Vurdering av sjølvkosttenesta med omsyn til utrekning av brukarbetaling og gebyr

FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført med bakgrunn i kommunestyresak 036/09. Rapporten omfattar berekningar av sjølvkost for områda vatn, avløp, slam, feiing, byggjesak og oppmåling. Gjennomføringa av prosjektet har skjedd i løpet av hausten 2010 og rapporten er skrive av Gunnar Ryste. Vi ønskjer å takke dei tilsette i kommuneadministrasjonen for god hjelp i samband med prosjektgjennomføringa. Dato: 23. september 2010. Markvard Sunde Revisjonssjef Gunnar Ryste Revisjonskonsulent Kommunerevisjonen i Nordfjord 2

INNHALD 1. SAMANDRAG... 4 2. BAKGRUNN... 6 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING... 6 4. KJELDER TIL VURDERINGSKRITERIUM... 7 4.1 SENTRALE REGLEMENT... 7 4.2 LOKALE REGLEMENT OG AVTALER... 7 4.3 RETNINGSLINJER FOR BEREKNING AV SJØLVKOST... 8 4.4 OVERSIKT OVER ENDRINGAR I REGELVERKET FOR SJØLVKOST... 10 5. OPPLEGG FOR GJENNOMFØRING AV UNDERSØKINGA... 11 6. KORT OM DEI ENKELTE SJØLVKOSTOMRÅDA... 12 6.1 VATN OG AVLØP... 12 6.1.1 VATN... 12 6.1.2 AVLØP... 13 6.2 SLAM... 13 6.3 FEIING... 13 6.4 BYGGE-, DELINGS- OG SEKSJONERINGSSAKER... 14 6.5 KART- OG OPPMÅLING... 14 7. RESULTAT... 16 7.1 ER DEI INDIREKTE KOSTNADENE BOKFØRT I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 16 7.1.0 VURDERINGSKRITERIUM... 16 7.1.1 FUNN OG VURDERING... 17 7.1.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 17 7.2 ER BOKFØRTE KAPITALKOSTNADER I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 17 7.2.0 VURDERINGSKRITERIUM... 17 7.2.1 FUNN OG VURDERING... 18 7.2.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 19 7.3 ER BEHANDLING AV OVER-/UNDERSKOT OG FONDSBRUK I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST?... 20 7.3.0 VURDERINGSKRITERIUM... 20 7.3.1 FUNN OG VURDERING... 20 7.3.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 20 7.4 OVERSTIG GEBYRINNTEKTENE SJØLVKOST FOR KOMMUNEN? DERSOM IKKJE, KOR STOR ER KOMMUNEN SIN EIGENFINANSIERING?... 20 7.4.0 VURDERINGSKRITERIUM... 20 7.4.1 FUNN OG VURDERING... 21 7.4.1.1 VATN... 21 7.4.1.2 AVLØP... 22 7.4.1.3 SLAM... 22 7.4.1.4 FEIING... 23 7.4.1.5 BYGGESAK OG OPPMÅLING... 23 7.4.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 24 7.5 ER DOKUMENTASJON AV SJØLVKOSTREKNESKAPEN EGNA TIL Å GJE TILSTREKKELEG OG RELEVANT INFORMASJON TIL BRUKARANE?... 24 7.5.0 VURDERINGSKRITERIUM... 24 7.5.1 FUNN OG VURDERING... 25 7.5.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING... 25 8. TOTALKONKLUSJON OG ANBEFALING... 25 9. REFERANSER OG KJELDER... 27 10. HØYRING... 28 10.1 HØYRINGSUTTALE... 28 10.2 REVISJONENS KOMMENTAR TIL HØYRINGSUTTALE... 29 Kommunerevisjonen i Nordfjord 3

1. SAMANDRAG I denne forvaltningsrevisjonen har vi sett på om Hornindal kommune følgjer retningslinjene for gebyrberekning. Vi har også sett på finansieringsgrada for ein del av dei sjølvkosttenestene som er med i undersøkinga. Prosjektet er tinga av kontrollutvalet i Hornindal på grunnlag av vedteken plan for forvaltningsrevisjon 2008-2011, jf. kommunestyresak 036/09. Vi har definert desse problemstillingane for prosjektet: 1. Er dei indirekte kostnadene berekna og bokført i samsvar med retningslinjene for sjølvkost? 2. Er bokførte kapitalkostnader berekna og bokført i samsvar med retningslinjene for sjølvkost? 3. Er behandling av over-/underskot og fondsbruk i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 4. Overstig gebyrinntektene sjølvkost for kommunen? Dersom ikkje, kor stor er kommunen sin eigenfinansiering? 5. Er dokumentasjon av sjølvkostrekneskapen egna til å gje tilstrekkeleg og relevant informasjon til brukarane? For å kunne svare på desse spørsmåla har den metodiske tilnærminga skjedd gjennom innhenting av data gjennom samtaler, dokumentanalyse og rekneskapsgjennomgang. Analysehorisonten har vore 2004-2008, då sjølvkostregelverket nytter ein tidshorisont på 5 år for framføring av overskot. Kommunerevisjonen konstaterer at: kommunen har endra praksis i samsvar med god rekneskapsskikk etter utløpet av den perioden vi har studert med omsyn til noteinformasjon. kommunen i løpet av den 5-årsperioden vi har undersøkt har opparbeidet et underskot på nærmare 3,1 million kroner på avløpstenesta. Dei funn som er gjort i undersøkinga har resultert i følgjande konklusjonar og anbefalingar: Indirekte kostnadar, slik desse er gjort greie for i retningslinjene, er ikkje fullt ut teke inn som kostnadselement i sjølvkostrekneskapen. Kommunen bør gå gjennom rutinene på dette punktet for å bringe sum kostnad meir i samsvar med det reelle forbruket. Hornindal kommune nytter framleis annuitetsmetode for avskrivingar. I følgje retningslinjene for berekning av sjølvkost skulle lineære avskrivingar takast i bruk seinast i sjølvkostrekneskapen for 2003. Vi vil anbefale kommunen å legge om praksis i tråd med retningslinjene. I framlagte rekneark over investeringane som ligg til grunn for kapitalkostnadane, finn vi ikkje at rekneskapstala er i samsvar med årsrekneskapen. Dette kan tyde på at det ikkje alltid er endelege rekneskapstal som er brukt i reknearket. Kommunen bør betre sine rutinar for å sikre at grunnlagsdata for rekneskapsføring av kapitalkostnad er ajourført og korrekt. Kommunerevisjonen i Nordfjord 4

DEL A: GRUNNLAGET FOR PROSJEKTET Kommunerevisjonen i Nordfjord 5

2. BAKGRUNN Kommunerevisjonen i Nordfjord har utarbeidd denne rapporten på oppdrag frå kommunestyret i Hornindal kommune, jf. sak 036/09: Kontrollutvalet sitt framlegg til vedtak vert godkjent. Kontrollutvalet sitt framlegg til vedtak var: Kommunestyret vedtek slik plan for forvaltningsrevisjon for valperioden: 1. Vurdering av sjølvkosttenesta med omsyn til utrekning av brukarbetaling og gebyr. 2. Vurdering av rutinar og intern kontroll knytt til lønsområdet. 3. Vurdering av korleis innlemminga av sosialtenesta i NAV vil påverke kommunen si rolle og økonomi. Kontrollutvalet får fullmakt til å endre planen i perioden. Noko av grunngjevinga for at sjølvkost vart sett opp som tema i planen var mellom anna sak 2007/953 frå Sivilombudsmannen Kontroll med anvendelsen av selvkostprinsippet. I denne saka skriv Sivilombudsmannen: Beregning av selvkost reiser til dels kompliserte rettslige og regnskapsmessige problemstillinger både generelt og i den enkelte sak. I tillegg til at selve beregningen av hva som utgjør selvkost, kan være problematisk, kommer at det heller ikke er gitt hvordan utgiftene skal fordeles på de enkelte sakstyper. Et annet problem er at det er vanskelig for den enkelte borger å kontrollere at reglene er fulgt. De klagene om selvkostprinsippet som er behandlet ved ombudsmannens kontor den siste tiden, etterlater dessuten et inntrykk av at heller ikke klageorganene i særlig grad foretar noen reell kontroll av gebyrene opp mot selvkostbegrensningen. Kontrollutvalet fann det interessant å få gjennomført eit prosjekt som ser nærmare på korleis Hornindal kommune praktiserar sjølvkostregelverket. Rapporten tek ikkje for seg renovasjonsområdet, då denne kommunale tenesta er sett vekk til eit interkommunalt selskap (Nomil IKS). 3. FORMÅL OG PROBLEMSTILLING Formålet med undersøkinga har vore å: Vurdere om Hornindal kommune følgjer retningslinjene frå Kommunal- og regionaldepartementet om berekning av sjølvkost, og kva konsekvens eventuelle avvik har for gebyrberekninga. Måle finansieringsgrada for dei sjølvkostområda som er med i undersøkinga. Kommunerevisjonen i Nordfjord 6

Problemstillingane for undersøkinga er: 1. Er dei indirekte kostnadene berekna og bokført i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 2. Er bokførte kapitalkostnader berekna og bokført i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 3. Er behandling av over-/underskot og fondsbruk i samsvar med retningslinjer for sjølvkost? 4. Overstig gebyrinntektene sjølvkost for kommunen? Dersom ikkje, kor stor er kommunen sin eigenfinansiering? 5. Er dokumentasjon av sjølvkostrekneskapen egna til å gje tilstrekkeleg og relevant informasjon til brukarane? 4. KJELDER TIL VURDERINGSKRITERIUM Vi vil her gjere greie for dei kjeldene som ligg til grunn for val av vurderingskriterium. Dette er dei kjeldene vi vurderer kommunen sin praksis mot. Dei konkrete vurderingskriterium vert etablert for kvar einskild problemstilling etter kvart som desse vert behandla i rapporten. 4.1 SENTRALE REGLEMENT - Retningslinjer for beregning av sjølvkost - God kommunal rekneskapsskikk - Vatn og avløp (Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, 2) - Renovasjon og slam (Forurensningsloven 34) - Feiing (Brann- og eksplosjonsvernloven 28) - Plan- og byggesaker (Plan- og bygningsloven 109) - Kart-, seksjons- og delingsforetninger (Delingsloven 5-2) Denne lova er no ein del av den nye Matrikkellova. 4.2 LOKALE REGLEMENT OG AVTALER - Forskrift om gebyrregulativ - Avtale mellom NOMIL-kommunane og Hornindal kommune om handsaming av septikslam Kommunerevisjonen i Nordfjord 7

4.3 RETNINGSLINJER FOR BEREKNING AV SJØLVKOST Nærmare om sjølvkost Sjølvkostprinsippet er ikkje nedfelt i kommunelova, men går fram av dei særlovene som regulerer dei aktuelle kommunale oppgåvene. Sjølvkost kan både relaterast til éin brukar (til dømes i samband med byggesaksgebyr) eller til innbyggarane generelt. I det første tilfellet taler vi om enkeltvedtak som kan påklagast gjennom alminneleg forvaltningsklage etter forvaltningslova 28. I det siste tilfellet er det dei samla kostnadene for å produsere tenesta som set tak for gebyrinntektene. Renovasjon og slam skal i følgje Forurensningsloven 34 fullfinansierast gjennom brukarbetaling. Bakgrunnen for dette er prinsippet om at forureinaren skal betale. For dei andre sjølvkosttenestene vi ser på i denne undersøkinga vil sjølvkost representere ei øvre ramme for gebyrinntektene. Dette betyr at kommunen kan oppnå kostnadsdekking gjennom bruk av både brukarbetaling og frie inntekter i kommunen sitt ordinære driftsbudsjett. Dersom dei frie inntektene inngår som finansieringskjelde, representerer dette i så fall ei subsidiering av den tenesta som forbrukarane mottek. Sjølvkostkalkylen Dei gebyra som brukarane betalar for sjølvkosttenestene er forkalkulert (budsjettert) og basert på den føresetnaden at tenesteprodusent vert gitt høve til å disponere eit eventuelt overskot ved etterkalkulasjon (sjølvkostrekneskapen). Måten eit slikt overskot skal disponerast på er regulert. Sjå nærmare under avsnittet Overskot på sjølvkostberekninga. Det er berre høve til å legge inn kostnader i sjølvkostkalkylen som gjeld det aktuelle rekneskapsåret. Dette betyr at gebyret berre er meint å dekke kapitalkostnader knytt til investeringar som allereie er sett i gang. Kostnader som skal inngå i sjølvkostkalkylen (gebyrgrunnlaget) Sjølvkost er definert slik: Selvkost er den merkostnaden kommunen påføres ved å produsere en bestemt vare eller tjeneste. Sjølvkost består av følgjande kostnadsfaktorar: Direkte driftskostnader + Indirekte kostnader + Kapitalkostnader = Sjølvkost Direkte kostnader: Kostnader som er forårsaka av produksjonen av ei bestemt vare eller ein bestemt teneste. Indirekte kostnader: Kostnader som ikkje er forårsaka av produksjonen av ei bestemt vare eller ein bestemt teneste, men som likevel er ein føresetnad for at vara eller tenesta skal kunne produserast. Døme kan vere: Kommunerevisjonen i Nordfjord 8

- rekneskapsføring for tenesteområdet - fakturering for tenesteområdet - kontorstøtte for tenesteområdet - kantinedrift - IT-tenester - osv Indirekte kostnader vert tilført dei forskjellige sjølvkosttenestene ved bruk av fordelingsnøklar som best svarar til dei einskilde tenestene sin del av kostnaden. Kapitalkostnader: Verditap på anleggsmiddel brukt i produksjonen (avskriving) + kostnaden ved at anleggsmidlane er bunde opp i drifta og ikkje kan nyttast alternativt (kalkulatorisk rente). Ved berekning av kalkulatorisk rente anbefalar rettleiaren at kalkylerenta vert sett lik effektiv rente på norske statsobligasjonar med 3 års gjenståande løpetid + 1 % for inndekking av meirkostnaden. Dersom kostnader ikkje kan førast tilbake til ein av desse tre kostnadsfaktorane, skal dei heller ikkje inngå i kostnadskalkylen. Sjølvkostrekneskapen Sidan prisane på sjølvkosttenestene og kostnadene ved å produsere tenestene vert til i to forskjellige tidsperiodar (budsjettperioden og rekneskapsperioden), vil det først vere mogleg å måle det reelle resultatet (overskot/underskot) av sjølvkostområda når rekneskapen ligg føre. Følgjande moment må takast omsyn til ved oppsett av sjølvkostrekneskapen: Andre inntekter Det er berre gebyrinntektene frå brukarane/abonnentane som skal førast som inntekt i sjølvkostrekneskapen. Dersom kommunen har andre inntekter, skal desse trekkast frå kostnadene. Avskrivingsgrunnlag Offentlege investeringstilskot eller private bidrag til anleggsmiddelet skal gå til frådrag i historisk anskaffingskost. Tomtekostnad skal som hovudregel redusere avskrivingsgrunnlaget, men kan også inngå i grunnlaget dersom det er openbart at bruken av arealet reduserer tomteverdien. Retningslinjene nemner avfallsdeponi som eit døme på dette. Avhending av anleggsmiddel Differansen mellom salsverdi og restverdi i rekneskapen vert tilført sjølvkostområdet som inntekt ved gevinst eller kostnad ved tap. Underskot på sjølvkostberekninga Dersom gebyrinntektene for eit år er lågare enn kostnaden ved å produsere tenesta, oppstår det eit underskot i sjølvkostrekneskapen. Dersom det aktuelle sjølvkostområdet etter lov eller kommunestyrevedtak (prinsippvedtak) skal vere kostnadsdekkande, kan underskotet framførast til det påfølgjande året. Dersom det oppstår eit akkumulert underskot, kan ikkje dette dekkast inn gjennom akkumulerte overskot frå andre sjølvkostområde (kryssubsidiering). Dersom det ikkje er tale om full kostnadsdekking, representerer underskotet i så fall ei kommunal subsidiering av tenesta. Kommunerevisjonen i Nordfjord 9

Sjølvkostfond Retningslinjene definerer sjølvkostfond på følgjande måte: Et selvkostfond er et akkumulert overskudd som er er oppstått i selvkostregnskapet. Dette innebærer at det må foretas en etterkalkyle (regnskap) etter hvert regnskapsår. Det er verdt å merke seg ordlyden akkumulert overskot. Forklaringa på dette er at kommunelova 48 med tilhøyrande rekneskapsforskrift regulerer dei tilhøva der det er høve til å nytte negative eigenkapitalkonti. Lov og forskrift tillet berre dette ved meirforbruk og prinsippendringar. Det er ikkje lovheimel for å operere med negative fondskonti utover dette. Det er likevel høve til å dokumentere negativ fondsbehaldning på sjølvkostområdet ved bruk av skuggerekneskap til kommunen sin årsrekneskap. Sjå til dømes KOSTRA-skjema 23 Kostnadsdekning i vann-, avløps- og avfallssektoren. Eit sjølvkostfond er å sjå på som eit bunde driftsfond og er dermed øyremerka den aktuelle sjølvkosttenesta. Fondsmidlane er dessutan skapt gjennom for høge gebyr, og bør dermed vurderast som eit lån frå brukarane/abonnentane. Sjølvkostfondet skal derfor tilførast rente. Det vert nytta same rentesats som ved berekning av kalkulatorisk rente. Overskot på sjølvkostberekninga Dersom gebyrinntektene for eit år overstig kostnadene ved å produsere tenesta, oppstår det eit overskot i sjølvkostrekneskapen. I følgje retningslinjene kan eit slikt overskot framførast til eit seinare år innanfor eit tidsperspektiv på 3 5 år. 4.4 OVERSIKT OVER ENDRINGAR I REGELVERKET FOR SJØLVKOST Oversikta nedanfor viser regelverket for fastsetting av vass- og avløpsavgift frå 1974 og frem til 1997. Heilt sidan 1974 har regelverket fastlagt at kommunale vass- og avløpsavgifter ikkje kan overstige kommunens "nødvendige kostnader" på henholdsvis vass- og avløpssektoren, dvs. sjølvkost som øvre grense. Regelverket har gitt rom for å sjå avgiftsgrunnlaget over eit tidsperspektiv på 3-5 år. Det har såleis ikkje vore noko krav om at avgifta skal fastsetjast ut frå sjølvkost innanfor eit enkelt år. Regelverket har også sidan 1974 fastlagt at sjølvkost er uavhengig av korleis investeringane er finansiert. Det er derfor kapitalkostnader i form av avskrivingar og ein kalkulatorisk rentekostnad som skal inngå i sjølvkostberekninga. Som det framgår av oversikta, har det vore forskjellige måtar å berekne kalkulatoriske kapitalkostnader på i dei ulike periodane. Frå 1976 til 1986 skulle kapitalkostnader bereknast ut frå annuitet med differensiert avskrivingstid og med rente "som ved andre samfunnsmessige investeringer". Frå 1987 til 1997 skulle kapitalkostnader beregnast ut frå annuitet med 20 års avskrivingstid og med rente lik Kommunalbankens rente for lån med 10 års løpetid med tillegg av eitt prosentpoeng. Frå 1997 skulle kapitalkostnader beregnast ut frå lineære avskrivingar med differensiert avskrivingstid og ei kalkulatorisk rente (basert på netto uavskrevet verdi) med rente lik rente på norske statsobligasjoner med 3 års gjenværende løpetid med tillegg av ett prosentpoeng. Retningslinjene innfører lineære avskrivingar sammen med renteberegning på netto uavskriven verdi mot tidligere annuitetsmetode. Kommunerevisjonen i Nordfjord 10

KRD sine retningslinjer for berekning av sjølvkost for kommunale betalingstenester frå 2003 er ei revidering av retningslinjene frå 1996, i hovudsak som følgje av behov for tilpasninger til dei nye budsjett- og regnskapsforskriftene fra 2001. Revideringa er stort sett ei avklaring av handteringa av kapitalkostnader i sjølvkostkalkylen. Illustrasjonen er henta frå Oslo Kommunerevisjon sin rapport Selvkost vann- og avløpsavgift 5/2005 5. OPPLEGG FOR GJENNOMFØRING AV UNDERSØKINGA Detaljkontroll av transaksjonar er i liten grad brukt som arbeidsmetode i dette prosjektet. I staden har vi konsentrert oss om dei einskilde kostnadskomponentane og den rekneskapsmessige behandlinga av desse. Berekningsgrunnlaget for kapitalkostnader og berekning av kapitalkostnader og indirekte kostnader har fått større merksemd. Sjølv om dei direkte kostnadene i ein sjølvkostrekneskap utgjer ein vesentleg del av dei totale kostnadene, så representerer desse tilviste rekningar i ein revidert rekneskap og vert i denne rapporten føresett å vere korrekte. Metodisk har undersøkinga i hovudsak vore basert på dokumentanalyse for perioden 2004 2008, samt samtalar/intervju med sentrale personar. Kommunerevisjonen i Nordfjord 11

Sentrale dokument i undersøkinga har vore rekneskapen, årsmeldingar, etterkalkylar, saksframlegg til gebyrvedtak, avtaledokument m.m. 6. KORT OM DEI ENKELTE SJØLVKOSTOMRÅDA 6.1 VATN OG AVLØP I KOSTRA-rekneskapen er desse tenestene (VA-tenestene) delt inn i ein funksjon for produksjon og ein funksjon for distribusjon. Figurane under illustrerer korleis avgrensinga mellom kostnadene for dei to funksjonane skjer: 6.1.1 VATN Illustrasjonen er henta frå Norsk Vanns sjølvkostrettleiar Funksjon 340 Produksjon av vatn Nedbørsfelt, kjelde, vassinntak Eventuelt overføringsnett for råvatn til vassbehandling All vassbehandling Vassproduksjon frå alle typar vasskjelder som inngår i vassforsyningssystemet; normalforsyning, reserveforsyning og kriseforsyning Funksjon 345 Distribusjon av vatn Pumping av vatn frå vassbehandlingsanlegga ut på distribusjonsnettet Distribusjonsnettet fram til kundane sine stikkleidningar Stasjonar og basseng på distribusjonsnettet Overføringsnett frå interkommunale vassverk og/eller andre kommunar til kommunen sitt distribusjonsnett Kommunerevisjonen i Nordfjord 12

6.1.2 AVLØP Illustrasjonen er henta frå Norsk Vanns sjølvkostrettleiar Funksjon 353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvatn Avløpsnettet frå abonnentane sine stikkleidningar t.o.m. innløpspumpestasjonen framfor/på reinseanlegga Pumpestasjonar og overløp på nettet Overføringsnett frå kommunar til interkommunale selskap Avløpsnettet omfattar separate spillvassleidningar, fellesordningar og separate overvassleidningar Funksjon 350 Avløpsrensing Reinseanlegga f.o.m. forbehandling av avløpsvatnet Slambehandlinga i reinseanlegg, eventuelt på eigne slambehandlingsanlegg Slamlagring, slamtransport og slamdisponering, inkl. marknadsførings- og saksbehandlingsoppgåver Utsleppsleidning frå reinseanlegg 6.2 SLAM Tøming av slamavskiljarar, septiktankar m.m. er eit eige sjølvkostområde og skal ikkje inngå som ein del av avløp eller renovasjon. KOSTRA-funksjon 350 inneheld element av slamhandtering, men dette er ikkje knytt til slamavskiljarar og er ikkje ein del av det separate slamområdet. Slamområdet omfattar tøming av septikslam og transportering til Reset komposteringsplass på Nordfjordeid. Tenesta er sett bort til privat aktør (Miljøservice as). 6.3 FEIING Denne sjølvkosttenesta omfattar feiing av alle røykkanalar i fyringsanlegg for oppvarming av rom og bygningar og tilsyn med fyringsanlegget (brannsyn). Dette er oppgåver som kommunane er pålagde å utføre. Eventuell utføring av servicetenester skal fakturerast særskilt og haldast utanfor sjølvkostberekninga. Hornindal kommune kjøper denne tenesta frå Stryn kommune. Brannsyn er ei teneste som kommunen kjøper frå Ålesund kommune. Kommunerevisjonen i Nordfjord 13

6.4 BYGGE-, DELINGS- OG SEKSJONERINGSSAKER Dette tenesteområdet tar seg av etablering eller endring av eigarseksjonar (juridiske einingar) i fast eigedom som er sameige. frådeling av areal av ein eksisterande eigedom, der denne vert oppretta som ein eigen eigedom. behandling av byggesaker 6.5 KART- OG OPPMÅLING Dette tenesteområdet gjeld først og fremst klarlegging og beskriving av grenser, samt arealoverføring. Kommunerevisjonen i Nordfjord 14

DEL B: RESULTATET AV UNDERSØKINGA Kommunerevisjonen i Nordfjord 15

7. RESULTAT I denne delen av rapporten skal vi sjå nærmare på resultatet av kommunerevisjonen sin gjennomgang av sjølvkostområdet i Hornindal kommune. Problemstillingane 1 3 vert behandla for kvart sjølvkostområde i kapittel 7.1 7.3 Problemstillingane 4-5 vert behandla for alle gebyrområda samla i kapittel 7.4-7.5. 7.1 ER DEI INDIREKTE KOSTNADENE BOKFØRT I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? I retningslinjene vert desse kostnadene også kalla for interntenester. Dette er tenester som er ein føresetnad for å kunne produsere sjølvkosttenesta, men som ikkje er del av denne. Til dømes er fakturering av vassavgifta ein internteneste, men ikkje ein del av det produktet som abonnentane mottek, nemleg kommunal vassforsyning. Slike interntenester er likevel naudsynte for at kommunen skal kunne forsyne innbyggarane med vatn, og kostnaden knytt til t.d. fakturering må derfor dekkast inn gjennom prisinga av tenesta (sjølvkostkalkylen). Retningslinjene dokumenterer kva slags kostnader som skal vere med i sjølvkostkalkylen, og korleis dei skal/kan bereknast. Vi har sett nærmare på korleis kommunen har praktisert dei retningslinjene som ligg til grunn for handtering av indirekte kostnader for sjølvkosttenestene. 7.1.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 3.2 Tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner (interntjenester). a) Kap. 3.2.1: Liste over tilleggsytelser og henførbare støttefunksjoner (interntjenester) Kostnadsfordeling vedr. delte stillinger Funksjonar i organisasjonen der ein del av ressursinnsatsen er knytt opp mot ein eller fleire av sjølvkosttenestene: 1. Regnskaps- og innfordringsfunksjon 2. Kontorstøtte 3. Revisjonsfunksjon 4. Personalfunksjon 5. Personalpolitiske funksjoner og velferdstiltak overfor ansatte 6. Sentral opplæring 7. Kantinedrift 8. Hustrykkeri 9. Informasjonsteknologi (drift- og opplæring) 10. Drift av sentralbord og øvrige felles post- og teletjenester 11. Teknisk konsulent og bistand ved prosjektering 12. Juridisk bistand (kommuneadvokatens kontor) 13. Drift av felles maskinpark 14. Bygningsdrift Kommunerevisjonen i Nordfjord 16

b) Kap. 3.2.2: Skisse til håndtering av kostnader ved interntjenester i selvkostkalkyle I kapittel 3.2.2 gir rettleiaren anbefalingar om kva for fordelingsmetodar (fordelingsnøklar) som kommunen kan nytte ved berekning av kor stor kostnad dei forskjellige interntenestene bidreg med per sjølvkostområde. 7.1.1 FUNN OG VURDERING Hornindal kommune har etter det vi kan sjå ikkje fullt ut ført indirekte kostnader for dei sjølvkostområda som vi har sett på i denne undersøkinga. Dette betyr at sjølvkostrekneskapen ikkje er belasta med ressursinnsats som gjeld tenesta. 7.1.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Indirekte kostnader vert ikkje fullt ut berekna og teke omsyn til ved kommunen si måling av sjølvkost. Vi anbefaler kommunen å foreta ein gjennomgang av rutinane knytt til måling av indirekte kostnader innanfor sjølvkostområdet. Ein slik gjennomgang bør fokusere på kva for kostnadsdrivarar kommunen ser det mest formålstenleg å bruke (stillingsdel/årsverk eller liknande). Dette vil vere i tråd med retningslinjene for berekning av sjølvkost og vil kunne bidra til at gebyrgrunnlaget vert meir i samsvar med kommunen sine reelle kostnader. 7.2 ER BOKFØRTE KAPITALKOSTNADER I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? Kapitalkostnader utgjer ein stor del av gebyrgrunnlaget. For VA-området (som gjerne har dei største investeringane) utgjer denne kostnaden gjerne meir enn 40% av sjølvkost. Korrekt handtering av kapitalkostnadene vil derfor ha stor innverknad på gebyrgrunnlaget. 7.2.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 4 Kapitalkostnader. a) Kap. 4.3: Beregningsgrunnlag for fordeling av kostnader Retningslinjene legg følgjande berekningsgrunnlag til grunn: Historisk kost med frådrag for investeringstilskot/anleggsbidrag frå andre enn kommunen. Tomtekostnad går til frådrag i kostnaden dersom ikkje bruken av tomtearealet reduserer den økonomiske verdien (døme: avfallsdeponi). Kommunerevisjonen i Nordfjord 17

b) Kap. 4.4: Beregningsmetode for fordeling av kostnader over år (avskrivningsmetode) Retningslinjene legg følgjande berekningsmetode til grunn: Lineære avskrivingar skal brukast i sjølvkostkalkylen. Dette betyr at berekningsgrunnlaget vert fordelt over anleggsmiddelet si økonomiske levetid med like store kostnader årleg. c) Kap. 4.5: Valg av avskrivingsperiode Retningslinjene legg følgjande avskrivingsperiode til grunn: Ved val av avskrivingsperiode for ulike investeringar, skal dei periodane som går fram av 8 i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.00 nyttast. d) Kap. 4.6 Alternativkostnad/berekning av normalavkastning av innskutt kapital Retningslinjene legg følgjande metode til grunn for berekning av kalkulatorisk rente: Kapitalkostnader skal bereknast for alle investeringar, uavhengig av korleis kostnaden er finansiert. Kalkylerenta skal vere lik effektiv rente på norske statsobligasjonar med 3 års gjenståande løpetid, med eit tillegg på 1 prosent. Ved eventuelt sal eller utrangering av anleggsmiddel, skal (restverdi salssum) inngå i sjølvkostrekneskapen som inntekt eller kostnad. 7.2.1 FUNN OG VURDERING a) Berekningsgrunnlag I framlagte rekneark over investeringane som ligg til grunn for kapitalkostnadane, finn vi ikkje at rekneskapstala er i samsvar med årsrekneskapen. Dette kan tyde på at det ikkje alltid er endelege rekneskapstal som er brukt i reknearket. b) Berekningsmetode Hornindal kommune brukar enno annuitetsmetode for avskrivingar. I dei reviderte retningslinjene som kommunal- og regionaldepartementet (KRD) gav ut i 2003 står følgjande å lese: Det forutsettes imidlertid at de vedlagte retningslinjer benyttes fullt ut ved etterkalkylen (selvkostregnskapet) for 2003. Desse retningslinjene set krav om at lineære avskrivingar skal nyttast som metode. Vi anbefaler kommunen å legge om praksis på dette området. Kommunerevisjonen i Nordfjord 18

c) Avskrivingsperiode Etter at dei nye retningslinjene tok til å gjelde, vart avskrivingstidene harmonisert med dei reglane som gjaldt for kommunerekneskapen, jf. 8 i Forskrift om årsregnskap og årsberetning av 01.01.2001: 5 år: EDB-utstyr, kontormaskiner og liknande. 10 år: Anleggsmaskiner, maskiner, inventar og utstyr, verktøy og transportmidlar og liknande. 20 år: Brannbilar, parkeringsplassar, trafikklys, teknisk anlegg (VAR), reinseanlegg, pumpestasjonar, forbrenningsanlegg og liknande. 40 år: Bustader, skular, barnehagar, idrettshallar, vegar og leidningsnett og liknande. 50 år: Forretningsbygg, lagerbygg, administrasjonsbygg, sjukeheimar og andre institusjonar, kulturbygg, brannstasjonar og liknande. Hornindal kommune har utvida avskrivingsperioden for leidningsnett i tråd med retningslinjene. d) Alternativkostnad Det ligg inne ein alternativkostnad som del av den kapitalkostnaden Hornindal kommune bereknar gjennom annuitetsmetoden. Kapitalkostnaden ville ha vore annleis med omsyn til rentekostnaden dersom lineær avskrivingsmetode hadde vore nytta. 7.2.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Rutine for handtering av grunnlagsdata for kapitalkostnader inneheld etter vår meining ein risiko for feil i rekneskapen. Vi anbefaler kommunen å sjå nærmare på dette. Hornindal kommune reknar ikkje kapitalkostnader i samsvar med gjeldande regelverk i den perioden vi har undersøkt. Vi anbefaler at praksis blir lagt om i samsvar med retningslinjene. Etter det vi kan sjå nytter kommunen korrekt avskrivingstid på anleggsmiddel på sjølvkostområdet. Den alternativkostnaden kommunen har brukt er ein del av kapitalkostnaden, og avviker derfor frå rentekostnad basert på lineær metode. Omlegging av praksis for berekning av kapitalkostnad vil rette på dette. Kommunerevisjonen i Nordfjord 19

7.3 ER BEHANDLING AV OVER-/UNDERSKOT OG FONDSBRUK I SAMSVAR MED RETNINGSLINJER FOR SJØLVKOST? 7.3.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 5 Praktisering av selvkostprinsippet Behandling av over- eller underskudd i selvkostregnskapet bruk av fond. Retningslinjene legg følgjande til grunn: Kommunen kan framføre eit underskot frå sjølvkosttenesta til eit seinare år (innanfor eit 3 5 års perspektiv). I praksis må dette skje gjennom eit bunde sjølvkostfond. Sjølvkostfondet sin funksjon er å handtere svingingar i inntekter og kostnader slik at gebyra kan haldast stabile. Investeringar i anleggsmiddel kan ikkje finansierast direkte av sjølvkostfondet. På midlar som vert avsett til sjølvkostfondet skal det leggast til kalkulatoriske renter. Dette skal reflektere alternativavkastinga som brukarane går glipp av ved at midlane er bunde i sjølvkostfond. 7.3.1 FUNN OG VURDERING Retningslinjene frå 2003 legg opp til at kalkulatorisk rente skal bereknast på midlar avsett til sjølvkostfond. Hornindal kommune reknar ikkje rente på sjølvkostfond. 7.3.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING På avsette midlar til sjølvkostfond skal det leggast til kalkulatoriske renter. Denne renteberekninga skal reflektere alternativkostnaden brukarane har ved at kommunen har lånt pengane og bunde dei i eit sjølvkostfond. Rentesatsen skal vere den same som ved berekning av kalkulatorisk rente på anleggsmiddel. Hornindal kommune har for det meste subsidiert sjølvkosttenestene, spesielt avløpstenesta. I løpet av dei 5 åra vi har undersøkt har kommunen opparbeidd eit underskot på nærmare 3,1 million kroner på avløp. 7.4 OVERSTIG GEBYRINNTEKTENE SJØLVKOST FOR KOMMUNEN? DERSOM IKKJE, KOR STOR ER KOMMUNEN SIN EIGENFINANSIERING? 7.4.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 1.3 Kommunale tjenester og selvkost. Retningslinjene legg følgjande til grunn: Innanfor dei områda der sjølvkost er sett som den rettslege ramma for brukarbetaling, må kommunen foreta ein etterkalkulasjon (sjølvkostrekneskap) av dei reelle kostnadene innanfor dei aktuelle tenesteområda. Dette må gjerast for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikkje overstig kommunens sjølvkost. Kommunerevisjonen i Nordfjord 20

7.4.1 FUNN OG VURDERING I dette kapittelet legg kommunerevisjonen fram sine funn sortert per sjølvkostområde. For områda vatn, avløp, slam og feiing vert etterkalkylar (dvs sjølvkostrekneskap) for analyseperioden (2004-2008) presentert i form av stolpediagram. 7.4.1.1 VATN Data for sjølvkostområdet vatn i perioden 2004-2008: Dekningsgrad - vatn 86 % 103 % 100 % 102 % 107 % 2004 2005 2006 2007 2008 Årstal Vatn - Utvikling i akk. resultat i perioden 2004-2008 (Alle beløp i heile 1000) 0-20 2004 2005 2006 2007 2008-19 -40-60 -80-82 -67-68 -58-100 Kommunerevisjonen i Nordfjord 21

7.4.1.2 AVLØP Data for sjølvkostområdet avløp i perioden 2004-2008: Dekningsgrad - avløp 59 % 59 % 58 % 52 % 54 % 2004 2005 2006 2007 2008 Årstal Avløp - utvikling i akk. resultat i perioden 2004-2008 (Alle beløp i heile 1000) 0-500 -1000-1500 -2000-2500 -3000-3500 2004 2005 2006 2007 2008-661 -1288-1865 -2435-3074 7.4.1.3 SLAM Tømming av slamavskiljarar skjer kvart andre år, medan gebyrinntektene løp årleg, uavhengig av tømmefrekvens. Dette gjer at kostnadene svingar i takt med tømmefrekvensen, slik at resultatet vekslar mellom overskot og underskot. Sjølvkostfondet og den finansielle dekningsgrada svingar sjølvsagt likt med resultatet. Data for sjølvkostområdet slam i perioden 2004-2008: Dekningsgrad - tøming av septiktankar/slam 198 % 240 % 72 % 61 % 60 % 2004 2005 2006 2007 2008 Årstal Kommunerevisjonen i Nordfjord 22

Tøming av slam - utvikling i akk. resultat i perioden 2004-2008 (Alle beløp i heile 1000) 50 0-50 26 2004 2005 2006 2007 2008 18-100 -150-200 -109-141 -166 7.4.1.4 FEIING Data for sjølvkostområdet feiing i perioden 2004-2008: Feiing - dekningsgrad 99 % 101 % 100 % 99 % 99 % 2004 2005 2006 2007 2008 Årstal Feiing - utvikling i akk. resultat i perioden 2004-2008 (Alle Beløp i heile 1000) 2 1 1 1 0 0 2004 2005 2006 2007 2008-1 -1-2 -2-3 7.4.1.5 BYGGESAK OG OPPMÅLING Når det gjeld byggesak og oppmåling er det problematisk å foreta ei samanlikning over 5- årsperioden 2004-2008. Kommunerevisjonen i Nordfjord 23

Dette skuldast at sjølvkostområda byggesak og oppmåling er bokført på same teneste for åra 2004 og 2005. Dette gjer det praktisk vanskeleg å samanstille gebyr og tilhøyrande utgifter for desse åra. Det blir derfor ikkje sett opp noko oversikt over eigenfinansiering for desse tenestene. 7.4.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING Hornindal kommune har ei gjennomsnittleg dekningsgrad for vatn og feiing på 99,6% i den 5- årsperioden vi har undersøkt. Gebyra tilsvarar med andre ord sjølvkost for 5-årsperioden sett under eitt. Tøming av septiktankar/slam pendlar mellom overskot og underskot på grunn av den toårige tømmefrekvensen. Dette er altså eit heilt naturleg forløp for denne tenesta. Når det gjeld avløp derimot, så er situasjonen ein heilt annan. Kommunen har store underskot på denne tenesta. Kvart år subsidierer Hornindal kommune meir enn ein halv million kroner på denne tenesta. 7.5 ER DOKUMENTASJON AV SJØLVKOSTREKNESKAPEN EGNA TIL Å GJE TILSTREKKELEG OG RELEVANT INFORMASJON TIL BRUKARANE? 7.5.0 VURDERINGSKRITERIUM Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, kapittel 1 Bakgrunn og inhold og kapittel 1.3 Kommunale tjenester og selvkost. Retningslinjene legg følgjande til grunn: Arbeidsgruppa som utarbeidde retningslinjene fant at ein nødvendig føresetnad for praktisering av det skisserte opplegget var at den einskilde kommune utvikla ein intern rekneskap slik at dei relevante kostnader for den enkelte teneste kunne bli tilført ei slik samla oppstilling. Solid dokumentasjon vil være et effektivt virkemiddel for å vise at prisene ikkje settes høyere enn kostnadene ved å produsere tjenestene. Kommunen må foreta en etterkalkulasjon (selvkostregnskap) av de reelle kostnadene innenfor de aktuelle tjenesteområdene for å føre kontroll med at gebyrinntektene ikkje overstiger kommunens selvkost. Brev av 1. oktober 2007 frå Kommunal- og regionaldepartementet til Sivilombodsmannen, sak 2007/0953. I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, for eksempel ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Kommunerevisjonen i Nordfjord 24

KRS 6 Foreløpig standard (F) Noter og årsberetning 3.2.2 nr 12: Opplyse om (vise) beregningen av gebyrfinansierte selvkosttjenester der kommunen fastsetter betalingen etter lov og forskrift, herunder resultatet av selvkostberegningen, gjerne over flere år. Beregningen kan for eksempel inneholde oversikt over direkte kostnader, indirekte kostnader, netto kapitalkostnader og over-/underskudd. Eksempel på tjenester vil kunne være vann, avløp, renovasjon osv. Denne kommunale rekneskapsstandarden er berre litt over eit år gamal, men viser likevel at god kommunal rekneskapsskikk er eit dynamisk omgrep. Sjølv om denne noteopplysninga heller ikkje er forskriftsbestemt, er det viktig å vere merksam på at departementet i sine merknader til 5 i Forskrift om årsregnskap og årsberetning skriv følgjande: 5 stiller krav til hvilke tilleggsopplysningar som kommunene og fylkeskommunene som et minimum skal gi årsregnskapet. 7.5.1 FUNN OG VURDERING Det har ikkje vore krav om noteinformasjon knytt til sjølvkosttenestene, men etter god kommunal rekneskapsskikk (GKRS) ligg det no føre ei sterk anbefaling om slik note i foreløpig standard. 7.5.2 KONKLUSJON OG ANBEFALING I retningslinjene for sjølvkost vert det lagt til grunn at kommunen bør sørgje for solid dokumentasjon av sjølvkostkalkylane, slik at brukarane ut frå kommunen sin økonomiske informasjon kan lese utvikling og status i kommunen sin forvaltning av gebyrinntektene. Hornindal kommune har ikkje nytta eigen note som viser berekningane av dei gebyrbelagte sjølvkosttenestene som vi har sett på i denne undersøkinga. Kommunen har likevel teke slik note i bruk rekneskapsåret 2009. 8. TOTALKONKLUSJON OG ANBEFALING Kommunerevisjonen konstaterer at: kommunen har endra praksis i samsvar med god rekneskapsskikk etter utløpet av den perioden vi har studert med omsyn til noteinformasjon. kommunen i løpet av den 5-årsperioden vi har undersøkt har opparbeidd eit underskot på nærmare 3,1 million kroner på avløpstenesta. Dei funn som er gjort i undersøkinga har resultert i følgjande konklusjonar og anbefalingar: Indirekte kostnadar, slik desse er gjort greie for i retningslinjene, er ikkje fullt ut teke inn som kostnadselement i sjølvkostrekneskapen. Kommunen bør gå gjennom rutinene på dette punktet for å bringe sum kostnad meir i samsvar med det reelle forbruket. Kommunerevisjonen i Nordfjord 25

Hornindal kommune nytter framleis annuitetsmetode for avskrivingar. I følgje retningslinjene for berekning av sjølvkost skulle lineære avskrivingar takast i bruk seinast i sjølvkostrekneskapen for 2003. Vi vil anbefale kommunen å legge om praksis i tråd med retningslinjene. I framlagte rekneark over investeringane som ligg til grunn for kapitalkostnadane, finn vi ikkje at rekneskapstala er i samsvar med årsrekneskapen. Dette kan tyde på at det ikkje alltid er endelege rekneskapstal som er brukt i reknearket. Kommunen bør betre sine rutiner for å sikre at grunnlagsdata for rekneskapsføring av kapitalkostnad er ajourført og korrekt. Kommunerevisjonen i Nordfjord 26

9. REFERANSER OG KJELDER RETTSKJELDER Lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31.05.1974 nr. 17 2, Miljøverndepartementet. URL: http://www.lovdata.no/all/hl-19740531-017.html Lov om vern mot forurensning og om avfall av 13.03.1981 nr. 6, 34, Miljøverndepartementet. URL: http://www.lovdata.no/all/nl-19810313-006.html Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver 28, Justis- og politidepartementet. URL: http://www.lovdata.no/all/nl-20020614-020.html Lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom av 23.06.1978 nr. 70 5-2, Miljøverndepartementet. URL: http://www.lovdata.no/oll/nl-19780623-070.html. (Denne lova gjeld ikkje lenger). Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15.12.2000 nr. 1424. URL: http://www.lovdata.no/for/sf/kr/kr-20001215-1424.html Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester, H-2140, Kommunal- og regionaldepartementet, januar 2003. URL: http://www.regjeringen.no/upload/kilde/krd/bro/2003/0001/ddd/pdfv/168723-h2140.pdf LITTERATUR: M. Thuve, Ø. Sunde, 23.05.2007: Selvkostprinsippet - Hva innebærer det og hvilke effekter har det for kommunene? Prosjekt: 054035, Ernst & Young. Sivilombudsmannen: Kontroll med anvendelsen av selvkostprinsippet. Sak 2007/953. Sivilombudsmannen: Beregning av byggesaksgebyr - plikten til å dokumentere at gebyret er i samsvar med selvkostprinsippet. Sak 2007/1279. Norsk Vann, 20.10.2008: Selvkostberegninger for VA-tjenestene produsert i kommuner og selskaper - Veileder fra Norsk vann T. Dahle, B. Nes, 05.02.2003: Felles regelverk for VA-gebyr. Prosjekt nr. 854, Asplan Viak AS. Kommunerevisjonen i Nordfjord 27

10. HØYRING 10.1 HØYRINGSUTTALE Kommunerevisjonen i Nordfjord 28

10.2 REVISJONENS KOMMENTAR TIL HØYRINGSUTTALE Kommunerevisjonen takker for høyringsuttale til revisjonsrapporten, og har følgjande kommentarar: Indirekte kostnader Vi ser at ein del av dei driftsutgiftene som er ført direkte på kostnadsstedet for kjerneproduktet (sjølvkosttenesten) kan sjåast på som indirekte. Dette momentet er nok ikkje tilstrekkeleg klart poengtert i rapporten, og vi har derfor endra rapporten på dette punktet. Vi fastheld likevel vårt hovudankepunkt, at kommunen ikkje har etablert noko system for fordeling av internkostnader vedrørande sjølvkosttenestene. Rutine for kvalitetssikring av datagrunnlag for kapitalkostnader Vi har i vår rapport sett eit forbetringspotensiale på dette punktet, og er derfor glad for at kommunen gjev signal om ein ny rutinegjennomgang. Sikring av datagrunnlag Vi ser at dei personane som vi har intervjua i gjennomføringa av prosjektet burde fått høve til å verifisere datagrunnlaget som blir brukt i rapporten før denne blir sendt til rådmannen til uttale. Slik praksis vil bli gjennomført i seinare prosjekt. Kommunerevisjonen i Nordfjord 29