Saksnr: 200802629-228 Opprettet: 05102011 Delarkiv: KTRU-0224 Notat: 04.10.2011 Til: Kontrollutvalget Fra: Knut R. Nergaard FREMTIDENS REVISJONSORDNING FOR BERGEN KOMMUNE 1. Oppdraget Bergen bystyre fattet på møte den 20.09.2010 (sak 236/10) vedtak hvor følgende utfordring og oppgave ble gitt til Kontrollutvalget: «For å styrke uavhengigheten mellom revisjon og de som blir revidert, ønsker bystyret å konkurranseutsette kommunerevisjonen.» Her foreligger en to-leddet problemstilling: - et program: få styrket uavhengigheten mellom revisjon og de reviderte - en løsning: konkurranseutsettelse Vi har nå mottatt utredningen fra Advokatfirmaet Hjort dat 7. september 2011. Kommunerevisor og organisasjonene har gitt uttalelser - ønsker status quo. Flere har feilaktig oppfattet at problemstillingen er Bergen kommunerevisjons formelle uavhengighet i dag. Den er tilstede. Problemstillingen er å få styrket uavhengigheten, særlig i forhold til «de som blir revidert». Kontrollsystemene for kommunen er viktige. Dette er Bergen bystyres apparat i utøvelsen av en viktig funksjon. Bystyret står ansvarlig overfor velgerne. 2. Fra det forrige århundrede Bankene hadde opprinnelig anledning til å ha egne ansatte til å foreta revisjonsarbeidet. Regjeringen Brundtland (A) fikk opphevet ordningen. I Ot.prp. nr. 41 (1986 87) sies det: Både aksjeloven og revisorloven utelukker en ordning med ansatt ansvarlig revisor. Revisor må velges, og det er ikke adgang til å velge en som er ansatt i bedriften, jfr. Aksjelovens 10-4 og Revisorlovens 5. Krav om ekstern valgt revisor er likevel ikke gjennomført for forretningsbanker. I en forretningsbank kan ansvarlig revisor velges eller ansettes. Denne alternative ordning er historisk begrunnet. Den bør nå bringes til opphør slik at man kommer med linje med det som gjelder etter Aksjeloven og Revisorloven. Det presiseres at det dreier seg om den lovbestemte ansvarlige revisor. Bankens internrevisjon berøres ikke av denne bestemmelse. Tilsvarende vurdering ble gjort tilknyttet den tidligere ordning med mulig ansatte 1
revisorer i sparebankene. En samlet finanskomite på Stortinget sluttet seg til Regjeringens forslag. 3. «Samrøre» Tradisjonelt har man i Bergen bystyre under et parlamentarisk system omtalt virksomheten, og «hvor sakene tilhører» under enten - byrådssiden (den utøvende) eller - bystyresiden (den besluttende) Gjennom den behandling som fulgte etter bystyresak 246/08 ble det tydeliggjort at kontrollinstituttet har sin egen «søyle», og skal være uavhengig av så vel bystyresiden som byrådssiden, men slik at alle tre «søyler» er underlagt bystyret. En logisk følge av nevnte sak er å analysere hvorledes kontrollinstituttet får tilstrekkelig uavhengighet både i forhold til bystyre- som byrådssiden. I så måte må trekkes frem noen viktige punkter: - ansatte i kommunerevisjonen er underlagt samme personalreglement som øvrige ansatte i Bergen kommune - ansatte i kommunerevisjonen er underlagt kommunens lønnssystem, selv om det søkes behandles individuelle justeringer - kommunerevisor sin lønnsplassering er avhengig av andre topplederes lønnsplassering - kommunerevisjonen er nå organisert som egen arbeidsmiljøgruppe. Den er imidlertid underlagt hovedarbeidsmiljøutvalget for hele kommunen, og i HMU er kun representanter for de to andre «søylene». Tidligere var kommunerevisjonen en del av arbeidsmiljøutvalget for bystyrets kontor! - tillitsvalgte for ansatte i kommunerevisjonen, er ikke ansatt i kommunerevisjonen, men i det vesentlige på byrådssiden - således var det to tillitsvalgte, hvis ansettelse var på byrådssiden, som representerte de ansatte i kommunerevisjonen, da man våren 2009 hadde intervjuer for ansettelse av ny kommunerevisor - uttalelsen fra organisasjonen datert 24. september 2011 er avgitt av de «4 hovedsammenslutningene». Ingen av underskriverne er ansatt ved kommunerevisjonen. Organisasjonene har maksimalt 16 medlemmer ved kommunerevisjonen. Fra byråds- og bystyresidene har organisasjonene mangfoldige tusen medlemmer. Og det er disse tusener som blir «revidert» av kommunerevisjonen. 2
- hvordan er identifikasjonen internt? Jeg har registrert at uttalelser fra kommunalt ansatte om at «kommunerevisjonen er en del av oss». - og omverden? Pressen klarer ikke å skille: Høsten 2010 var det oppslag om hvorledes kommunerevisjonen (ikke) fulgte opp detaljretningslinjer gitt av byrådet. 4. Ansatteforholdet er hovedproblemet Det er ingen tvil om at Bergen kommunerevisjon, innenfor nåværende struktur, har en formell uavhengighet og arbeider aktivt med uavhengighetsproblemene. Hovedspørsmålene vi imidlertid må stille oss er følgende: - er og blir dette godt nok? - gir strukturen «ansatte i kommunene reviderer ansatte i samme kommune» tilstrekkelig legitimitet for kontrollsystemene utad i befolkningen? Her må vi ta inn over oss den utvikling som skjer i samfunnet for øvrig. De siste 10 årene har det foregått en internasjonal og nasjonal diskusjon om corporate governance «god virksomhetsstyring». Et kjennetegn er kravene om større uavhengighet i de enkelte roller innen en organisasjon. For meg fremstår en revisjon hvor revisor har et ansettelsesforhold i samme organisasjon som revideres, å være et utslag av en historisk bakgrunn. Hadde man startet og skapt organisasjonen med blanke ark, ville en slik ordning ganske sikkert i dag vært utenkelig. I dag er det kun 7 kommuner igjen som har egne ansatte som utgjør kommunerevisjonen. Fra mitt ståsted kan jeg vanskelig se muligheten for «å styrke uavhengigheten» hos revisjonen, uten at de ansatte ved kommunerevisjonen «frigjøres» fra sitt ansettelsesbånd til Bergen kommune. En «frigjort kommunerevisjon» kan organiseres og innplasseres på ulike måter, nærmere om dette nedenfor.. 5. Fagmiljøet I Hjortutredningen sies det: «Kommunerevisor opplyser at med 16 ansatte er avdelingen på et «kritisk punkt» bemanningsmessig for å sikre tilfredsstillende fagmiljø.» 3
Personalmessig og rent faglig virker det som miljøet er blitt forbedret de siste år. Problemet det her pekes på er fagmiljøets størrelse. Kommunerevisjonen solgte revisjonstjenester for kr. 800.000 i 2009 og kr. 868.000 i 2010 (budsjettet var 1,3 mill). Dette gjelder særlig Bergen og Omegn Havnevesen, Kirkelig Fellesråd og mange legater. Tidligere reviderte kommunerevisjonen også Bergen kommunale pensjonskasse. Skulle nevnte oppdrag bortfalle, kan man neppe forvente at bystyret kompenserer økonomisk. De siste årene har det skjedd betydelige organisatoriske forbedringer i kommunerevisjonen. Produktiviteten er forbedret, men kan ytterligere forbedres. (Årstimetallet for den enkelte ansattes produksjon er moderat). 6. De ansatte Bystyrevedtak av september 2010 har naturlig nok medført noe uro hos de ansatte og flere har nok stilt seg spørsmålet: «Har jeg en jobb i morgen?» Hjortutredningen slår fast at velger bystyret en ny løsning, står man overfor en virksomhetsoverdragelse. Dette har også organisasjonene påpekt. Således vil den enkelte ansatte bli vel ivaretatt ved at man kan kreve å få videreført sine nåværende vilkår i en ny organisatorisk ramme. At de derved kan få nyttiggjort sine kunnskaper, anses utvilsomt. 7. Hovedalternativer Hjortutredningen peker på flere mulige organisatoriske nye løsninger. Slik jeg ser det er det mest realistisk to alternativer. - deltakelse i interkommunalt samarbeide (IKS) - engasjere et privat revisjonsselskap 8. IKS Det er i dag flere revisjons-iks i Hordaland, og i nabofylkene. Hvert IKS er eiet av flere kommuner og har revisjonsoppdrag for disse kommunene. En løsning vil være å søke et samarbeid med et eksisterende IKS, og sammen med dette, etablerer et nytt IKS. Populært sagt «frigjøres (utfisjoneres)» Bergen kommunerevisjon fra Bergen kommune og sammensluttes deretter med det aktuelle IKS. Bergen kommune går inn på eiersiden til nevnte IKS som får oppdrag av bystyret. I forhold til de problemstillinger som nevnt ovenfor vil dette gi flere fordeler: - Fagmiljøet blir større. Det blir flere kommuner som revideres parallelt. Man får 4
flere ansatte enn dagens kommunerevisjon. - Et IKS bør ledes av et mindre styre. Dette kan styrke organisasjonen. Det forbedrer dagens situasjon hvor kontrollutvalget er uegnet som driftsstyre. - Man kan ha en helt selvstendig personalpolitikk, ansettelsespolitikk, arbeidsmiljøpolitikk, rekrutteringspolitikk og lønnsprofiler. - De ansatte kan selvfølgelig være medlem av fagforeningene. Men de slipper å få tillitsvalgte fra reviderte enheter.. 9. Privatengasjert revisjon Kommunen kan gjennom en anskaffelsesprosedyre engasjere private revisjonsselskaper. Det fremgår av utredningen at det i Bergen er 7 revisjonsselskap med flere ansatte enn det er i kommunerevisjonen. Det finnes også større revisjonskontoret utenom disse i andre byer. Man må kunne forvente at flere av disse er interessert i revisjon for Bergen kommune, spesielt hvis man kan få nytte erfaringene fra dagens ansatte gjennom virksomhetsoverdragelsesinstituttet. Omdømmemessig vil en slik ordning gi en ytterligere uavhengighet mellom revisjon og den reviderte, idet ordningen også er ikke-kommunal. For øvrig vil de fordeler som er nevnt vedr IKS også her gjøre seg gjeldende. Sannsynligvis blir fagmiljøet ennå større. Rent teknisk er det ikke vanskelig å etablere ordningen, som eksisterer for flere kommuner rundt om i landet. Slik ordning fungerer nå i Hordaland fylkeskommune. I denne sammenheng må påpekes to viktige problemstillinger: Tilsettingsperiodene kan bli relativt korte 4 år. Dette medfører for mange en god del internkostnader for kommunen av kontraktuell og anskaffelsesmessig arbeid. Jeg kan ikke finne noe belegg for påstanden om kontraktsmessig engasjering svekker uavhengigheten. Derimot vil de korte intervallene nok være prisdempende. I dag har flere av de store revisjonsselskapene oppdrag for byrådssiden. Skal et revisjonsselskap komme i betraktning for å bli engasjert av bystyret, må slike oppdrag opphøre. (I en overgangsfase kan dette medføre mindre habilitetsproblemstillinger; neppe større enn dem man normalt møter i alle virksomheter). 5
10. Skisse til vedtak Kontrollutvalget fremmer slik innstilling til Bergen bystyre: A.. Prinsipalt «1. Bystyret mener at en fremtidig revisjonsordning for kommunen skal basere seg på ordninger uten at kommunerevisor og kommunerevisjonens personale har et ansettelsesforhold til kommunen. 2. Kontrollutvalget gis i oppdrag å sørge for - Å gjennomføre en anskaffelsesprosedyre for å engasjere et privat revisjonsfirma, - Kriterier for valg av leverandør skal være pris, kompetanse og leveransehastighet. 3. De ansatte i Bergen Kommunerevisjon skal sikres rett til å bli ansatt i den nye ordning. 4. Kontrollutvalgets anbefaling fremmes til Bystyret som tar endelig beslutning om valg av fremtidig revisor. 5. Når Bergen kommunerevisjon har avsluttet revisjonsarbeidene for kommunens driftsår 2011, trer nyordningen i kraft. Kommunerevisjonen som kommunal etat legges da ned. B Subsidært «1. Bystyret mener at en fremtidig revisjonsordning for kommunen skal basere seg på ordninger uten at kommunerevisor og kommunerevisjonens personale har et ansettelsesforhold til kommunen. 2. Kontrollutvalget gis i oppdrag å sørge for - Få etablert en samarbeidsordning med kommuner i Hordaland/. nabofylkene om et interkommunalt revisjonsselskap. 3. De ansatte i Bergen Kommunerevisjon skal sikres rett til å bli ansatt i den nye ordning. 4. Kontrollutvalgets anbefaling fremmes til Bystyret som tar endelig beslutning om valg av fremtidig revisor. 5. Når Bergen kommunerevisjon har avsluttet revisjonsarbeidene for kommunens driftsår 2011, trer nyordningen i kraft. Kommunerevisjonen som kommunal etat legges da ned. Knut R Nergaard/s 6