RETTSKILDELÆRE- HVORDAN «BYGGE» ET VEDTAK? Eilert Eilertsen Advokat og styremedlem NKF byggesak
Hva skal jeg nå gå igjennom? 1. Tradisjonell rettskildelære (Eckhoff). 2. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler - 17 forvaltningens undersøkelsesplikt - 25 Krav til begrunnelse 3. Spesielt innenfor plan og bygningsretten - kort om særlige forhold i kommunen 2
1. Tradisjonell rettskildelære og juridisk metode Når vi skal ta stilling til et juridisk spørsmål; -utgangspunkt i de såkalte rettskildefaktorene; 1.Lovtekster/forskrifter 2.Lovforarbeider, annet bakgrunnsstoff og etterarbeider. 3.Rettspraksis, dvs domstolenes praksis 3
1. Rettskilefaktorer fortsetter. 4. Andre myndigheters praksis - Uttalelser just. dep. lovavdeling. - Sivilombudsmannen - Miljøvernavdelingens uttalelser - Kom.- og miljøverndep. - Fylkesmannens avgjørelser 4
Rettskildefaktorer fortsetter - Uttalelse fra Dibk? - Kommunal praksis? - Kommunestyret og planutvalgets ønsker? 5. Privates rettsoppfatning/sedvanerett (NS3940 6. Rettsoppfatning (juridisk teori) 7. Reelle hensyn/rimelig resultat. 8. Internasjonale rettskilder EØS avtalen/emk. 5
Rettsprinsipper og juridisk metode Rettskildeprinsipper som styrende for den rettslige argumentasjonen. Hvordan finner dommeren frem til rettsregelen og hvordan finne reglenes innhold (for eksempel tolkning av lover). 6
Rettskildeprinsipper.. Rettskildefaktorer Rettsregel Faktum Standpunkt til det individuelle rettsspørsmål. 7
Rettsprinsipper forts. Hvordan man resonnerer, blir styrt av visse rettskildeprinsipper/retningslinjer som sier noe om hvilke faktorer som skal benyttes. - relevans. Eks. somb. Hvordan en faktor skal forstås og tolkes. - slutningsspørsmålet Hvilken betydning eller vekt en faktor gis. - vektspørsmålet 8
Tolkningsresultat/harmonisering Presiserende tolkning Innskrenkende tolkning Utvidende og analogisk tolkning. Fører av skip i strl 422. Stadig mindre båter. Antitetisk tolkning Harmonisering mellom ulike rettsregler 9
Tolkningsprinsipper Motstrid Lex superior grunnlov foran lov Lex posterior nyere lov foran gammel lov Lex specialis spesiallov foran generell lov - Jf opplysningsplikt og taushetsplikt. 10
Eksempler knyttet til plan og bygningsloven Rt. 1995, s 1939 Tolkning av pbl 70 om plassering av landbruksbygning. Det var anledning til å ta hensyn til naturvern- og friluftsinteresser, selv om landbruksinteresser hadde forrang, jf pbl 85 20-4, 2. l bokst. Henvist særlig til grunnlovens 110 b ny miljøstandard. Dommen er et godt eksempel på argumentasj. 11
SOMB(Sak 2008/1325) Beregning av avstand til nabogrense Når det i svarbrevet er opplyst at fylkesmannen «la BE sitt syn på forståelsen av bestemmelsen til grunn for den videre behandling», og fylkesmannen i omgjøringsvedtaket kun viser til at «kommunen og BE sin forståelse» legges til grunn, levner det tvil om fylkesmannen har foretatt en slik selvstendig vurdering som han plikter.» Viser rangordningen i forvaltningssystemet. Rettskildemessig vekt og rolleforståelse 12
Dibk sin veiledningstekst contra lov/forskrift Beregning av tidsfrister knyttet til «søknad innkommet» mangelsbrev komplett søknad. Dibk skrev sin tolkning av fristbestemmelsen. Askers jurist viste til lovteksten, og fikk medhold i dep. Lovtekst foran evt formålsbetrakt/reelle hensyn. 13
Forvaltningens bevissthet om egen rolle Viktig i den enkelte sak Kommunen skal handle til det beste for samf. Juridisk avd. hensyn til lokalt selvstyre. Miljøvernavdelingen hos fylkesmannendommer eller høringsinstans. Viktig å være klar over deres mandat. Andre hensyn enn miljø og natur kan få avgjørende betydning i en disp sak. 14
2. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler Forvaltningslovens 17 «forvaltningsorganets utrednings- og informasjonsplikt» Lovtekst Grensene for forvaltningens undersøkelseplikt 15
17, 1. ledd. 1. punktum. «Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.» Fortsettelse 16
Første ledd, første pkt Det såkalte «undersøkelsesprinsipp». I motsetn til i sivile saker der partene skal sørge for opplysning av saken selv. Parter ofte uten prof hjelp, mens offentl har ressurser og spesialkomp. Ikke likvekt. Men partene har et eget ansvar 17
Forts. 1. punktum Inntrer kun når enkeltvedtak skal fattes. Stiller krav til «kvalitet» og krav om å henvende seg til partene hvis beslutningsgrunnlaget er for svakt. Plikten har en grense, bl.a. ift personlige arg. 18
Forts. 1. punkt. Kvalitet» må sees opp mot faren for feil faktum, utenforliggende hensyn/usaklig forskjellsbehandling. 19
«så godt opplyst som mulig» En plikt til å sikre opplysningenes «upartiskhet». Gunst og ugunst. Krav til grundighet og intensitet, med en grense mot det unødig detaljrike og uforholdsmessig bruk av ressurser. 20
Særlover kan gi anvisning på «undersøkelseplikten» Pbl ikke krav om befaring, men Der det antas at befaring er nødvendig kan det etter forholdene være en plikt knyttet til å varsle partene, jf Rt 83, 1290. Ikke noe ønske om lovbest vanskelig sondring mot iakttakelse. Pbl og konsekvensutredning/tilsyn/uavh kontr 21
Sakens viktighet Vanskelig begrep som kan brukes i alle retninger, men er partene enige om at saken er viktig, så økes kravet til undersøkelser. Forskrift om KU angir jo her momenter. 22
Sakens karakter. Betydning for grundighetsspørsmålet Komplisert teknisk mv. Høring fym osv Om saken ikke haster og er viktig. Partenes medansvar: Kun der de har et særlig oppfordring, jf pbl. Men fvl har en kontrollplikt. 23
Klage over fylkesmannens omgjøringsvedtak spørsmål om befaring, 17 Sak MD nr 200301033 050104.Sammendrag: Det foreligger ikke sentrale retningslinjer for når befaring kreves i plan- og byggesaker, og praksis varierer fra kommune til kommune. Kravet til opplysning må avveies i forhold til sakens viktighet, hvor godt opplyst saken ellers er, hva befaringen vil kunne avklare, sakens art og omfang, utfallets konsekvenser for berørte parter og omgivelser, kostnader og tidsbruk ved befaring, med videre.. 24
Forvaltningslovens 25, 1. ledd og krav til begrunnelse 1. ledd rettslig begrunnelse - hjemmel I begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. 25
2. ledd faktiske forhold I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort skjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstilling tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. 26
3. ledd - skjønnsutøvelsen De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. 27
Generelt Typisk minimumsregel Behovet i den enkelte sak Jo mer inngripende vedtak, jo strengere krav Går ikke så langt at det er nødvendig å redegjøre for hvorfor partenes anførsler ikke er tatt til følge. Ingen plikt til å imøtegå alt. Jf somb årsmelding 1986. 28
Forts. generelt Men man bør presisere at forholdene er vurdert og at de evt ikke har fått betydning el avgjørende betydning. Standardisert begrunnelse kan være i strid med lov, særlig der loven antyder dette selv, jf pbl 19-2. Står ikke krav om «skriftlighet», men klart forutsatt, jf 24, 3. l f. 29
«Den rettslige begrunnelsen» 1. ledd Kravet gjelder alle rettsregler relevante i saken, lov- forskrift- ulovfestet regel krav. Gjengi innholdet i regelen eller problemstillingen dersom nødvendig. Pliktregel En formulert problemstilling ift regelen/ faktum kan være bedre. Ingen plikt til å gjengi avveiningsspørsmål i saken. Dog v. tvil/skjønn 30
«Faktum», 2. ledd Plikt til å nevne de faktiske forhold til vedtaket Kun resultatet av bevisvurderingen. Ikke hvordan bevisene er vurdert med mer. Ikke en plikt til å redegjøre for alle detaljer og forhold i saken. Kun det som er nødvendig for at lovens vilkår ift problemstillingen er ok. Unntak der faktum er beskrevet i brev fra part el annet dok partene kjenner innholdet i. 31
2. Ledd, 3. pkt Innført i 1995 og sees i sammenheng m. 2.ledd. I de tilfeller man benytter unntaket i 2. pkt sendes tidligere fremstilling parten, slik at rettssikkerheten styrkes uten vesentlig merarbeid. Fremheve hovedhensyn i saken. 32
3. Ledd og skjønnsutøvelsen Begrunnelsen for forvaltningsskjønn.(motsatt rettsanvendelseskjønn) Subsumpsjon/tolkn. Hovedhensyn motiverende for resultatet. Må vurdere detaljgrad fra sak til sak inngripende Betydelig vekt på reelle/individuelle hensyn økt krav. Disp saker jf Brosjyre fym Vestfold m.fl. I disp saker må vedtaket være detaljert uansett resultat, jf overprøving av off. myndig. Loven krav. 33
Forts. 3. ledd 2. pkt. Henvisning til retningslinjer tilstrekkelig der disse er klare nok. Hentet fra Woxholts forvaltningsrett 34
Somb. 26. mars 2009 (2008/985) Sakens problemstilling var om Fylkesmannen i Hordalands vedtak med avslag på søknad om dispensasjon fra LNF-formål i kommuneplanens arealdel og byggeforbudet i plan- og bygningsloven (plbl.) 17-2 var begrunnet i samsvar med kravene i forvaltningsloven 25 og ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling. Herunder var det spørsmål om fylkesmannen hadde gitt en tilfredsstillende begrunnelse for hvorfor klagerens anførsel om usaklig forskjellsbehandling ikke kunne føre frem. Videre var det spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst uten befaring, jf. forvaltningsloven 17. Ombudsmannen kom under tvil til at fylkesmannens begrunnelse for avslaget oppfylte kravene til begrunnelsens innhold. Imidlertid måtte fylkesmannen ta stilling til klagerens anførsel om at plbl. 17-2 tredje ledd nr 3 om unntak for oppføring av brygge på bebygd eiendom til sikring av atkomst kom til anvendelse. Det ville også vært en fordel om fylkesmannen hadde befart eiendommen. Ombudsmannen hadde ikke vesentlige innvendinger mot den forklaringen som var gitt til spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling. 35
3. Spesielt for plan og bygningsloven Plan og bygningslovene en positivrettslig lov. Du kan ikke avslå uten «hjemmel». Hvor «riktig» er dette? Komuneplan/reguleringsplan/midl byggeforb Ivaretar ofte store samfunnsinteresser. Mange vedtak knyttet til mange situasjoner Mange rettsanvendere med ulik bakgrunn, kompetanse og erfaring- standardvedtak 36
Forts. Faktum, parter og kompleksitet varierer stort. Mange interessemotsetninger. Oftest svær regelstyrte vedtaksprosesser Krav til presisjon og grundighet. Mange profesjonelle parter. Mange vage vilkår og regler i endring. Resurssterke kunder og politikere med en ombudsrolle ut over arbeidsgiveransvaret. Krav til en sterk administrasjon/rådmann. 37
Bygging av et vedtak/avslutning Saksorientering /faktum og problemstilling Hjemmels/lovhenvisninger Merknader parter/myndigheter Vurderinger: knytte faktum til rettsregel Delkonklusjon - Konklusjon 38
Avslutning 2 Det viktigste er ofte at de som rammes av vedtaket forstår begrunnelsen/innholdet. Uansett svært viktig å sikre hjemmel og knytte resultatet opp mot konkrete og klare regler. Tilpass vedtakets innhold etter mottakeren og sakens art. Er alt i orden og byggesøknaden komplett.» GODKJENT» Lykke til videre og god middag 39