3.2.6 NYE STORBYREGIONER ENDRET DELTAKELSE? BORGERE, PARTIER OG FRIVILLIGHET. JACOB AARS Dette prosjektet handler om hvordan fremveksten av nye storbyregioner i Norge potensielt endrer kontekstene for politisk deltakelse og mobilisering. En av etterkrigstidens viktigste demografiske endringsprosesser er utviklingen av større, sammenhengende urbane regioner. Ett aspekt ved denne utviklingen er at en stadig større andel av befolkningen bor i slike storbyregioner (St.meld. nr. 31 2002-2003, s. 31). Men et annet aspekt ved urbaniseringsprosessen er at det utvikles en stor grad av samhandling og gjensidig avhengighet innenfor urbane regioner. Storbyregionene betraktes derfor som funksjonelle regioner, ikke definert gjennom administrative inndelinger eller identitet, men gjennom sosiale samhandlingsmønstre (Bäck 2003). Det er gjennomført mange studier av sosiale (Hansen og Sæterdal 1970, Nathan og Adams 1976, Van Kempen 1994) og næringsmessige (Krugman 1991, Porter 1990) implikasjoner av disse endringsprosessene, men det er gjennomført langt færre studier av hvilke konsekvenser utviklingen av storbyregioner har for demokrati og politisk atferd. En hovedantakelse som ligger til grunn for dette prosjektet er at utviklingen av dynamiske storbyregioner - med høy grad av mobilitet og samhandling innenfor et større territorium har skapt nye kontekster for folks politiske deltakelse. Det er en viktig oppgave å undersøke hvilke forbindelser det er mellom forskyvninger i deltakelsesmønstre og de betydelige endringene som har skjedd i de kontekstene borgerne deltar innenfor. Prosjektet omfatter de tre storbyområdene Stavanger, Bergen og Oslo. Prosjektet har rettet oppmerksomheten spesielt mot to trekk ved deltakelseskonteksten som vi mener er av særlig stor betydning: Sosio-demografisk sammensetning og mobilitet. Den sosiale sammensetningen kan sies å ha to dimensjoner. Én dimensjon er det generelle levekårsnivået i et boområde. En annen dimensjon er hvorvidt området er preget av homogene eller heterogene levekår. Mobilitet dreier seg om hvor stedbundne innbyggerne i et bestemt område er. Nærmere bestemt vil vi undersøke betydningen av innog utflytting og inn- og utpendling. Prosjektet har reist to hovedspørsmål. Det ene spørsmålet har handlet om byen som kontekst for politisk deltakelse. Oppmerksomheten rettes her mot betydningen av egenskaper ved stedet for i hvilken grad og hvordan innbyggerne engasjerer seg i politikk. Å bo i en storby innebærer at man er i tett 179
og jevnlig kontakt med ulike grupper av innbyggere. Bykonteksten eksponerer derfor innbyggerne for forskjeller. Stor grad av heterogenitet innenfor et avgrenset territorium kan skape opphav til friksjon og konflikt, men det kan også tenkes at heterogene kontekster øker innbyggernes gjensidige toleranse og tillit. En annen mulighet er tilbaketrekning: Kontekster preget av mangfold kan utsette den enkelte for krysspress, noe som i sin tur kan medføre at den enkelte blir passiv. Det andre spørsmålet vi har rettet oppmerksomheten mot dreier seg om at betydningen av administrative grenser, særlig kommunegrenser, blir mindre innenfor et territorium preget av høy mobilitet. Storbyregionene karakteriseres nettopp av mobilitet. Denne mobiliteten kommer til uttrykk gjennom innog utflytting til/fra kommunene i området, men mobiliteten uttrykkes også ved at en stor andel av innbyggerne krysser kommunegrenser i forbindelse med arbeidsreiser. I tillegg til arbeidspendling har vi sett på fritidspendling, det vil si at innbyggerne noenlunde regelmessig reiser ut av egen kommune for å handle, trene, benytte kulturtilbud eller besøke familie. Litt spissformulert kan man si at det oppstår en frikobling av demos og territorium. En mulig antakelse er at mobile innbyggere, for eksempel pendlere, er mindre aktive enn andre, enten fordi tilhørigheten til egen kommune svekkes eller fordi de bruker mye tid på forflytning. Prosjektet ble gjennomført ved Uni Rokkansenteret i Bergen i samarbeid med Institutt for sammenliknende politikk ved Universitetet i Bergen og Institutt for samfunnsforskning i Oslo. Norges forskningsråd finansierte prosjektet gjennom programmet Demokrati, regionalitet og styring (DEMOSREG). Prosjektleder var Jacob Aars fra Uni Rokkansenteret. Ytterligere medvirkende herfra var Dag Arne Christensen, Hans-Erik Ringkjøb og Kristin Strømsnes. Fra Institutt for sammenliknende politikk medvirket Tor Midtbø, mens Jo Saglie og Erik Aarebrot medvirket fra Institutt for samfunnsforskning. DATA Den mest sentrale datakilden har vært en befolkningssurvey som er gjennomført i de tre nevnte storbyregionene. Ettersom prosjektet retter fokus mot storbyregioner, er spørreundersøkelsen gjennomført i et forholdsvis stort antall kommuner i tillegg til de tre storbykommunene: I henhold til Storbymeldingen (St.meld. nr. 31 2002-2003) omfatter Osloregionen 46 kommuner, Bergensregionen omfatter 14 kommuner, mens Stavangerregionen omfatter 13 kommuner. Befolkningsundersøkelsen er gjennomført i disse kommunene (i alt 73). Utvalget av respondenter er trukket på en slik måte at det er et tilstrekkelig antall svarpersoner i hver enkelt av kommunene. Totalt er 6.166 personer intervjuet. Utvalget er også trukket slik at det har vært mulig å 180
gjennomføre analyser med tilstrekkelig antall respondenter på bydelsnivå, innad i hver enkelt av de tre storbykommunene. Ved siden av innsamling av spørreskjemadata er det innenfor prosjektet bygget opp en større database med statistiske indikatorer som er brukt til å karakterisere norske kommuner. Spesiell vekt er lagt på de tre storbyregionene som inngår i prosjektet: Oslo, Stavanger og Bergen. Her har vi også inkludert en rekke indikatorer på bydelsnivå. Databasen omfatter opplysninger om levekår, demografi, politiske forhold, næringsmessige forhold, kommunal økonomi (KOSTRA) og kommunal organisering. Opplysningene er brukt til å gi en mest mulig presis beskrivelse av kommune og bydel som kontekst for politisk deltakelse. Alle opplysningene er tilrettelagt i ett datasett med i alt ca. 1.500 variabler. Disse aggregerte dataene er i analysene koblet til individdata, samlet inn gjennom den nevnte befolkningssurveyen. For å kunne avdekke betydningen av kontekstuelle forhold, har prosjektet vært avhengig av å kunne benytte en bestemt statistisk teknikk: Flernivåanalyse (multi-level models, hierarchical models eller lignende). Denne teknikken tar hensyn til varians på så vel individnivå som på aggregert nivå (for eksempel kommune eller bydel). Ved å anvende flernivåanalyse har vi vært i stand til å avdekke effekter av sted og kontekst på en annen måte enn det som er gjort tidligere innenfor norsk valgforskning og deltakelsesforskning. I internasjonale tidsskrifter ser man stadig oftere bruk av flernivåanalyse. På dette feltet har Norge og Skandinavia for øvrig den fordelen at datatilfanget på kommunenivå er stort og lett tilgjengelig. Derfor er det svært gode muligheter til å gjennomføre denne typen analyser hvis man har tilgang til tilstrekkelig gode datasett på individnivå, slik vi har hatt innenfor dette prosjektet. RESULTATER På det første hovedspørsmålet, om betydningen av kontekst, har vi i flere arbeider som analyserer effekter av sosial ulikhet i en kommune eller bydel. Én mulig antakelse er at sosial eller etnisk ulikhet innenfor et område skaper stimulerende møter mellom folk med ulik bakgrunn. Våre analyser støtter ikke en slik hypotese. I stedet finner vi at sosial kapital blant innbyggerne er lavere i kommuner og bydeler preget av etnisk ulikhet. I et annet arbeid visere analysene at høy grad av sosial heterogenitet innenfor en kommune fører til lavere deltakelse i et utvalg av deltakelsesformer. I et tredje arbeid har vi undersøkt betydningen av kontekst på innbyggernes stemmegivning. Et av hovedfunnene fra denne analysen er at det stedet folk bor har en effekt på deres partipreferanser, selv etter at det er kontrollert for betydningen av individuelle bakgrunnstrekk. Et annet viktig resultat fra dette arbeidet er at velg- 181
ere i storbyenes omlandskommuner er mer høyreorienterte enn velgere som bor i bykommunene. Dette funnet er i tråd med internasjonal forskning på området. På det andre hovedspørsmålet, om betydningen av mobilitet innenfor storbyområder, har vi tatt utgangspunkt i resultater fra amerikansk forskning som viser at deltakelse og sosial kapital påvirkes negativt av arbeidspendling (Putnam 2000). Vi finner få slike sammenhenger i det norske materialet. De som pendler til en annen kommune deltar stort sett like mye som de som arbeider i sin hjemstedskommune. Reisetid har en viss negativ effekt på politisk deltakelse, men effekten er svak. I stedet finner vi en positiv sammenheng mellom det vi kan kalle fritidspendling (det at man handler, bruker kulturtilbud, trener eller besøker familie i en annen kommunen innenfor storbyregionen) og politisk deltakelse. Det synes med andre ord ikke som om den interkommunale mobiliteten reduserer folks politiske engasjement. Tvert imot fører det i enkelte tilfeller til økt involvering. En mulig forklaring kan finnes i den norske/skandinaviske generalistkommunemodellen. Innenfor denne modellen er kommunene de klart viktigste tjenesteyterne og lokalpolitiske institusjonene innenfor et gitt territorium. Dette gjør hjemkommunen til det sentrale orienteringspunktet også for dem som ofte krysser grensene til andre kommuner. I et annet arbeid har vi reist spørsmålet om hvordan de politiske partiene håndterer det at medlems- og velgermassen i relativt stor grad flytter seg på tvers av kommunegrenser. Materialet fra denne delen av prosjektet antyder at partiene i stor grad forholder seg til de politisk-administrative grensene. Vi finner få spor av partisamarbeid på tvers av kommunegrensene, og informantene, det vil si partienes fylkessekretærer, er i liten grad opptatt av utfordringer som skyldes høy grad av mobilitet innenfor storbyregionene. En mulig forklaring er at de lokale partiorganisasjonene hovedsakelig innretter sin aktivitet mot kommuneorganisasjonene og mot de kommunale valgene. Spørsmål i forbindelse med bypolitikk har generelt ikke fått stor oppmerksomhet innenfor nordisk statsvitenskap. Spesielt synes det viktig å forsterke forskningsinnsatsen når det gjelder betydningen av storbyregioner, det vil si samhandlende regioner som ikke er avgrenset av administrative inndelinger og der innbyggernes atferd i større grad enn i andre områder preges av interkommunal mobilitet, for eksempel gjennom pendling. Dette prosjektet vil forhåpentligvis kunne stimulere til økt forskning om politikk i storbyregionene. Forskningen vil kunne gi bidrag til diskusjonen om styringsmessige utfordringer i områder der det er manglende samsvar mellom tjenesters/ politikkområders nedslagsfelt og administrative inndelinger (Baldersheim og Rose 2010). Men like viktig vil det være å undersøke innbyggernes atferd innenfor slike områder. 182
UTVALGTE PUBLIKASJONER Ivarsflaten, Elisabet og Kristin Strømsnes, 2011, Etnisk mangfold, økonomisk ulikhet og sosial kapital. I Wollebæk, Dag og Signe Bock Seegaard (red) Sosial kapital i Norge. Cappelen Damm Forlag. Midtbø, Tor, Dag Arne Christensen og Jacob Aars, 2010, Does place matter? A study of Norwegian local party support. Notat 2-2010. Bergen: Uni Rokkansenteret. Strømsnes, Kristin og Jacob Aars, 2011, Pendling og sosial kapital i norske storbyregioner. I Wollebæk, Dag og Signe Bock Seegaard (red) Sosial kapital i Norge. Cappelen Damm Forlag. Aars, Jacob, Dag Arne Christensen og Tor Midtbø, 2010, Diversity, uniformity and urban political participation. Notat 4-2010. Bergen: Uni Rokkansenteret. 183