Forvaltningsrevisjon Hordaland Fylkeskommune.

Mars 2008 Enterprise Risk Services Forvaltningsrevisjon Hordaland Fylkeskommune. Kjøp av kollektivtenester

Innhald NK OK fååäéááåö KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKQ c êéã ä=çö=éêçääéãëíáääáåö~ê KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKQ PK jéíççé KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKR 3.1 Dokumentanalyse/casestudie... 5 3.2 Intervju... 5 3.3 Framstilling av data og verifisering... 5 QK oéîáëàçåëâêáíéêáìã KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKS 4.1 Kontraktstypar... 6 4.2 Regelverket for offentlege innkjøp... 6 4.3 Regelverk for yrkestransport... 8 4.3.1 Klagehandsaming... 10 4.4 Fylkeskommunale retningsliner for kjøp av kollektivtenester... 11 4.5 Oppsummering av gjeldande regelverk og retningsliner... 11 RK a~í~kkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkno 5.1 System og rutinar for kjøp av kollektivtenester... 12 5.1.1 Organisering og ansvarsdeling... 12 5.1.2 System og rutinar for anbodsprosessen... 12 5.1.3 Kompetanse... 14 5.1.4 Arkivering... 14 5.1.5 Etikk... 15 5.2 Regeletterleving... 16 5.2.1 Kunngjeringar... 16 5.2.2 Anbodsgrunnlaga... 16 5.2.3 Universell utforming... 18 5.2.4 Vurdering av innkomne tilbod og avvisning... 19 5.2.5 Kommunikasjon... 21 5.2.6 Protokollføring... 22 5.2.7 Klagefrist og klagehandsaming... 23 5.2.8 Espevær-ruta... 23 5.3 Oppfølging av kontraktar... 25 5.3.1 System og rutinar for oppfølging av kontraktar... 25 5.3.2 Handtering av avvik... 26 5.3.3 Kontraktadministrasjonsverktøy... 27 SK sìêçéêáåö~êkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkkot 6.1 System og rutinar for kjøp av kollektivtenester... 27 6.2 Etikk... 27 6.3 Forutsigbarhet... 28 6.4 Likebehandling... 29 6.5 Etterprøvbarhet og gjennomsiktighet... 29 6.6 Universell utforming... 30 6.7 Oppfølging av kontraktar og handtering av avvik... 31 6.8 Espevær-ruta... 31 2

6.9 Forslag til tiltak... 31 iáííéê~íìêäáëíé KKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKKPP séçäéöö=nw=cóäâéëê Çã~ååÉå=ëáåÉ=ãÉêâå~ÇÉê=íáä=ê~ééçêíÉå KKKKKKKKKKKKKKKKQN 3

1. Innleiing Fylkeskommunen har ansvaret for all fylkesintern buss- og båtdrift i alle kommunane i fylket. Hordaland fylkeskommune har vedtatt at avtalar om kjøp av kollektivtenester både innan bussog båtdrift gradvis skal konkurranse utsetjast. Når det gjeld snøggbåtdrift vedtok fylkestinget 09.12.03 i sak 87/03 1 : 1. Fylkestinget vedtek å endra avtaleperioden for kvalitetskontraktar for snøggbåtdrifta frå 4 år til 2 år. Fylkestinget gjelv fylkesutvalet fullmakt til å godkjenna ein slik avtale 2. Fylkestinget ber fylkesrådmannen utarbeida eit grunnlag for å setja snøggbåtdrifta ut på anbod. Vedtaket innebar ei endring av eit tidlegare vedtak i fylkestinget frå desember 2002, sak 86/02, der det vart vedtatt at kvalitetskontraktar skulle ligge til grunn for fylkeskommunen sine innkjøp av rutetenester frå 01.01.2004 og som skulle gjelde fram til 31.12.2007 2. Det nye vedtaket i fylkestinget medførte at avtalen om kvalitetskontrakt innan snøggbåtdrift vart redusert med to år, slik at rutene kunne leggjast ut for anbod frå og med 01.01.2006. Fylkestinget vedtok 12.10.2004, i sak 55/04, å konkurranseutsetje bussproduksjonen frå 01.01.2008. Ruteproduksjonen skulle i følgje vedtaket konkurranseutsetjast gradvis 3. Det første bussanbodet var delt opp i fem rutepakkar for Sunnhordland og Midthordland og vart utlyst desember 2006 og våren 2007. Medan alle snøggbåtkontraktane som vart utlyste på anbod var baserte på nettokontraktar, vedtok fylkesutvalet i sak 138/06 at det ved bussruteproduksjonen i fylket skulle nyttast bruttoavtalar med incentivordningar 4. 2. Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet er å vurdere om fylkeskommunen etterlever regelverket for kjøp av kollektivtenester innan buss- og båtdrift, og om fylkeskommunen har tenelege rutinar for kjøp av kollektivtenester og kontraktsoppfylling som støtter opp om regeletterlevinga på området. Problemstillingane som vert undersøkt er: 1. I kva grad har fylkeskommunen system og rutinar som sikrar at anbodsprosessen skjer i tråd med regelverk og interne retningsliner for kjøp av kollektivtenester? 2. I kva grad etterlever fylkeskommunen gjeldande regelverk og interne retningsliner knytt til kjøp av kollektivtenester? 1 Sak 87/03 Vurdering av å nytta anbod ved innkjøp av snøggbåttransport i Hordaland. Framlegg frå Fylkesrådmannen og Fylkestinget 09.12.03 2 Sak 86/02 Fylkeskommunen sine innkjøp av rutetenester frå 01.01.2004 3 Sak 55/04 Innkjøpsform for bussruteproduksjonen frå 01.01.2008 4 Sak 138/06 Anbod i bussrutedrifta val av innkjøpsform og inndeling i anbodsområde 4

3. I kva grad har fylkeskommunen system og rutinar som sikrar at leverandørar av kollektivtenester leverer tenester i tråd med konkurransegrunnlag og kontraktar? 3. Metode 3.1 Dokumentanalyse/casestudie For å få kunnskap om kva system og rutinar fylkeskommunen har for konkurranseutsetjing og oppfølging av kollektivtenester, bad revisjonen fylkeskommunen om å oversende dokumentasjon av relevante rutinar og system. I tillegg valde revisjonen ut eit bussanbod og tre båtanbod for å undersøkje grad av regeletterleving. Revisjonen bad om å få framlagt all relevant dokumentasjon knytt til dei fire utvalde anboda: 1. Kleppestø Nøstet utlyst med tilbodsfrist 15.09.2004 2. Rosendal Bergen utlyst med tilbodsfrist 12.09.2005 3. Espevær Eidesvik utlyst med tilbodsfrist 06.06.2006 4. Bussanbod 1.2 Sunnhordland utlyst med tilbodsfrist 02.05.2007 3.2 Intervju For å få djupare innsikt i kva system og rutinar fylkeskommunen har for konkurranseutsetjing og oppfølging av kollektivtenester har revisjonen gjennomført intervju med fire personar som har vore involvert i fylkeskommunen sine kjøp av kollektivtenester. Intervjua var semistrukturerte der intervjuar gjorde bruk av intervjuguide med opne svaralternativ. To av intervjua vart følgt opp med ytterligare avklaringsmøte. Referat frå både intervju og oppfølgingsmøta er verifisert av dei som vart intervjua. 3.3 Framstilling av data og verifisering Revisjonen vil i si framstilling av data og i sine vurderingar fokusere på eventuelle avvik knytt til system, rutinar og regeletterleving. Fylkeskommunen hadde høve til å kome med merknader til rapporten i fleire omgonger. Alle intervju og møtereferat er verifisert av dei intervjua. Berre dei verifiserte referata vert brukt i rapporten. Datadel vart sendt til fylkesrådmannen for verifisering. Faktafeil som vart påpeikt er integrert i rapporten. Andre merknader er inkludert og kommentert undervegs i rapporten. Til slutt vart heile rapporten med vurderingsdel sendt til fylkesrådmannen for høyring. Datadel vart sendt til fylkesrådmannen for verifisering 29.01.2008. I brev dagsett 04.02.2008 skriv fylkesrådmannen følgjande: Vi vil innleiingsvis peike på at fleire av respondentane reagerer på at utkast til faktadel generelt framstår som noko ubalansert ved at det i vesentleg grad er fokusert på dei forhold som revisor vurderer som mangelfulle. Vi saknar såleis ei meir heilheitleg gjennomgong av dei einskilde kjøpsprosessane i staden for ei opplisting av dei forhold som framstår som avvik. Når det gjeld bussanbod har revisor fått ei grundig innføring i den kvalifikasjons- og evalueringsprosess som er gjennomført. I utkast til revisjonsrapport en denne prosessen i svært liten grad gjort greie for. 5

Revisjonen viser til at føremålet med undersøkinga i stor grad er å avdekke avvik knytt til system, rutinar og regeletterleving. Kvalifikasjons- og evalueringsprosessen som det vert referert til er omtala på side 19-20. Fylkesrådmannen sin uttale til den endelege rapporten er lagt ved rapporten som vedlegg 1. 4. Revisjonskriterium 4.1 Kontraktstypar Kjøp av kollektivtenester kan gjerast med grunnlag i ulike typar kontraktar. For å avgjere kva regelverk som er relevant for å vurdere kjøp av kollektivtenester må ein vite kva type kontrakt anbodet er basert på. Ulike kontraktstypar er regulert av ulike regelverk. Eit sentralt skilje går mellom tenestekontraktar og tenestekonsesjonar 5. Ein tenestekonsesjon føreligg når ein offentleg oppdragsgjevar overfører retten til å utføre ei teneste til ein leverandør, og denne leverandøren overtar den økonomiske risikoen og moglegheitene for gevinst. Dette vert ofte referert til som nettoavtalar. Slike avtalar inneber at leverandøren forpliktar seg til ein viss trafikk og skal utføre denne mot eit tilskot frå fylkeskommunen som svarer til differansen mellom kostnader og trafikkinntekter. Leverandøren får slik både kostnadsansvar og inntektsansvar. Dersom den offentlege oppdragsgjevar har den økonomiske risikoen for tenestene vil ein tale om ein tenestekontrakt og inngå ein bruttoavtale. Ein bruttoavtale inneber at leverandøren vert godtgjort for eit beløp som skal omfatte alle kostnader knytt til drifta. Trafikkinntektene går direkte til fylkeskommunen. Fylkeskommunen har dermed ansvar for inntektene, medan leverandøren har ansvar for kostnadene. Det kan også vere knytt ulike inntektsincitament til bruttokontraktar utan at dette medfører at det er tale om ein tenestekonsesjon. Fylkeskommunen står i prinsippet fritt i val av kontraktsform 6. Dei ulike kontraktstypane er regulert av ulike regelverk. Dersom anbodet er basert på ein bruttokontrakt gjeld regelverket for offentlege innkjøp. Dette vil mellom anna vere tilfelle for bussanbodet i denne undersøkinga. Dersom anbodet er basert på nettokontrakt fell det inn under regelverk for yrkestransport. Dette gjeld alle dei tre båtanboda i denne undersøkinga. 4.2 Regelverket for offentlege innkjøp I lov om offentlige anskaffelser 1 går det fram at: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til einkvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet ein eit 5 Valg av regelverk. Brev fra Samferdselsdepartementet til Oppland Fylkeskommune 25.06.2004 6 For fylkesrådmannen sine kommentarar til val av avtaleform sjå mellom anna sak i fylkesutvalet 138/06 15.05.2006 6

prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. Krav til god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at oppdragsgjevar skal opptre som ein aktsam profesjonell innkjøpar på alle stadium av innkjøpsprosessen innanfor ramma av regelverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal være sakleg, forsvarleg og ikkje vilkårleg. Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane til å oppnå kontraktar med det offentlige, samtidig skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov som stadfestar at: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Fylkeskommunen skal under heile prosessen leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane må difor bli gjeve likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt. Eit overordna prinsipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som vert nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske og forretningsmessige omsyn, samt forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling, er det ønskeleg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar. Kravet om etterprøvbarhet medfører at oppdragsgjevar skal sikre at dei handlingar som vert gjennomført i innkjøpsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurderingar og avgjerder med vidare bør gjerast skriftleg. Omsynet til etterprøvbarhet skal dessutan sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverket. Dette vil seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne føresette at ein slik praksis vil kunne førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan kontrollerast at prosessen har gått riktig føre seg. Avgjerd i KOFA sak 2003/60 7 viser at tvitydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg sjølv kan takast til inntekt for at oppdragsgjevar si sakshandsaming ikkje har vore forsvarleg. Kravet om objektive og ikkje-diskriminerande kriterium skal sikre at alle potensielle leverandørar har same føresetnadar i konkurransen, og det er ikkje lov å handsame leverandørar ulikt, basert på statsborgarskap eller kor ein leverandør er etablert. 7 Klagenemnda si avgjerd 4. august 2003. 7

Det er forbod mot å bruke standardar og tekniske spesifikasjonar som eit verkemiddel for å hindre konkurranse. Det er vidare eit generelt forbod mot å dele opp eit kjøp for å unngå at regelverket skal gjelde. Protokollføring Oppdragsgjevar skal føre protokoll frå konkurransen, jamfør forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Kravet om protokollføring er eit utslag av generelle prinsipp knytt til rettstryggleik og gjennomsiktige prosessar, og skal trygge omsynet til etterprøving. Føremålet med plikta til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket. 8 Protokollen skal innehalde ei framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen. Etter KOFA si oppfatning må bestemminga bli forstått slik at protokollen må førast fortløpande gjennom konkurransen. 9 4.3 Regelverk for yrkestransport Tenestekonsesjonar kjem ikkje inn under lov om offentlige anskaffelser. Dette har vore stadfesta i fleire KOFA-avgjerder 10. I kommentarutgåva til lov om offentlege anskaffelser vert det framheva at det ville vore naturleg at problemstillingane hadde vore omtala i forarbeida til regelverket for offentlige innkjøp dersom tenestekonsesjonar skulle vore omfatta av anskaffelsesforskrifta. Tenestekonsesjonar fell i staden inn under Lov om yrkestransport (yrkestransportlova). Lova slår fast i 22 at: Fylkeskommunen har ansvar for å yte godtgjersle til rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller halde oppe innan eit fylke, jf.likevel 24. I lova vert det definert kva som fell inn under rutetransport, krav til løyve, lengde på løyver med meir. I lova heiter det også at fylkeskommunen sjølv kan velje om dei vil ta i bruk anbod eller ikkje for å tildele løyve ( 8). Dersom fylkeskommunen vel å ta i bruk anbod skal forskrift om anbud i lokal rutetransport gjelde. Dersom dei vel å ikkje ta i bruk anbod, er det dei generelle reglane for tildeling av løyve som gjeld slik det går fram av lova og forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy 11. Forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (yrkestransportforskriften) inneheld fellesbestemmingar knytt til innehaving av løyve og kva krav løyvemyndigheitene kan stille til løyveinnehavar. Forskrift om anbud i lokal rutetransport gjeld tenestekonsesjonskontraktar (nettokontraktar) som fylkeskommunen vel å setje ut på anbod. Forskrifta tek føre seg reglar knytt til korleis anbodsprosessen skal gjennomførast. I forskrifta heiter det at dersom ein nyttar anbod skal ein ta i bruk open anbodskonkurranse ( 5). Forskrifta skil seg noko frå regelverket for offentlege innkjøp. Mellom anna er ikkje forskrifta like utfyllande som forskrift for offentlige anskaffelser. 8 NOU 1997 : 21 s. 139 og s. 145 9 KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/286 10 KOFA sak 2003/149 og sak 2003/250 11 Samferdselssjefenes kontaktutvalg/asplan Viak AS: Anbudsveileder for kollektivtransport Juni 2006 8

Det er likevel viktig å påpeike at sjølv om tenestekonsesjonar ikkje vert omfatta av regelverket for offentlege innkjøp, vil dei overordna prinsippa vere dei same ettersom EØS-avtalen sine prinsipp gjeld i begge tilfelle 12. Nettokontraktar inneber at fylkeskommunen forpliktar seg til å gje tilskot og/eller einerett til ein leverandør til å utføre ei transportteneste. Dette må vurderast med utgangspunkt i statsstøttereglane i EØS-avtalen del IV kapittel 2. Ved nasjonal sjøtransport gjeld også rådsforordning nr 3577/92 (den maritime kabotasje forordninga) som understøttar dei generelle prinsippa i EØS-avtalen om fri rørsle og tenester i den nasjonale sjøtransportmarknaden. Forordninga er implementert i norsk rett gjennom Lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport. Korleis desse EØS-reglane stiller krav til fylkeskommunen ved kjøp av tenester er vidare fortolka og presisert av samferdselsdepartementet i brev til Møre og Romsdal fylkeskommune vedrørande kjøp av hurtigbåtruter 13. I brevet står det: EU domstolen fastslår at kontrakt om forplikting til offentleg teneste berre kan påleggjast etter gjennomføring av ein open og ikkje-diskriminerande prosedyre. I brevet refererer departementet mellom anna til Altmark dommen, jf. EU-domstolen si sak C 280/00, kor ein kan utleie fire vilkår som må vere oppfylte for at kompensasjon skal kunne gå fri av forbodet om statsstøtte: For det første må operatøren som har fått ein fordel faktisk ha blitt pålagd å oppfylle ei forplikting til offentleg teneste, som er klart definert på førehand. For det andre må kriteria som dannar grunnlaget for fastsetting av kompensasjon være fastlagt på førehand på ein objektiv og gjennomsiktig måte. For det tredje må støtta ikkje utgjere overkompensasjon. Det fjerde kravet i Altmark-dommen gjeld metoden fastsetjing av kva som er nødvendig kompensasjon. Dommen sett ikkje noko absolutt krav til anbod. Det følgjer likevel at ved å bruke anbod vil ein som utgangspunkt unngå overkompensasjon, og dermed gå klar av forbodet mot statsstøtte. Om eit av vilkåra ikkje er oppfylt må støtte notifiserast til ESA (...). Som ei følgje av at EØS-retten er gjeldande, vil altså EØS-avtalen sine grunnleggjande prinsipp gjelde for tildeling av tenestekonsesjonar. Dette vert påpeika av Dragsten og Lindalen som framhever at krav til likebehandling, gjennomsiktighet og proporsjonalitet, samt fri utveksling av tenesteytingar vil gjelde både for kjøp som fell inn under offentlege innkjøp og for tenestekonsesjonar som kjem inn under regelverket for yrkestransport 14. Avvisning I 11 i anbodsforskrifta vert reglar for avvising presentert: Et tilbud skal avvises dersom tilbudet slik det fremstår ved anbudsfristens utløp ikke oppfyller kravene for å delta i konkurransen, jf. 4. Et tilbud kan etter nærmere vurdering avvises dersom: a) tilbudet ikke inneholder alle opplysninger og oppgaver som er forlangt, eller 12 Dragsten og Lindalen (2005) i kommentarutgåva til offentlige anskaffelser viser til EF-domstolens sak C- 324/98 (Teleustria) premiss 60 til 62 13 Hurtigbåtruter i Møre og Romsdal Vurdering av kjøpsform Brev fra Samferdselsdepartementet 14.08.2006 14 Dragsten og Lindalen (2005) 9

b) tilbudet ikke oppgir behovet for tilskudd slik som forutsatt i anbudsinnbydelsen, jf. 8, bokstav c nr. 5, eller c) leverandøren ikke kan starte opp innen den i anbudsinnbydelsen fastsatte frist, jf. 8 bokstav b, eller d) tilbudet oppgir behov for kompensasjon som er urimelig i forhold til den tjenesten som skal leveres og leverandøren ikke kan oppgi fyllestgjørende grunn til dette. Av anbudsprotokollen skal de fremgå hvilke tilbud som er avvist og grunnen til dette, jf. 10, tredje ledd, bokstav f. Protokollføring Krava til protokollføring i anbodsforskrifta skil seg noko frå kravet i forskrift for offentlige anskaffelser. Mellom anna vert det ikkje stilt direkte krav til at alle vesentlege avgjerder skal dokumenterast i protokollen. Men som tidlegare påpeikt vil generelle krav til gjennomsiktighet som spring ut av EØS-avtalen sine grunnleggjande prinsipp også gjelde anbod av tenestekonsesjonar. I anbodsforskrifta 10 som omhandlar opning av tilboda heiter det at i anbodsprotokollen skal følgjande inkluderast: a. dag og klokkeslett for åpning b. tilbudets merking c. hvilke ruter/ruteområder anbudsinnbydelsen omfatter d. tilstedeværende e. krav om tilskudd i tilbudet samt tilbudsgivers navn f. ev. avvisninger av leverandører 4.3.1 Klagehandsaming Klagesaker som gjeld kontraktar tildelt etter regelverk for offentlege innkjøp er regulert av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser (KOFA). Når det gjeld tenestekonsesjonar som ikkje fell inn under lov om offentlege anskaffelser gjeld ikkje KOFA sine bestemmingar. Tildeling av ruter etter anbod er ein kombinasjon av løyvetildeling og kontrakt. I forarbeida til yrkestransportlova 8, Ot.prp.nr 74 8 om anbod ved tildeling av løyve heiter det: Som i gjeldande rett er anbod ein alternativ måte å tildele ruteløyve på i høve til den tradisjonelle forvaltningsmodellen. I begge høve er vedtak om tildeling av ruteløyve å rekne som einskildvedtak etter forvaltningslova. 15 Vidare heiter det i yrkestransportforskrifta 22 at: For vedtak truffet av fylkeskommunen med direkte hjemmel i yrkestransportlova, er fylkestinget klageinstans med mindre annet er fastsatt i medhold av 28 annet ledd i forvaltningsloven. I forvaltningslova 16 vert klagehandsaming omtala i 28: For enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner, er klageinstansen kommunestyret eller fylkestinget, eller etter disses bestemmelse, formannskapet eller fylkesutvalget eller en eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret eller fylkestinget. 15 Ot.prp. Nr 74 (2001-2002) s. 30 16 LOV 1967-02-10 nr 00 10

4.4 Fylkeskommunale retningsliner for kjøp av kollektivtenester I lov om offentlige anskaffelser heiter det i 6 at: Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskafffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Omsynet til universell utforming vert også framheva i fylkesdelplanen 2006-2009 Deltaking for alle universell utforming som vart vedtatt av fylkestinget 13.06.2006. I planen heiter det: Fylkesplanlegginga skal stimulera den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklinga i fylket, og den skal leggjast til grunn for fylkeskommunal verksemd og for kommunal og statleg planlegging og verksemd i fylket. Fylkesdelplanen omhandlar korleis universell utforming skal sikrast innan ulike sektorar og område. I planen vert universell utforming definert som: utforming av produkt, tenester og omgjevnader, slik at dei kan brukast av alle menneske, i så stor utstrekning som mogleg, utan behov for tilpassing eller spesiell utforming. Eit av områda som er omhandla i fylkesdelplanen er offentleg samferdsel. I planen heiter det at det er eit overordna regionalt mål at Alle transportmidlar, -infrastruktur og -tenester skal vere universelt utforma frå og med 1.1.2009. Eksisterande transportmateriell, -infrastruktur og -ordningar skal vere universelt utforma innan 2019. Jf. Fylkesutvalsak 262/05. Fråsegn til NOU 2005:8 Likeverd og tilgjenge Vidare vert mellom anna følgjande mål spesifisert: Mål 5.1 All infrastruktur for samferdsel i Hordaland skal ha universell utforming Mål 5.2 Alle terminalar og haldeplassar i Hordaland skal ha universell utforming Mål 5.3 Alt transportmateriell i Hordaland skal ha universell utforming Tiltak 5.3.1 Ved kjøp av alle rutetenester i Hordaland skal det vere krav om universell utforming av transportmateriell Tiltak 5.3.2 Definere kva det vil seie med universell utforming av transportmateriell 4.5 Oppsummering av gjeldande regelverk og retningsliner 11

Kjøp av kollektivtenester Kontraktar Lov og regelverk Forskrifter EU/EØS Uavhengig av kontraktsform Tenestekontrakt Bruttoavtale Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene Lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport Nettoavtale Lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy. Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser. Forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy. Forskrift om anbud i lokal rutetransport EØS avtalen: Sektorregelverket og regler om statsstøtte og konkurranse Tenestekonsesjon Deltaking for alle - universell utforming. Fylkesdelplan 2006-2009 Vedtak, retningsliner og dokument Konkurransegrunnlag og kontraktar 5. Data 5.1 System og rutinar for kjøp av kollektivtenester 5.1.1 Organisering og ansvarsdeling Samferdselsavdelinga har vore ansvarleg for kjøp av kollektivtenester. For bussanboda har dei organisert ei prosjektgruppe med ansvar for gjennomføring av anboda 17. Involverte prosjektdeltakarar er tilsette i samferdselsavdelinga, samt innleide konsulentar. Hordaland fylkeskommune har ein innkjøpsseksjon som har eit overordna ansvar for å gje råd og rettleiing når det gjeld innkjøp av varer og tenester i Hordaland fylkeskommune 18. Fleire av respondentane frå samferdselsavdelinga påpeikar i intervju at dei i liten grad samarbeider med innkjøpsavdelinga ved kjøp av kollektivtenester. Ein av respondentane viser til at dei hadde innleiande samtaler med innkjøpssjefen før dei starta bussanboda. Dei vart einige om at kjøp av kollektivtenester utgjer store og spesielle anbod samanlikna med kva innkjøpsavdelinga sit på av innkjøpskompetanse, at samferdselsavdelinga måtte byggje opp innkjøpskompetansen sjølv. 5.1.2 System og rutinar for anbodsprosessen Innkjøpsavdelinga har utarbeidd ei innkjøpshandbok for Hordaland fylkeskommune. Innkjøpshandboka vart ikkje overlevert til eller nemnt for revisor då revisor etterspurte 17 Organiseringa av kjøp av kollektivtenester endra seg i same periode som forvaltningsrevisjonen føregjekk. Frå 1. november 2007 vart kjøp av kollektivtenester overført til ei nyoppretta verksemd Skyss som har fått ansvar for kjøp og oppfølging av kollektivtenester. Fleire av dei som har vore involvert i kjøp av kollektivtenester er no flytta over til denne nye verksemda. 18 Versjon 1 av Innkjøpshandboka. Hordaland fylkeskommune (s. 9). 12

dokumentasjon av interne retningsliner eller system for kjøp av kollektivtenester. Innkjøpshandboka inneheld mellom anna innkjøpspolicy for Hordaland fylkeskommune, innkjøpsetikk og retningsliner og prosedyrar for kjøp av varer og tenester 19. Under innkjøpspolicy i innkjøpshandboka heiter det mellom anna: Leiarar av fylkeskommunale einingar og innkjøpskoordinatorar har ansvar for at innkjøpspolicy og vedtekne reglar for innkjøp vert gjort kjende og at det er oppfølgingsfunksjonar ved einingane som kontrollerer at regelverket vert følgd opp og at rammeavtalar vert nytta 20 Under innkjøpsetikk kjem det fram kva krav som den einskilde tilsette i Hordaland fylkeskommune er pålagt å følgje. Mellom anna heiter det: interessekonflikt skal meldast til overordna gåver som rører ved mottakar sin integritet skal ikkje aksepterast. Alle gåver skal meldast til overordna. Ved evaluering av tilbod skal ikkje gåver aksepterast Reiser og opphald betalt av leverandør skal ikkje skje Representasjon og liknande skal haldast innanfor vanlege normer for sosialt samvær 21 I intervju vart det framheva at prosedyrar og malar utarbeidd av innkjøpsavdelinga ikkje vert brukt av dei som gjennomfører kjøp av kollektivtenester fordi dei ikkje vert sett på som relevant for kjøp av kollektivtenester. I innkjøpshandboka heiter det at Det må lagast lokal innkjøpshandbok/dokumentasjon etter behov 22. I intervju kjem det fram at samferdselsavdelinga ikkje har utarbeidd eit dokumenterbart system eller skriftlege retningsliner for kjøp av kollektivtenester og gjennomføring av anbodsprosessar utover dei krav og retningsliner som kjem fram av anbodsgrunnlaga. Ein av respondentane påpeiker at dei ikkje har utarbeidd eit kvalitetssystem, men at dette bør bli ei prioritert oppgåve framover. Respondenten kjenner ikkje til at manglande kvalitetssystem har fått konsekvensar for anbodsprosessane, men meiner at det hadde vore lettare å gjennomføre prosessane om dei hadde hatt eit system på plass. Då hadde dei vore mindre avhengig av kompetanse og erfaring frå andre utanfor fylkeskommunen. Nokon av respondentane viste til at det tidlegare var påbegynt eit arbeid med å utarbeide eit oversyn over stega og reglane i anbodsprosessar. Eit slikt oversyn vart vedlagt brev dagsett 04.02.2008 frå fylkesrådmannen i samband med verifisering av datadel. Ein annan respondent påpeiker at dei manglar både system og rutinar for kjøp av kollektivtenester. Svært lite av den kompetansen, kunnskapen og erfaringa som den enkelte har, er dokumentert. Årsaka til at det ikkje er utarbeidd eit dokumenterbart system eller skriftlege retningsliner er i følgje fleire av dei som vart intervjua, eit hardt tidspress på å gjennomføre anboda. Spesielt viser respondentane til bussanboda der potensialet for store økonomiske innsparingane, 19 Versjon 1 av Innkjøpshandboka. Hordaland fylkeskommune (s. 7). 20 Versjon 1 av Innkjøpshandboka. Hordaland fylkeskommune (s. 9). 21 Versjon 1 av Innkjøpshandboka. Hordaland fylkeskommune (s. 10). 22 Versjon 1 av Innkjøpshandboka. Hordaland fylkeskommune (s. 7). 13

medførte knappe tidsfristar og eit særleg fokus på framdrift. Ein av respondentane viser til at all kapasitet vart brukt til å få ut konkurransegrunnlaga, og at systembygginga difor har late vente på seg. I følgje respondenten sikrar dei likebehandling ved at det er dei same personane som gjennomfører innkjøpa. I tillegg bruker dei Doffin og retningslinene som står på Doffin sine nettsider. Ein annan respondent meiner at likebehandling skjer ved at dei har funne fram til ei felles tolking av regelverket og påpeiker at dei så langt ikkje har fått innvendingar på bruken av regelverket. I den grad dei har vore nøydd til å prioritere har dei konsekvent prioritert gjennomføring av anboda. Dette er ein logisk konsekvens av ei politisk avgjerd, meiner ein av respondentane. Risikoen knytt til eit slik fokus på framdrift vart mellom anna kommunisert gjennom status og framdriftsplan, handsama i fylkesutvalet 21.09.2006. Politikarane vart slik gjort oppmerksam på kva risiko som var tilstades, og at eit slikt tidspress kunne medføre dårlegare kvalitet på konkurransegrunnlaga. I mangel av eigne system og rutinar for kjøp av kollektivtenester, framhever respondentane at dei ved gjennomføring av bussanboda i stor grad nytta ekstern hjelp for å byggje opp nødvendig kompetanse. Dei leigde inn eksterne konsulentar og dei hausta erfaring frå andre selskap som har gjennomført tilsvarande konkurranseutsetjing av kollektivtrafikken. For å kunne gjennomføre bussanboda så raskt som det var påkravd starta dei også med Austevoll-ruta som eit pilotprosjekt slik at avdelinga kunne bruke tid på å byggje opp nødvendig kompetanse. Dei brukte Austevoll-anbodet til å avdekke forbetringsområde og dei fann at fleire ting kunne vore gjort annleis. Mellom anna fann dei at krava i anbodsgrunnlaget vart fordyrande for fylkeskommunen. Dei endra difor ein del av krava i framtidige anbodsgrunnlag. 5.1.3 Kompetanse Fleire av dei intervjua påpeiker at sjølv om dei manglar system og skriftlege retningsliner, manglar dei ikkje kompetansen. Samferdselsavdelinga har opparbeidd seg god kunnskap innan kjøp av kollektivtenester og dei tilsette har også vore på kurs om offentlege innkjøp. Oppgåver vert fordelt internt i prosjektet etter den kompetanse kvar enkelt har. Det kjem fram i intervju at mykje av kompetansen ligg hos enkeltpersonar. Kompetansen og kunnskapen er ikkje gjort om til rutinar eller skriftlege retningsliner. Dette gjer det vanskeleg for personar som kjem utanfrå å tilegne seg opparbeidd kompetanse. Dette fører til at kompetansen i avdelinga er svært sårbar dersom nokon sluttar. Ein respondent uttalar at han saknar eit større fagmiljø innan innkjøp. Respondenten påpeiker at det er vanskeleg å sitte åleine som innkjøpar i lengre tid. Ved kjøp av kollektivtenester er det snakk om innkjøp i fleire hundre millionars klassen. Gjer ein feil kan det få svært store konsekvensar, noko som inneber ein stor risiko for fylkeskommunen. 5.1.4 Arkivering Mangelfull arkivering har gjort det vanskeleg for revisjonen å få ut dokument knytt til anboda som var valt ut som case i revisjonen på ein rettidig og effektiv måte. Mellom anna har det ikkje vore mogleg å finne alle kontraktane. For ei av rutene (Espevær-ruta) fekk revisjonen først overlevert eit usignert eksemplar 25.01.08. Signert kontrakt vart sendt revisjonen 14

12.02.2008. Når det gjeld ein annan av kontraktane (Rosendal-ruta) fekk revisjonen berre oversendt kopi av framsida med signaturar 12.02.2008. Fylkeskommunen nyttar arkiveringssystemet DocuLive og i prinsippet skal all inngåande og utgåande post, referat og andre dokument lagrast i dette systemet. Det kjem fram i intervju at ikkje alle dokument har vore lagra slik dei skal på DocuLive, og at referat og liknande ikkje er systematisert på ein god nok måte. Andre dokument slik som til dømes interne notat og prosjektdokument vert lagra på andre felles område utanfor DocuLive. Tilbod og kontraktar vert lagra i sentralarkivet og på ulike kontor. Når det gjeld båtanboda viser fleire av respondentane til at anbodsdokumenta tidlegare vart lagra på same arkiveringsnummer i DocuLive og at det difor er vanskelig å finne tilbake til enkelte dokument. Dette er i følgje respondentane retta opp, og frå no av vert dokument knytt både til bussanbod og båtanbod arkivert under eigne arkiveringsnummer. Det vert også vist til at fleire av dokumenta har vore brukt i klagesaker, både i klagenemnda og i KOFA, og at det difor er vanskeleg å vite kor dei ulike dokumenta til ei kvar tid er. Mangelfull arkivering vart også påpeikt i ein tidlegare forvaltningsrevisjonsrapport 23. I følgje ein av respondentane resulterte dette i at dei bestemte seg for å arkivere kvart anbod på eige arkiveringsnummer. Det er ikkje utarbeidd konkrete skriftlege retningsliner på korleis saker skal arkiverast. Ein av respondentane påpeiker at det er svært få personar som gjennomfører anbodskonkurransar. I periodar har dei hatt meir enn nok med å følgje opp klagesakene og gjennomføre anboda. Dei har prioritert å gjennomføre anbodsprosessane framfor arkivering. Konsekvensane av å ikkje gjennomføre konkurransane er mykje større enn om dei ikkje klarar å finne nokre dokument. I brev dagsett 04.02.2008 frå fylkesrådmannen står det: Uttalen i rapporten om at arkivering er prioritert bort til fordel for gjennomføring av anbodskonkurransar må bero på ei misforståing. Vi antar at ein her siktar til arbeidet med å etablere kontraktsadministrasjonssystem som inneheldt digitalt kontraktsarkiv. Arbeidet med å etablere eit slikt system har teke noko tid, men vil bli implementert innan kort tid. Merknaden frå fylkesrådmannen viser at det ikkje er samsvar mellom verifisert intervju og administrasjonen sitt syn på saka. 5.1.5 Etikk I eit av intervjua vart det framheva at respondenten ikkje kjenner til om det eksisterer etiske retningsliner eller reglement som gjeld for etisk framferd i fylkeskommunen. Dette hadde i følgje respondenten ikkje vore eit tema i samferdselsavdelinga. I intervjua kjem det fram at fylkeskommunen i framtida bør ha fokus på å distansere seg meir tydeleg frå tidligare leverandørar og det er i følgje respondentane lite fokus på potensielle utfordringar knytt til relasjonar mellom fylkeskommunen og leverandørar. Ein av respondentane viser mellom anna til at ein leverandør lenge var involvert i Hordaland fylkeskommune sitt interne billetteringsprosjekt. 23 Forvaltningsrevisjon Offentlege innkjøp etterleving av regelverket Hordaland fylkeskommune Rapport 1 2007 15

I brev dagsett 04.02.2008 frå fylkesrådmannen står det: Det blir i rapporten vist til at ein leverandør var involvert i Hordaland fylkeskommune sitt interne billetteringsprosjekt. Det er i den samanheng viktig å presisere at det opphaveleg var operatørselskapa som hadde ansvar for å anskaffe nytt billetteringssystem for Hordaland. I 2005 var det vedteke at Hordaland fylkeskommune skulle overta fellesdelen av billetteringssystemet. Dette er bakgrunnen for at ein av leverandørane i ein periode var representert i prosjektet si styringsgruppe. Når det gjeld kontraktar innanfor kjøp av kollektivtenester er det snakk om svært store beløp. I følgje ein respondent er det svært få personar som er involvert i dei ulike anbodsprosessane og han viser at ein relativt liten teknisk spesifikasjon kunne gjere at nokre leverandørar er aktuelle medan andre er uaktuelle. På same måte vil grep i evalueringsprosessen kunne få svært store konsekvensar for val av leverandør. Fleire av respondentane viser til at dei har sett i verk tiltak i dei enkelte anbodsprosessane for å sikre at leverandørar ikkje skal dra fordel av tidlegare samarbeid slik som til dømes krav om nytt materiell, nye ruter med meir. 5.2 Regeletterleving For å kunne undersøkje grad av regeletterleving har revisjonen gått igjennom fire utvalde anbodscase for å sjekke om anbodsprosessane er gjennomført i tråd med regelverket. Utvalde case vert referert til under. Respondentane meiner generelt at dei følgjer regelverket for kjøp av kollektivtenester. 5.2.1 Kunngjeringar I kunngjeringa for bussanbodet vart det opplyst at anbodsprosessen var ei dynamisk innkjøpsordning. I intervju kjem det fram at bussanboda ikkje var ein del av ei dynamisk innkjøpsordning sjølv om dei har opplyst dette i kunngjeringa. Sjølv om respondenten ser at slike feil kan ha konsekvensar for prosessen, meiner han at ingen av tilbydarane i dette tilfellet har misforstått. Ved å sjekke dei andre utlysingane på Doffin finn revisor at det også i to andre bussanbod er opplyst om at anbodsprosessen er ei dynamisk innkjøpsordning utan at dette er tilfelle 24. I brev dagsett 04.02.2008 frå fylkesrådmannen står det: At det er kryssa av for dynamisk innkjøpsordning beror openbart på ein inkurie. 5.2.2 Anbodsgrunnlaga Tildelingskriterium I eit av anbodsgrunnlaga for ei av båtrutene (Espevær-ruta) er eit av tildelingskriteria Oppdragsgivar sin erfaring med tilbydar. I intervju påpeiker ein av respondentane at dette 24 Kunngjeringa av bussanbod Hardanger og Voss rutepakke 1.3 og 1.4, og for Bussanbod Modalen og Vaksdal rutepakke 1.5, jf. utlysing på Doffin. 16

kriteriet ikkje vil bli brukt i framtidige anbodsgrunnlaga fordi dei fann at dette var eit alt for subjektiv kriterium. Dette kriteriet vart også klaga på av ein av tilbydarane i anbodskonkurransen i samband med ei rettssak som følgde anbodsprosessen. I sitt forsvar i Bergen tingrett framførte Hordaland fylkeskommune at: Det er ingen prinsipiell forskjell mellom å legge vekt på oppdragsgivers egne positive erfaringar og positive erfaringar fra andre kontraktsforhold. Så fremt erfaringar fra oppdragsgiver har hatt med leverandørene blir vektlagt på samme måte som erfaringar andre oppdragsgivere har hatt, kan kriteriet ikkje være ulovlig. 25 I evalueringsmatrisa revisjonen har fått framlagt kan revisor ikkje sjå at Hordaland fylkeskommune sine erfaringar har vore vektlagt på same måte som andre oppdragsgjevarar sine erfaringar og referansar. I evalueringsmatrisa vert Hordaland fylkeskommune si erfaring gjeve sjølvstendig vekt. Dei tilbydarane som Hordaland fylkeskommune ikkje hadde erfaring med fekk 40 poeng, medan den leverandøren fylkeskommunen hadde erfaring med fekk 75 poeng. Tildelingskriteriet for val av leverandør i bussanbodet var det økonomisk mest fordelaktige for oppdragsgjevar. Evalueringskriteria var pris, kvalitet og miljø. Pris omhandlar årsgodtgjering og endringsprisar. Når det gjeld kvalitet heiter det i anbodsgrunnlaget at Kvar tilbydar blir her vurdert ut frå evne til å levere kvalitet på utføringa av Oppdraget og at dette er dokumentert i eit operativt kvalitetssikringssystem. For miljø vert det i anbodsgrunnlaget vist til miljøkrav i Del 3 Vognkrav, pkt 41.2. Undervegs i prosessen vart del 3 endra, og dermed også miljøkrava. Mellom anna var det etter endringa ikkje lenger krav til at det ikkje er lov å nytte isopor eller andre isolasjonsmateriale som kan danne klorgass (KF-gassar) under brann i bussane. Endring av anbodsgrunnlag I anbodsgrunnlaget for bussanbodet skriv fylkeskommunen at: Oppdragsgjevar har rett til å foreta korrigeringar, suppleringar eller endringar av konkurransegrunnlaget fram til tilbodsfristens går ut. Alle tilbydarane vil i så tilfelle få melding om dette i form av eit skriftleg tillegg til konkurransegrunnlaget. Dersom det skulle vere nødvendig vil Oppdragsgjevar forlenge tilbodsfristen. I bussanbodet gjorde Hordaland fylkeskommune fleire endringar av anbodsgrunnlaget undervegs i anbodsprosessen. Endringane vart formidla i avklaringsskjema og sendt ut til alle tilbydarane. Endring av oppdragslengde. Ei rekke mindre ruteendringar. Heile del tre som omhandla vognkrav vart erstatta med ein ny og endra versjon. Dette medførte endra krav med omsyn til krav til materiell og nytt vognskjema. Detaljerte krav mellom anna knytt til universell utforming vart det i det endra anbodsgrunnlaget erstatta med eit meir generelt krav om å følgje EU sitt bussdirektiv. Også miljøkrava 25 Bergen tingrett kjennelse sak nr. 06-143668TVA-BBYR/04 Midlertidig forføyning s. 6 17

vart endra. Det vart ikkje forlenga frist i samband med denne endringa. Fleire av respondentane viser til at dei hadde ein ekstern konsulent inne som var med å utarbeide materiellkrava. Mellom anna viser fleire av respondentane til at krava i det opphavelege anbodsgrunnlaget verka fordyrande og dei måtte senke krava for å få gode prisar. Den prosentvise vektinga av kriteria vart justert i to omgongar. Først ein gong undervegs i anbodsprosessen, og deretter i samband med evaluering av tilboda. Tildelingskriterium Vekting i opphavleg Justering undervegs i anbodsprosessen anbodsgrunnlag Pris 70-80 % 80-90 % 90 % Kvalitet Miljø 0-15 % 0-15 % 1-10 % 1-10 % 5 % 5 % Endeleg vekting etter tilbodsfristen I følgje eit av intervjua vart den prosentvise vektinga justert i anbodsprosessen fordi det kom eit signal om at pris skulle vektast høgare basert på erfaringa frå Austevoll-anbodet. I følgje ein av respondentane gav fylkeskommunen ikkje ekstra tid til leverandørane på grunn av desse endringane. Han påpeiker at dei ville ha vurdert å gje ekstra tid dersom nokon hadde bede om det. Respondenten meiner at det leverandørane bruker tid på er å rekne ruter, og ikkje materiell. Så dei vurderte at det ikkje var nødvendig med ekstra tid. Endringane i anbodsgrunnlaget og grunngjevinga for desse var ikkje inkludert i sjølve protokolldokumentet. 5.2.3 Universell utforming Revisjonen kan ikkje sjå at samferdselsavdelinga har utarbeidd ein overordna definisjon eller retningsline for kva fylkeskommunen legg i omgrepet universell utforming knytt til kjøp av kollektivtenester. I intervju kjem det fram at universell utforming er eit svært opent omgrep og at det manglar eit klart regelverk for korleis universell utforming skal setjast i verk i detalj. Fleire av respondentane viser at universell utforming av mange vert tolka synonymt med tilgjenge for rullestolbrukarar, men at universell utforming også inkluderer tilrettelegging for andre grupper slik som svaksynte, astmatikarar med fleire. Ein av respondentane framhever at korleis ein nærmar seg kravet om universell utforming er avhengig av ei fortolking med omsyn til kva ein skal leggje vekt på i kvart tilfelle. Mellom anna vert det stilt krav om lavgolvbussar i nokre anbod, men ikkje i andre. Respondentane viser også til ei rekkje utfordringar knytt til kravet om universell utforming. Ein av respondentane påpeiker at problemet med kravet til universell utforming i fylkesdelplanen er at det er ingen som veit kva dette vil koste, og kven som skal dekke meirkostnaden med å inkludere universell utforming. Ein annan av respondentane viser til at det kan vere vanskeleg å sameine krav om universell utforming med anna regelverk knytt til buss- og båtdrift. Det vert også vist til at tekniske løysingar for universell utforming slik som tildømes lavgolv ikkje alltid kan la seg gjennomføre på enkelte ruter på grunn av vegnettet. Alle respondentane meiner likevel at dei har tatt omsyn til universell utforming i anbodsprosessane ved at dei har lagt inn krav til tekniske spesifikasjonar som skal gjere 18

bussane og båtane meir tilpassa ulike grupper og behov. Av dei utvalde anboda er det berre bussanbodet og det eine båtanbodet (Espevær-Eidesvik) som er utlyst etter at fylkesdelplanen vart vedtatt. I båtanbodet heiter det under krav til leveransen at passasjerfasilitetar i fartøy skal ha universell utforming og dei viser til heftet Universell utforming planlegging og design for alle utgitt av rådet for funksjonshemma. I bussanbodet som revisjonen har undersøkt vart det i det første anbodsgrunnlaget stilt ei rekke spesifikke krav knytt til universell utforming. Anbodsgrunnlaget vart endra undervegs i anbodsprosessen og då vart denne delen skifta ut med eit generelt krav om at bussane må oppfylle bussdirektivet. Omgrepet universell utforming vart ikkje nemnt i anbodsgrunnlaget. Årsaka til endringa var i følgje ein av respondentane at dei opphavlege krava vart utarbeidd av ein ekstern konsulent og at det viste seg at desse krava verka fordyrande på anboda. 5.2.4 Vurdering av innkomne tilbod og avvisning Evaluering I følgje respondentane vert alle innkomne tilbod kontrollert opp mot ei sjekkliste som er basert på dei kvalifikasjons- og dokumentasjonskrava som det er opplyst om i anbodsgrunnlaga. Revisjonen har mottatt sjekklister for alle anboda revisor har undersøkt, med unntak av ein anbodsprosess (Espevær-Eidesvik). For alle anboda har også revisor mottatt eit evalueringsdokument som viser kva poeng fylkeskommunen har gjeve dei ulike leverandørane. Men evalueringane gjev i ulik grad kunnskap om endeleg rangering og vekting av poengsummane. I evalueringa for ein av anbodsprosessane (Espevær-Eidesvik) fekk revisjonen framlagt eit evalueringsdokument som mangla endeleg konklusjonen og vekting av dei ulike kriteria slik at det var ikkje mogleg for revisor å sjå den endelege rangeringa av tilbydarane. I referat frå styringsgruppemøte 25.08.06 der avgjersla om tildeling vart avgjort, er berre tildelingskriteria opplista utan ei presisering av korleis dei ulike leverandørane vart vurdert på dei ulike kriteria. Ein av leverandørane var heller ikkje tatt med i oversikta i referatet, utan at det kjem fram kvifor leverandøren ikkje vert nemnt. Den same leverandøren var inkludert i evalueringsmatrisa og ein av respondentane påpeiker at den aktuelle leverandøren var med i konkurransen og skulle ha vore tatt med. I konklusjonen frå evalueringsmøte heiter det at: Etter å ha vurdert den einskilde tilbydar i relasjon til evalueringskriteria ovanfor og i relasjon til anbodsforskrifta 19 finn styringsgruppa at tilbydaren med lågast pris er den som det økonomisk mest fordelaktige tilbodet etter ei totalvurdering. For bussanbodet fekk revisor presentert eit system i Excel der dei presenterer arbeidsflyt for vurdering av anbod. I systemet kjem det fram kva dokumentasjon som var vedlagt anboda, korleis anboda er vurdert ut frå dei ulike krava i anbodsgrunnlaget og kva prisar dei har presentert i tilboda med meir. Ein av respondentane påpeiker at dei alltid er fleire personar som legg inn data frå anbodsgrunnlaga for å sikre at dei ikkje gjer feil. Kvalitetssikringsrutinen er ikkje nedfelt skrifteleg eller dokumentert i arbeidspapira. Avvising I anbodsgrunnlaga for båt som revisjonen har undersøkt har fylkeskommunen stilt følgjande krav: Anbod som ikkje er i samsvar med vilkåra i anbodsgrunnlaget vert forkasta.... Ein av 19

respondentane meiner at kravet dreier seg om vesentlege forhold slik som til dømes manglande prising av atterhald. Respondenten påpeiker at kravet kunne vore spesifisert betre og at dei burde ha vist til at det dreier seg om vesentlege forhold. I to av anbodsgrunnlaga for båt (Espevær - Eidesvik og Rosendal - Bergen) heiter det også at Anbod skal innehalde all den dokumentasjon som det vert stilt krav om i anbodsgrunnlaget. Ein av respondentane viser til at anbodsgrunnlaga inneheld ei rekkje ting som skal vere med i anboda. For å vurdere avvisning vert det sett på om det er noko som manglar. Viss det er manglar har dei ikkje grunnlag til å vurdere tilbydar og anbodet kan bli avvist. Ein annan av respondentane viser til at dei får inn tilbod som ikkje alltid er heilt slik som dei ønskjer og at dei har avvist tilbydarar. Men respondenten påpeiker at det må vere ein terskel for kva som skal avvisast. Det vert drøfta internt korleis dei tolkar dette, og viss det er noko som er uklårt bruker dei sunn fornuft i vurderingane. I gjennomgangen av dei utvalde anboda finn revisor at nokre av tilboda manglar dokumentasjon som var påkravd i anbodsgrunnlaget. I bussanbodet mangla eit av anboda referanseliste og eit anna anbod mangla erklæring løns- og arbeidsvilkår. Sjekklista til fylkeskommunen stemmer ikkje overeins med revisor sin gjennomgang av tilboda. I eit av båtanboda (Espevær - Eidesvik) mangla eit av tilboda som vart rangert som nummer to følgjande dokument: Årsrekneskap/Årsmelding Forsikringsbevis Stadfesting av atterhald Orientering om tryggleiksystem Orientering om kvalitetssikring Beredskapsplan Omtale av universell utforming I tilbodet frå denne leverandøren tek dei atterhald om at prisen på drift av båtruta avhenger av om dei får godkjent ein bemanningsreduksjon av sjøfartsdirektoratet. I referat frå avklaringsmøte (ikkje datert) kjem det fram at leverandøren ikkje hadde søkt direktoratet om ein slik reduksjon av bemanning, og fylkeskommunen presiserer at dersom reduksjon i prisen skal takast omsyn til må det dokumenterast. I referat frå styringsgruppemøte 25.08.06 viser fylkeskommune til at leverandøren fekk ein frist til 30.06.06 å kome med dokumentasjon på atterhaldet. I brev frå samferdselssjefen 29.06.06 vart det gjeve ein frist til 15.08.2006 om å leggje fram dokumentasjon. Då denne dokumentasjonen ikkje låg føre innan fristen fann styringsgruppa at prisen utan atterhald skulle leggjast til grunn for evalueringa. I tilbodet frå same leverandør mangla også dokumentasjon på system for tryggleik og kvalitetssikring. Dette var også eit av evalueringskriteria i anbodsgrunnlaget. Manglande dokumentasjon på tryggleik og kvalitetssikring vart etterspurd av Hordaland fylkeskommune i e-post datert 30.06.2006. Revisjonen har ikkje mottatt dokumentasjon på at desse dokumenta vart ettersendt. Ein av respondentane stadfesta at leverandøren mangla dokumentert kvalitetssystem. På spørsmål om kvifor dette ikkje medførte avvising svarer respondenten at dette blei vurdert i forhold til kompleksiteten i den ruta dei skulle utføre. Vidare viser 20