FORVALTNINGSREVISJON SPESIALUNDERVISNING OG TILPASSET OPPLÆRING FLATANGER KOMMUNE 2013
FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Flatanger kommune i perioden desember 2012 til mai 2013. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. Steinkjer, 2. mai 2013 Grethe Haugan Aasen /s/ Oppdragsansvarlig revisor Sigrid Hynne Prosjektleder Spesialundervisning og tilpasset opplæring 2
Innhold Sammendrag... 4 1. Innledning... 7 1.1 Bestilling... 7 1.2 Bakgrunn... 7 1.3 Problemstillinger... 9 1.4 Revisjonskriterier... 10 1.5 Metode... 12 2. Utviklingen i bruken av spesialundervisning... 13 2.1 Økning i spesialundervisning... 13 2.2 Drivere bak økningen i spesialundervisning nasjonal undersøkelse... 15 2.3 Resultater fra spørreundersøkelse i Flatanger... 18 3. Beskrivelse av hva skoleaktørene legger vekt på for å sikre god tilpasset opplæring... 19 3.1 Spesialundervisning... 19 3.2 Tilpasset opplæring generelt... 23 3.3 Samarbeidet mellom PPT og skolene... 29 3.4 Vurdering av behovet for spesialundervisning... 30 3.5 Kan flere av elevene få god nok hjelp i det ord. undervisningstilbudet?... 33 4. Blir handlingsrommet i ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning?... 34 4.1 Tilpasset opplæring - tidlig innsats... 34 4.2 Tilpasset opplæring - variasjon i opplæringen... 35 4.3 Blir tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning i tilstrekkelig grad vurdert og praktisert før det fattes vedtak om spesialundervisning?... 35 4.4 Ivaretar PPT i tilstrekkelig grad ansvaret for systemrettet arbeid?... 37 4.5 Hovedkonklusjon og anbefalinger... 38 5. Svar på høring... 39 6. Kilder... 41 Spesialundervisning og tilpasset opplæring 3
SAMMENDRAG Forvaltningsrevisjonsrapporten tar utgangspunkt i følgende problemstillinger: 1. Hvordan har utviklingen i bruken av spesialundervisning vært og hva trekker skoleaktørene i Flatanger fram som mulige årsaker til økningen? 2. Hva vektlegger skoleaktørene i Flatanger kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? 3. Blir handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? De viktigste kildene til datainnhenting har vært dokumenter, regnskapsdata, KOSTRA-statistikk, intervjuer og spørreundersøkelse til pedagogisk personale i Flatanger kommune. Det har vært gjennomført intervjuer med en gruppe lærere ved Lauvsnes skole, rektorene ved to kommunale skoler, representanter for PPT, oppvekstsjef og rådmann. Hvordan har utviklingen i bruken av spesialundervisning vært og hva trekker skoleaktørene i Flatanger fram som mulige årsaker til økningen? De to siste årene har omlag 18 prosent av elevene som går på skole i Flatanger fått spesialundervisning. Dette er høyere enn lands- og fylkesgjennomsnittet på henholdsvis 8,6 prosent og 10,8 prosent. Lærere og rektorer i Flatanger trekker fram mange av de samme forklaringsfaktorene på økningen i bruken av spesialundervisning som kom fram i en nasjonal undersøkelse som ble gjennomført av IRIS i 2012, samt i en lignende undersøkelse KomRev Trøndelag IKS har gjennomført for Steinkjer kommune (2013). Respondentene i Flatanger mener følgende faktorer er av særlig betydning for økningen: Økning av psykososiale problemer, endring i hjemmeforhold, økt vektlegging av PPT som sakkyndig, økende bruk av diagnoser og snevrere normalitetsbegrep. Flatanger en liten kommune, hvor en del av uviklingen er tilfeldig og utslag av at enkeltsaker i stor grad påvirker statistikken. PP-tjenesten har ikke inntrykk av at Flatanger skiller seg ut sammenliknet med andre kommuner de yter tjenester til. Hva vektlegger skoleaktørene i Flatanger kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? I vurderingen av hvilke tiltak som vil være effektive for å bedre den tilpassede opplæringen blir mange ulike tiltak vurdert som viktige av lærerne i Flatanger: Tiltak rettet mot atferd/sosial kompetanse/klasseledelse/ bedre læringsmiljøet Spesialundervisning og tilpasset opplæring 4
Tiltak for å sikre bedre lese/skrive/matematikk-opplæring Økt kompetanse i spesialpedagogikk Foreldresamarbeid Representantene for PPT og oppvekstsjefen mener at tiltak som handler om å styrke læreren som relasjonsarbeider er viktig. Mer systematisk arbeid rundt tilpasset opplæring, og hvor PPT kan ha en rådgiverrolle, blir også trukket fram et relevant tiltak. Blir handlingsrommet innen ordinær undervisning i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? Problemstillingen er avgrenset til følgende tema: Tidlig innsats, variasjon i opplæring, vurdering av ordinær opplæring og PP-tjenestens systemrettede arbeid. Vår gjennomgangen tyder på at Flatanger kommune tilrettelegger for tidlig innsats slik det er konkretisert i opplæringsloven. Videre peker resultater fra spørreundersøkelsen på at opplæringen i de kommunale skolene i Flatanger kjennetegnes av variasjon, selv om dette er et område hvor skolene stadig kan gjøre forbedringer. Datainnhentingen har avdekket at skolene/skoleeier og PP-tjenesten har noe ulike forventninger til hverandre i prosessen som leder fram til henvisning om spesialundervisning. Informantene fra skolene og oppvekstsjefen ønsker tydeligere signaler fra PP-tjenesten om hva som kan tas innenfor ordinær undervisning og hva som skal defineres som spesialundervisning. PP-tjenesten vurderer det slik at når skolen først har sendt en henvisning, har skolen kommet fram til at behovet for spesialundervisning er til stede, og det er sjelden PP-tjenesten vil overprøve skolens vurdering. Vi anbefaler enda tettere kontakt mellom skole og PP-tjenesten i forkant av en eventuell henvisning, og at skolene/skoleeier og PPT avklarer hvilke forventninger de har til hverandre. Det er Flatanger kommune som dekker eventuelle utgifter til spesialundervisning for elever bosatt i Flatanger og som går på Flatanger Montessoriskole eller på skole i nabokommuner. Vi har ikke funn som tyder på at Flatanger Montessoriskole skiller seg vesentlig ut i forhold til Lauvsnes skole når det gjelder bruk av spesialundervisning. Videre er det svært få elever som går på skole i nabokommune, slik at revisor ikke har gjort vurderinger omkring spesialundervisning for denne elevgruppen. Hovedkonklusjon I denne forvaltningsrevisjonen har vi ikke avdekket gjennomgående store svakheter ved kommunens praksis som innebærer tydelige brudd på revisjonskriteriene vi har målt kommunen opp mot. Datamaterialet indikerer likevel at mer kan løses innen ordinær opplæring, før det fattes vedtak om spesialundervisning. Etter revisors Spesialundervisning og tilpasset opplæring 5
vurdering vil det være mer effektiv ressursbruk, og også åpne for mer fleksibilitet, at den ordinære opplæringen greier å håndtere de vanligste og minst omfattende læringsutfordringene. For at mer skal kunne løses innen rammen av ordinær opplæring, krever dette to prosesser som må gå samtidig. Dette handler dels om å flytte terskelen for spesialundervisning og dermed for hva som skal meldes til PP-tjenesten. For det andre handler det om å styrke den tilpassede opplæringen slik at mer kan løses innenfor ordinær undervisning. Dette krever enda tettere samarbeid mellom skolene og PP-tjenesten: Tett kontakt i forkant av en eventuell henvisning, styrke PPtjenestens systemrettede arbeid slik at læreren blir tryggere på de tilpasninger de gjør inne ordinær opplæring samt at skolene/skoleier og PP-tjenesten avstemmer hvilke forventninger de har til hverandre. Revisors anbefaling: Det bør legges til rette for tettere kontakt mellom skole og PPT i fasen som er i forkant av en eventuell henvisning, og at skole/skoleeier og PPT avklarer hvilke forventninger de har til hverandre i denne fasen. Respondentene har gitt en rekke innspill til hvordan den tilpassede opplæringen kan styrkes. Dette er omtalt i kapittel 3, og kan være nyttige innspill til kommunens videre arbeid. Enda tettere samarbeid mellom skolene og PPT må være en del av arbeidet med å styrke den tilpassede opplæringen. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 6
1. INNLEDNING 1.1 Bestilling I forbindelse med kontrollutvalgets behandling av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015, vedtok kontrollutvalget prosjekt med tema: Oppvekst og kultur Spesialundervisning og hvordan kommunen praktiserer tilpasset opplæring gjennom den ordinære undervisningen. Kommunestyret sluttet seg til kontrollutvalgets prioriteringer i møte den 20.06.12 (sak 24/12). Det ble lagt fram forslag til prosjektplan for kontrollutvalget 04.12.12 (sak 021/12), som ble vedtatt. En justert prosjektplan ble lagt fram for kontrollutvalget 20.03.13 (sak 011/13). 1.2 Bakgrunn 1.2.1 Økning bruken av spesialundervisning I Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring ble det lansert mål om å redusere omfanget av spesialundervisning og å forbedre den tilpassede opplæringen. Som en del av oppfølgingen av denne meldingen ble Kunnskapsløftet innført med forventninger til bedre læringsutbytte. Omfanget av spesialundervisning i Norge har imidlertid økt betraktelig siden 2006/2007. Flatanger kommune har i samme periode hatt en markant økning i bruken av spesialundervisning. I 2007 var andelen elever som fikk spesialundervisning 6,4 prosent, mens andelen økte til ca 18 prosent i 2011 og 2012. Dette er høyere enn gjennomsnittet for Nord-Trøndelag (10,8 prosent) og landsgjennomsnittet (8,6 prosent). 1.2.2 Skolestruktur privat skole og kjøp av elevplasser i andre kommuner Flatanger kommune har to kommunale skoler: Lauvsnes og Utvorda. Videre er det elever bosatt i Flatanger som går på privat skole, Flatanger Montessoriskole, samt at en del elever går på skole i Osen og Namdalseid. Elevtallet (elever bosatt i Flatanger kommune) fordeler seg på disse skolene skoleåret 2012/13: Lauvsnes skole: 90 Utvorda skole: 9 Montessori: 35 Osen: 4 Namdalseid: 6_ Sum: 144 Spesialundervisning og tilpasset opplæring 7
Retten til skoleplass gjelder i utgangspunktet i egen kommune, men Flatanger kommune har samarbeidsavtaler om kjøp av elevplasser med Namdalseid og Osen, Disse ble vedtatt fornyet av kommunestyret i 2012, i sak (PS 39/12 og 40/12). 1.2.3 Sammenhengen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning I opplæringslovens 5-1 blir det understreket at alle elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære undervisningen, skal gis spesialundervisning. Opplæringsloven slår samtidig fast at alle elever skal gis tilpasset opplæring. Spesialundervisning er den mest omfattende formen for tilpasset opplæring, og som det er knyttet enkeltvedtak til. Figuren under illustrerer forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Figur 1 Sammenhengen mellom tilpasset opplæring, ordinær opplæring og spesialundervisning Tilpasset opplæring Ordinær opplæring Spesialundervisning En rekke forskningsrapporter peker på at det er nær sammenheng mellom kvaliteten på den vanlige undervisningen og behovet for spesialundervisning, herunder Nordahl og Hausstätter (2009) 1 og Aasen med flere (2010) 2. 1 Nordahl, T. og R.S. Hausstätter (2009): Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater. Situasjonen til elever med særskilte behov for opplæring i grunnskolen under Kunnskapsløftet. Evaluering av Kunnskapsløftet gjennomgang av spesialundervisning. Elverum: Høgskolen i Hedmark 2 Aasen, A., A. Kostøl, T. Nordahl og D. Wilson 2010. «Onger er rare.» Evaluering av spesialundervisningen i Østre Toten kommune. Rapport 4/2010. Elverum: Høgskolen i Hedmark. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 8
1.3 Problemstillinger Prosjektet belyser følgende problemstillinger: 1. Hvordan har utviklingen i bruken av spesialundervisning vært og hva trekker skoleaktørene 3 i Flatanger fram som mulige årsaker til økningen? 2. Hva vektlegger skoleaktørene i Flatanger kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? 3. Blir handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? Problemstillingen bygger på data fra problemstilling 2 og er avgrenset ved at vi belyser følgende underproblemstillinger: a. Praktiserer skolene tidlig innsats i tråd med opplæringslovens bestemmelser? b. Kjennetegnes undervisninga av variasjon? c. Blir tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning i tilstrekkelig grad vurdert og praktisert før det fattes vedtak om spesialundervisning? d. Ivaretar PP-tjenesten 4 ansvaret for systemrettet arbeid? 1.3.1 Avgrensing Innenfor rammen av dette prosjektet er det gjort avgrensing både tematisk og metodemessig. Undersøkelsen omhandler tilpasset opplæring i skolen, hvor oppvekstsjef, ansatte fra PP-tjenesten, rektorer og lærerne er informanter. Det er imidlertid flere aktører som driver med forebyggende arbeid med barn og unge, men som ikke er informanter i dette prosjektet. Dette gjelder ikke minst barnehagene. Prosjektet omhandler heller ikke kontroll av rutiner og saksbehandling knyttet til spesialundervisning. En andel av eleven som er bosatt i Flatanger går i privat skole. Kommuneloven 78 nr. 6 gir KomRev Trøndelag IKS som revisor innsynsrett hos kommunen. En privat skole er ikke underlagt kommunens administrasjon, og revisor har dermed ikke innsynsrett i Flatanger Montessoriskole. Det er ikke dermed ikke gjennomført intervjuer med, eller sendt spørreundersøkelse til, representanter for Flatanger Montessoriskole. 3 Med skoleaktør siktes det her til de vi har intervjuet og de som har svart på spørreundersøkelsen, dvs. oppvekstsjef, lærere og rektorer ved de kommunale skolene i Flatanger 4 PPT står for Pedagogisk-psykologisk tjeneste Spesialundervisning og tilpasset opplæring 9
1.4 Revisjonskriterier Gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) setter krav om revisor må etablere revisjonskriterier, som er med på å tydeliggjøre de krav og forventninger som kommunens praksis revideres i forhold til. I og med at problemstilling 1 og 2 er beskrivende, har vi utledet revisjonskriterier knyttet til problemstilling 3. I problemstilling 3 vurderes hvorvidt handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad blir utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning. Det finnes imidlertid ikke en bestemt metode som er svaret på god tilpasset opplæring, verken når det gjelder ordinær undervisning eller spesialundervisning. Med utgangspunkt i bestemmelsen i opplæringsloven, Melding til Stortinget Læring og felleskap (2010 2011) og veileder til spesialundervisning, har vi kommet fram til et utvalg av revisjonskriterier som er av betydning for å vurdere problemstillingen. 1.4.1 Tilpasset opplæring tidlig innsats - differensiering og variasjon Av opplæringslova 1-3 første ledd følger det at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene hos den enkelte eleven. Bestemmelsen gir alle elever krav på tilpasset opplæring. Begrepet «tilpasset opplæring» er ikke definert i bestemmelsen, men deler av kommunens plikt er konkretisert i bestemmelsens annet ledd. Det er angitt at på 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørge for at den tilpassede opplæringen i norsk eller samisk og matematikk blant annet skal innebære særlig høy lærertetthet og er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Ut fra opplæringsloven har vi utledet følgende revisjonskriterium som vi vil vurdere datamaterialet opp mot: På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning. 1.4.2 Tilpasset opplæring differensiering og variasjon I Melding til Stortinget om Læring og felleskap (2010 2011, side 69) framgår det: Mangfoldet av elever kan ikke møtes gjennom helt standardiserte undervisningsopplegg. Det følger av opplæringsloven 1-3 at skolen har plikt til å arbeide for best mulig tilpasning av opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger. Tilpasset opplæring er et generelt prinsipp for skolens virksomhet og kjennetegnes av variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. Tilpasset opplæring innebærer ikke at opplæringen skal Spesialundervisning og tilpasset opplæring 10
individualiseres, men at læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner i elevenes evner og forutsetninger. Ut fra Melding til Stortinget om Læring og fellesskap, har vi utledet følgende revisjonskriterium som vi vil vurdere datamaterialet opp mot: Opplæringen bør kjennetegnes med variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. 1.4.3 Vurderingen av om tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning er tilstrekkelig Kunnskapsdepartementet (2012) foreslår i høringsnotat om forslag til endringer i opplæringslov og privatskolelov å gjøre endringer i bestemmelsene om spesialundervisning ved å lovfeste en plikt til å vurdere utbyttet av opplæringen før det fattes vedtak om spesialundervisning. Vi kan ikke vurdere kommunens praksis mot et lovforslag lov som er på høring. Ifølge Kunnskapsdepartementet er dette lovforslaget imidlertid å betrakte som en presisering av gjeldende rett. Veilederen til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet, 2009), har noenlunde samme ordlyd. Ifølge veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning skal det vurderes om tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen er tilstrekkelig. Det er også presisert i veilederen at det også må vurderes om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte ved at den ordinære opplæringen endres, før det fattes vedtak om spesialundervisning. Ut fra gjeldende opplæringslov og veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, har vi utledet følgende revisjonskriterier. Det skal vurderes om tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen er tilstrekkelig før det fattes vedtak om spesialundervisning Spesialundervisning skal kun utløses for de elevene som har behov som ikke kan løses innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring 1.4.4 Systemrettet arbeid i PPT råd og veiledning PPT skal i henhold til opplæringslovens 5-6, annet ledd hjelpe skolene med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilt behov. I melding til Stortinget om Læring i felleskap (2010-2010) fremgår følgende om PPT-tjenestens systemrettede arbeid: PP-tjenesten og systemarbeid Departementet mener at PP-tjenesten bør bruke mer tid til å bistå i forebyggende arbeid og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. PPtjenestens systemarbeid skal fortsatt være rettet mot elever som har særskilte behov, men årsaken til behovene trenger ikke nødvendigvis være knyttet til eleven. De kan også ha sin årsak i måten skolen har valgt å organisere Spesialundervisning og tilpasset opplæring 11
klassen og opplæringen på, mangel på nødvendig kompetanse og klasseledelsesutfordringer. PP-tjenesten kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. Ut fra opplæringsloven og melding til Stortinget, vil vi vurdere datamaterialet opp mot følgende kriterier: PPT skal hjelpe skolene med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov. PPT kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. 1.5 Metode Rapporten bygger på informasjon innhentet gjennom dokumentgjennomgang, intervjuer og spørreundersøkelse. Det er gjennomført flere intervjuer. Disse er: Oppstartsmøte, hvor oppvekstsjef og rådmann deltok Intervju med gruppe lærere (tre personer) på Lauvsnes skole Intervju med rektor og utdanningsinspektør ved Lauvsnes skole Telefonintervju med rektor Utvorda skole Intervju med leder for PP-tjenesten og PPTs skolekontakt for Lauvsnes skole Telefonintervju og e-postkorrespondanse med oppvekstsjef Totalt er 10 personer intervjuet. Referat fra intervjuene er verifisert av informantene i etterkant. Vi har gjennomført en nettbasert spørreundersøkelse med verktøyet Questback, som har gått til lærere og rektorer ved Lauvsnes og Utvorda. Undersøkelsen ble sendt ut til 20 personer, hvorav 17 personer svarte. Dette gir en svarprosent på 85 prosent, som vi mener er akseptabel. I rapporten blir det vist til en del statistikk som viser utviklingen i bruken av spesialundervisning. Dette er hentet fra SSBs KOSTRA-statistikk. I tolkningen av tallene må det tas hensyn til at Flatanger kommune er en relativt liten kommune hvor enkeltsaker kan gi store utslag på statistikken. Kvantitative data fra spørreundersøkelsen, statistikk og regnskapsdata og kvalitative data fra intervjuene er med på å utfylle hverandre, noe som styrker kvaliteten på våre Spesialundervisning og tilpasset opplæring 12
data. Vi mener dette gir oss tilstrekkelig og relevant data for å kunne besvare problemstillingene. 2. UTVIKLINGEN I BRUKEN AV SPESIALUNDERVISNING I dette kapitlet presenteres utviklingen i bruken av spesialundervisning i Flatanger, og hva skoleaktørene trekker fram som mulige årsaker til økningen. Med skoleaktører menes her først og fremst lærere og rektorer i de kommunale skolene i Flatanger, i tillegg til at vi også viser til synspunkter fra oppvekstsjef og PP-tjenesten gitt i intervjuer. 2.1 Økning i spesialundervisning Figur 2: Prosentvis andel elever som har spesialundervisning i Flatanger sammenliknet med gjennomsnittet for Nord-Trøndelag og landet utenom Oslo. 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2008 2009 2010 2011 2012 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning Landet u/ Oslo Flatanger Nord-Trøndelag Spesialundervisning og tilpasset opplæring 13
Figur 3: Prosentvis andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt i Flatanger sammenliknet med gjennomsnittet for Nord-Trøndelag og landet utenom Oslo. 30 25 20 15 10 5 Landet u/ Oslo Flatanger Nord-Trøndelag 0 2008 2009 2010 2011 2012 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt Figur 4: Prosentvis andel årstimer til spesialundervisning per elev med spesialundervisning Flatanger sammenliknet med gjennomsnittet for Nord-Trøndelag og landet utenom Oslo. 250 200 150 100 Landet u/ Oslo Flatanger Nord-Trøndelag 50 0 2008 2009 2010 2011 2012 Årstimer spesialundervisning delt på antall elever med spesialundervisnig Figur 2 viser utviklingen i andel elever som får spesialundervisning ved skolene i Flatanger (Utvorda, Lauvsnes og Flatanger Montessori) sammenliknet med landet utenom Oslo og gjennomsnittet for Nord-Trøndelag. Det fremgår at det har vært en økning i andelen elever som får spesialundervisning i Flatanger fra 2010-2011. Økningen har skjedd på mellomtrinnet og ungdomsskoletrinnet og er, ifølge oppvekstsjef, i hovedsak knyttet til lese- og skrivevansker. Økningen har også sammenheng med stort hjelpebehov hos enkeltelever. Elevtallet i Flatanger er lavt, og små variasjoner i antall elever som får spesialundervisning kan gi store utslag på den prosentvise andelen. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 14
Figur 3 viser andel timer til spesialundervisning i prosent av læretimer totalt. Denne statistikken viser at Flatanger også her ligger noe høyere enn gjennomsnittet for landet utenom Oslo og fylkesgjennomsnittet. Figur 4 viser årstimer til spesialundervisning per elev med spesialundervisning. Årstimer per elev har gått noe ned siden 2009, men ligger de to siste årene noe høyere enn gjennomsnittet for landet og fylket. PP-tjenesten har ikke inntrykk av at Flatanger skiller seg ut når det gjelder bruken av spesialundervisning sammenliknet med de andre kommunene PP-tjenesten yter tjenester til. For det første er økningen en del av en nasjonal trend, slik det er beskrevet i rapporten fra IRIS (se kapittel 2.2). I tillegg slår enkeltsaker sterkt ut på statistikken i en liten kommune som Flatanger. PP-tjenesten har heller ikke registrert vesentlige forskjeller mellom Flatanger Montessoriskole og Lauvsnes skole, men også her påpekes det at enkeltsaker kan gi store utslag på statistikken det enkelte år. 2.2 Drivere bak økningen i spesialundervisning nasjonal undersøkelse På oppdrag av KS har IRIS 5 i 2012 gjennomført et forskningsprosjekt som belyser sannsynlige drivere bak økningen i bruken av spesialundervisning. 6 Rapporten gir et innblikk i hvordan skoleaktører på bakgrunn av intervjuer forklarer økningen i bruken av spesialundervisning. Prosjektet viser til tre hovedtyper drivere bak økningen i bruken av spesialundervisning: Endringer i styringen av skolen: Endringer i styring av skolen handler ifølge rapporten om forhold innad i den enkelte kommune og skole og om nasjonale føringer som påvirker skolesektoren. En av de viktigste endringene i skolen er innføringen av Kunnskapsløftet, med tydeligere kompetansemål. Videre vises det til økt vektlegging av både nasjonale og internasjonale tester og tidlig innsats. Tidlig innsats ble trukket fram som en forklaring ved at flere barn/elever blir kartlagt og oppdaget tidlig. Mange respondenter trekker fram økonomi, enten dette er en presset kommuneøkonomi eller en presset økonomi på den enkelte skole, som en viktig driver bak økningen i bruken av spesialundervisning. Aktørene trekker også fram organisering av spesialundervisningen, skolens undervisningstradisjoner og 5 IRIS er forkortelse for International Research Institute of Stavanger 6 Ida Holth Mathiesen og Gunn Vedøy (2012). Spesialundervisning - drivere og dilemma, Rapport IRIS 2012/017. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 15
organisering av opplæringen samt at lærere kan mangle spesialkompetanse, som viktige drivere. Samfunnsendringer Av samfunnsendringer trekker prosjektet særlig fram foreldres økte krav til opplæringen. Det pekes i den forbindelse både på vektlegging av individuelle rettigheter og en generell rettsliggjøring i samfunnet. Ifølge rapporten påpeker enkelte informanter at normalitetsbegrepet er blitt snevrere. Andre faktorer som trekkes fram i rapporten er endringer i familieforhold, herunder skilsmisser og flere som flytter, samt at arbeidsmarkedet har endret seg i forhold til økte kompetansekrav. Spesialundervisningens struktur Prosjektet trekker fram at spesialundervisningens struktur handler særlig om PPtjenestens rolle og hvordan PPT balanserer mellom sine roller som sakkyndig og veileder. Her ga flere informanter uttrykk for at økt vekt på PPT som sakkyndig, og dermed også som ressursutløser, er en driver til mer bruk av spesialundervisning. Et annet forhold rapporten peker på er at selve profesjonsinteressene i spesialundervisningsfeltet, mer enn før, bidrar til å øke bruken av spesialundervisning. Dette ved at spesialpedagoger kommer inn som eksperter og endrer måten vansker blir sett og håndtert i skolen. Prosjektet konkluderer med at driverne bak denne økningen er mange og sammensatte. Figur 2 viser hvilke faktorer som nevnt hyppigst som årsaker til økningen i de intervjuene som ble gjennomført i den nasjonale undersøkelsen. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 16
Figur 5: Drivere som ble omtalt av flest aktørgrupper i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Kilde: Mathiesen og Vedøy (2012, side 92). Antall grupper som omtalte faktoren. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 17
2.3 Resultater fra spørreundersøkelse i Flatanger I spørreundersøkelsen som ble sendt ut til lærere og rektorer ble respondentene bedt om å krysse av for de tre viktigste årsakene til økningen som har vært i bruken av spesialundervisning i Flatanger. Listen over faktorer tok utgangspunkt i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Dette ga følgende svarfordeling, rangert etter hvor ofte faktoren/driveren ble krysset av: 7 Figur 6: Driverne som ble krysset av hyppigst i vår spørreundersøkelse (Tabellen er basert på 17 svar) Endringer i hjemmeforhold og familiestrukturer Økning av psykososiale problemer Økt vektlegging av PPT som sakkyndig og ressursutløser Økende bruk av diagnoser Snevrere normalitetsbegrep Økt fokus på rettigheter Presset økonomi i skolesektoren Kunnskapsløftet Effekt av tidlig innsats Læreres manglende spesialkompetanse Utilfredsstillende organisering av spesialundervisning Skolens praksis og kvalitet Foreldre krever mer av opplæringen Økt fokus på internasjonale/nasjonale tester og kartlegginger Endret arbeidsmarked med økte kompetansekrav 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Metoden vi har brukt skiller seg noe ut fra intervjuene i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Med alle forbehold om metodiske forskjeller, og hvordan disse kan påvirke resultatene, kan vi likevel trekke fram en del forskjeller mellom resultatene fra spørreundersøkelsen og hva som ble nevnt hyppigst i den nasjonale undersøkelsen. Respondentene i Flatanger trekker i større grad fram samfunnsendringer som årsaken til økningen i bruken av spesialundervisning, ved at faktorer som økning av psykososiale problemer og endring i hjemmeforhold er viktige årsaker. I tilsvarende undersøkelse for Steinkjer kommune, ble faktorer som økning av psykososiale problemer, snevrere normalitetsbegrep og endringer i hjemmeforhold krysset av hyppigst. 8 7 Den horisontale aksen viser antall respondenter som krysset av for den enkelte årsaksfaktoren. Hver respondent fikk mulighet til å krysse av for de tre viktigste årsaksfaktorene. 8 Forvaltningsrevisjonsrapport i Steinkjer 2013: Tilpasset opplæring og spesialundervisning. KomRev Trøndelag IKS 2013. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 18
I intervjuene ble det nevnt flere mulige forklaringsfaktorer: Utslag av tilfeldigheter og lite utvalg Befolkningssammensetningen, og endringer i denne Lærerne og skolen kan muligens ha et ønske om å gjøre mest mulig for å bedre situasjonen, og ha ryggen klar. Definisjonen for hva som er innenfor normalen kan være endret Det gis i flere intervjuer uttrykk for at det har vært en økning når det gjelder atferdsproblemer Lærergruppen fra Lauvsnes skole mener også at bruken av spesialundervisning må ses i sammenheng med de generelle styrkingstimene 9 innenfor ordinær opplæring (disse har blitt redusert) 3. BESKRIVELSE AV HVA SKOLEAKTØRENE LEGGER VEKT PÅ FOR Å SIKRE GOD TILPASSET OPPLÆRING 3.1 Spesialundervisning Spesialundervisning er den mest omfattende formen for tilpasset opplæring. Tilbud om spesialundervisning gis som et enkeltvedtak som fattes på grunnlag av sakkyndig vurdering av PP-tjenesten. Vedtaksmyndighet Alle formelle vedtak hjemlet i opplæringsloven fattes i Flatanger kommune av oppvekstsjefen, og myndigheten er ikke videredelegert til rektor. Ifølge oppvekstsjefen er det, vurdert ut fra administrativ kapasitet og kompetanse, vanlig praksis i små kommuner med små enheter. Oppvekstsjefen fatter også enkeltvedtak om spesialundervisning for barn som går på Flatanger Montessoriskole. 10 Ifølge oppvekstsjefen endres vedtak fortløpende. Dersom endret behov fører til behov for endret formelt vedtak, er det opp til foreldre, skole eller PPT og ta initiativ til dette. Organisering av spesialundervisning Spesialundervisning blir gitt som enetimer, i grupper og i klassen. Ifølge både oppvekstsjefen og rektor ved Lauvsnes er det en trend at stadig mer av spesialundervisningen foregår i grupper og at dette også gjenspeiles i tilrådningene fra PP-tjenesten. Denne dreiningen er både pedagogisk og økonomisk begrunnet, samt at det oppleves som mindre stigmatiserende for elevene. Oppvekstsjefen mener 9 Styrkingstime beskrives som den ressursen skolene har igjen etter at timene til spesialundervisning og 1 lærer per time per klasse er fordelt 10 I privatskolelova 3-6 fremgår det at det er hjemkommunen til eleven som skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering, fatte vedtak om spesialundervisning og dekke utgiftene til slik opplæring. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 19
det er økt fokus på kvaliteten i spesialundervisninga, og at tilbudet i hovedsak skal gis av pedagog. Ifølge oppvekstsjefen er dette er en positiv utvikling som gir økt kvalitet, og mulighet for mer fleksibel og målretta bruk av ressursene. På Lauvsnes skole er det praksis at elever med forholdsvis like utfordringer har spesialundervisning i grupper. Det er gjerne konkretisert i enkeltvedtaket at undervisningen kan gis som gruppetimer. Elever som ikke har vedtak om spesialundervisning, kan også i perioder delta i disse gruppene (men dette er da definert som tilrettelegging innenfor ordinær undervisning). På Utvorda er det på grunn av skolestørrelsen mest vanlig at spesialundervisningen gis i klassen, men dette vil variere ut fra behovene til den enkelte elev. Skolen har også erfaring med å bruke assistentressurser, for eksempel at assistent bistår med opplæringen til de øvrige elevene mens lærer gir spesialundervisning. Rektor ved Utvorda fremhever at det er svært oversiktelige forhold ved skolen, og hvor det er tett integrering mellom spesialundervisning og ordinær undervisning. Mange av informantene har inntrykk av at omfanget av atferdsproblematikk har økt, og at dette påvirker behovet for ekstra tilrettelegging og spesialundervisning. Ifølge skoleledelsen ved Lauvsnes skole kan sosiale utfordringer også i noen grad møtes med økt assistentressurs. Norsk er det faget det oftest gis spesialundervisning i. I intervju opplyses det at leseog skrivevansker samt atferdsproblemer er de hyppigste årsakene til at det gis spesialundervisning. Figur 7: Svarfordelingen på spørsmål. På en skal fra 1-6, i hvilken grad mener du ansatte som gjennomfører spesialundervisning behersker dette godt Spesialundervisning og tilpasset opplæring 20
Figur 7 viser at respondentene i sum mener at ansatte som gjennomfører spesialundervisning behersker dette godt. Det samme gjelder hvordan de vurderer kvaliteten på den spesialundervisningen, vist i figur 8. Figur 8. Svarfordelingen på spørsmål. På en skal fra 1-6, i hvilken grad mener du det er god kvalitet på spesialundervisningen 3.1.1 Økonomisk utvikling - grunnskolen Tabell 1. Økonomisk utvikling for grunnskolen i Flatanger Grunnskole. Hentet fra regnskapet. Tall i 1000 2008 2009 2010 2011 2012 Felles grunnskole 3685 4140 4761 4758 4874 Herav: (utvalgte tall) Kjøp fra andre (private) 11 219 749 946 1095 Kjøp fra kommuner (ikke PPT) 404 206 1250 860 618 Refusjon fra kommuner 0-65 -366-331 -302 Kjøp fra kommuner : PPT i grunnskolen -3 227 326 370 534 Lønnsutgifter(art (010-099) - art 710) 1922 2075 2502 2382 2254 Lauvsnes 7066 6905 6884 6788 7688 Utvorda 1233 1223 1276 1380 1455 SUM GRUNNSKOLE: (felles grunnskole, Lauvsnes og Utvorda) 11984 12268 12920 12926 14017 Elevtall Barnebefolkningen 172 156 154 144 143 Antall elever i kommunale grunnskoler (registrert 01.10 for skoleåret) 124 112 107 101 93 Antall elever i kommunale grunnskoler, vektet (omregnet til år) : 119 110 104 98 Elevtall i kommunale skoler og private (registrert 01.10 for skoleåret) 165 148 148 138 131 Lønnsutgifter (Hentet fra KOSTRA) Lønnsutgifter til grunnskole (202), (art (010-099) - art 710) 9861 9821 10195 9990 10825 Spesialundervisning og tilpasset opplæring 21
*Det er gjort enkelte korrigeringer i ft. regnskstall for 2011, som også er forklart i årsmeldingen for 2011 11. Tabell 1 viser at de totale utgiftene til grunnskole i Flatanger nominelt har holdt seg nokså stabile i perioden 2008-2011, men med en økning fra 2011 til 2012. Tabellen viser en økning i lønnsutgiftene fra 2011-2012 i grunnskolen på om lag 800 000, målt i nominelle størrelser. Regnskapsmessig blir det ikke skilt mellom spesialundervisning og ordinær undervisning. Tabell 1 viser også at kjøp fra private har økt i perioden. Dette er i all hovedsak knyttet til at kommunen dekker utgifter til spesialundervisning ved Flatanger Montessoriskole. Kjøp fra andre kommuner har variert, og dreier seg om kjøp av elevplasser i Osen og Namdalseid og eventuelt dekking av utgifter til spesialundervisning. Her har det vært store svingninger i utgiftene fra år til år. Ifølge oppvekstsjefen gis det i utgangspunktet ikke mer midler til den enkelte skole selv om de får elever med vedtak om spesialundervisning. Skolene kan imidlertid få ekstra ressurser dersom de får nye elever med store behov, men dette forutsetter tilførte midler, da det ikke ligger noen reserve i etatens budsjett. Ifølge oppvekstsjef står rektorene fritt m.h.t hvordan de vil organisere spesialundervisninga, innenfor rammen av at elevenes rettigheter ivaretas. Videre mener oppvekstsjefen at rektorene oppfordres til at skolens ressurser utnyttes mest mulig målrettet, fleksibelt og tilpasset endringer i elevenes behov. Ressursene til generell styrking blitt redusert ved Lauvsnes skole i budsjett 2009 og budsjett 2010. Det ga, ifølge oppvekstsjef, mindre styrking og felles klasse med elever fra 8. og 9. trinn i de fleste fag i denne perioden. I intervjuene ved Lauvsnes skole (rektor, undervisningsinspektør og lærergruppe) kommer det fram synspunkter om at mer ressurser til pedagogiske styrkingstimer på sikt kunne bidratt til færre vedtak om spesialundervisning. Det argumenteres for at dette ville gitt pedagogisk personell større frihet til å gjøre gode tilpasninger innen ordinær undervisning, og at dette ville gitt en mer effektiv og fleksibel bruk av ressurser totalt sett. 11 Forskjellene for 2011 henger sammen med måten avskrivninger ble regnskapsført på dette året, hvor regnskapet viste for høye utgifter. Dette er det korrigert for i tabellen, og som samsvarer med kommunens årsmelding for 2011. En annen forskjell gjelder periodisering av utgifter når det gjelder kjøp av PPT-tjenester mellom 2011 og 2012. Dette er det også korrigert for i tabellen, og som samsvarer med korrigeringene som er gjort i årsmeldingen for 2011. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 22
3.2 Tilpasset opplæring generelt 3.2.1 Variasjon i undervisning/differensiering Ifølge Kunnskapsdepartementet er tilpasset opplæring et generelt prinsipp for skolens virksomhet og skal kjennetegnes av variasjon. Tilpasset opplæring innebærer ikke at opplæringen skal individualiseres, men at læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner i elevenes evner og forutsetninger. Spørreundersøkelsen i Flatanger omhandler en rekke spørsmål om tilpasset opplæring. På en skala fra 1-6, gis det en gjennomsnittlig vurdering på 4,8 for mulighetene til tilpasset opplæring og 4,4 om hvorvidt det tilbys variert/differensiert undervisning. Respondentene vurderer skolens samlede kompetanse til å variere og tilpasse opplæringen til 4,1. Figur 9: Gjennomsnittsverdier på ulike spørsmål om tilpasset opplæring og spesialundervisning. 6 betyr i svært høy grad. (N=17) Rektor og inspektør ved Lauvsnes skole mener de er gode på tilpasset opplæring. Eksempler på dette er blant annet: Arbeidsplaner med ulike mål, ulik vanskelighetsgrad på oppgaver, ulik mengde, tilpasset læremateriell, samt at de bruker ekstra assistentressurser som i perioder gjør at klassen kan deles eller at det kan gis ekstra hjelp i klasserommet. Et annet eksempel er at elever som ikke har vedtak om spesialundervisning, i kortere perioder kan ha gruppeundervisning sammen med elever som har vedtak om spesialundervisning. Dette skoleåret har de satt inn ekstra assistentressurser på barnetinnet ved skolen. Dette gir ifølge rektor en form for ekstra tilrettelegging innenfor ordinær opplæring, og kan være en måte å forebygge for at det blir behov for spesialundervisning. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 23
På Utvorda er det flere trinn i klasserommet, som ifølge rektor, krever at læreren i stor grad må differensiere undervisningen. Det gis flere eksempler på dette: Tilpasser ift. mengde og vanskelighetsgrad på oppgaver, klassen deles i grupper i perioder og det kan gis undervisning til årstrinn samlet. Videre blir det trukket fram at skolen har ansatte med god spesialpedagogisk kompetanse, som inkluderer tilleggsutdanning i spesialpedagogikk samt utdanning ift. matematikkvansker. Oppvekstsjefen mener det er stor variasjon m.h.t. hvor vidt lærerne benytter ulike læremidler, kilder, organisering og variasjon i pedagogisk metode, slik det er forutsatt i kunnskapsløftet. Ifølge oppvekstsjefen er det muligheter for økt intern erfaringsutveksling/ideutveksling. I intervjuene ble det trukket fram flere forhold som er av betydning for å få til god tilpasset opplæring: Det mest sentrale å sikre at elevene tilegner seg grunnleggende ferdigheter, særlig leseferdigheter og god begrepsforståelse. Det handler også om hvordan man leder en klasse, hvor læreren må sørge for forutsibarhet og oversikt. Godt samarbeid med heimen blir også framhevet som viktig for å få til god tilpasset opplæring. Dette handler om at skolen/læreren tydeliggjør hvilke forventninger og krav som stilles til elever og foreldre. I konferansetimene bør læreren formidle tydelig hva eleven skal jobbe ekstra med framover. Dette er ekstra viktig i forhold til elever som har spesialundervisning. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 24
3.2.2 Tidlig innsats Tidlig innsats handler om innsats på et tidlig tidspunkt i opplæringen og innsats i det utfordringer oppstår eller avdekkes i løpet av opplæringen (St.meld. nr. 16 (2006 2007). Tidlig innsats er et av virkemidlene for å redusere behovet for spesialundervisning senere i skoleløpet. 3. og 4. trinn har i skoleåret 2012/13 noe høyere grunnressurs i form av ekstra assistenttimer, mens 1. og 2. trinn ikke har høyere grunnressurs sammenliknet med de øvrige trinnene. Rektorene ved Lauvsnes og Utvorda, trekker fram barnehagene som sentrale i arbeidet med tidlig innsats. Rektor ved Lauvsnes mener samarbeidet og informasjonsflyten i overgangen mellom barnehage og skole kan bli bedre. Rektor ved Utvorda mener tidlig innsats blant Respondentene i undersøkelsen definerer annet handler om begrepsopplæring samt tidlig innsats slik: å introdusere tall og bokstaver i Innsats så tidlig som mulig etter at en barnehagen. vanske er oppdaget. Ikke vent og se! Sett i verk tiltak med en gang ved bekymring. Sette inn tiltak både faglige og sosiale så raskt som mulig. Kartlegging og tilpasset innsats i basisferdigheter i lesing, skriving og regning fra 1. klasse Bred innsats i de tidlige skoleårene- se til Finland. Barnehagene må bli tydeligere på at de har en oppdragerrolle, ikke bare oppbevaring. Diagnostisering i barnehage Ut fra kartlegging ser man om det trengs ekstra hjelp og innenfor hvilke områder. Dette settes i verk. Ofte snakk om barnehage At en ikke venter og ser hvordan utviklingen går At skolen tidlig i elevens skoleløp avklarer behovet for og eventuelt setter inn tiltak som kan bedre elevens forutsetninger for læring. Oppdage eventuelle tilfeller raskt. Ikke vente å se. Tettere samarbeid mellom skole og barnehage At eleven får den hjelp den må ha i rett tid. At problemer oppdages tidlig - allerede i barnehagen - slik at tilpasningen kommer før problemene har blitt større og vanskeligere å håndtere. Rutiner for overgang barnehage-skole på Lauvsnes er nye og utarbeidet i samarbeid med både rektor ved skolen og styrer i barnehagen. Videre er det startet opp et regionalt oppfølgingsprogram hvor kvalitetssikring av språkferdigheter for alle barn mellom ett og ni år for barnehager og skoler i Indre og Midtre Namdal. Bredtveit kompetansesenter er en samarbeidspartner i dette prosjektet. Pedagoger fra begge skolene og begge barnehagene deltar i utviklingsprogrammet. Oppvekstsjefen mener det er viktig at skole og barnehage har godt samarbeid, men også gjensidig respekt for forskjellighetene. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 25
3.2.3 Hva begrenser mulighetene for tilpasset opplæring? Ifølge oppvekstsjefen gir små skoler og små klasser i utgangspunktet gode muligheter for å gi god tilpasset opplæring ved at lærertettheten er relativt høy. På den annen side gir to årstrinn i hver klasse ekstra utfordringer når det gjelder tilpasning. Figur 10: Svarfordeling på spørsmål: Hva mener du i dag begrenser din skoles muligheter til å gi god tilpasset opplæring? Figur 10 viser hvordan respondentene fra spørreundersøkelsen samlet har vurdert hva som begrenser mulighetene for å gi god tilpasset opplæring. Her fremgår det at skoleaktørene vurderer lavt elevtall som en begrensning. I en tilsvarende undersøkelse som ble gjennomført for fra Steinkjer kommune (KomRev Trøndelag IKS 2013), ble lav lærertetthet vurdert som den største begrensingen som for å gi god tilpasset opplæring, hvor denne faktoren fikk en gjennomsnittscore på 4,6 på en skala fra 1 til 6. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 26
3.2.4 Gjennomsnittlig gruppestørrelse lærertetthet Figur 91: Gjennomsnittlig gruppestørrelse. Forholdet mellom elevtimer/læretimer for Flatanger sammenliknet med gjennomsnittet for landet utenom Oslo og Nord- Trøndelag. 16 14 12 10 8 6 4 Landet u/ Oslo Flatanger Nord-Trøndelag 2 0 2008 2009 2010 2011 2012 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, 1.-10.årstrinn Figur 11 et gir et bilde av hvor mange elever som i gjennomsnitt befinner seg i undervisningssituasjonene til den enkelte lærer. 12 Det fremgår at gruppestørrelsen gradvis har blitt redusert i Flatanger i perioden. I perioden 2008-2011 er det i all hovedsak nedgang i antall elevtimer som bidrar til reduksjon i gruppestørrelse. Dette henger igjen sammen med nedgang i elevtallet (to kommunale skoler og en privat). Nedgangen i gruppestørrelse fra 2011 til 2012 har sammenheng med en kombinasjon av at lærertimene har økt samtidig som det har vært en reduskjson i antall elevtimer. Fra 2008 til 2012 har det elevtimene blitt redusert med 25 prosent. Tallene for 2012 er foreløpig ureviderte tall fra SSB. 12 Grunnlagstall fra SSB: 2008 2009 2010 2011 2012 Elevtimer, 1.-10. trinn 97109 87957 83483 78469 72801 Lærertimer minus morsmål og finsk, 1.-10. trinn 9605 9604 8872 9320 11445 Gj. Gruppestørrelse 10,1 9,2 9,4 8,4 6,4 Spesialundervisning og tilpasset opplæring 27
3.2.5 Tiltak for å bedre mulighetene for bedre tilpasset opplæring Figur 102: Svarfordeling på spørsmål: Hvilke tiltak anser du som effektive tiltak for å ytterligere bedre mulighetene for god tilpasset opplæring? I spørreundersøkelsen fikk respondentene krysse av for viktigheten av ulike tiltak for å gi bedre tilpasset opplæring. Med en skala fra 1-6, fremgår det av figur 12 at alle hovedkategoriene av tiltak fått relativt høy score, og det er relativt små forskjeller mellom hvor viktige de ulike tiltakene blir vurdert. Målt mot resultatene for tilsvarende undersøkelse i Steinkjer er det en markant forskjell. Økt lærertetthet er det som skoleaktørene i Steinkjer vurderer som det mest effektive tiltaket for å bedre tilpasset opplæring, mens dette kommer langt ned på lista for skoleaktørene i Flatanger. I tillegg til de tiltakene som er listet opp her, nevner representantene for PP-tjenesten i intervju at tiltak som handler om å styrke læreren som relasjonsarbeider er viktig. Mer systematisk arbeid rundt tilpasset opplæring, og hvor PP-tjenesten kan ha en rådgiverrolle, blir også trukket fram som et tiltak. Oppvekstsjefen er enig med PPtjenesten i vurderingen av begge disse tiltakene, og tror at det spesielt for den største skolen er behov for at de i større grad arbeider systematisk og helhetlig. Videre argumenterer oppvekstsjefen for at gode relasjoner mellom lærer og elev fremmer trivsel, motivasjon og læring, og dermed påvirker behovet for spesialundervisning. Hun mener relasjonskompetanse også kan ses i sammenheng med holdning til elevmedvirkning og fokus på elevenes egenvurdering. I skolen brukes også begrepet elevsyn. Oppvekstsjefen forventer at skolen prioriterer dette arbeidet. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 28
3.3 Samarbeidet mellom PP-tjenesten og skolene Flatanger kommune kjøper, i likhet med kommunene Namdalseid, Overhalla og Fosnes, tjenester fra PP-tjenesten i Namsos kommune. Oppvekstsjefen i Flatanger deltar i faglig råd for PP-tjenesten sammen med oppvekstsjefene for de ulike kommunene og leder for PP-tjenesten. Ifølge Opplæringsloven er arbeidsoppgavene til PP-tjenesten todelt. De skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering, som først og fremst gjelder vurdering av behov for spesialpedagogiske tiltak. Samtidig skal de ivareta systemrettet arbeid. I veileder til opplæringsloven kan dette innebærer å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak. Det kan også handle om å bidra til å forebygge vansker av ulik art og dermed redusere behovet for spesialundervisning. Oppvekstsjefen mener at for Flatanger, som er en liten kommune med begrensa spisskompetanse, er PP-tjenesten ekstra nyttig som faglig samarbeids- og samtalepartner. Hun mener de gir gode sakkyndige vurderinger spesielt innenfor lesing. Når det gjelder sosiale og adferdsmessige utfordringer, argumenterer oppvekstsjefen for at de bør prioritere å bruke PP-tjenesten, både ut fra deres kompetanse og deres samarbeid mot andre faginstanser innenfor andrelinjetjenesten. For å hjelpe eleven som har utfordringen, mener oppvekstsjefen det er viktig at de engasjerer fagfolk til å foreta en vurdering av årsaken, og av hensiktsmessige tiltak som kan hjelpe eleven. Samarbeidet med PP-tjenesten blir i alle intervjuene beskrevet som godt, og spesielt trekkes ordningen med fast kontaktperson fra PP-tjenesten fram som en styrke. På Lauvsnes møter kontaktpersonen på skolen til samtaler ca. hver 14. dag, mens kontaktpersonen stiller opp ved behov ved Utvorda. Fagkompetansen i PP-tjenesten blir beskrevet som god. Ulempen er at det har vært hyppige skifter av kontaktpersoner samt at PP-tjenesten i perioder har hatt kapasitetsproblemer. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 29
Figur 13: Gjennomsnittlig vurdering av hvordan respondentene i spørreundersøkelsen vurderer samarbeidet med PPT (skala 1-6, hvor 6 betyr i svært høy grad). (N=17) Figur 13 viser resultater fra spørreundersøkelsen på spørsmål som dreier seg om samarbeidet mellom PP-tjenesten og skolene. Gjennomsnittscoren er høyere enn tilsvarende spørreundersøkelse i Steinkjer. PP-tjenesten (leder og skolekontakt for Lauvsnes) mener resultatet (figuren) er omtrent som forventet, men at det må ses i sammenheng med PP-tjenestens muligheter og ressurser for å drive systemrettet arbeid, hvor rollen som sakkyndig instans ofte kommer i først rekke. Det er ikke ressurser til å drive systemrettet arbeid og generell rådgivning i så stor grad som de ønsker. 3.4 Vurdering av behovet for spesialundervisning Vurderingen av om en elev har behov for spesialundervisning starter gjerne med diskusjoner mellom kontaktlærer, faglærer og rektor. Videre kan saken diskuteres med kontaktperson fra PP-tjenesten (kan diskuteres anonymt). Neste steg er at skolen innhenter tillatelse fra heimen før kartlegging og før det eventuelt sendes en formell henvisning til PP-tjenesten om sakkyndig vurdering. PP-tjenesten gjennomfører ulike tester og kan også ha observasjon i klassen i prosessen når sakkyndig vurdering utarbeides. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 30