Utbyggingsavtaler Plankonferansen i Troms 27. april 2017 Fredrik Holth 1
EVAPLAN 2
EVAplanundersøker hvorvidt intensjonene i loven ivaretas i dagens planlegging 3
Tabell 3.28 Håndtering av kravet om forholdsmessighet i utbyggingsavtaler ved belastning av grunneier/utbygger. Prosent. N=67 Ofte Sjelden Aldri Vet ikke/ Ubesvart Sum Vi vurderer rimelighet mht. hvor mye de ulike utbyggere i samme område bidrar 30 21 10 38 100 21 21 16 42 100 Vi vurderer rimelighet i forhold til utbygningsprosjektets størrelse og inntjening Vi inngår privatrettslige avtaler uavhengig av PBL 3 27 33 37 100 4
Tabell 3.29 Opplever kommunene at saksbehandlingsreglene knyttet til inngåelse av utbyggingsavtaler skaper utfordringer eller problemer for kommunene? Prosent < 10 10-19 20-49 50+ Alle Ja, ofte 0 9 9 25 7 I enkelte tilfeller 45 35 18 0 33 Nei, sjelden 50 43 64 50 50 Vet ikke 5 13 9 25 10 Sum 100 100 100 100 100 N= 20 23 11 4 58 5
Plan og bygningsloven tredje del Gjennomføring Tredje del: Gjennomføring ( 15-1 - 19-4) Kapittel 15. Innløsning og erstatning ( 15-1 - 15-3) Kapittel 16. Ekspropriasjon ( 16-1 - 16-12) Kapittel 17. Utbyggingsavtaler ( 17-1 - 17-7) Kapittel 18. Opparbeidelsesplikt og refusjon av utgifter til veg, vann og avløp mv. ( 18-1 - 18-12) Kapittel 19. Dispensasjon ( 19-1 - 19-4) NB! Jordskifte 6
Utbyggingsavtaler Det som ellers kjennetegner utbyggingsavtaler, er at kommunen bruker sin rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven som grunnlag for avtale. Dette kan skje i kombinasjon med økonomiske eller andre forpliktelser eller bidrag fra kommunens side, men det forekommer også at et planvedtak er kommunens eneste andel i avtalen. Utbygger på sin side forplikter seg til å gjennomføre eller bekoste tiltak som kommunen ellers har ansvaret for. Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) s. 5 7
Utbyggingsavtale Kapittel 17. Utbyggingsavtaler 17-1. Definisjon Med utbyggingsavtale menes en avtale mellom kommunen og grunneier eller utbygger om utbygging av et område, som har sitt grunnlag i kommunens planmyndighet etter denne lov og som gjelder gjennomføring av kommunal arealplan. 17-2. Forutsetning for bruk av utbyggingsavtaler Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser. 8
Utbyggingsavtale 17-3. Avtalens innhold En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan. Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. 9
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Sandnes kommune: 10
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Kommunedelplanen for Sandnes sentrum 2011-2025 (Sentrumsplan) punkt 1.4 andre, fjerde, femte og sjette ledd lyder: «Rekkefølgebestemmelser etter pbl 11-9 pkt. 4 og utbyggingsavtaler etter kapittel 17 skal i form av kostnadsbidrag sikre opparbeidelse av fellesområder og anlegg i hele sentrumsområdet og skal pålegges alle utbyggingsprosjekter innen sentrumsplanen. 11
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Utbyggingsavtale (PBL 11-9 punkt 2, kapittel 17) Sandnes kommune bruker utbyggingsavtale ved gjennomføring av godkjent reguleringsplan. Forhandlinger om utbyggingsavtalen varsles og gjennomføres primært parallelt med behandlingen av planen. Gjennom forhandlingen skal kostnadsbidrag for planens bidrag til finansiering av rekkefølgetiltak, slik de fremgår av fellesbestemmelsen her og tabellene 1 og 2, fastsettes. Forhandlingene skal lede frem til avtalt kostnadsbidrag som innbetales til bundet fond i samsvar med innbetalingsplan fastsatt i utbyggingsavtalen. Kommunen er ansvarlig for prioritering og gjennomføringen av fellestiltakene jfr. bystyrets godkjente vedtekter. Sandnes kommune kan forskottere til fondet etter egne prioriteringer, dersom det er nødvendig for å sikre gjennomføringen. Med grunnlag i kostnadsbidrag (kr. pr. m2bra fastsatt av Sandnes bystyre) for bolig og øvrige formål, bestemmelser om områdenes formål og utnyttelsesgrad og felles rekkefølgetiltak, slik de fremgår av tabell 1 og 2, beregner kommunen et foreløpig nivå for utbyggeres deltakelse med hensyn til gjennomføring av planen.» 12
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) «Spørsmålet i saken er om kommunedelplanen punkt 1.4 er i strid med kravene i plan og bygningsloven 17-3 tredje ledd til hva en utbyggingsavtale kan inneholde.» 13
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Modellen innebærer at utbygger vil kunne pålegges å besørge anlegg som ikke ligger i utbyggingsområdet, og som heller ikke gjennomføres for å avbøte skader eller dekke konkrete behov ved utbyggingen avtalen gjelder. For eksempel vil kostnadsbidraget fra en utbygger av boliger eller kontorbygg kunne brukes til å finansiere en kunstnerisk utsmykning, småbåthavn, gjestehavn eller havnekanal som ligger i en helt annen del av planområdet. I så fall vil tiltaket neppe tjene interessene i utbyggingsområdet eller dekke behov som oppstår ved den aktuelle utbyggingen. Modellen gir altså ingen sikkerhet for at det er en saklig sammenheng mellom tiltakene utbygger må bekoste og utbyggingen avtalen gjelder, slik loven krever. 14
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Av punkt 1.4 syvende ledd fremgår at beløpet utbyggeren skal innbetale er en funksjon av antall utbygde kvadratmeter. Kommunestyret har vedtatt at beløpet skal være kr 950 per kvadratmeter BRA bolig og kr. 650 per kvadratmeter BRA næringsbygg. Ettersom beløpet er en funksjon av antall utbygde kvadratmeter, er det en viss sammenheng mellom utbyggingens omfang og størrelsen på kostnadsbidraget. At kommunen har ulike satser for boliger og næringsbygg, innebærer også at utbyggings art spiller inn. Det er imidlertid usikkert om dette er nok til å oppfylle lovens krav til forholdsmessighet. Siden beløpet er fastsatt skjematisk, og dessuten før kommunen vedtar reguleringsplan for den aktuelle utbyggingen, vurderer kommunen ikke konkret om kostnadsbidraget står i forhold til utbyggings art eller belastningen den påfører kommunen. Til eksempel vil et stort kontorbygg med mange ansatte gi andre behov for kollektivanlegg, gang- og sykkelveier enn et lagerbygg på samme størrelse. Beløpet utbyggeren må betale, vil likevel være det samme. Modellen gir derfor liten sikkerhet for at kostnadsbidraget står i forhold til utbyggingens art eller belastningen den påfører kommunen, slik loven krever. 15
Sivilombudsmannen 3. september 2015 (sak 2015/1194) Etter dette er ombudsmannen kommet til at modellen innebærer at kommunen ikke foretar en konkret vurdering av om punkt 1.4 i kommunedelplanen oppfyller forholdsmessighetskravet i pbl. 17-3 tredje ledd annet og tredje punktum. Dette fordi det uavhengig av den enkelte utbyggingen er forhåndsbestemt at utbygger skal betale et fast beløp per kvadratmeter. Ombudsmannen ber på denne bakgrunn om at Sandnes kommune endrer bestemmelsen og sørger for at det foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den videre behandlingen av planen. 16
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet Utbyggingsavtaler i Norge 17
Utbyggingsavtale 17-4. Saksbehandling og offentlighet Kommunen skal kunngjøre oppstart av forhandlinger om utbyggingsavtale. Dersom fremforhandlet forslag til utbyggingsavtale bygger på kompetansen i 17-3 andre eller tredje ledd, skal forslaget legges ut til offentlig ettersyn med 30 dagers frist for merknader. Når utbyggingsavtale er inngått, skal denne kunngjøres. Reglene i første til tredje ledd gjelder tilsvarende ved eventuelle endringer i utbyggingsavtalen. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt. 18
Utbyggingsavtale 17-5. Klage Utbyggingsavtaler kan ikke påklages. 17-6. Forskrifter Departementet kan gi ytterligere regler om krav til avtaleinngåelsen, typer av tiltak som kan omfattes, herunder at nærmere angitte tiltak ikke kan inngå i avtale, hvordan kriteriene i loven skal anvendes og hvordan avtalevilkårene skal gjennomføres. 19
Et komparativt blikk Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Prosjektplanlegging Den tyske plan- og bygningsloven åpner opp for et nært samarbeid mellom planmyndighet og utbygger. BauGB 12 gir anledning til å følge et eget spor når det kommer til planlegging og gjennomføring av prosjekter. Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Prosjektplanlegging Tanken er ganske enkelt at dette sporet gir anledning til samtidig behandling av: reguleringsplan utbyggingsavtale byggesak Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22
Prosjektplanlegging Strengt talt kan man dele opp prosjektplanlegging etter den tyske plan- og bygningsloven i følgende punkter: Presentasjon av en prosjektplan fra utbygger Planmessige og politiske avklaringer Utarbeidelse av utbyggingsavtale Utarbeidelse av reguleringsplan Gjennomføring Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
De rettslige rammene for innholdet i en utbyggingsavtale To «typer» utbyggingsavtaler: «Alminnelige» utbyggingsavtaler BauGB 11 «Gjennomføringsavtaler» BauGB 12 Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
De rettslige rammene for innholdet i en utbyggingsavtale Gjennomføringsavtalene kan også omfatte sosial infrastruktur. De rettslige rammene for hvilke kostnader som kan pålegges utbygger gjennom utbyggingsavtale er regulert i BauGB 11 andre ledd. Her er det slått fast at kostnadene må være «forholdsmessige etter omstendighetene». Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Rettslige problemstillinger knyttet til gjennomføring av plan og avtale I praksis må utbygger være grunneier, eller på annen måte ha etablert et rettslig grunnlag for utbygging, på det areal prosjektplanen omfatter. Gjennomføringsavtalen skal være inngått før reguleringsplanen vedtas. Reguleringsplaner, som bygger på en prosjektplan og en gjennomføringsavtale, skal kommunen oppheve om ikke prosjektet gjennomføres innen fastsatt frist. Utbyggingsavtaler i Tyskland Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
Kan man tenke seg tilsvarende regler i plan- og bygningsloven? For at slike regler skal kunne fungere i det norske systemet må man fra lovgiverhold være villig til å se på bl.a. følgende forhold: 1. Fjerning av forbudet mot å innta krav om bidrag til sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler. 2. Vurdere muligheten for at det etter et «prosjektplanleggingsspor» kan gis reguleringsbestemmelser av individuell og privatrettslig karakter. 3. Vurdere krav om fremforhandlet utbyggingsavtale før reguleringsplan vedtas. 4. Vurdere lovpålagt krav om frist for gjennomføring av prosjekt hvor «prosjektplanleggingssporet» er fulgt. 5. Vurdere hvilke sanksjoner som skal kunne brukes ved manglende gjennomføring innen den mellom partene fastsatte frist. Utbyggingsavtaler Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
Kan man tenke seg tilsvarende regler i plan- og bygningsloven? Reglene skaper forutsigbarhet: For kommunen For utbygger For andre, som for eksempel naboer Utbyggingsavtaler Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 28
Takk for meg!