsleder oppgir at det ofte var vanskelig å ha fullstendig oversikt, blant annet på grunn av manglende økonomikompetanse og problemer med det nye FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 14

økonomisystemet. Dette medførte at rapportene bar preg av mye synsing og antakelser, uten at dette var kjent for rådmannen. Verken rådmannen eller økonomisjefen brukte særlig tid på kvalitetssikring av rapporteringen og forutsatte at tallene de fikk var riktige. Dette tar rådmannen selvkritikk på i ettertid, men forklarer det med høyt arbeidspress og manglende ressurser. På denne måten fikk rådmannen, og slik sett også kommunestyret, inntrykk av at den økonomiske situasjonen var betraktelig bedre enn det som i virkeligheten var tilfelle. Dette ser ut til å være en del av årsaken til at det i økonomirapporten etter 2. tertial 2004 ble stipulert et underskudd som var nesten 1,3 millioner mindre enn det som ble resultatet i årsregnskapet. Kommunestyret ble ikke orientert om dette før under behandling av årsregnskapet. Rådmannens rapporteringsplikt i følge kommunelovens 47 er dermed ikke oppfylt. 9 Konklusjon og anbefaling Årsaken til millionunderskuddene ved virksomhetsområdet Drift i 2003 og 2004 ser ut å være sammensatt av en rekke faktorer. For det første ser budsjettet ikke ut til å ha vært realistisk. Inntektene har vært overbudsjettert, utgiftene har blitt underbudsjettert og enkelte store utgiftsposter har også blitt avglemt i budsjettprosessen. Detaljbudsjettet samsvarer dårlig med regnskapet for 2004, og det ser også ut til at konsekvensene ved budsjettkutt ikke har blitt godt nok kommunisert, verken administrativt eller politisk. Videre har økonomistyringen internt i enheten ikke vært tilfredsstillende. Revisjonen sitter med inntrykk av at manglende administrative ressurser og mangel på både økonomikompetanse og støttefunksjoner har medvirket til dette. Det har i liten grad blitt rapporter på måloppnåelse fra Drift og den økonomiske rapporteringen fra enheten har tidvis vært feilaktig. For å bedre økonomistyringen innførte rådmannen krav om månedlig økonomirapportering fra Drift. Rapportene viste seg i ettertid å inneholde mange feil og bar preg av antakelser. Manglende kvalitetssikring fra rådmannens side skapte derfor en falsk trygghet og en oppfatning av at situasjonen var under kontroll. Dette medvirket til at vesentlige avvik ikke ble rapportert til kommunestyret gjennom året, og størrelsen på underskuddet kom derfor som en overraskelse i regnskapet. Ørland kommune har et omfattende skriftlig styringssystem for å avklare ansvar, myndighet osv. internt i organisasjonen. Kommunen mangler imidlertid et oppdatert økonomireglement, noe som øker risikoen for mangelfull økonomistyring i virksomhetsområdene. Kommunens samarbeidsavtale med Bjugn om felles økonomitjeneste ser også ut til å ha medvirket til denne situasjonen. Høyt arbeidspress for økonomisjefen har gitt lite ressurser til oppfølging av virksomhetslederne. Det ser også ut til å vært noe uenighet om i hvor stor grad økonomisjefen skulle være delaktig i oppfølgingsarbeidet. Dette ser ut til å ha svekket økonomistyringen i Ørland. Etter at prosjektet ble igangsatt har kommunen gjennomført en rekke tiltak. Budsjettet har blitt oppjustert og antas å være mer realistisk i tillegg til at det er ansatt ny ingeniør og egen controller ved virksomhetsområdet. Anlegg og Drift er slått sammen og har fått felles leder. I tillegg har kommunen sagt opp samarbeidsavtalen med Bjugn kommune om felles økonomitjeneste og ansatt en egen økonomisjef. Dette er tiltak som etter revisjonens oppfatning bedrer økonomistyringen ved Drift og som vil eliminere flere av svakhetene det pekes på i rapporten. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 15

Revisjonen anbefaler at: - det snarest utarbeides et nytt økonomireglement som samsvarer med dagens organisasjonsstruktur i Ørland kommune. - rådmannen fortsatt holder fokus på økonomistyring ved Drift. - økonomirapporter fra virksomhetsområdene jevnlig kvalitetssikres av rådmannen. - konsekvenser av forslag til budsjettrammer eller vedtatte budsjettrammer kommuniseres til kommunestyret slik at politikerne eventuelt kan foreta prioriteringer i driften og fatte vedtak om justering av aktivitetsnivået. - det ved vesentlige budsjettavvik må rapporteres fra rådmannen til kommunestyret og foreslås nødvendige tiltak til inndekning. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 16

10 Rådmannens høringsuttalelse Sentraladministrasjon Fosen kommunerevisjon IKS 7160 Bjugn Deres ref. Vår ref. Dato 5377/2006/033/JARKRA 14.03.2006 FORVALTNINGSREVISJON RAPPORT TIL HØRING Rådmannens uttalelse til Forvaltningsrevisjonens rapport datert 16.02.2006. Forvaltningsrevisjonen har utarbeidet en grundig rapport som etter mitt syn i det store og hele gir et riktig bilde av situasjonen. Som rapporten peker på er det ulike årsaker som til sammen har bidratt til at økonomistyringen ved virksomhetsområdet ikke har hatt den nødvendige kvalitet. Utviklingen har initiert interne nedringer i organisasjonen og ift den støttetjeneste som virksomhetsområdene har. Dette gjelder organiseringen og bemanningen av virksomhetsområdet, og det gjelder også nyorganiseringen av økonomifunksjonen i kommunen. Jeg er av den oppfatning at de grep som er gjort organisasjonsmessig, sammen med at budsjettprosessen må kvalitetssikres bedre, er et nødvendig og tilstrekkelig grunnlag for å rette opp de svakheter virksomhetsområdet Drift har hatt i en periode. Jeg tar anbefalingene i rapportens konklusjon til etterretning. Med hilsen Jarle Oddvar Krangsås rådmann FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 17

11 Sentrale dokumenter og litteratur Følgende sentrale dokumenter og litteratur er brukt i arbeidet med prosjektet: - Lov om kommuner og fylkeskommuner, av 25. sept. 1992 nr 107 med kommentarer (Oddvar Overå og Jan Frithjof Bernt, Kommuneforlaget 1993) - Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) (Kommunal- og regionaldepartementet, 15.12.2000) - Rapport til Bjugn og Ørland kommuner: Evaluering av forsøk med sammenslåing av fellestjenestene personal, økonomi og IKT (Via Vassli, 2005) Følgende dokumenter fra Ørland kommune er brukt i arbeidet med prosjektet: - Årsbudsjett for 2004 og 2005, årsregnskap for 2003 og 2004 og aktivitets- og økonomirapporter for 2004 og 2005 - Årsrapport I og årsrapport II, 2004 - Økonomireglement - Administrativ organisasjonsplan - Reglementer for politiske organer - Forslag til interne serviceavtaler for økonomitjenestene i Ørland og Bjugn - Bestillingsbrev fra rådmannen til Drift for 2003 og 2004 - Lederavtale mellom rådmannen og tidl. virksomhetsleder Drift (generell del) - Innkalling og møtebok fra kommunestyremøtene i Ørland 06.05.04, 26.08.04, 07.10.04, 16.06.05, 25.08.05, 01.09.05 og 09.11.05. Følgende internettressurser er brukt i arbeidet med prosjektet: - http://www.orland.kommune.no - http://www.lovtada.no - http://odin.dep.no FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 18