FORVALTNINGSREVISJON KULTURMINNEVERN NORD TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE September 2014
FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Nord-Trøndelag fylkeskommune i perioden januar 2014 til september 2014. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside www.krt.no. Steinkjer 22.09.2014 Unni Romstad Oppdragsansvarlig revisor/prosjektleder Kulturminnevern 1
INNHOLDSFORTEGNELSE 1. Sammendrag... 4 2. Innledning... 7 2.1 Bestilling... 7 2.2 Bakgrunn... 7 2.3 Problemstillinger... 7 2.4 Revisjonskriterier... 8 2.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring... 8 2.6 Avgrensning... 9 3. Fylkeskommunens rolle og prioritering innen kulturminnevern... 10 3.1 Ansvaret for kulturminnevernet nasjonalt, regionalt og lokalt... 10 3.2 Om Nord-Trøndelag fylkeskommune og organiseringen av kulturminnefeltet... 11 3.3 Oppgaver som følger av Plan- og bygningsloven... 13 3.4 Oppgaver etter kulturminneloven... 13 3.5 Forholdet mellom lovene... 15 3.6 Andre oppgaver... 15 3.7 Statlige forventninger... 15 3.8 Nord-Trøndelag fylkeskommunes prioriteringer... 16 4. Samarbeid med andre innen kulturminnevernet... 18 4.1 Revisjonskriterier... 18 4.2 Data... 18 4.3 Vurdering... 23 4.4 Konklusjon... 24 5. Om saksbehandling innen kulturminneforvaltningen... 24 5.1 Revisjonskriterier... 24 5.2 Data... 28 5.3 Vurdering... 31 5.4 Konklusjon... 32 6. Er fylkestingets vedtak i sak 11/35 fulgt opp av fylkesrådet?... 33 Kulturminnevern 2
6.1 Revisjonskriterier... 33 6.2 Data... 34 6.3 Vurdering... 40 6.4 Konklusjon... 40 7. Anbefalinger... 41 8. Høring... 41 Kulturminnevern 3
1. SAMMENDRAG På oppdrag fra kontrollutvalget i Nord-Trøndelag fylkeskommune, gis det i denne rapporten en beskrivelse og en gjennomgang av sentrale sider av hvordan fylkeskommunen håndterer sitt ansvar og myndighet innen kulturminneforvaltningen. Følgende problemstillinger er belyst: Hvordan prioriterer fylkeskommunen lovpålagte vs. ikke lovpålagte oppgaver innen kulturminneforvaltningen? Samarbeider fylkeskommunen godt med andre aktører i kulturminnevernet? Er saksbehandlingen innen kulturminneforvaltningen i tråd med lovverk og delegasjonsreglement? Er fylkestingets vedtak i sak 11/35 fulgt opp av fylkesrådet? Bakgrunn og framgangsmåte Kulturminner kan defineres som konkrete spor etter menneskers liv og virke. Det omfatter også steder det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjoner til. Fylkeskommunens kulturavdeling har ansvar for å legge til rette for at kulturminner og kulturmiljøer i landskap blir tatt vare på. Fylkeskommunen har hjemmel for denne oppgaven i plan- og bygningsloven og kulturminneloven. Opplysningene i denne rapporten er hentet gjennom å benytte flere metoder. Dokumentgjennomgang, intervju og samtaler med nøkkelpersonell utgjør hovedtyngden. Det er i tillegg gjennomført en spørreundersøkelse blant ansatte i kommuner og entreprenører/utbyggere som har hatt mye kontakt med kulturminnevernavdelingen siste tre år. Enkelte metodesvakheter kompenseres av at funn (uavhengig av metode), uttalelser og iverksatte tiltak internt i Nord-Trøndelag fylkeskommune i stor grad peker i samme retning. Fylkeskommunens rolle og prioriteringer Det overordnede ansvaret for kulturminnevern er i Norge lagt til Klima- og miljødepartementet. Riksantikvaren er departementets underliggende direktorat i kulturminnesaker. Den faglige ansvarsfordelingen etter kulturminneforvaltningen er regulert i en egen ansvarsforskrift. I tillegg til Riksantikvaren, har fylkeskommunene, Sametinget, universitetsmuseene, sjøfartsmuseene, og Norsk institutt for kulturminneforskning formelle roller etter ansvarsforskriften. Fylkeskommunene har siden 1. januar 1990 hatt ansvaret for deler av den nasjonale kulturminnepolitikken. For fylkeskommunene innebærer dette blant annet at de har myndighet på noen områder innen bygningsvern og arkeologi. I tillegg ivaretar fylkeskommunen regionale og nasjonale kulturminneinteresser i plansaker. I Nord- Trøndelag fylkeskommune har ansvaret for kulturminnevern blitt lagt til Kulturavdelingen. Fylkeskommunene har ansvar for å: Kulturminnevern 4
sikre vern av fornminner (kulturminner eldre enn 1537) sikre vern av bygninger og anlegg av regional og nasjonal verdi utvikle et hensiktsmessig museumstilbud i fylket arbeide med immaterielt kulturvern ta vare på byggeskikk og verdifullt kulturlandskap Kulturenheten i fylkeskommunen peker på at ulike oppgaver nødvendiggjør en prioritering. Gjennom revisjonens arbeid med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet har vi fått forståelse av at det er et oppfattet skille mellom det som betegnes som lovpålagte oppgaver og ikke-lovpålagte oppgaver. Sett fra et overordnet ståsted, og med bakgrunn i kulturminnelovens 1 (formålsparagrafen), vil et slikt skille kunne oppfattes som glidende. Fylkeskommunens samarbeid Med utgangspunkt i ansvarsforskriften, plan- og bygningsloven og fylkeskommunens egen handlingsplan for kulturminnepolitikk, har vi sett på hvordan fylkeskommunen ivaretar sitt ansvar for samarbeid med andre aktører. Det er revisors inntrykk at på områdene kommunesatsning og formidling har fylkeskommunen ivaretatt sin samarbeidsplikt på en god måte. Datamaterialet som er samlet inn gjennom spørreundersøkelsen peker i retning av at det er forbedringspotensial når det gjelder respons- og saksbehandlingstid, men at samarbeidspartnere er mer tilfreds med de faglige vurderinger som fylkeskommunen gjør. Det er revisors konklusjon at Nord-Trøndelag fylkeskommune kan forbedre samarbeidet med kommunene når det gjelder kulturminnevernsaker etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunens saksbehandling Informasjon for å belyse spørsmålet om saksbehandlingen innen kulturminneforvaltningen i tråd med lovverk og delegasjonsreglement har revisor hentet fra - intervju med ansatte i fylkeskommunen - opplysninger fra fylkeskommunens egne prosjekt vedrørende saksbehandling innen arkeologi som ble startet opp i april 2014 og vil løpe ut 2014 - gjennomgang av et utvalg saker (saksmappegjennomgang) Det er revisors vurdering, etter en gjennomgang av et utvalg saker, at disse i stor grad behandles i tråd med gjeldende delegasjonsreglement. Revisor registrerer at Kulturminnevern 5
kultursjefens myndighet ikke er videredelegert. Det kan oppfattes å være i strid med prinsippet om at vedtak skal fattes på lavest mulig nivå. Gjennomgang av saksmapper viser at enkelte saker er behandlet innfor fastsatt frist, mens andre saker har betydelige fristoverskridelser. Dette gjelder saker som skal avgjøres etter kulturminneloven og/eller plan- og bygningsloven. Opplysninger gitt i samtaler med nøkkelpersonell, saksmappegjennomgang og tiltak iverksatt internt i Nord-Trøndelag fylkeskommune for å forbedre saksbehandlingen innenfor kulturminneområdet, viser alle behov for tiltak for å bedre situasjonen. Revisor konkluderer med at det har forekommet fristbrudd i flere av saken vi har gjennomgått. Vi mener samtidig at delegasjonsreglementet i stor grad etterleves. Saker blir oversendt riktig myndighet for endelig vedtak, men revisor mener at det er uheldig at det ikke søkes om fristforlengelse der dette er aktuelt. Fylkeskommunens oppfølging av fylkestingsvedtak 11/35 Den 5.5.2011 fattet fylkestinget følgende vedtak: - Ressurser for å sikre ivaretakelse av nasjonale verdier i plan- og bygningssaker innenfor nyere tids kulturminneforvaltning vil bli tatt opp i økonomiplanperioden 2012-2015 - Fylkestinget vil gjennom ytterligere innsats arbeide for å få samsvar mellom oppgavemengde og tilgjengelig personalressurs på kulturminneområdet, og ber fylkesrådet om videre opptrappingsplan for framtidas kulturminnevern i Nord-Trøndelag Første del av vedtaket er vagt og det er ikke mulig å gi eksakte vurderinger hvorvidt dette er fulgt opp. Kulturavdelingens ressursramme og prioriteringer er vedtatt av fylkesrådet og fylkestinget, og det ligger utenfor revisors oppgave å vurdere hvorvidt de foretatte prioriteringer er optimale eller korrekte. Revisor mener at fylkesrådet ikke har fulgt opp fylkestingets vedtak fra 2011 om å utarbeide en Opptrappingsplan for framtidas kulturminnevern i Nord-Trøndelag. Kulturminnevern 6
2. INNLEDNING 2.1 Bestilling På bakgrunn av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 1 har kontrollutvalget i Nord- Trøndelag fylkeskommune bestilt en forvaltningsrevisjon innen kulturminneforvaltningen. Kontrollutvalget vedtok prosjektplan for prosjektet i sitt møte den 28.1.2014 i sak 3/14. Fokus i prosjektet er på Nord-Trøndelag fylkeskommunes håndtering av sitt ansvar og myndighet innen kulturminneforvaltningen. I kontrollutvalgets møte den 4.4.2014 ble det gitt en kort orientering om status med arbeidet, og kontrollutvalget ga innspill til arbeidet. 2.2 Bakgrunn Kulturminner kan defineres som konkrete spor etter menneskers liv og virke, og omfatter også steder det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjoner til. Kulturhistorisk eller arkitektonisk verdifulle kulturminner og kulturmiljøer kan vernes. Fylkeskommunens kulturavdeling har ansvar for å legge til rette for at kulturminner og kulturmiljøer i landskap blir tatt vare på gjennom myndighetsutøvelse med hjemmel i plan- og bygningsloven og kulturminneloven. I tillegg forvalter kulturavdelingen ulike tilskuddsordninger knyttet til kulturminnevern, samt initierer og deltar i ulike prosjekter. Det har vært knyttet enkelte presseoppslag til fagområdet; både med tanke på utfordringer innen saksbehandling og samarbeid, og det har vært påpekt i saksutredning til fylkestinget (blant annet sak 11/35) at det mangler ressurser for å møte forventninger fra samarbeidspartnere, herunder Riksantikvaren. 2.3 Problemstillinger Følgende problemstillinger ligger til grunn for undersøkelsen: Hvordan prioriterer fylkeskommunen lovpålagte vs. ikke lovpålagte oppgaver innen kulturminneforvaltningen? Samarbeider fylkeskommunen godt med andre aktører i kulturminnevernet? - Kommuner - Utbyggere/entreprenører - Riksantikvaren - Internt i fylkeskommunen 1 Vedtatt i kontrollutvalget den 24.4.2012 i sak 20/12 og i fylkestinget den 14.6.2012 i sak 51/12. Kulturminnevern 7
Er saksbehandlingen innen kulturminneforvaltningen i tråd med lovverk og delegasjonsreglement? - Plan- og bygningsloven - Kulturminneloven - Delegasjonsreglementet Er fylkestingets vedtak i sak 11/35 fulgt opp av fylkesrådet? - Videre opptrappingsplan for framtidas kulturminnevern i Nord-Trøndelag - Ressurssituasjonen 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. I denne rapporten er det hentet fra følgende kilder: Kulturminneloven Plan- og bygningsloven Delegasjonsreglementet Fylkestingsvedtak i sak 11/35 (5.5.2011) 2.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innhentet gjennom dokumentanalyse, gjennomgang av enkeltsaker (case), spørreundersøkelse, intervju og samtaler med ressurspersoner på området: - Hilde Arna Tokle Yri NTFK, kulturavdelingen/fungerende funksjonsleder forvaltning kulturminnevern (revisjonens kontaktperson) - Ragnhild Kvalø NTFK, Kulturavdelingen, Fylkeskultursjef - Lars Forseth NTFK, Kulturavdelingen, spesialrådgiver kulturminnevern, eldre tid - Karl-Heinz Cegla NTFK, Regional utviklingsavdeling, funksjonsleder plan og miljø - Frode Kristiansen, NTFK, Arkeolog og prosjektleder - Gunn-Hege Lande, NTFK, Kulturavdelingen, rådgiver, kulturminnevern, nyere tid - Terje Sørvik, fylkesråd for regional utvikling Referat fra intervju er verifisert av informantene i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. Det er foretatt en saksmappegjennomgang. I utplukket av saker har det blitt foretatt stikkprøver i saker behandlet etter kulturminneloven, og er dermed ikke representativt for hele kulturminnevernområdets portefølje. Revisjonen har fått tilgang til 135 tilfeldig utvalgte saker og har ut fra denne populasjonen gjort et tilfeldig utvalg tilsvarende hver 10. sak. For å kunne si noe om etterlevelse av delegasjonsreglementet, har populasjon og utvalg vært saker der fylkeskommunen selv fatter vedtak. Også her er det gjort stikkprøver/tilfeldig utvalg. Kulturminnevern 8
Det er gjennomført en elektronisk spørreundersøkelse blant ansatte i kommuner og entreprenører som kulturminnevernavdelingen har hatt (mest) kontakt med de tre siste årene. Dette innebærer at en kommune kan være representert flere ganger. Undersøkelsen ble sendt til i alt 32 personer. Vi har fått svar fra 12 respondenter; en svarprosent på 37 %. Svarprosenten er lav, men svarene er med og underbygger øvrig informasjon. Vi har derfor valg å benytte undersøkelsen, men det blir ikke generalisert med bakgrunn i disse dataene. Det er brukt flere metoder for å belyse problemstillingene som er reist i denne rapporten. Dette er med på å kompensere for de omtalte metodesvakhetene i deler av undersøkelsen. Revisjonens samlede vurdering er derfor at metodebruk og kildetilfang i dette prosjektet gir et tilstrekkelig grunnlag til å svare på problemstillingene som er reist i forvaltningsrevisjonsprosjektet. 2.6 Avgrensning Kulturminneforvaltningen i Nord-Trøndelag fylkeskommune inkluderer museum, men dette blir ikke omhandlet i denne rapporten. Vi har ikke sett på hvordan oppgaven som forvalter av tilskuddsordninger ivaretas og de faglige vurderingene som ligger til grunn i enkeltsaker er ikke vurdert. Kulturminnevern 9
3. FYLKESKOMMUNENS ROLLE OG PRIORITERING INNEN KULTURMINNEVERN Dette kapitlet er beskrivende, og det er derfor ikke utledet revisjonskriterier. Hensikten er å beskrive hovedtrekkene i ansvarsfordelingen innenfor kulturminnevernområdet. Hovedtyngden er lagt på å beskrive fylkeskommunens oppgaver innenfor kulturminnevern som følger av lovverket, forventninger fra staten og til sist hvordan fylkeskommunen foretar sine prioriteringer. 3.1 Ansvaret for kulturminnevernet nasjonalt, regionalt og lokalt Klima- og miljødepartementet har det overordnede ansvaret for kulturminnevern i Norge, herunder forvaltning og politikkutforming og resultatoppfølging. Riksantikvaren er Klima- og miljødepartementet underliggende direktorat i kulturminnesaker, og er i tillegg et rådgivende og utøvende faginstans i forvaltning av kulturminner og kulturmiljø. Den faglige ansvarsfordelingen etter kulturminneforvaltningen er regulert i en egen forskrift 2. Aktører som har formelle roller etter ansvarsforskriften er: Riksantikvaren, fylkeskommunene (inkl. Oslo kommune), Sametinget, universitetsmuseene, sjøfartsmuseene og Norsk Institutt for kulturminneforskning (NIKU). Riksantikvaren har ansvar for å følge opp kulturminnepolitikken, og har et særlig ansvar for å identifisere og sikre nasjonale kulturminner og kulturmiljøer. Fylkeskommunens ansvar gjelder identifisering og sikring av kulturminner og kulturmiljø på regionalt nivå. Sametinget har tilsvarende myndighet når det gjelder samiske kulturminner og kulturmiljø. Fylkeskommunene har siden 1. januar 1990 hatt ansvaret for deler av den nasjonale kulturminnepolitikken. For fylkeskommunene innebærer dette blant annet at de har myndighet på noen områder innen vedtaksfredete kulturminner (myndighet til å avgjøre søknader om dispensasjon og søknader om tilskudd) og automatisk fredete kulturminner (myndighet til å søke etter og registrere automatisk fredete kulturminner og til å drive skjøtsel av disse). I tillegg ivaretar fylkeskommunen regionale og nasjonale kulturminneinteresser i plansaker. Dette innebærer at fylkeskommunen kan fremme innsigelser når vesentlige regionale og nasjonale interesser trues. Fylkeskommunene har ansvar for å: sikre vern av fornminner (kulturminner eldre enn 1537) (også omtalt som automatisk fredede kulturminner ) 2 Kilde: Meld. St. 35 (2012-2013) Kulturminnevern 10
sikre vern av bygninger og anlegg av regional og nasjonal verdi utvikle et hensiktsmessig museumstilbud i fylket arbeide med immaterielt kulturvern ta vare på byggeskikk og verdifullt kulturlandskap Fylkeskommunene har også ansvar i forbindelse med å følge opp statlig eide kulturminner i verneklasse 2. Vernet skal være nedfelt i en reguleringsplan etter planog bygningsloven (pbl.). 3.2 Om Nord-Trøndelag fylkeskommune og organiseringen av kulturminnefeltet Kulturavdelingen er inndelt i følgende funksjoner 3 : Administrativt ansvarlig: o Fylkeskultursjef Den kulturelle skolesekken Idrett og frivillighet 3 Kilde: http://www.ntfk.no/arbeidsomrader/kultur/sider/default.aspx Kulturminnevern 11
Kulturminnevern Nord-Trøndelag fylkesbibliotek Musikk i Nord-Trøndelag Det er funksjonen kulturminnevern som danner utgangspunktet for dette prosjektet Arbeidsområdet kulturminner og kulturmiljøer i landskapet er delt i tre: Eldre kulturminner (arkeologi) Nyere kulturminner Museum Eldre tids kulturminner Faste kulturminner fra før 1537 er automatisk fredet etter Kulturminneloven ( 4). Dette er også tilfellet for en til hver tid erklært stående byggverk med opprinnelse fra perioden 1537-1649, dersom annet ikke er bestemt av vedkommende myndighet. Nyere tids kulturminner Med nyere kulturminner menes kulturminner som er fra etter 1537. Fredning krever vedtak. Eksempler på kulturminner fra nyere tid er verneverdige bygninger og bygningsmiljø, historiske fartøyer og industrielle kulturminner. I Nord-Trøndelag er det 133 privateide fredete bygninger (2012), i tillegg til Sør-Gjæslingan som ble fredet som kulturmiljø i 2010 4. Lokalt og regionalt viktige kulturminner fredes ikke, men kan gis et formelt vern gjennom plan- og bygningsloven. Det er kommunen som har ansvar for sine lokalt viktige kulturminner og som vedtar planer etter plan, og bygningsloven. Fylkeskommunens roller er å bidra med råd og veiledning om kulturminner. I 2011/2012 etablerte fylkeskommune et pilotprosjekt for kommunene i Indre Namdal og Leka for å hjelpe til med å få oversikt over sine verneverdige kulturminner, gi råd om verneverdi og hvordan disse kan brukes i lokal verdiskaping. I den politiske plattformen for fylkesrådet det knyttet følgende formuleringer til kulturminnevern 5 : - Under kulturbasert næringsutvikling og reiseliv: Vi vil videreutvikle Nord- Trøndelag som reisemål og utvikle fylkets rike kulturminner og offentlige kulturinstitusjoner som attraksjoner (side 10). - Under kultur og idrett i Nord-Trøndelag: Vi vil styrke kulturminnevernet (side 19). 4 Kilde: http://www.ntfk.no/arbeidsomrader/kultur/sider/kulturminnevern.aspx 5 Kilde; http://www.ntfk.no/politikk/fylkesradet/documents/politisk%20plattform.pdf Kulturminnevern 12
3.3 Oppgaver som følger av Plan- og bygningsloven I plan- og bygningslovens formål ( 1-1) går det fram at den skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser 6. Planprosesser 7 Fylkeskommunen skal som regional kulturminnemyndighet sikre kulturminneinteresser i kommunale og regionale planer. Oppgaver som følger av plan- og bygningsloven vil være deltakelse i planprosessen. Det er fylkeskommunen som deltar på vegne av kulturminneforvaltningen i Regionalt planforum (dvs. er regional kulturminneforvaltning). I regional planlegging er en av oppgavene til regional kulturminneforvaltning å sørge for at de nasjonale målene for kulturminneforvaltningen er ivaretatt i de regionale planene på en måte som er tilpasset de utfordringene som den enkelte fylkeskommune står overfor. Regional kulturminneforvaltning skal ha skriftlig varsel om at et planarbeid startes opp, og har plikt til å reagere og delta aktivt i planarbeidet. I kommunalt planarbeid deltar regional kulturminneforvaltning med veiledning, faglige innspill, vurderinger og uttalelser til planforslag. Kulturminneforvaltningen skal påse at planforslaget ikke er i strid med overordnede planer og retningslinjer, at nasjonale eller vesentlige regionale kulturminneinteresser er ivaretatt og at tidligere innspill er fulgt opp. Kulturminneforvaltningen skal vurdere de enkelte områders konfliktgrad og sårbarhet og de begrensinger dette gir for endret arealbruk. Ved eventuell konflikt mellom kulturminner og planlagt tiltak har fylkeskommunen innsigelsesrett mot tiltaket. Det er kommunene som er gitt myndighet til å gi dispensasjon fra plan, og fylkeskommunene skal uttale seg til søknader om dispensasjon dersom disse berører kulturminner. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å gjennomføre en arkeologisk undersøkelse i området som dispensasjonssøknaden omfatter. Kulturminner, kulturmiljøer og landskap kan sikres vern på andre måter enn gjennom kulturminneloven, der bruk av plan- og bygningsloven og reguleringer med bestemmelser om vern er mest aktuelt. 3.4 Oppgaver etter kulturminneloven Lov om kulturminner med tilhørende forskrifter er grunnlaget for fylkeskommunens forvaltningsoppgaver i kulturminnevernet. 6 Lov av 27.6.2008 om planlegging og byggesaksbehandling 7 Kilde: Riksantikvaren (2010): Veileder Kulturminner, kulturmiljøer og landskap. Plan- og bygningsloven Kulturminnevern 13
Gjennom forskrifter er ansvaret for oppfølging av kulturminneloven fordelt mellom Riksantikvaren som sentral kulturminnemyndighet, og fylkeskommunene som regional kulturminnemyndighet. Fylkeskommunens myndighet går fram av forskriftene om delegasjon og om faglig ansvarsfordeling. Nyere tid Gjennom kulturminneloven kan Riksantikvaren frede kulturminner fra etter 1537. Fredning er den strengeste formen for vern. Ansvaret for å behandle søknader om dispensasjon for mindre vesentlige tiltak er gitt til fylkeskommunene 8. Fylkeskommunene har også ansvar for å fatte vedtak om midlertidig fredning 9. Det medfører at når en fredningssak er startet opp, kan fylkeskommunene sikre at kulturminneverdiene ikke går tapt fram til saken er endelig avgjort av Riksantikvaren. I fredningssaker er fylkeskommunen saksforbereder for Riksantikvaren. Eldre tid En annen oppgave som følger av kulturminneloven er forvaltningsansvaret for automatisk fredete kulturminner; herunder dispensasjonsmyndigheten for automatisk fredete byggverk fra perioden 1537-1649 med unntak av kirkene og byggverk i statlig eie. Forvaltningsansvaret gjelder ikke i de tilfellene der myndigheten er tillagt Riksantikvaren (dispensasjonsmyndigheten og den myndigheten som er tillagt de arkeologiske landsdelsmuseene). Videre er det fylkeskommunens oppgave å fastsette sikringssone. En sikringssone er et område rundt et automatisk fredet kulturminne og skal forhindre at kulturminnet blir forringet. Som kulturminnemyndighet har fylkeskommunen en undersøkelsesplikt. Denne undersøkelsesplikten utløses ved planlegging av offentlige og større private tiltak, og gjelder hvorvidt tiltaket vil virke inn på automatisk fredet kulturminne. Kulturminneloven gir også kulturminnevernmyndigheten adgang til, under gitte forutsetninger, å søke etter, registrere, og på ulike måter ivareta automatisk fredete kulturminner. Loven hjemler også adgangen til utgraving. 8 Kulturminneloven 15a, jfr forskrift om delegasjon 9 Kulturminneloven 22 nr 4, jfr forskrift om delegasjon Kulturminnevern 14
3.5 Forholdet mellom lovene Kulturminneloven er en særlov, og har dermed rang foran plan- og bygningsloven 10. Samtidig regulerer ikke kulturminneloven alle forhold plan- og bygningsloven gjelder for. Dette innebærer at det i noen tilfeller vil være påkrevd å ha tillatelser fra begge lovverk for å gjøre endringer i fredete bygg. Der det er konflikt mellom de to lovverkene, vil det i de fleste tilfeller kunne gis dispensasjon fra reglene i plan- og bygningsloven 11. 3.6 Andre oppgaver Fylkeskommunene har både en rådgivningsoppgave og en rapporteringsoppgave når det gjelder statlige tilskudd til fredete kulturminner. Videre har kulturminnemyndigheten en oppfølgingsoppgave ved gjennomføring av tiltak; eksempelvis løpende kontakt med eier og håndverker. Utarbeidelse og oppfølging av skjøtselsplaner er også tillagt fylkeskommunen. Fylkeskommunen jobber med tiltak med mål om å skape større forutsigbarhet i kulturminnevernet. Dette gjøres i samarbeid med kommunene, og omfatter kompetanseheving, kartlegging, utvalgt og presentasjon av kulturminner. 3.7 Statlige forventninger Statlige forventninger uttrykkes gjennom stortingsmeldinger. De nasjonale forventningene blir også uttrykt gjennom et årlig forventningsbrev (prioriteringsbrev) som Riksantikvaren sender ut. Brevet gir uttrykk for de generelle forventningene og prioriteringene for det enkelte år. Riksantikvaren har ikke instruksmyndighet overfor fylkeskommunen. Nasjonale mål fram mot 2020 er blant annet at man ikke skal overskride 0,5 % årlige tap av fredete og verneverdige kulturminner, eksisterende fredete bygninger skal opp på et ordinært vedlikeholdsnivå, et utvalg av kulturminner som er representative for Nord-Trøndelags kulturarv skal tas vare på gjennom fredning og et representativt utvalgt av automatisk fredete arkeologiske kulturminner skal tas vare på. I fylkesrådsak 38/13 heter det at fylkeskommunen skal stille til disposisjon økonomiske ressurser for å administrere, følge opp, rapportere og planlegge oppgaver fra staten. Dette legger ifølge saksframlegget beslag på 2/3 av lønnsmassen. 10 Jfr. Lex specialis-prinsippet: Det benyttes om rettskildene ikke gir det samme svaret, og må veies mot hverandre. En avveining av prinsippene om at en spesiell regel går foran en generell kalles lex specialis-prinsippet (http://paragraf1.cappelendamm.no/c165513/sammendrag/vis.html?tid=205854). 11 Revisjon Midt-Norge (2012, side 14): STFK som kulturminnemyndighet. Kulturminnevern 15
3.8 Nord-Trøndelag fylkeskommunes prioriteringer Nord-Trøndelag fylkeskommune foretar årlige prioriteringer på kulturminnevernområdet. I brev av 28.09.10 til kommunene i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen og Nord- Trøndelag kulturvernråd vedrørende fylkeskommunens prioriteringer i kulturminneforvaltningen, heter det at fylkeskommunen i perioden 2010-2011 vil prioritere de kulturminnene som er vedtatt fredet etter kulturminneloven 12. Det går fram av brevet at fylkeskommunen ikke følger opp nasjonale verdier i plan- og byggesaker innenfor nyere tids kulturminnevern. I brev av 17.02.11 til kommunene i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen og Nord- Trøndelag kulturvernråd heter det at kulturminneforvaltningen har fått på plass 2 nye stillinger ved starten av 2011. Kultursjefen skriver videre i sitt brev at prioriteringene fra 2010 (brev av 28.09.10) vil bli fulgt opp også i 2011, med unntak av oppgavene som vil bli ivaretatt av utvidet personalressurs. Dette gjelder arbeidet med oppfølging av kulturmiljøfredningen av Sør-Gjæslingan og arbeidet med kulturmiljø Levanger. I fylkesrådsak 41/13 (26.02.13) (Prioriteringer for kulturminneforvaltninga 2013) heter det at det viktigste gapet mellom nasjonale og regionale forventninger og tilgjengelige ressurser er knyttet til blant annet deltakelse i kommunens planlegging med veiledning, kulturminnefaglig innspill, vurderinger og uttalelser til planforslag. Dette er oppgaver som følger direkte av plan- og bygningsloven (se ovenfor). Videre heter det at siden både kommuner og samarbeidspartnere forventer at fylkeskommunen utfører andre oppgaver, er det ikke ønskelig at ressursene kun brukes til å behandle saker hjemlet i lovverket. Nord-Trøndelag fylkeskommune har de siste årene ikke behandlet saker etter plan- og bygningsloven som angår nyere tids kulturminner (fra og med 1537). For 2013 foreslås det å prioritere kommuneplaner og reguleringsplaner for Steinkjer og Namsos og 23 kulturmiljø prioritert i Verneplan for kulturmiljø. I fylkesrådsak 48/14 (01.04.14) (Prioriteringer for kulturminneforvaltning 2014) pekes det på det samme gapet mellom forventninger og tilgjengelige ressurser. Det foreslås å prioritere plansaker i de 23 verneverdige kulturmiljøene i Verneplan for kulturmiljø (1995), i kommunene Steinkjer og Namsos og i de seks kommunene som deltok i kommuneprosjektet 13. Videre skal det prioriteres å behandle reguleringsplaner som gjelder kulturmiljø regulert til bevaring i alle kommuner. Også for 2014 pekes det på at forventninger til at fylkeskommunen skal ta tak i andre oppgaver gjør at det ikke er ønskelig at ressursene kun brukes til å behandle ordinære, løpende saker. 12 Innenfor fagfeltet nyere tids kulturminner 13 Kommunene Snåsa, Namsskogan, Høylandet, Grong, Røyrvik og Leka Kulturminnevern 16
Det er likevel slik at ordinære, løpende saker skal ha førsteprioritet, og det heter i saken at ressursene i hovedsak går til å behandle saker som følge av at tiltakshavere i fylket skal: Sette i gang med et tiltak som innebærer graving i terreng nær kulturminner Sette i gang med vesentlige endringer på bygninger fra før 1850 eller bygninger regulert til bevaring i kommunale planer Sette i stand fredede bygninger Behandle en plan etter plan- og bygningsloven eller dispensasjon fra plan Det går fram av saken at noen typer saker innen plan- og bygningsloven nedprioriteres av NTFK og at slike saker i liten grad er behandlet de siste årene. Vista Analyse AS viser i sin rapport fra 2012 14 at dersom man ser på anvendt tid i prosent av totalt kapasitet fordelt på ulike arbeidsområder i kulturminneforvaltningen, benyttes 49 % til planarbeid etter bestemmelser i plan- og bygningsloven (snitt for alle fylkeskommuner). Nord-Trøndelag ligger her på ca 55 %. Vi gjør oppmerksom på at det er pekt på store svakheter i disse tallene (se kapittel 6.3). Fylkeskommunen som kulturminnemyndighet skal ivareta oppgaver som følger av plan- og bygningsloven og kulturminneloven. Oppgaver som forvaltningsmyndighet skal, sammen med veiledningsoppgaver og oppgaver i henhold til nasjonale og regionale målsettinger, også ivaretas. Kulturenheten i fylkeskommunen peker på at dette nødvendiggjør en prioritering. Gjennom revisjonens arbeid med dette prosjektet har vi fått forståelse av at det er et oppfattet skille mellom det som betegnes som lovpålagte oppgaver og ikke-lovpålagte oppgaver. Sett fra et overordnet ståsted, og med bakgrunn i kulturminnelovens 1 (formålsparagrafen), vil et slikt skille kunne oppfattes som glidende. 14 «Fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet» Kulturminnevern 17
4. SAMARBEID MED ANDRE INNEN KULTURMINNEVERNET 4.1 Revisjonskriterier Følgende revisjonskriterier er utledet: Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv etter kultuminneloven Plan- og bygningsloven Handlingsprogram for kulturminnepolitikk NTFK Konkrete bestemmelser Ansvarsforskriftens 3: " (...).De skal innlede samarbeid når dette er nødvendig eller hensiktemessig.(...)" Plan-og bygningsloven 4-2: Fylkeskommuen bør/kan melde sin interesse ved høring for planprogrammet Plan-og bygningsloven 5-2 og 5-4: Vedrørende medvirkning i planarbeid som høringsinstans og evt fremme innsigelser Målsetting i Handlingsprogram for kulturminnepolitikk:..."kulturminnene gjennom samarbeid mellom eierne, offentlig forvaltning, organisasjoner og andre skal sikres ei framtid. Kilder til revisjonskriterier Revisjonskriterier Fylkeskommuen skal ivareta sitt ansvar for samarbeid med andre aktører når det gjelder kommunesatsing og formidling Parametere for hvordan vi mer konkret kan måle hvordan aktører opplever samarbeidet er blant annet responstid, saksbehandlingstid, informasjon, tilbakemelding, oppfølging og veiledning. 4.2 Data Nord-Trøndelag fylkeskommune har en generell samarbeidsplikt med andre aktører innenfor kulturminneforvaltningen. Dette følger av ansvarsforskriften 3. Bestemmelser i plan- og bygningsloven fordrer også samarbeid. Fylkeskommunen skal, som regional kulturminnemyndighet, sikre kulturminneinteresser i kommunale og regionale planer ved utredning av planarbeidet (pbl 4-2) og ved medvirkning i planarbeidet (høringsinstans og fremme innsigelser jfr. pbl 5-2 og 5-4). Kulturminnevern 18
I Handlingsprogram for kulturminnepolitikk 2009 presenterer fylkeskommunen hovedmålsettingen for kulturminnepolitikken. Her framgår det blant annet at kulturminnene, gjennom samarbeid mellom eierne, offentlig forvaltning, organisasjoner og andre, skal sikres ei framtid. Det legges opp til fire satsningsområder: kommunesatsning, verdiskapning, formidling og lovpålagte oppgaver. Tiltak innenfor kommunesatsning er kompetanseheving og økt forutsigbarhet, og tiltak innenfor formidling er tiltak rettet mot et interessert publikum. Et av tiltakene innenfor området kommunesatsning der fylkeskommunen har gjennomførerrollen, er å holde kurs i kulturminneforvaltning for kommunene. Vi har fått opplyst i intervju at slike kurs er gjennomført i de 6 namdalskommunene som har vært involvert i prosjektet «Kulturminner i kommunen». Et del av tiltaket er å utvikle kommuneplanenes arealdel til å være en arena også for kulturminnepolitikk, og det har vært gjennomført 4 fagsamlinger i disse kommunene. Et annen del av tiltaket er å registrere og kartfeste automatisk fredete kulturminner i kommuner der dette ikke er gjort tidligere. Her sier representanter for Kulturavdelingen at man har kommet langt, men at man ikke er helt i mål. Det gjenstår arbeid i noen få kommuner. Prosjektet med Dalemspenna er en stor utstilling på Steinkjer, og ansatte fra NTFK har vært involvert sammen med andre aktører. Hensikten med prosjektet er blant annet å bygge forståelse for kulturminnevernet og å skape kunnskapsoppbygging. I intervju sier fungerende funksjonsleder for kulturminnevern at fylkeskommunen i liten grad gjennomfører rådgivning og veiledning overfor eiere av verneverdige hus. Det begrenser seg til enkeltstående befaringer. Det heter også at det ikke er noe formelt samarbeid med andre fylkeskommuner ut over at de møtes på konferanser arrangert av Riksantikvaren. Riksantikvaren sier på generelt grunnlag at samarbeidet med fylkeskommunene som kulturminneforvaltning er varierende. RA sier at de samarbeider tett med noen fylkeskommuner, mens det er mindre kontakt med andre. Dette begrunnes blant annet med at noen fylker har stor antall vernede bygninger og aktive eiere. RA peker også på at type saker og problemstillinger som kommer opp innenfor fagområdet vil ha betydning for hvor hyppig/tett kontakt man har. For å kunne si noe om hvordan andre aktører opplever samarbeidet med kulturminnevernavdelingen, har vi gjennomført en spørreundersøkelse. Disse er sendt til ansatte i kommuner, utbyggere og rådgivende ingeniører som har vært i kontakt med fylkeskommunen i løpet av de siste tre årene. Vi har spurt respondentene om grad av fornøydhet med samarbeid; og målt på en skala fra «svært misfornøyd» til «svært fornøyd». Det er også gitt anledning til å svare «vet ikke». Undersøkelsen ble sendt til 32 personer. Vi mottok 12 svar, hvorav seks Kulturminnevern 19
representerer kommuner, og 6 representerer andre aktører slik som utbyggere, rådgivende ingeniører, Statens Vegvesen og NTE. Vi minner om at svarprosenten og antall svar er lavt, og dette kommer vi nærmere tilbake til i vår vurdering av samarbeid. Det er flere parametre som kan påvirke graden av fornøydhet med samarbeid. En av disse er responstid; altså den tiden det tar før man får tilbakemelding på sin henvendelse. Vi finner følgende: 4 av 12 er svært misfornøyd 4 av 12 er litt fornøyd 2 av 12 er svært fornøyd Vi har også spurt om saksbehandlingstid. Saksbehandlingstid er den tiden det tar fra kulturminnevernavdelingen mottar en søknad og til vedtak foreligger 15. Her finner vi at: 7 av 11 er svært misfornøyd eller litt misfornøyd med saksbehandlingstiden 2 er litt fornøyd eller svært fornøyd med saksbehandlingstiden. Informasjon er en annen parameter for samarbeid. Svarene fra respondentene viser at gruppen som er svært misfornøyd er like stor som gruppen som er svært fornøyd. Her har ingen svart at de er litt misfornøyd, mens 3 sier de er litt fornøyd. Når det gjelder tilbakemelding, viser data en jevn spredning over hele skalaen. Med begrepet «tilbakemelding» mener vi her hvorvidt svaret på henvendelsen var til hjelp for den som gjorde henvendelsen: uavhengig om svaret var positivt eller negativt for den som gjorde henvendelsen. Undersøkelsen viser at flertallet er fornøyd men oppfølgingen fra kulturminnevernavdelingen. Ser vi på veiledning til kommunene, viser undersøkelsen at respondentene deler seg i to grupper; og er enten litt misfornøyd eller svært fornøyd. Respondentenes grad av tilfredshet med kulturminneforvaltningen generelt viser at gruppen som litt eller svært misfornøyd er like stor som gruppen som er litt eller svært fornøyd. Vi har spurt spesielt om grad av fornøydhet når det gjelder arbeidet med kommune (del-)planer. Undersøkelsen viser følgende: Samarbeidspartnere i gjennomsnitt er mest fornøyd med kulturminneforvaltningens faglige vurderinger og informasjon som kan ha betydning for planarbeidet. Ingen oppgir at de er misfornøyd. 15 Se også kapittel 3 Kulturminnevern 20
Samarbeidspartnere er i gjennomsnitt mindre fornøyd når vi spør om fylkeskommunen involverer seg tidlig i planarbeidet og når det gjelder høringsprosessen. Dårligst scorer kulturminneforvaltningen når det gjelder å avgi høringsuttalelser til fastsatt tid. Vi har her bedt respondentene å utdype hva som er årsaken til at de er svært misfornøyd eller litt misfornøyd med en eller flere av de variabler som er omtalt ovenfor. Det pekes da på at sein eller manglede tilbakemelding gir betydelige forsinkelser i planprosessen og at tidsfaktoren oppfattes som en kritisk suksessfaktor. De som svarer at de er litt fornøyd eller svært fornøyd forklarer dette med den kontakten de har med kulturminnevernmyndigheten og at de får gode innspill i planarbeidet. Vi har spurt våre respondenter om samarbeid når det gjelder planprosesser som berøres av kulturminnevern: Fylkeskommunen får høyest score når det gjelder å gi informasjon som kan ha betydning for planarbeidet. Samarbeidspartnere er i gjennomsnitt minst fornøyd med fylkeskommunens håndtering av tidsfrister og deltakelse i prosessen generelt. Også her peker respondentene på åpen og god dialog med saksbehandlerne som en årsak til at de er litt fornøyd eller svært fornøyd. De som er litt misfornøyd eller svært misfornøyd begrunner dette med manglende svar på henvendelser og at frister ikke overholdes. Det var også mulig for respondentene å gi generelle kommentarer om samarbeidet. Det blir gitt en rekke positive tilbakemeldinger, i tillegg til at det blir pekt på utfordringer. Faglig dyktighet blir framhevet, men også at de opplever at avdelingen har kapasitetsproblemer. Flere tar også opp at det er mange personer å forholde seg, og at det også er forskjeller mellom saksbehandlere. Kulturminnevern 21
Tabell 1: Svar på åpent spørsmål i undersøkelsen utfyllende kommentarer Noen kjempeflinke folk står på og er overarbeidet. Stor forskjell på saksbehandlerne. Vår avdeling oversender saker i forbindelse med søknad om nydyrking i 4 kommuner. Svært lang responstid fra NTFK har ført til at saker delvis har venta opp til 8-9 mnd på vedtak her hos oss. Bruker å løse seg når sommersesongen kommer da studenter fortar befaringer og vurderinger. Det virker som dette er arbeidsmåten for kulturavdelinga. Når endelige faglige vurderinger kommer til oss fra NTFK virker de ut fra vårt ståsted som gode og tilstrekkelig for oss til å skrive endelig vedtak. Jeg har sjelden direkte kontakt med kulturavdelingen. Min kontakt er mer på det overordnede planet. Jeg ønsker å bidra til at vi samarbeider godt, har en god dialog og forståelse for hverandre. Det er lett å få med kulturavdelingen på avklarende møter og informasjon om fagområdet. Har god kontakt med kulturavdelingen generelt, men synes ikke den praktiske gjennomføringen av forundersøkelsene funger helt bra. Litt mange personer å forholde seg til og lang tid før ferdig rapport fra undersøkelsene foreligger. Er svært misfornøyd med kapasiteten til kulturavdelingen. Har vært involvert i mange prosjekt der framdrift forsinkes på grunn av kapasitetsproblemer hos fylkeskommunen. Bemerker at dette er personavhengig. Det er vanskelig å få tilpassa undersøkelser til utførelsen av anleggsarbeidet, anleggsarbeid foregår året rundt. Uklare og sene tilbakemeldinger gir problemer i prosjekteringsfase og anleggsfase. Det er uklart hvem vi skal forholde oss til når "kontaktpersonen" vår veldig ofte har det for travelt til å svare. Registrerer ofte at grunneiere er negative til arkeologiske undersøkelser, som forverrer tilpassing til anleggsarbeid. Ny plan- og bygningslov (gjeldende fra 2008) har bestemmelser om at det i forbindelse med større planer skal utarbeides et planprogram før selve planprosessen starter. Her må fylkeskommunen (på alle berørte nivå) komme med innspill på et tidligere tidspunkt enn før (på planprogramstadiet). Eventuelle innsigelser skal komme «så tidlig som mulig», mens de i henhold til gammel plan- og bygningslov ble gitt på høringstidspunktet. I dag er det slik at det så tidlig som mulig skal informeres om eventuelle konflikter, slik at det er kjent at det vil komme (eventuelle) innsigelser på høringstidspunktet. Internt i fylkeskommunens samarbeider funksjonene kulturminnevern og plan/miljø i Regional utviklingsavdeling (RUA/Plan). RUA/Plan er saksbehandler på vegne av NTFK i saker som gjelder planstrategier, samfunnsplaner og arealplaner. Dette innebærer blant annet å koordinere svarbrev og motta innspill fra kultur- og utdanningsavdelingene. I 2013 ble det utarbeidet en rutine for arbeidsflyten i saker der kulturavdelingen er involvert. Våre informanter fra både kulturavdelingen og RUA gir uttrykk for at det er utfordringer knyttet til tidsfrister når det gjelder Kulturavdelingen. Når Kulturavdelingen ikke overholder sin interne tidsfrist gir dette merarbeid for både RUA og Kulturavdelingen. I saker der RUA ikke mottar svar fra Kulturavdelingen innenfor fristen, blir det sendt svar til kommunen med opplysninger om at det vil komme eget innspill fra Kulturavdelingen. Dette er ikke i tråd med rutiner og Kulturminnevern 22
intensjon. Både Kulturavdelingen og RUA/Plan sier at de opplever at samarbeidsklimaet mellom avdelingene er godt. 4.3 Vurdering Ifølge ansvarsforskriften og plan- og bygningsloven har fylkeskommunen plikt til samarbeid med andre kulturminneaktører, kommuner og kulturminneeiere. NTFK har i sitt handlingsprogram også lagt opp til et samarbeid med andre aktører. Relativt få svar og lav svarprosent i vår spørreundersøkelse gjør det vanskelig å generalisere og uttale seg sikkert om hvordan samarbeidsaktørene oppfatter samarbeidet med kulturminneforvaltningen i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Vi har likevel fått et bilde på noen tendenser og disse kommer enda tydeligere fram når vi supplerer med informasjon fra intervjuer og andre dokumenter. Spørreundersøkelsen gir også en del kvalitativ informasjon. Sett under ett viser spørreundersøkelsen at samarbeidspartnerne som har svart, opplever størst utfordringer med responstid og tidsfrister. Eksempelvis oppgir 7 av 11 at de er litt eller svært misfornøyd med saksbehandlingstiden hos kulturminneforvaltningen i Nord-Trøndelag fylkeskommune. Flere samarbeidspartnere nevner i åpne kommentarer at de opplever at kulturminneavdelingen har kapasitetsproblemer. Når det gjelder svarfordelingen på de øvrige paramentene (informasjon, tilbakemeldinger, oppfølging og veiledning), oppgir respondentene større grad av fornøydhet med samarbeidet. Dette kan tyde på at respondentene er mer tilfreds med kulturminnevernforvaltningens faglige vurderinger, dens råd og veiledning, enn med responstid og saksbehandlingstid. Fylkeskommunen får nokså lav «score» i spørreundersøkelsen når det gjelder høringsprosessen og tidlig deltakelse i arbeidet med kommune(-del)planer. Selv om antall svar her er lavt, er det likevel nærliggende å koble dette til at samarbeidet med kommunen gjennom plan- og bygningsloven har vært nedprioritert, slik det framkommer i kapitel 3. Det er også revisors oppfatning at samarbeid internt i fylkeskommunes organisasjon mellom RUA og kulturminneforvaltningen stort sett beskrives som godt av begge parter, men at det også her er utfordringer når det gjelder overholdelse av tidsfrister. Fylkeskommunen sier selv at veiledning av kulturminneeiere gjøres i liten grad, og dette har ikke blitt undersøkt nærmere i dette prosjektet. Kulturminnevern 23
4.4 Konklusjon Datamaterialet som er samlet inn gjennom spørreundersøkelse og intervjuer peker i retning av at det er forbedringspotensial når det gjelder respons- og saksbehandlingstid, men at samarbeidspartnere stort sett er tilfreds med faglige vurderinger som fylkeskommunen gjør. 5. OM SAKSBEHANDLING INNEN KULTURMINNE- FORVALTNINGEN 5.1 Revisjonskriterier Kilder til revisjonskriterier i dette kapitlet er Lov om kulturminner av 06.09.78 (kml), Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 1.8.2010, Nord-Trøndelag Fylkeskommunes delegasjonsreglement (6.6.2006) og fylkeskommunens flytskjema for saksbehandling for arkeologisaker. Nord-Trøndelag fylkeskommune sitt delegasjonsreglement skiller mellom administrative fullmakter (fullmakter som er nødvendige for å drive den administrative organisasjonen) og fag/særlovfullmakter. Fag/særlovfullmakter skiller mellom kurante og ukurante/prinsipielle saker. Prinsippet er at kurante saker skal avgjøres på et så lavt nivå som mulig og helst raskt, mens ukurante saker skal gis den grundige utredning de kraver og avgjøres og avgjøres på et tilstrekkelig høyt nivå. Kulturminnelovens 8 har bestemmelser om tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminner. Dersom tiltakshaver er kjent med at tiltaket kan virke inn på automatisk fredet kulturminne skal vedkommende myndighet så snart som mulig etter at varsel er mottatt, avgjøre om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kan iverksettes. Dersom det blir kjent at tiltaket kan berøre automatisk fredet kulturminne først etter at tiltaket er igangsatt, skal myndigheten innen 3 uker bestemme om tiltaket kan fortsette og vilkårene for det. Kulturminneloven 9 har bestemmelser om undersøkelsesplikt. Ansvarlig forvaltningsorgan skal undersøke om tiltaket vil virke inn på automatisk fredete kulturminner gjennom å avgi uttalelse til plan for tiltaket innen 3 (eventuelt 4) måneder. Forskrift om faglig ansvarsfordeling mv etter kulturminneloven av 9.2.1978 har bestemmelser om hvem som er rette myndighet i forhold til ulike kulturminner. I hht 1 er Riksantikvaren rett myndighet når det gjelder kml 8, mens 2 slår fast at fylkeskommunen er rett myndighet etter kml 9,2.ledd. Plan- og bygningsloven kapittel 4 omhandler generelle utredningskrav. 4-1 slår fast at planprogrammet blant annet skal gjøre rede for planprosessen med frister og Kulturminnevern 24
deltakere, og det heter videre at «planprogrammet fastsettes ordinært av planmyndigheten». Saksbehandling for arkeologi i saker som skal behandles i hht kml 8.4 skal ha følgende saksgang i tråd med fylkeskommunens rutiner, som er: Følgende saker Reguleringsplaner Detaljplaner Kommunedelplaner Kommuneplan - arealdel Sak inn Ingen funn Ok bef Endelig uttalelse 9? Feltarbeid Varsel om behov for endringer i plan hvis ikke innsigelse 10 vedtak k Budsjett godkjent Innsigelse? Sjekk at fulgt opp i plan Disp gitt forenklet 8.4 Oversend RA planen med anbefaling disp. etter kml 8.4 Vi skriver endelig uttalelse Endelig uttalelse i plansaken: Kopi til RA + VM. Med rapport og plansaken Disp etter kml 8.4 Kopi m sakspapirer: NTNU/VM De lager budsjett for kml 10. Uttaler seg om verneverdi Brev til oss: vedtak fra RA Kilde: Kulturminneforvaltningen NTFK Kulturminnevern 25
Saksbehandling for arkeologi i saker som skal behandles i hht kml 8.1 skal ha følgende saksgang i tråd med fylkeskommunens rutiner (revisor har her sett på dokumentflyten): Følgende saker Disp etter PBL Nydyrking Skogsbilveger Konsesjon etter energilov. Kabler nett og el. Vann&Kloakk ledninger Budsjett godkjent Ingen funn Feltarbeid Ok bef Varsle tiltakshaver be om vurdering av endringer Brev til tiltakshaver med vedtak fra RA. 10 vedtak integrert Funn Forenkl et disp 8.1 Disp etter KML 8.1 Oversend RA søknad om disp etter kml 8.1. Vi anbefaler - fraråder Saksbehandling RA Brev til tiltakshaver. Kopi RA + VM med rapport Oversend NTNU/VM Budsjett, plan og problemstilling for utgravning (kml 10). Anbefaling mht verneverdi Kilde: Kulturminneforvaltningen NTFK Kulturminnevern 26
Innenfor rammene til dette prosjektet er det ikke mulig å sjekke alle sider ved saksbehandlingen, men vi har gjort et utvalg. Vi har kommet fram til følgende revisjonskriterier: Kilder til revisjonskriterier Lov om kulturminner av 06.09.78 (kml), Lov om planlegging og byggesaksbehandling av 1.8.2010 Nord-Trøndelag Fylkeskommunes delegasjonsreglement (6.6.2006) Fylkeskommunens flytskjema for saksbehandling for arkeologisaker. Konkrete revisjonskriterier Saksbehandlingen skal være i henhold til delegasjonsreglement. Vedtak i kurante saker skal fattes på lavest mulig nivå og i henhold til gjeldende delegasjonsreglement Saker skal behandles rettidig og innenfor frist. Saker skal oversendes til riktig instans for videre behandling Saksmapper bør være fullstendige I dette kapitlet blir også et internt omorganiseringsprosjekt omtalt. Når det gjelder organisering, er det ikke utledet revisjonskriterier; det er bare knyttet generelle kommentarer til dette. Kulturminnevern 27
5.2 Data Det er en rekke bestemmelser som gjør seg gjeldende knyttet til saksbehandling. Vi har i første rekke sett på frister som skal overholdes. Vi peker også mulige konsekvenser av at de eventuelt ikke overholdes. Saksgangen bestemmes av hvilken type saker det er og paragraf saken behandles etter. 5.2.1 Delegasjon Den formelle delegasjonen i kulturminneforvaltning er gitt fra Riksantikvaren til Nord- Trøndelag fylkeskommune. Fylkestinget har i særlover videredelegert sin myndighet til fylkesrådet. Denne delegasjonen er igjen delt i tre; til fylkesrådet (dvs. som vedtaksført fylkesråd), fra fylkesrådet til ansvarlig fylkesråd og fra fylkesrådet til administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen har delegert sin myndighet til fylkeskultursjefen. I delegasjonsreglementet går det klart fram hvem som har ansvar for de ulike områdene/paragrafene i særlovene. Fylkeskultursjefens myndighet er ikke skriftlig videredelegert. Delegasjonsreglementet skiller mellom administrative fullmakter (fullmakter som er nødvendige for å drive den administrative organisasjonen) og fag/særlovfullmakter. Fag/særlovfullmakter skiller mellom kurante og ukurante/prinsipielle saker. Prinsippet er at kurante saker skal avgjøres på et så lavt nivå som mulig og helst raskt, mens ukurante saker skal gis den grundige utredning de kraver og avgjøres og avgjøres på et tilstrekkelig høyt nivå. Det framgår også av delegasjonsreglementet at det er ønskelig å delegere alle kurante saker til behandling og avgjørelse hos saksbehandler. I spørsmålet om hva som er kurant og hvem som avgjør hva som er kurant er det saksbehandler som i første omgang skal danne seg en oppfatning av dette. Er saksbehandler i tvil, skal han/hun konferere med sin overordnede, som ved tvil igjen skal konferere med sin overordnede. Fylkeskultursjefen fatter formelt alle vedtak i kulturavdelingen. Kultursjefens myndighet er ikke videredelegert, men fylkeskultursjefen opplyser at de har funnet en arbeidsform som gjør det praktisk mulig å få til produksjon i avdelingene. Fylkeskultursjefen vektlegger at praksis er avvikende fra det formelle, for å kunne få til en effektiv produksjon av saker er det viktig at ikke leder blir flaskehalsen. Arkeologene avgir faglige vurderinger. Vår gjennomgang av utvalgte saker viser at fordelingen mellom saker der saksbehandler formelt har avgjort saken og saker der nivå 1 i den administrative organiseringen i fylkeskommunen (her fylkeskultursjef) formelt har avgjort saken, er omtrent like store. Kulturminnevern 28