Demokrati og styring. 1 Styring og demokratisk legitimitet

Demokrati og styring Er demokratisk styring mulig i dag? I stigende grad er det blitt vanskelig å forstå hvordan borgerne i moderne samfunn kan styre seg selv via rett og politikk. På grunn av prosesser knyttet til avnasjonalisering, deregulering og mer markedsstyring berøres borgerne i stigende grad av beslutninger fattet av instanser som ikke er under demokratisk kontroll. Multikulturalisme og oppløsning av kollektive forestillinger på den ene siden, globalisering, europeisering og nye styringsformer på den andre siden endrer forutsetningene for folkestyret. Men hva skal vi forstå med demokrati? I forhold til hvilke standarder kan det være snakk om problemer for vårt politiske system? Spørsmålet er også om demokratisk styring forutsetter en kollektiv identitet, representasjon og valgordninger som vi kjenner fra nasjonalstatens representative demokrati-modell, eller om det også kan ta andre former. Hva er demokrati, hva bør det være og hva kan det være? 1 Styring og demokratisk legitimitet Styring betegner evnen til rasjonell kalkulasjon og sosial kontroll med hensyn til realisering av kollektive mål, mens demokrati betegner prosessen hvorved normer og kollektive mål fastlegges og rettferdiggjøres. De viser til henholdsvis betingelsene for effektivitet og legitimitet. Disse er uavhengig om enn gjensidig forbundet: Selv en optimal beslutning kan bli opponert mot hvis den ikke er kommet i stand på en riktig måte. På samme måte er gode prosedyrer og prosesser verdiløse så lenge de ikke bidrar til å frambringe fornuftige beslutninger. Gode prosesser uten gode resultater gir liten mening, og gode resultater uten medvirkning fra berørte parter møter snart innvendingen om paternalisme og teknokrati, om fremmed-bestemmelse og ekspertstyre. Den norske ettterkrigs-modellen som var basert på formalisert kontakt med partene i arbeidslivet, scoret høyt på styringsdimensjonen. Stikkord er omfordeling og kollektiv målrealisering. Det var et politisk system preget av de sterke gruppers interesser, administrert av politiske partier med et stadig mindre aktivt grunnplan. Det var de sterke organisasjoners stat, det var de funksjonelle interessene og den vitenskapelige ekspertise som var premissleverandørene for politisk beslutningsfatning. Denne modellen begynte å slå sprekker utover 1970-tallet og er siden blitt underminert på forskjellige måter. 1

Det er blitt stilt spørsmålstegn med legitimiteten i det korporative systemet og flere grupper har krevd deltakelsesrettigheter. Kraftig nedgang partimedlemskap, nye såkalte postmaterielle verdier og identitetspolitikk, hvor grupper krever respekt for sin forskjellighet, har gjort sitt inntog. Nye informasjonskanaler, bortfallet av partipressen og liberaliseringen av mediepolitikken har skapt en ny kommunikasjonsstrøm og kulturell differensiering. På den ene siden har vi fått økt offentlig debatt og kritikk og nye synsmåter og verdsettinger er satt på dagsordenen. Samfunnet er blitt mer pluralistisk, fragmentert og interesseheterogent. På den andre siden har dette ført til at beslutningstakere blir avkrevd mer omfattende begrunnelser for sine vedtak. Valgte politikere kan ikke lengre enerådende forlite seg på partiapparatet og på flertallsmekanismen, men må i stigende grad kunne begrunne seg overfor en kommuniserende offentlighet for å kunne skape den nødvendige legitimitet. Legitimiteten kan ikke lenger på en enkel måte utledes fra autoriteten til de etablerte institusjoner eller konkrete statuspersoner. Det er ikke lenger den landsfaderlige autoritet som motiverer til oppslutning og som opptrer som sannhetsvitne. Spisst formulert: det er ikke lenger klasse- og statuslojalitet som forklarer politiske valg, men den politiske retorikk og den mediatiserte polemikk. Det blir stilt spørsmål ved hevdvunne normer, autoriteter, etablerte verdi-konsensuser og mål-middel-relasjoner. I det såkalte risikosamfunnet svekkes tilliten til fagpersoner. Profesjoner møter kritikk fra mot-ekspertise. Samtidig som samfunnet blir mer åpent og rommet for personlige valg utvides, blir det mer kritikk og opposisjon og større uenighet og usikkerhet om hva som skal gjøres. Staten blir kritisert for å gjøre for mye og for lite på samme tid. Legitimitetsproblemer oppstår fordi det er problemer med å dokumentere virkninger av tradisjonell politikk og fordi det ikke lenger er enhetlige verdimønstre å appellere til. Det er vanskeligere å mobilisere til kollektiv handling. Kraftig nedgang i partimedlemskap, i valg-oppslutning og i organisasjonsdeltakelse på den ene siden og en stadig sterkere innvevning i det internasjonale samfunn, globaliserings- og europeiseringsprosesser, på den andre siden svekker betingelsene for den tradisjonelle styringsmodellen. Effektiviseringskredoet og økt bruk av markedsstyring ser ut til å ha blitt et nytt grunnlag for å formulere felles politikk. Her framstilles offentlig sektor kun som et leveringssystem for tjenester hvor det er effektiviteten i tjenesteytingen som er suksesskriteriet. Men effektivitet er ingen enkel standard. For eksempel motsvares ønsket om å gjøre mer, om økt innsats på tjenestesiden, av frykten for at økt skattenivå skal føre til effektivitetstap i økonomien. Offentlig sektor trengs ikke bare for å produsere tjenester effektivt, men også for å sikre rettferdighet, medbestemmelse og for å danne innbyggerne til 2

gangs borgere med sosial og politisk kompetanse. Spørsmålet er således om ikke også den nye modellen er problematisk i et demokratisk perspektiv. Kan fritt forbrukervalg erstatte politisk styring? Det normative grunnlaget for demokrati og rettsstat må klargjøres og effektbegrepet må utvides. Effekter på meningsdannelse, på mulighetene for borgerne til å påvirke sin hverdag og til å delta i samfunnsdebatten bør undersøkes i et bredt og flerfaglig anlagt forskningsprogram. Den økte vektleggingen av effektivitet og produktivitet krever mer bevisst oppmerksomhet om de grunnleggende forvaltningsoppgavene knyttet til rettsstatsidealer om likebehandling, kalkulerbarhet, forutsigbarhet. Disse er innrettet på å sikre individets autonomi og likhet for loven. Folkestyreprinsippet på sin side impliserer at alle politiske beslutninger må kunne føres tilbake til lovene. Disse må igjen være legitimert som allmenne og fornuftige i en offentlig debatt. Det er en intern forbindelse mellom rettsstat og demokrati. Politikken er bundet av retten, mens politikken gir de rettslige normene. Men hvordan forholder dette seg i praksis i dag? Er rettssystemet blitt selvstendiggjort og hva er betingelsene for borgernes autonomi og for deres mulighet for politisk deltakelse? Her trengs en grunnleggende forskning om demokratibegrepet som det eksisterer flere oppfatninger av. I etterkrigstiden har studiet av offentlig og internasjonal politikk vært frikoplet rettslige og normative problemstillinger. Det gjaldt å forklare hvordan politikk faktisk ble til og hva som var resultatet: hvem som fikk hva, når og hvordan. Det var styringen og dens betingelser som kom i fokus for oppmerksomheten, og demokrati ble redusert til en metode, dvs. et middel til å fatte beslutninger effektivt. I følge denne modellen er politikk resultatet av interessegruppenes kamp om goder formidlet gjennom partikonkurransen. Demokrati betyr at folket skal styre enten selv eller gjennom deres representanter. Lenge varforestillingen at demokrati betyr en mann B en stemme. Etterhvert kom imidlertid kvinnene med, og vi fikk andre kanaler for innflytelse gjennom representasjon i det offentlige råd- og utvalgssystemet - den korporative kanal. Med dette fikk noen to stemmer. Det er i det hele problematisk å se demokrati kun som et arrangement for fredelig lederutvelgelse og for håndtering av konflikter gjennom valg og avstemninger i parlamentariske organ. Det har da med styrke blitt hevdet at folkestyre må innebære en videre form for deltakelse. I den deltakerdemokratiske tradisjonen hevdes det at en politisk beslutning bare er legitim når alle berørte parter har gitt sitt besyv i beslutningsprosessen. Vi har sterke deltakerdemokratitradisjoner i Norge knyttet til legmannnsbevegelsene, det kommunale selvstyre, så vel som til utviklingen av bedriftsdemokrati og medbestemmelse i det offentlige. Her er forestillingen at borgerne selv må kunne påvirke sine handlingsbetingelser og at demokrati også er 3

en verdi i seg selv. Deltakelse utvikler borgerne og styrker deres fellesskapsfølelse. Nå er også denne modellen problematisk. Alle kan ikke delta i alle beslutninger som berører dem. Ikke bare er det mangel på store nok forsamlingshus, det er også mangel på kompetanse når det gjelder løsninger av kompliserte oppgaver i teknologisk avanserte samfunn. I tillegg er det i våre samfunn en rett til ikke-deltakelse, og det er mange som vil gjøre noe annet enn å drive på med politikk fra morgen til kveld. Spørsmålet er imidlertid om ikke politiske institusjoners legitimitet bunner i noe annet enn deltakelse i kollektive avstemningsorganer. Begrepet om deliberativt demokrati knytter an til betingelsene for en offentlig prøving av standpunkter i en fornuftig og fri debatt. I offentligheten er det i prinsippet verken begrensninger på saker eller tema, på tid eller deltakelse. Er det er i den offentlige, utenomparlamentariske debatt at vi i dag ser kilden til den autoritet politiske organer har og kan miste? Et slikt perspektiv kan kanskje kaste lys over fenomenet med ekstra-parlamentariske organer og fora som er opprettet for å sikre mer debatt og refleksjon om presserende politiske spørsmål. Det dreier seg om organer som formidler mellom debatt og meningsdannelse i offentligheten på den ene siden og beslutningsfatning i det parlamentarisk-administrative kompleks på den andre siden. Vi har erfaring med Verdikommisjonen og vi har ordninger med bydelsråd, med brukerstyrer, med ulike etikk-komiteer, med råd for eldre, ungdom og innvandrere, og det eksperimenteres med konsensuskonferanser og internet-demokrati. Dette kan sees som et svar på problemer vårt politiske system basert på valg og partikonkurranse er kommet opp i. Sviktende oppslutning om partier, lavere valgdeltakelse, politikerforakt leder ikke bare til legitimasjonsproblemer, men også til svak styringsevne. Hvordan skal en kunne fatte autoritative vedtak når en ikke vet hva folket vil? Et annet forhold er at den politiske dagsordenen i dagens globaliserte samfunn preges av verdimessige skisma som en ikke på en enkel måte kan stemme over. Det står ikke lenger bare om reguleringen av det økonomiske kretsløpet eller velferdspolitiske fordelinger, men også om hva en gjør med natur- og miljøødeleggelser, om stillingstaken til bio- og genteknologiske nyvinninger, til etniske og andre sosiale og kulturelle subgrupper som vil ha respekt for sin livsform, osv. I slike tilfeller har en ikke forhåndsoppstilte alternativer og programmer som en kan stemme over. Etablerte programmer gir ikke (lenger) svaret på hvordan en skal kunne handtere arbeidsledigheten, genteknologi, livssynsproblematikk, homofiles rettigheter, barns og innvandringernes rettigheter. I stigende grad reises spørsmål som faller utenfor partiskjemaet og utenfor det flertallsprinsippet rimeligvis kan gi svar på. Det eksisterer i liten grad gitte, uavhengige svar og når en ikke vet hva en vil eller hva en skal gjøre, må en sette seg ned å snakke om tingene. Dette er noe av bakgrunnen for den nye 4

bølgen av nye deltakelsesformer som kan sies å basere seg på ideen om deliberativt demokrati, hvor lek og lærd, ekspert og motekspert involveres i kollektive meningsdannelsesprosesser. Nye sosiale problemer, skisma og dilemma som en ikke har klare svar på enn si beslutningsmetodikk i forhold til utfordrer den tradisjonelle politikkmodellen og dets verdimønster. Er den institusjonalisering av demokratiet vi har hatt i etterkrigstidens Nord- Europa ved å finne sin grense? Det letes etter alternative deltakelses- og beslutningsformer også internasjonalt. Kan overnasjonal integrasjon avhjelpe nasjonalstatens kapasitets- og legitimitetsproblem? EU bygger på ideen om post-nasjonalt demokrati, det vil si at det er mulig å bygge demokrati uten en utviklet kollektiv identitet, hinsides nasjonalstaten. I dag er det snakk om sub-nasjonale modeller for demokratisk politikk så vel som transnasjonale og kosmopolitiske. Hva er potensialene i denne utviklingen i et demokratisk perspektiv? Medfører det mer ekspert- og elitestyre og ekskludering av relevante stemmer, eller representerer det et reelt framskritt for ideen om at borgerne skal styre seg selv gjennom rett og politikk? Med dette som bakteppe ønsker Norges Forskningsråd å sette i gang et nytt forskningsprogram på feltet demokrati og styring, knyttet til følgende tematiske forskningsfelt: - Rettsliggjøring og demokrati - Deltakelse og offentlighet - Europeisering og overnasjonal styring - Demokrati og nye styringsformer 2 Prioriterte forskningstema Rettsliggjøring og demokrati Rettsliggjøring blir i dag av mange fremholdt som en av de alvorligste truslene mot demokratiet. Det bærende synspunkt er gjerne at stadig flere viktige samfunnsspørsmål rettsliggjøres domstolene blir beslutningsarena i stedet for folkevalgte organer, og den rettslige diskurs erstatter den alminnelige politiske diskusjon i det offentlige rom. Dette gjelder på det nasjonale plan med domstolsprøving og rettighetslovgivning med til dels ganske vide normative fullmakter til domstolene, og det gjelder i en internasjonal kontekst hvor både vi mottar stadig flere og sterkere styringssignaler fra internasjonale 5

rettshåndhevingsorganer og da særlig fra Den europeiske menneskerettsdomstol og fra EFdomstolen. Tematikken åpner for flere forskningsmessige utfordringer. For det første må påstandene om økt rettsliggjøring analyseres på en systematisk måte. Til nå finnes det kun en fragmentert kunnskapsbasis der påstander om omfang, årsakssammenhenger og konsekvenser behandles på en lite systematisk måte. Det bør derfor gjennomføres analyser som tar for seg rettsliggjøringens utbredelse, form og karakter. I hvilken grad er rettsliggjøringen nasjonal eller internasjonal, hvilke politikkområder er særlig aktuelle og hvor omfattende og spesifikk er rettsliggjøringen. Det andre temaet gjelder hva rettsliggjøringen er et uttrykk for. Skyldes den økte rettsliggjøringen en intensivering av retten som politisk styringsmedium? Det vil si en politisk ønsket utvikling der bestemte politikkområder unndras politisk diskusjon og kontroll gjennom overføring av beslutninger til domstolene. På denne måten avpolitiseres tidligere politikkfelt. En alternativ forklaring på rettsliggjøring er at denne ikke er en valgt styringsform, men at den primært er juristskapt gjennom domstolsaktivisme og rettens ekspansjon på bekostning av politikken. Et tredje mulig perspektiv på økt rettsliggjøring er at den ikke er villet, verken fra politikernes eller domstolenes side. Utviklingen blir i stedet framstilt som en nødvendig konsekvens av de kapasitetsproblemer som oppleves innenfor de politiske og administrative styringssystemene. Et tredje tema kan knyttes til rettsliggjøringens konsekvenser. Hvilken betydning har det for systemets legitimitet og for befolkningens tillit til beslutningsprosessene? Og ikke minst: hvilke implikasjoner har økt selvstendiggjøring av retten for politisk diskusjon og deltakelse? Rettighetslovgivningen og rettighetstenkningen står sentralt i diskusjonen om velferdsstatens utvikling og legitimitetsgrunnlag. Det blir blant annet argumentert for at rettsliggjøringen bidrar til at sentrale rettssikkerhetskrav som forsvarlige tildelingsprosesser, forutsigbarhet, likebehandling og vern av personlig integritet ivaretas på best mulig måte. De forskningsmessige spørsmålene som bør stilles er om det er meningsfullt å se diskusjonen om rettsliggjøring av velferdstjenestene som et spørsmål om normativ styring kontra politisk eller faglig beslutningsfrihet. Eller er det heller slik at det langt på vei dreier seg om hvem som skal normere disse tjenestene og på hvilket politisk nivå beslutninger om innhold av - og nivå på - velferdsstatlige ytelser skal treffes? 6

Deltakelse og offentlighet Den politiske deltakelse er i endring. Valgdeltakelsen går ned og partiene mister medlemmer. Oppslutningen om det representative demokratiet er dalende. Samtidig ser vi at en større andel av befolkningen deltar gjennom andre kanaler. For eksempel har andelen som tar direkte kontakt med folkevalgte økt kraftig i løpet av de siste 20 årene. Det samme gjelder andelen som har skrevet under på opprop eller underskriftskampanje. Denne forskyvningen i politisk deltakelse skaper behov for større innsikt i forholdet mellom ulike deltakelsestyper, deltakelsens sosiale fordeling og ulike kontekster som fremmer eller hemmer forskjellige deltakelsesformer. På bakgrunn av dette er det behov for bedre kunnskap om endringene i de institusjonene som kanaliserer og regulerer folkelig deltakelse, men vi trenger også mer forskning om det normative grunnlaget for det representative demokratiets kjerneinstitusjoner. Kan det skapes et nytt legitimitetsgrunnlag for de eksisterende institusjonene eller kan det bygges nye institusjoner for å fange opp et endret deltakelsesmønster? Deltakelse skapes ikke av institusjonene. Disse kanaliserer aktivitet som skapes utenfor de formelle styringsorganene, i det sivile samfunn. Ideelt sett skal politiske beslutninger tuftes på en åpen og grundig forutgående debatt i det offentlige rom. Debatten om lokaldemokratiet har fokusert mye på deltakelsens omfang. Særlig har mange vært opptatt av fallet i valgdeltakelse. Like viktig er kanskje innholdet i deltakelsen. Når vi snakker om deltakelsens omfang er vi opptatt av hvor mange som deltar og i hvilken grad deltakelsen er representativ for befolkningen som helhet. Det dreier seg om deltakelsens bredde. Når vi snakker om innholdet i deltakelsen, tenker vi på om de som deltar har muligheten til å delta i diskusjoner med andre og om de har mulighet til å utvikle selvstendige holdninger. Det er da tale om meningsdannelse til forskjell fra preferanseaggregering. Signaler fra befolkningen blir fortolket og formidlet opp til folkevalgte og administrasjon. Men de formidler også den andre veien: Politikere og administrasjon benytter slike opinionsledere for å argumentere for bestemte syn overfor befolkningen. De søker å skape oppslutning for en bestemt politikk ved å kommunisere gjennom de lokale opinionslederne. Et særlig viktig forskningsfelt er derfor rollen til ulike såkalte linkage actors. Dette kan være ressurssterke enkeltpersoner eller mer eller mindre formelle nettverk. Tradisjonelt har politiske partier og frivillige organisasjoner hatt denne bindeleddsfunksjonen. Både partier og frivillige organisasjoner er blitt mer profesjonaliserte og mindre medlemsbaserte. De politiske partiene har fungert sosialt utjevnende på den politiske deltakelsen i Norge fordi de tilbyr en type kollektive ressurser til medlemmene. Hva skjer 7

med deltakelsens sosiale fordeling når formidlingsorganisasjonene blir mindre medlemsbaserte samtidig som det skjer en forskyvning i deltakelsesformer? Fallende valgdeltakelse og nedgang i partimedlemskap vekker bekymring også blant de politiske elitene. På denne bakgrunn er det satt i verk flere forsøk fra departementer, kommuner og andre aktører på å styrke den politiske deltakelsen. Deltakelse fra det sivile samfunn gjennom frivillige organisasjoner i felles beslutningsfatning og iverksettelse er viktig for politisk styring i dag. Men en rekke utenom-parlamentariske organer og fora - som policynettverk, brukerorganer, konsensuskonferanse, folkehøringer, etikkomiteer - er imidlertid opprettet for å sikre mer debatt og gjennomtenkning av de nye typer dilemmaer som risikosamfunnet og multikulturalisme medfører. Disse ordningene er innrettet på å belyse og løse kontroversielle verdi- og normspørsmål på en deliberativ måte. De baserer seg på deltagelse fra berørte parter og på prinsippene om åpenhet og fri, fornuftig kommunikasjon. Poenget er å få fram alle relevante synspunkter i en sak. Brede politiske diskusjoner skal igjen føre til opplysning og mer refleksjon, og i noen tilfeller også til løsninger på kontante beslutningsproblemer. Representerer offentlig debatt og utenomparlamentariske organer alternative måter å kanalisere folkemeningen på i forhold til valg, parti og organisasjonsmedlemskap? Vi vet lite om omfanget og effektene av denne type medvirkning. På den ene siden gir dette mulighet for borgerdeltakelse i policyformulering og programutforming. De nye deltakelsesformene er viktig fordi det ikke er borgernes preferanser slik de kommer til uttrykk gjennom stemmeseddelen det står om, men om hvilke grunner en har for å si ja eller nei til et standpunkt. Kan vi tale om nye former for demokratisk medvirkning med evne til å handtere etiske dilemmaer? På den andre siden oppstår lett et ko-opteringsproblem hvor sivile aktører ansvarliggjøres for politiske tiltak. Med dette står de ikke fri til å si hva de mener om politikken. Deltakelse er ikke alltid et gode, det kan også brukes til å rasjonalisere styringen og passivisere motstand på områder utsatt for effektivitetsimperativer. Deltakelse kan ikke erstatte rettigheter som gir borgerne ressurser og som også kan brukes mot makthaverne. Hva er da rommet for slike organer i en demokratisk rettsstat? Innebærer de nye formene for borger- og brukerdeltakelse framskritt fra et demokratiperspektiv? Europeisering og overnasjonal styring Det har skjedd endringer med hensyn til arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon, mellom stat, marked og sivilt samfunn, og nasjonal lovgivning er i stor grad influert av 8

rettsutviklingen i EU. Dette gjør det vanskelig å opprettholde skillet mellom nasjonal og internasjonal politikk. Med globalisering forstår vi verdensomspennende sammenbindinger av stater og samfunn hvor kapitalbevegelser og nye informasjonsstrømmer i stigende grad gjør verden til ett marked. Utviklingen fører til at det blir større avstand mellom beslutningstakere og de beslutningene berører. Den betyr mer marked mindre demokrati. Utøvende myndighet, byråkrati og eksperter får makt på bekostning av folkevalgte organer. En annen effekt er økt rettsliggjøring og mer makt til domstolene. Globalisering er imidlertid et belastet begrep og forbindes gjerne med konsumentsuverenitet og ubegrenset frihet, med brodd mot statsintervensjon og reguleringer. Dette blir for enkelt når en tar i betraktning institusjons- og rettsoppbyggingen internasjonalt - og spørsmålet er om ikke europeisering har mer innflytelsesrike (og forskbare) konsekvenser for det norske samfunn. Mens økonomiske globaliseringsprosesser i stor grad drives fram av tilpasning til markedsliberalisering, så er den europeiske integrasjonsprosessen drevet fram av politiske og ekspertisebaserte prosesser som resulterer i kollektivt bindende lovgivning. Med Europeisering forstår vi at europeiske nasjonalstater veves tettere sammen i første rekke som resultat av utviklingen av den Europeiske Unionen. Et spørsmål i denne forbindelse er hva europeiseringen av nasjonalstatene betyr med hensyn til kollektiv problemløsning. Øker eller svekker EU integrasjonen de demokratiske styringsmuligheter? Hvilke implikasjoner har vår EU tilknytning gjennom EØS-avtalen for reformpolitikk og nasjonalt politisk handlingsrom? Etter hvert som integrasjonen i Europa blir dypere får EU domstolens og Kommisjonens beslutninger mye å si også for EØS-landet Norge. Selv om norsk rett bygger på det dualistiske prinsipp og selv om Norge bare er assosiert medlem av EU, så er Norge i betydelig grad er underlagt EUs politiske og rettslige system. Norsk rett blir i stor grad skapt i Brüssel. Det foregår et utstrakt reformarbeid i EUs institusjoner en grunnlov er foreslått - som vil kunne ha store konsekvenser for norske forhold. Det gjelder ikke bare nye stemmefordelinger mellom landene som tvinger seg fram som følge av øst-utvidelsen, men også at EU-parlamentet får større makt og at det legges opp til mer effektiv iverksetting og nye mer fleksible og inkluderende koordineringsmetoder med klare innslag av deliberative styringsformer ( The Open Method of Coordination ). Ser vi konturene av et post-nasjonalt demokrati? EU ser ut til å bevege seg mot en politisk union også på det sikkerhetspolitiske området. Hvilke konsekvenser vil dette ha for utenfor-landet Norge som ikke bare er avhengig av EU på det handelspolitiske området regulert av EØS-avtalen, men også avhengig 9

av å bli hørt på en rekke andre områder? Her trengs forskning om nye styrings- og tilknytningsformer og om de tilpasninger, transformasjoner og endringer av nasjonale institusjoner og praksiser som følger av dette. Demokrati og nye styringsformer Offentlig styring er i endring. Konkurranseutsetting og effektivisering er stikkord for endringsprosessene i offentlig sektor de siste tiårene. Reformprosessene finner sted på alle forvaltningsnivåer. Det er derfor viktig med studier på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Grenseoppgangen mellom offentlig og privat sektor, og mellom administrasjon og politikk er endret av blant annet følgende forhold: Økt selvstendiggjøring i den interne organiseringen med budsjettfullmakter, virksomhetsplanlegging og lønns- og personalpolitisk fleksibilitet, mål- og resultatstyring, økt fristilling i form av statsforetaks-, stiftelses- og aksjeselskapsformen, og økt desentralisering i form av delegering av flere oppgaver til kommunesektoren, frivillighet og brukerbasert og kontraktsbasert organisering. Endringene i organisatoriske betingelser har ikke bare konsekvenser på arbeidsbetingelser, kompetansefordeling og samarbeidsformer på det operative nivå i forvaltningen, men også for individers rettigheter og for muligheten for sentral styring, offentlig innsyn og kontroll. Rommet for politisk skjønn blir begrenset av flere parallelle prosesser som pågår under merkelappen fornying og modernisering av offentlig sektor, som privatisering, juridifisering, profesjonalisering, revisjonseksplosjon. For å forstå de endringer som finner sted, og for å vurdere konsekvenser, kreves en omfattende forskningsinnsats. Det gjelder dekning av kunnskapsmangler på tunge sektorer som utdanning, helse- og sykehusvesen og på ulike forvaltningsnivåer. Hva skjer når kommuner omstilles og når statlige organer stykkes opp og fristilles? Hva skjer når innsatsstyrt finansiering og nye ledelsesmodeller innføres i sykehus, eller når nye revisjonspraksiser og evalueringsformer innføres i forvaltningsorganer og undervisningsinstitusjoner? Studier av omstillinger og av reformenes effekter krever klarlegging av vurderingsstandardene og en utvidelse av effektbegrepet. Hva er kriteriene på suksess og fiasko? Forskningen må ta utgangspunkt i og dokumentere hvilke endringer og omstillinger som har skjedd. Gjennom hvilke prosesser har de kommet i stand og hvordan kan de forklares? Hva er konsekvensene av hva? Studiet av det normative grunnlaget for offentlig sektor er viktig, fordi vi er vitne til en debatt om velferdsstaten som ikke bare dreier seg om effektivitet og kvaliteten på tjenestene, men også om at de som berøres av dens tjenester skal få 10

mer å si. Offentlig sektor oppleves som teknokratisk og tjenesteutøvingen må gjøres mer brukervennlig og demokratisk. I diskusjoner om byenes fremtidige rolle, snakkes det ofte om funksjonelle regioner. Med dette menes territorielle områder som hører sammen gjennom økonomi, infrastruktur og arbeidsmarked. Ofte ser en at politiske prosesser organiseres rundt slike funksjonelle regioner. I slike tilfeller organiseres politikken i nettverk omkring noen tyngdepunkter. Mens de tradisjonelle politiske institusjonene ofte har hatt som siktemål å organisere sammen ulike interesser og verdier, bygger nettverkene på en annen logikk. Til nettverkene hører de aktørene som kan tilføre prosesser innflytelse og vitalitet. Aktører som befinner seg utenfor slike kraftfelter ekskluderes. Nettverksperspektivet understreker behovet for et flernivåperspektiv på politikkutforming, dvs. analyser som strekker seg fra det lokale og regionale nivå, via det nasjonale, til det transnasjonale og globale nivå. Men i tillegg er det behov for normativ forskning om institusjonsutforming innenfor nettverkspolitikken. Kan de politiske institusjonene endres for å ivareta sentrale demokrativerdier når politikken organiseres rundt kraftfelter? Kan nettverk stilles til ansvar, hvis ja, hvordan? Nettverksperspektivet viser også hvor utilstrekkelig det er å betrakte politikk kun som utfall av vedtak i folkevalgte organer. Mange studier viser at politisk makt skapes og utøves i nettverksstrukturer. Offentlig politikk er ofte resultat av samstyring mellom offentlige, private og sivilsamfunnsaktører. Samstyringsbegrepet refererer til en situasjon der de formelle institusjonene mer eller mindre tilsiktet gir fra seg innflytelse over politikkens utforming. Denne fragmenteringen av offentlig styringsmakt kan bety at nye aktører vinner innflytelse over politikkområder. Men fragmenteringen kan også bety at nye felter åpnes for offentlig innflytelse og politisk styring. Ikke minst på lokalt og regionalt nivå kan vi finne eksempler på at ideen om nettverkspolitikk vinner frem. Kommuner inngår i ulike former for interkommunalt samarbeid, og det dannes nettverk av lokale aktører på ulike saksfelter. Ideen om en generalistkommune, der alle kommuner ivaretar noenlunde samme oppgaver, er svekket. I stedet tales det om oppgavedifferensiering. Dette innebærer at ulike kommuner skal løse ulike oppgaver. Særlig storbyene kan tenkes å inneha spesielle funksjoner i et slikt system. Bykommunene kan i fremtiden komme til å påta seg oppgaver som i dag skjøttes av fylkeskommunen. Hemmer eller fremmer en slik utvikling mulighetene for demokratisk styring? 11

3 Programmets mål Innenfor de ulike satsingsområdene skal programmet bidra til å realisere ulike målsettinger. Blant annet skal programmet initiere forskning som er grunnleggende, teoriutviklende, syntetiserende, tverrgående, helhetlig (sektorovergripende) og komparativ. At forskningen skal være grunnleggende innebærer at den skal behandle problemstillinger som er vesentlige og langsiktige. Også i de tilfeller hvor forskningsprosjektene er innrettet mot et mer kortsiktig og spesifikt problem, må man søke å belyse mer allmenne spørsmål. Forskningen innenfor programmet skal ha ambisjoner utover å kartlegge og beskrive spørsmål knyttet til demokratisk legitimitet og styring. Det er viktig at programmet styrker det teoretiske grunnlaget for demokratiforskningen. Det gjelder både når funn og sammenhenger skal forklares, og det gjelder ikke minst ved vurdering av hva demokrati er og bør være. Dette innebærer at forskningen og teoriutvikling bør ha et normativt utgangspunkt og siktemål. Forskning om demokratiets normative grunnlag bør være en gjennomgående dimensjon på de ulike satsningsområdene, men har særlig relevans for problemstillinger knyttet til folkestyre og rettssikkerhet. Tidligere forskning på demokrati og styring må til en viss grad karakteriseres som fragmentert og lite samordnet. Det er derfor viktig at programmet initierer forskning som tar utgangspunkt i og sammenstiller tidligere forskningsresultater, det vil si at behovet for syntetiserende forskning imøtekommes. Dette stiller krav til samarbeid og åpenhet mellom ulike miljøer og disipliner for å sikre tilstrekkelig perspektivrikdom og kunnskapsbasis. Mye av den forskning som pågår i dag er initiert og finansiert av sektordepratement, enkeltkommuner, fylkeskommuner og andre brukerinteressenter. Dette innebærer et noe snevert forskningsmessig inntak som kan føre til at de store linjene og generelle prosessene mellom sektorer og mellom nivåer forsvinner. Programmet bør derfor sørge for at ny forskning gis et tverrgående og helhetlig perspektiv. Dette innebærer for det første at forskningen ikke må begrenses til ett geografisk eller forvaltningsmessig nivå. Dette er viktig fordi de demokratiske utfordringene og ofte er felles for de ulike nivåene, men kanskje først og fremst fordi nivåene påvirkes gjensidig av hverandre samtidig som grensene mellom dem blir stadig mer utydelig. For det andre er det viktig at forskningen skjer på tvers av sektorer i samfunnet. Helhetsperspektivet er viktig å bevare fordi man gjennom å se de ulike sektorene i sammenheng kan få økt innsikt i og forståelse av generelle sosiale prosesser og utviklingstrekk. 12

Komparativ forskning vil ofte også på dette forskningsfeltet tilføre analysene en større faglig innsikt og forståelse. Det gjelder både nasjonale sammenlikninger mellom nivåer og sektorer, men kanskje først og fremst mellom ulike nasjoner. Slike sammenlikninger kan bidra til økt forståelse av hjemlige prosesser og sammenhenger. Nasjonale sammenlikninger vil særlig være relevante på områder hvor utviklingen i andre land har kommet lengre eller har gått i en annen retning enn den norske. Eksempler hvor det er særlig relevant med komparativ forskning er i analyser av rettsliggjøring og i studier av demokratiske implikasjoner av nettverksdannelse og -styring. På begge disse områdene vil valg og utviklingstrekk i andre land kunne bidra til økt forståelse og bedre vurderinger av de norske prosessene.. 4 Organisering og finansiering Forskning om demokrati og styring i komplekse, pluralistiske og globaliserte samfunn stiller strenge krav både til forskningens kvalitet og til satsingens innretning. Det er viktig at satsingen gis langsiktige perspektiver. Langsiktighet er blant annet nødvendig for å bygge gode forskningsmiljøer. Programmet må brukes til å styrke som kan hevde seg internasjonalt. Langsiktighet er også nødvendig fordi forskningen ofte krever det, for eksempel må effekter av reformer identifiseres over tid. Det gjelder særlig endringer i motivasjons-, tillits- og legitimitetsstrukturer. Programmet bør sikre at forskningen hovedsakelig foregår i større forskningsmiljøer og at enkeltforskere i mindre miljøer får en faglig tilknytning til disse det ved tildeling av forskningsmidler blir lagt avgjørende vekt på kompetansen i forskningsmiljøet det skapes en kontinuitet i miljøene hvor det er bygd opp kompetanse det gis miljøstøtte til faglig utvikling til de foretrukne kjernemiljøene 13