Tana kommune ved rådmann Rådhusveien 24 9845 Tana ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Tana kommune 07.12.16 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Tana kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 2.3 Om tilsynsrapporten... 5 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder... 5 3.1 Rettslige krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 2
Sammendrag Tema for Fylkesmannens tilsyn med Tana kommune er barnehagemyndighetens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Det overordnete formålet med tilsyn er at det skal bidra til at alle barna i barnehagene skal få et godt barnehagetilbud. Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunens barnehagemyndighet. Artikkel 3 tydeliggjør at hensynet til barnets beste skal komme først og være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som berører barnet. Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med varsel og innhenting av dokumentasjon. Konklusjonen er framkommet på bakgrunn av dokumenter kommunen har sendt inn og vurdert opp mot forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Rapporten er en endelig tilsynsrapport og omhandler eventuelle lovbrudd som gjelder for tilsynets omfang. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd. 3
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27.06.16 til dags dato gjennomført tilsyn med midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i Tana kommune. Tana kommune har kommentert foreløpig tilsynsrapport ved å rette lovbrudd mellom foreløpig og endelig tilsynsrapport. Fylkesmannen kommenterer kommunens rettelser fortløpende i denne rapporten. 2 Om tilsynet med Tana kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at denne forskriften er endret etter at varsel ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft 1.8.2016. Det er nå ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Vi vil derfor i det følgende kun henvise til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder». Formålet med dette tilsynet er å styrke barnehagemyndighetens lovforståelse når det gjelder saksbehandling etter samme forskrift. Kommunen som barnehagemyndighet skal overholde de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barn i barnehagen får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Hovedregelen fra utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringene i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeid med foreldrene og andre samarbeidsparter og for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten. 4
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Tana kommune ble åpnet gjennom brev 27.06.16. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema Rutiner ved søknad om dispensasjon fra utdanningskravet 5 søknader og vedtak om midlertidig dispensasjoner Årsmeldinger i BASIL per 15.12.2015 for barnehagene i Tana kommune. Delegasjonsreglement 2.3 Om tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten er en endelig tilsynsrapport. 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 17 Styrer andre og tredje ledd: «Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Barnehageloven 18 Barnehagens øvrige personale første, andre og tredje ledd: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder: 1: Kommunen kan, etter søknad fra barnehageeier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage.» 4 første punktum: Kommunens vedtak i sak om midlertidig dispensasjon kan 5
påklages til Fylkesmannen. Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Styrerbestemmelsen ( 17) åpner for å ansette styrer med annen barnefaglig og pedagogisk kompetanse på høgskolenivå enn barnehagelærerutdanning. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærere. Annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk er likeverdig med barnehagelærerutdanning ( 18). Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 1 i forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet gir barnehageeier mulighet til å søke dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Den som ønsker eller innehar stillingen, kan ikke selv søke om dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Midlertidig dispensasjon kan gis for inntil ett år om gangen. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan stilles krav om for eksempel veiledning fra barnehagelærer. Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. 4 i forskriften og 2 b i forvaltningsloven. Vedtaket kan påklages Fylkesmannen. Et enkeltvedtak skal være skriftlig og skal begrunnes jfr. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Vedtaket skal være utformet så presist som mulig og begrunnes med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på og med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på. Dersom det er brukt skjønn, skal det vises til hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende. Det skal opplyses om partens adgang til å se sakens dokumenter jf. forvaltningsloven 18 og 19. Vedtaket kan påklages og det skal opplyses om klageadgang jf. forvaltningsloven 28 og 29. 6
3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt rådmannens delegering av myndighet datert 16.09.15. Rådmannen er delegert myndighet til å gi dispensasjon fra utdanningskravet. Rådmannen har videredelegert myndigheten til kommunalsjef for oppvekst. Kommunen har oversendt rutiner ved søknad om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og styrer i barnehage. Tana kommune har utarbeidet retningslinjer for hva barnehageeier skal gjøre i forbindelse med søknad om dispensasjon. Rutinebeskrivelsen viser til hvilket lovverk som gjelder, hvilke kriterier/vilkår som gjelder før barnehageeier kan søke om dispensasjon og prosessen i saksbehandlingen før vedtaket foreligger. Barnehageeier som skal søke om dispensasjon fra utdanningskravet, må søke på fastsatt skjema. Fylkesmannen har mottatt 5 søknader og vedtak om dispensasjoner for henholdsvis Austertana barnehage, Giellavealgu manaidgardi, Boftsa barnehage og Diddi manaidgardi. I alle søknadene opplyses det om hvem det søkes for, hvilken periode det det søkes for og om kompetansen til den det søkes for. Vedtakene opplyser om hvilken barnehage, hvilken stilling og hvem dispensasjonen gjelder for. Det vises til lovhjemmel for vedtaket og barnehagemyndigheten har satt vilkår om veiledning i alle vedtakene. Vedtaket informerer om forvaltningsloven 28 og 29 hvor det gis adgang til å klage på vedtaket, tidsfrist for klage og hvem som er klageinstans. To av vedtakene inneholder vurdering gjort av barnehagemyndigheten og begge vedtakene samme barnehage. Den ene vurderingen gjelder søknad datert 30.09.15, der barnehagemyndigheten opplyser om at de 06.01.16 har mottatt dokumentasjon på at vedkommende som det søkes dispensasjon for, oppfyller utdanningskravet. Den andre vurderingen gir samme opplysning, men i tillegg presiserer kommunen at barnehageeier må jobbe aktivt med å rekruttere personell med godkjent utdanning siden barnehageeier har hatt dispensasjon fra utdanningskravet siden 1997. Alle søknadene er datert fra 30.09.15 til 16.11.15, mens alle vedtakene er datert 08.02.16. I tillegg har barnehagemyndigheten fylt ut egenvurderingsskjema som omhandler saksbehandling og lovforståelse etter forskrift om dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Er kommunens vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet basert på en søknad om dispensasjon fra barnehageeier? Alle vedtakene barnehagemyndigheten har gjort om dispensasjon fra utdanningskravet, er gjort på bakgrunn av søknad fra barnehageeier/styrer. Søknadene fra barnehageeier er datert henholdsvis 30.09.15, 30.09.15, 12.10.15, 23.10.15 og 16.11.15. Alle vedtakene er datert 08.02.16. Det er en saksbehandlingstid fra nesten tre måneder til 4,5 måneder. I forvaltningsloven 11 heter det at «forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» og 7
«dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar.» Det skal gis foreløpig svar til henvendelser som ikke kan besvares innen en måned. Tana kommune erklærer i brev datert 05.10.16 at alle søknader skal bli behandlet uten ugrunnet opphold og dersom saksbehandlingen vil ta lengre tid, vil de sende et foreløpig svar om forventet saksbehandlingstid. Kommunen har samme dato fattet et nytt vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet hvor de viser til at kommunen har gitt foreløpig svar på søknaden. Med bakgrunn i nye opplysninger vurderer Fylkesmannen at Tana kommune behandler søknad uten ugrunnet opphold, og at de sender foreløpig svar dersom saksbehandlingen vil ta lengre tid. Kontrollerer barnehagemyndigheten at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten opplyser i egenvurderingsskjemaet at de kontrollerer at stillingen har vært offentlig utlyst. Barnehageeier må legge utlysningen ved søknad om dispensasjon. Rutinebeskrivelsen sier også at utlysningsteksten skal legges ved søknad. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten kontrollerer at stillingen har vært lyst ut offentlig. Kontrollerer kommunen at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten opplyser i vurderingsskjemaet at de kontrollerer at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg. De sier videre at søkerlista skal legges ved søknad om dispensasjon. Rutinebeskrivelsen opplyser også om at eier må dokumentere at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten kontrollerer at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg. Foretar kommunen en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Barnehagemyndigheten mener de vurderer den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for. De viser til søknadene hvor eier må opplyse om hvorfor vedkommende er egnet til stillingen og hvem som skal gi veiledning i tidsperioden dispensasjonen gjelder for. I vedtakene fra kommunen foreligger det ingen vurdering av kompetansen til den det søkes for, og det vises heller ikke til noe annet dokument hvor barnehagemyndigheten har gjort dette. Pedagogisk leder har bl.a. ansvaret for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av barnehagemyndigheten og ikke av barnehageeier. Tana kommune erklærer i brev datert 05.10.16 at barnehagemyndigheten skal vurdere kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Kommunen mener de har endret praksis, og viser til vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet truffet samme dato. I 8
vedtaket har kommunen vurdert kompetansen og stilt vilkår om veiledning fra barnehagelærer. På bakgrunn av nye opplysninger mener Fylkesmannen at barnehagemyndigheten vurderer kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Setter barnehagemyndigheten vilkår ved dispensasjonsvedtaket? Barnehagemyndigheten har satt vilkår om at den som er innvilget dispensasjon skal veiledes av barnehagelærer. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Et enkeltvedtak skal grunngis, jf. forvaltningsloven 24, det vil si at barnehagemyndigheten må begrunne vilkåret som er satt. Begrunnelsen bør gjengis i underretningen. Barnehagemyndigheten skal gi begrunnelsen samtidig som vedtaket treffes. Tana kommune erklærer i brev datert 05.10.16 at vilkår som settes i vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet er begrunnet, og viser til vedtak som er fattet samme dato. Vedtaket viser at kompetansen til den det søkes dispensasjon for er vurdert og at vurderingen er begrunnelsen for vilkåret som er satt. På bakgrunn av nye opplysninger vurderer Fylkesmannen at barnehagemyndigheten har satt vilkår ved dispensasjonen, og at vilkåret er begrunnet. Er barnehagemyndighetens vedtak knyttet til en bestemt person i en bestemt stilling og til en konkret barnehage? Alle vedtakene er knyttet til en bestemt person i en bestemt stilling og til en konkret barnehage. Er kommunens vedtak om dispensasjon gjeldende for inntil ett år? Alle vedtakene er tidsbegrenset for inntil ett år. Inneholder barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon opplysninger om: Klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og adgangen til å se sakens dokumenter? Barnehagemyndigheten viser til forvaltningsloven 28 og 29 i vedtakene sine. De opplyser om klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage. Vedtaket mangler opplysninger om adgangen til å se sakens dokumenter. Tana kommune erklærer i brev datert 05.10.16 at vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet skal opplyse om at partene har rett til å se sakens dokumenter. Kommunen viser til vedtak som er truffet samme dato hvor det opplyses om dette. Fylkesmannen vurderer at kommunen opplyser om adgangen til å se sakens dokumenter. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen konkluderer med at Tana kommune saksbehandler vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet i tråd med forskriften 4 og forvaltningslovens regler. 9
Liv Hanne Huru 10