www.pwc.no Vedlegg - overordna analyse Eidfjord kommune
Overordna analyse; prosess og område Her følgjer eit oversyn over teoretisk fundament og vesenlege omsyn som har vore nytta i risikovurderinga. Dernest følgjer ei oppramsing av identifiserte områder for forvaltningsrevisjon. Teoretisk fundament og vesentlege omsyn PwC har utvikla ein eigen modell for korleis ein skulle kunne identifisere dei mest relevante områda for revisjon. Teoretisk er modellen forankra i statsvitenskap, organisasjonsteori og COSO ERM 1 og den tek utgangspunkt i kommunal verksemd og tenestetilbod. Skjematisk vil val av forvaltningsrevisjonsprosjekt bli eit resultat av vurderingar knytt til vesentlegheit og risiko ved verksemda og tenestetilbodet - vurderingar som "trakterer" ut prosjekt i 4 overordna steg. Dette kan illustrerast slik: 1. Overordna vurderingar av risiko- og vesentlegheit 2. Risikovurdering avvesentlege område 3. Prioritering av risikoområde 4. Val av prosjekt plan for forvaltningsrevisjon Vurderingar, prioritering og val skjer i høve til ulike kriteria: 1 The Commitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. ERM Enterprise Risk Managment 2
Eit grovkorna døme på denne tilnærminga kan knyttast til skulesektoren. Kommunen har ansvaret for grunnskulen. Opplæringslova inneheld både føremål og krav. Krav til kva kommunen pliktar og elevane sine rettar og kva som er føremålet med skuleopplæringa. Dette gjev føringar som den einskilde kommune må ta inn over seg. For å etterleve desse føringane, må kommunen setje inn fleire former for input; t.d. ressursar, planlegging, organisering og eigne målsettingar. Dette for å kunne ta elevane gjennom skulegangen og utrusta den einskilde slik mål og formål for sluttproduktet tilseier. I heile denne prosessen vil det liggje risiko for at mål og føremål ikkje kan overhaldast. Risiko handlar her om å identifisere sannsynligheten for at skuleaktivitet ikkje vert utøvd på den måten den skal utøvast på etter lovverk, planar, strategiar og budsjett mellom anna. Med andre ord risiko for mangelfull verksemd og tenestetilbod. Den skisserte tilnærminga er knytt til å finne dei vesentlege områda innanfor kommunen der risikoen for mangelfull verksemd og tenestetilbod i størst grad er til stades. Dette kan illustrerast slik: 3
Risiko Risiko Risiko Risiko Risiko Kjerneverksemd Formål Input Prosess/ throughput Kostnadseff / Output Outcome Form pro målseffektivitet oduktivitet Forvaltningsrevisjon Endeleg prioritering av områda for revisjon skjer etter ei vurdering av risiko i høve til sannsynlighet for inntreffing av manglar og konsekvens av manglar: Høg Prioriterte område for forvaltningsrevisjon Sannsynlighet for inntreffing x x x Låg Konsekvens av manglar Høg 4
For kontrollutvalet ogpwchar det vore vektlagt at modellen tar høgde for område og revisjonsprosjekt som har ein førebyggjande karakter. Det vil sie at eit revisjonsprosjekt ikkje berre ser tilbake på kva som har skjedd, men at ein kan gå inn på pågåande prosjekt/område der det potensielt ligg fare for at verksemda og tenestetilbodet ikkje er tilfredsstillande. Framgangsmåte og involvering Denne analysen har vore gjennomført gjennom følgjande hovudsteg: 1 Tinging og innspel frå kontrollutvalet 2 PwC gjennomgår eksisterande overordna analyse og plan; fokus på gjennomførte revisjonar. Involvering: Sekretariat for KU og revisor; erfaringar frå gjennomføringa - samtalar 3 4 PwC gjennomgår relevante dokument; m.a. årsmeldingar, kommuneplan, årsbudsjett med kommentarar, saker i kontrollutvalet, KOSTRA statistikk, GSI statistikk, fylkesmannen sine tilsyn, kommunestyrevedtak Intervju i form av workshop med adminstrasjon, pol. gruppeleiarar og KU. Ut i fra kartleggjingane i steg 1-3 vert deltakarane utfordra på å vurdere kartlagte område ut i frå risiko og vesentlighet. Involvering: Vurderingar frå stab- og einingsleiarar, pol. gruppeleiarar, KU medlemmar (inkl. sekretær) - works shop 5 PwC oppsummerar frå works shop. 6 Fornya analyse og work shop med kontrollutvalet. Presentasjon av dei identifiserte områda. Sendt ut på førehand slik at kontrollutvalet kunne gjennomføre ei vurdering, analyse og prioritering av områda. Involvering: Kontrollutvalet med sekratariat - felles workshop kring identifiserte område og vurdering av desse. 7 PwC utformar utkast plan for forvaltningsrevisjon med basis i steg 1-6. 8 Kontrollutvalet handsamer utkast plan for forvaltningsrevisjon og innstiller til kommunestyret som vedtek planen 5
Identifiserte område Nedanfor er dei identifiserte områda for forvaltningsrevisjon. Dei fyste 4 områda er dei som av kontrollutvalet er prioritert i plan for forvaltningsrevisjon. Dei neste områda er uprioritert Kommunen som arbeidsgjevar Eidfjord har utfordringar når det gjeld å sikre seg tilstrekkeleg og god arbeidskraft. Utfordringa gjeld både nyrekruttering, det å behalde arbeidskraft samt det å få eldre arbeidstakarar til å stå lengre i arbeid. Mykje av kunnskapen er monopolisert, og når enkeltpersonar sluttar blir man stilt i en vanskelig situasjon. Ein gjennomgang på dette området kan tenkjast å ha fokus på kva slags plan, strategi og tiltak kommunen har for å redusere sårbarheit. Kommunen slit også, som mange andre kommunar, med høgt sykefråvær. Variasjonen er stor mellom sektorane i kommunen. Det å kartlegge årsaker til sjukefråvær med mål om å redusere dette vil kunne gi auka tilfredse mellom dei tilsette, og sikre ein betre økonomi for kommunen, samtidig som det gir innspel til kommunen sin rolle som arbeidsgjevar. Offentlege innkjøp Kommunen er underlagt lov og forskrift om offentlege innkjøp. Dette er eit komplisert lovverk og Klagenemnda for offentlege innkjøp har svært mange saker der ein part hevder at det ligg føre regelbrot. Eit siktemål ved regelverket er at innkjøp skal vere underlagt konkurranse, mellom anna for at innkjøp skal vere prismessig gunstig. Fleire stadar i landet har kommunar samarbeid kring innkjøp, mellom anna av omsyn til handtering og administrasjon av innkjøp, samt tru på at auka kvanta kan gje betre vilkår for kjøp. For 2012 og åra framover er det planlagt vesentlige investeringar i kommunen. Investeringane inneber innkjøp av varer og tenester som vil vere underlagt regelverket for offentlegee anskaffingar. Også innkjøp knytt til drift er underlagt det same regelverket. Interne rutinar i kommunen, effektivitet og faktisk etterleving av regelverket vil kunne vere eit tema for revisjon. Kommunen innfører i 2012 E-Handel. Ein innser også at eit nytt system vil krevje ein tilvenningsperiode. Eventuell gjennomgang på området må leggast seint i perioden, slik at ein får tid til å la dette gå seg til. Eit slikt prosjekt vil kunne sjå på integrasjon av reglene om offentlige innkjøp inn i E-Handel funksjonalitet og handsaming. Næringsutvikling Respondentane peikte på at det var ønskjeleg å legge til rette for vekst og utvikling i Eidfjord. Dette er eit breitt område, som også rører ved mange av dei andre momenta som er nemnt i rapporten. Ein gjennomgang kunne sett på korleis man best mogleg legg til rette for næringsutvikling i Eidfjord, frå arealplanlegging, rekruttering av arbeidskraft og økonomi. 6
Internkommunalt samarbeid og interkontroll Etter kommunelova har administrasjonssjefen ansvar for ein betryggende internkontroll. God internkontroll er generelt heilt vesentleg og omorganiseringar, stillingsvakansar, uklar rolle- og ansvarsfordeling bidrar til at internkontrollen vert sårbar. Eidfjord har interkommunalt samarbeid på ein rekkje områdar. På prosessmøtet kom det fram at det til tider var uklart kor ansvaret låg. Etter lova er det alltid kommunens eige ansvar å sikre kvaliteten på tenestene som leverast i kommunen, sjølv om tenestene er levert gjennom eit samarbeid. Fleire tema innafor dette område kan vere aktuelt for revisjon. Barnevern er av respondentar løfta fram. Eidfjord er i eit interkommunalt samarbeid med fem kommunar, der Odda er vertskommune. Respondentane påpeiker at ein har god kontroll på området, men at konsekvensane er potensielt store dersom tenesta ikkje vert utøvd i tråd med regelverk og mål. Ein gjennomgang av kommunen si organisering av desse tenestene, og bruk av tiltak i høve til lover og tilrådd praksis, kan vere aktuelle problemstilling å sjå nærare på. Eit anna tema som kan vere aktuelt er knytt til kommunen si tilrettelegging og utvikling av rammer for samarbeid og samhandling; om kommunen legg til rette for å hente mest mogleg ut av interkommunalt samarbeid innafor eksisterande samarbeid og innafor potensielle samarbeidsområde. Ein gjennomgang av internkontroll knytt til område med interkommunalt samarbeid ville kunne etterprøve om kvaliteten på tenestene som leverast er tilfredsstillande. I tillegg vil det kunne vere høve til å sjå om styring og kontrollansvaretollansvaret er hensiktsmessig organisert og ivaretatt. Uprioriterte område: Registrering elektroniske fagsystem Kommunen er avhengig av ei rekkje ulike elektroniske fagsystem. Respondentane pekte på at kommunen har behov for ei betre oppfølging knytte til disse systema. Ein etterlyser ei fullstendig oversikt over kva system kommunen nyttar, kva som er i bruk, kva som er utdatert og at ein betaler for systema i høve til avtale. Ein gjennomgang på området ville kunne kartlegge korleis eit slikt register kunne vert bygd opp, og korleis kommunen syt for at ein system har funksjonalitetar etter avtale, samt i kva grad kommunen har oversyn over kva lisensar som til einkvar tid vert nytta. Innsyn/ offentlegheit Eidfjord er ein liten kommune i tal innbyggarar der alle kjenner alle. I høve til loven er kommunen plikta til å legge ut korrespondanse offentleg, dette skjer via offentleg journal. Respondentane opplever at mange i Eidfjord er veldig opptatt av innhaldet i journalen, og det opplysast at ein har lagt inn ein tre dagars forseinking på offentleggjering for å sikre at brev med vidare er framme hjå den personen det gjeld før alle kjenner innhaldet. Dette set store krav til kommunen med tanke på korrekt forståing av lovverket, og sikring av sensitiv informasjon. Eit revisjonsprosjekt kan tenkjast å fokusere på kommunen sin ivaretaking av offentleglova, derav praksis kring bruk av den offentlege journalen i kommunen. 7
Opplæring og tilpassa undervisning I høve til opplæringslova skal kommunen ha eit forsvarleg system for eigen vurdering om dei krav og rettar som elevar har etter lova, vert tatt i vare. Systemet skal vere kjent og ordna etter planmessige prinsipp. Rett på tilpassa undervisning, herunder spesialundervisning, ligg under det som kommunen må ha eit forsvarleg system på. Fylkesmannen har over heile landet gjennomført fleire tilsyn retta mot spesialundervisning og kravet til skuleeigar om forsvarleg system. Tilpassa undervisning er ein svært vesentlegentleg del i det å gje elevar eit likeverdig undervisningstilbod. Det kan vere ei aktuell problemstilling å sjå etter om elevar får tildelt spesialundervisning i det omfang som vert tilrådd frå sakkunnig vurdering (som oftast PPT tenesta) og om kommunen/skulane har gode rutinar for å fange opp og gje tilpassa undervisning i tråd med rettane til elevane og deira føresette. Sjuke- og aldersheim Respondentane pekte på at eit viktig område er å sikre tilstrekkelig kvalitet på sjuke- og aldersheim. Det å sikre tilstrekkelige og gode pleie- og omsorgstenestar er alltid eit aktuelt område. Det at denne gruppa får den hjelpen dei har krav på når behovet oppstår, kan vere ei utfordring for kommunen. Ein gjennomgang av kommunen sine tenester og bruk av tiltak i høve til lover og tilrådd praksis, samt om mottakarane av tenestene får gode tenester i høve til deira rettar og kvalitativt innhald, kan vere døme på ulike problemstillingar som kan vere aktuelle i ein revisjon. Vassforsyning Eidfjord kommune forsørgjar ein stor del av innbyggjarane med vatn. Det blei påpekt at dersom det skjer noko unormalt på område, kan det få store konsekvensar. Ein revisjon på området kunne kartlagt risiko og kontrolltiltak med det siktemål å evaluere gjenværende risikobilete om dette er tilfredsstillende status for kommunen. Skule Alle grupper var inne på området skule som eit risikoområde og skule og opplæring vil alltid være eit viktig område i ein kvar kommune. Det å gjennomgå ressursbruk og effektivitet på skule/opplæring vil såleis vere eit aktuelt område. Både med tanke på å etterleve lovverket, sikre vekst og trivsel i kommunen, og å sikre god ressursstyring i høve til politiske vedtak. Helse og omsorg Området helse er sentralt i kommunen. Ein stor del av driftsutgiftene i kommunen går til området pleieog omsorg, og arbeidet må koordinerast mellom ei rekkje institusjonar både i kommunen og på tvers av fylke-/kommunegrensene. Serleg gjeld dette for Eidfjord som har ein stor grad av interkommunalt samarbeid. 8
På dette området setter samhandlingsreforma store krav til kommunen. Lova setter krav til at kommunen kjem inn på eit tidligare tidspunkt, til ei betre samhandling mellom institusjonar, også på tvers av kommunegrensene, og generelt eit større ansvar for kommunen. Revisjon i ein tidlig fase av samhandlingsreforma kan fokusere på kommunen sin strategi for å tilpasse seg denne reforma. Offentleg bygningsmasse og infrastruktur Økonomi og prioriteringar gjer at vedlikehald av bygningar og infrastruktur ofte blir eit nedprioritert område. Fleire respondentar nemnte oppussing og vedlikehald av offentlege bygg, og at det tidligare var satt fokus på dette utan at man hadde følgt opp. Barnehagar og skular skal vera godkjende etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skular. Godkjenninga inneber at dei skal vera tilgjengelege for alle, og at miljøet i barnehagen og skulen fremjar helse, trivsel og gode sosiale og miljømessige tilhøve, og førebyggjer sjukdom og skade. Ansvaret for godkjenning ligg til kommunen. En gjennomgang av området vi kunne fokusere på om kommunen har god nok internkontroll på området, at rutinar for godkjenning av offentlege bygg og plan for vedlikehald av til dømes skular og barnehagar er av god kvalitet. Barnehage Barnehage kan vere eit aktuelt område for revisjon, da det kjem stadig nye lovkrav knytt til dette. Ein gjennomgang kunne satt fokus på ivaretaking av krav som stilles til kommunen, og om tenestene som leverast er av ein tilfredsstillande kvalitet. Økonomi Økonomi er ein av grunnpilarane i kommunen, og er et særdeles viktig kontrollområde på grunn av høg risiko. I første omgang er budsjettprosessen sentral. Ein ryddig og systematisk budsjetteringsprosess er naudsynt for å sikre kvaliteten på det endelege produktet. Det ferdige budsjettet er kritisk med tanke på ein best mogeleg fordeling og realisme av ressursar på alle område i kommunen. I andre omgang er den praktiske oppfølginga av pengebruk i kommunen sentral, både med tanke på rapportering av faktisk forbruk mot budsjett, og avviksanalysar. Det å sikre at ressursane brukast i høve til budsjett, og på ein måte som gjev mest mogeleg verdi for innbyggarane og tilsette i kommunen. Oppfølging av handlingsplanar og vedtak Ei sentral oppgåve for ein kommuneadministrasjonministrasjon er å setje i verk politiske vedtak. Dette området vert satt i fokus av fleire respondentar. Pressa ressursar og svikt i interne rutinar kan medføre at vedtak ikkje vert godt nok følgt opp, at iverksetting tar lang tid og at risiko for manglar er stor. 9
Ein revisjon på området kan fokusere på prosedyrar for iverksetting og oppfølging av handlingsplanar og vedtak, inkludert rapportering tilbake til politiske organ på iverksettinga si status. 10