Fødselsnummer 1 - et nummer til besvær Dette er historien om 11 sifre til besvær, kokt sammen gjennom 30 år av Justisdepartementet, Finansdepartementet, Datatilsynet og Sentralkontoret for folkeregistrering, til daglig ergrelse for den som av én offentlig instans er pålagt å stille med fødselsnummer, men av andre offentlige instanser blir nektet å få opplyst fødselsnummer. Sikker identifikasjon av personer. Det var formålet da fødselsnummer ble innført i Norge 1. januar 1964. Ved at alle personer har et unikt nummer sikres det mot feil som kan skyldes like navn, skiftende adresser og titler, endringer og slurv i skrivemåten på navn, eller slurv med fødselsdatoer. Fødselsnummers funksjon kan altså likestilles med øvrige nøytrale, ikke-sensitive identitetstegn, som navn, adresse og fødselsdato. Dette ble også slått fast av Stortinget ved behandlingen av forvaltningslovens regler om taushetsplikt i 1977, da man bestemte at fødselsnummeret ikke skal være taushetsbelagt, med mindre særlige forhold gjør seg gjeldende. Dette utgangspunkt var også rådende da elektronisk databehandling og voksende bruk av EDB-registre gjorde det nødvendig med en personregisterlov, vedtatt i 1978. Regulering i bruk av fødselsnummer i registrering og registerkobling ble et av de sentrale element i loven, men Stortingets justiskomité foretok likevel en viktig presisering av fødselsnummerets status i forhold til ulike lovgivning. Det skjedde da Stortinget behandlet årsmeldingen for 1980 fra det nyopprettede Datatilsynet: Komitéen vil peke på at beskyttelsesgraden for personnumre er forskjellig definert i personregisterloven og i forvaltningsloven. Dette har sammenheng med at personregisterloven regulerer bruken av personnumre i forbindelse med masseopplysninger, mens forvaltningsloven regulerer spørsmålet om å få oppgitt fødselsnummer som enkeltopplysning. (Innst. S. nr. 151 1981-82.) Så sent som i 1990 bekreftet Justisdepartementet fødselsnummerets karakter som ikke-sensititv enkeltopplysning, i stortingsmeldingen om personvern (1990-91 nr 43): Fødselsnummeret er stilt i klasse med navn, adresse, sivilstand m.v. Det er derfor ikke noen sensitiv opplysning som privatpersoner har krav på blir holdt skjult for flest mulig. Journalistisk interesse og behov for fødselsnumre oppsto først og fremst ved etableringen av registrene i Brønnøysund fra 1981. Stortinget og Justisdepartementet fastsatte, rimelig nok, at opplysningene fra registrene ikke skulle leveres ut med mindre man var sikker på at det gjaldt riktig person. Den som spurte skulle kunne gi en entydig identifikasjon av personer eller foretak. At alle foretak fikk et nummer ble ikke noe problem, ingen så noen som helst fare ved det. Men problemene meldte seg da 1 Fødselsnummer består av 11 sifre: De første seks er fødselsdata, dvs fødselsdato, fødselsmåned og fødelsår. Deretter følger tre sifre som kalles individsifre og endelig to sifre som kalles kontrollsifre. De fem siste sifrene som enhet, kalles personnummerdelen av fødselsnummeret.
journalister og andre som søkte opplysninger om Hans Hansen og Nils Nilsen måtte stille med deres fødselsnumre. Det siste hadde Justisdepartementet bestemt i forskrifter bl a for Løsøreregisterets kopidatabase og for Konkurskaranteneregisteret. - Folkeregisteret, tenkte journalistene naturlig nok, der får vi fødselsnumre. - Nei, sa folkeregistrene og viste til folkeregisterloven og til forskrifter fra 1979; du må ha en saklig grunn for å få opplysninger hos oss. De færreste folkeregisterfunksjonærer aksepterte at journalisters snoking i Brønnøysundregistrene var noen saklig grunn Det hjalp ikke at arme journalister viste til at lovteksten i folkeregisterloven måtte folkes sammen med forvaltningslovens taushetsbestemmelse, særlig etter at Stortinget i 1986 foretok en samlet gjennomgåelse og harmonisering av alle taushetsbestemmelsene. Det hjalp heller ikke at journalister fra 1991 viste til at folkeregisterlovens 13 nå var endret, og hadde en ordlyd som i prinsippet var den samme som forvaltningsloven 13: Som private forhold regnes ikke en persons fulle navn, fødested, fødselsdato og personnummer, adresse og eventuell dødsdato, med mindre slike opplysninger kan røpe klientforhold eller andre forhold som må anses som personlig. Folkeregistrene sto fortsatt på sine forskrifter fra 1979. Det gjorde de helet til forholdet ble tatt opp av en VG-journalist høsten 1991. Folkeregisteret i Oslo nektet å gi opplysning om en persons adresse. Klage til Sentralkontoret for folkeregistrering og til Finansdepartementet førte ikke fram, til tross for at folkeregisterloven var endret tidligere samme år. VG-journalisten klaget saken inn for Stortingets ombudsmann for forvaltningen, men fortsatt viste Finansdepartementet til forskriftene fra 1979 og nevnte ikke seneste lovendring med et eneste ord. Til sist ble Justisdepartementet rådspurt, og konklusjonen derfra 12. august 1992 var klar: Folkeregisterloven har ikke hjemmel for forskriftsbestemmelse om taushetsrett. Finansdepartementet måtte dermed gjøre om sitt vedtak, og gi journalisten innsyn i den aktuelle adressen. Sentralkontoret for folkeregistrering ble informert i brev fra Finansdepartementet 6. oktober 1992 om at man ikke hadde lovhjemmel for den taushetsrett man påberopte seg etter forskriften fra 1979. Men tror du at Sentralkontoret for folkeregistrering sendte ut nye forskrifter eller nytt rundskriv til folkeregistrene, for å fortelle at man ikke kunne bruke forskriftene fra 1979? Åneida, folkeregistrene fortsatte å avvise journalister med henvisning til de gamle forskriftene. Den 15. januar 1993 ble en journalist fra Drammens Tidende og Buskeruds Blad nektet opplysninger fra Nedre Eiker folkeregister. Han var kjent med Sivilombudsmannens behandling av VG-klagen, og sendte derfor selv klage til Sentralkontoret for folkeregistrering. I svarbrev av 17. februar 1993 ga Sentralkontoret
journalisten medhold, men ikke fordi folkeregisteret ikke hadde hjemmel for nekte etter daværende lovbestemmelse. Begrunnelsen var at fødselsnummeret var nødvendig for å få opplysninger fra Foretaksregisteret! Skulle så dette føre til nytt rundskriv om ny praksis fra Sentralkontoret? Åneida, for akkurat samtidig satt Finansdepartementet og arbeidet med forslag til endringer i Folkeregisterloven 13 for tredje gang på tre år. Nå ville man stramme inn igjen etter tilpasningen til forvaltningsloven i 1991. Man skrev inn i lovteksten en lovfestet taushetsrett som skulle avskjære innsynsrett etter offentlighetsloven, og gi ny hjemmel for forskriften fra 1979. Lovforslaget ble vedtatt 20. april 1993. Nå tok det ikke lang tid før Sentralkontoret fikk ut nye retningslinjer til folkeregistrene. Rundskriv nr 10-1993 ble sendt ut 7. juni 1993, med presisering av at navn, adresse, fødselsnummer, fødested og eventuell dødsdato, etter loven bare kan utleveres til personer og private institusjoner når opplysningene er nødvendige for å ivareta deres lovmessige rettigheter eller plikter. I rundskrivet ble det presisert at journalisters behov for opplysninger ikke er et slikt lovmessig grunnlag, og heller ikke når journalister eller andre trenger fødselsnummer for innsyn i Brønnøysund-registrene. Slik rett ble bare innrømmet banker, forsikringsselskaper og kreditorer (inkassobyråer). Både lovteksten og rundskrivet betød en betydelig innstramming, selv i forhold til forskriftene fra 1979, der kriteriet for å gi ut opplysninger var et begrunnet behov. Dette førte til reaksjoner, både fra Brønnøysund-registrene og fra presseorganisasjonene. Brønnøysundregistrene skrev 21. juli 1993 til Sentralkontoret at man sterkt beklaget at rundskrivet var sendt ut uten at Brønnøysund-registrene hadde fått uttale seg. Det het videre at tolkningen av lovteksten om lovmessige retter og plikter må være feilaktig, og heller ikke i samsvar med tidligere tolkning og praksis og som i rundskrivet er forutsatt uendret. Finansdepartementet ble nå trukket inn i lovtolkningen, og erklærte seg enig med Brønnøysund-registrene, i et brav av 27. august 1993. Sentralkontoret måtte nå sende ut sitt første tilleggsrundskriv (rundskriv nr 15-1993, datert 17. september 1993): I motsetnad til det som er skrive i rundskriv nr 10-1993, på side 2, 3. avsnittet vert det no slått fast at fødselsnummer kan utleverast når det er naudsynt for å avklare hefte i Lausøyreregisteret på gjenstandar som ein person ønskjer å kjøpe. Før Folkeregisteret utleverer fødselsnummeret er det tilstrekkeleg at den som spør etter fødselsnummeret til ein annan person, oppgjer nemnde bruk. Men dette rundskrivet fra Sentralkontoret nevner bare behovet for å avklare hefte i Løsøreregisteret, mens Brønnøysund-registrene i sitt brev påpekte at bruken av fødselsnummer er nødvendig i flere sammenhenger, i flere registre. Finansdepartementets brev ga da heller ikke grunnlag for den innsnevring so Sentralkontoret her foretok. I departementets brev var Løsøreregisteret bare brukt som et eksempel. Kort tid etter kom den første klagen til Sentralkontoret. En journalist i Drammens Tidende og Buskeruds Blad fikk ikke opplyst at fødselsnummer fra Drammen
folkeregister, til bruk i Brønnøysund-registrene. Sentralkontoret avslo klage fra journalisten 13. oktober 1993, med henvisning til at praksis for journalister ikke var endret (!). Journalisters behov var fortsatt til vurdering i Finansdepartementet. Også Brønnøysund-registrene hadde i sitt brev presisert betydningen av at massemedier kunne hente ut korrekte opplysninger: Medias bruk av informasjon fra våre registre er en så viktig del av den samfunnsmessige nyttevirkning av våre registre, at det etter vårt syn foreligger et begrunnet behov for at journalister på linje med alle andre brukere bør ha tilgang til fødselsnumre som lovlig spørrenøkkel. Også Norsk Presseforbund tok fram tilsvarende argumenter i et brev til Finansdepartementet. Presseforbundet la dessuten sterk vekt på at departementets egen proposisjon om lovendringen i 1993 gjorde det helt klart at endringene ikke tok sikte på å stramme inn tidligere praksis men å skaffe hjemmel for den praksis som gjaldt etter forskriften fra 1979. Seks dager inn i 1994 da fødselsnummeret feiret sine første 30 år kom avgjørelsen fra Finansdepartementet: Tidligere praksis om utlevering av folkeregisteropplysning videreføres under den nye lovgivning. Sentralkontoret ble etter dette fange i eget nett. I årevis har kontoret søkt å skjerme folkeregistrene for pågang og for plikt til å gi opplysninger. Kriteriet begrunnet behov har man tolket restriktivt, og aldri har man regnet journalisters behov for fødselsnummer til søk i Brønnøysund-registrene som slik behov. Aldri har kontoret villet innrømme manglende hjemler eller feiltolkninger. Det ville kontoret heller ikke da man i januar 1993 fikk klagen fra Drammen-journalisten, på et tidspunkt da Justisdepartementet hadde klarlagt at det ikke var lovhjemmel for taushetsrett for slike opplysninger. I stedet for å innrømme at Nedre Eiker folkeregister ikke hadde hjemmel for å nekte, valgte Sentralkontoret å gi journalisten medhold i klagen fordi han hadde behov for fødselsnummeret til søk i Brønnøysund-registrene. Dette ble også den planken departementet kunne berge seg på: Etter det departementet forstår, har Sentralkontoret for folkeregistrering forut for lovendringen lagt til grunn at taushetsretten etter forskriftens 66 ikke bør utøves i forhold til journalister som har behov for ikke-taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med undersøkende journalistisk virksomhet. Etter departementets oppfatning bør denne praksis videreføres i henhold til folkeregisterloven 13 annet led. Ved fortolkningen legger departementet vekt på at undersøkende journalistikk ikke bare er ønskelig, men også har et visst rettslig vern i vårt samfunn. Departementet ga dessuten klar beskjed til Sentralkontoret om at adgangen til fødselsnumre gjelder generelt for bruk i ulike registre i Brønnøysund, og ikke bare til Løsøreregisteret, slik Sentralkontoret ga inntrykk av i sitt rundskriv nr 15-1993. Dette siste punktet har Sentralkontoret ikke presisert i sitt seneste tilleggsrundskriv, rundskriv nr 4-1994, datert 13. januar 1994.
Men likevel: Det er Brønnøysund-brukerne som er kommet styrket ut av alle krumspringene som diverse departementer og andre forvaltningsorgan har gjort omkring fødselsnummeret. En løsning som etter min oppfatning også er helt i samsvar med det Stortinget har forutsatt, ved alle anledninger der nummeret har vært behandlet. Folkeregistrene kan etter dette vanskelig nekte å oppgi fødselsnummer, når man opplyser at det skal brukes i Brønnøysund-registrene eller til annen undersøkende journalistisk virksomhet. Men nummeret vil nok fortsatt være til besvær for mange dette er sikker ikke siste runde