Krav om lovlighetskontroll av bystyrevedtak i sak 72/18, "Bypakke Nedre Glomma - Videreføring"

Arkivsak-dok. 16/07975-36 Saksbehandler Lars Noreng Saksgang Møtedato Sak nr. Bystyret 2015-2019 13.12.2018 Krav om lovlighetskontroll av bystyrevedtak i sak 72/18, "Bypakke Nedre Glomma - Videreføring" Innstillingssak. Medsaksbehandlere: Laila Irene Vestby, André Odsbu Rådmannens innstilling: Bystyrets vedtak av 11. oktober 2018 i sak 72/18 opprettholdes. Kommunen oversender krav om lovlighetskontroll til Fylkesmannen i Østfold for behandling. Vedlegg: 1) Brev om lovlighetsklage på sak 72/18 «Bypakke Nedre Glomma Videreføring» datert 31.10.2018 2) Saksutskrift bystyresak 72/18 «Bypakke Nedre Glomma Videreføring» behandlet av bystyret 11.10.2018 3) Saksutskrift bystyresak 46/13 «Bypakke Nedre Glomma Bompengeordning» behandlet av bystyret 13.06.2013 4) Vedlegg til bystyresak 46/13, Rapport fra Statens vegvesen 2013-4-5, Bypakke Nedre Glomma, forslag til bompengefinansiering, forslag til porteføljestyring 5) Saksutskrift bystyresak 93/12 «Bypakke Nedre Glomma pågående utredningsarbeid» behandlet av bystyret 25.10.2012 6) Saksutskrift formannskapsak 2/17 «Underveismelding Bypakke Nedre Glomma fase 2», behandlet i formannskapet 19.01.2017 7) Brev fra Statens vegvesen av 01.03.2010 om «Høring av rapporten «Konseptvalgutredning for transportsystemet i Nedre Glommaregionen»» 8) Saksutskrift bystyresak 32/10 «Konseptvalgutredning for transportsystemet i Nedre Glomma Sarpsborg kommunes høringsuttalelse», behandlet 20.05.2010 9) Link: Stortingsproposisjon Prop. 50 S (2014-2015) Utbygging og finansiering av fase 1 av Bypakke Nedre Glomma Sammendrag: Bystyremedlemmene Kai Roger Hagen, Steinar Haakenstad og Ståle Solberg har fremmet krav om lovlighetskontroll av bystyrets vedtak i sak 72/18 «Bypakke Nedre Glomma Videreføring». De tre bystyremedlemmene mener, slik rådmannen oppfatter dem, at det er så store feil og mangler ved den informasjonen bystyret har fått at vedtaket ikke kan anses å ha blitt til på lovlig måte. Kravet om lovlighetskontroll gjelder følgelig det som kalles «prosessuell kompetanse», om saksbehandlingsregler er blitt fulgt. 1

Rådmannen kan ikke se at det er grunnlag for å hevde at bystyret er feilinformert eller av andre årsaker ikke hadde et godt nok beslutningsgrunnlag for å behandle og fatte vedtak i sak 72/18. Rådmannen anbefaler at bystyrets vedtak opprettholdes. Kommunen skal da oversende kravet om lovlighetskontroll til Fylkesmannen i Østfold. Utredning: Sarpsborg bystyre behandlet 11. oktober 2018 (sak 72/18) sak om «Bypakke Nedre Glomma videreføring». Gjennom et vedtak på 30 punkter sluttet bystyret seg til videreføring av en bompengefinansiert veiutbygging i Sarpsborg og Fredrikstad, kalt «Bypakke Nedre Glomma». Det framgår av saksframlegget at hensikten med saken er å oppdatere bystyrets tidligere vedtak om Bypakke Nedre Glomma slik at regionen kan starte forhandlinger med staten om en byvekstavtale. De oppdaterte vedtakene fra kommunene vil også være grunnlag for at Statens vegvesen og Samferdselsdepartementet skal kunne forberede en proposisjon for Stortinget om videreføring av Bypakke Nedre Glomma. Tre medlemmer av bystyret har i brev datert 31. oktober 2018 fremmet en «lovlighetsklage» på sakens vedtak, og bedt om at Fylkesmannen kjenner vedtaket ugyldig. Rådmannen tolker brevet som et krav om lovlighetskontroll etter kommuneloven. Brevet er fra bystyremedlemmene Kai Roger Hagen (valgt inn for FRP nå uavhengig representant), Steinar Haakenstad (valgt inn for AP nå uavhengig representant) og Ståle Solberg (valgt inn for KRF nå uavhengig representant), heretter kalt klagerne. Om lovlighetskontroll Kommunelovens 59 slår fast at tre eller flere medlemmer av et kommunestyre sammen kan kreve lovlighetskontroll av avgjørelser fattet av folkevalgt organ eller administrasjon i kommunen. Ved krav om lovlighetskontroll skal saken først forelegges det organet som har truffet det opprinnelige vedtaket, i dette tilfellet bystyret, som skal ta stilling til om det skal opprettholde sitt vedtak i saken. Dersom bystyret opprettholder sitt vedtak, skal kommunen oversende saken til Fylkesmannen, som vil foreta lovlighetskontrollen. Ved lovlighetskontrollen skal det tas stilling til om vedtaket 1. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, 2. er blitt til på lovlig måte, og 3. er innholdsmessig lovlig Fristen for å kreve lovlighetskontroll er 3 uker fra det tidspunkt avgjørelsen er truffet. Rådmannen vil i det følgende belyse det som skal tas stilling til gjennom en lovlighetskontroll, som grunnlag for bystyret til å vurdere om det er grunn til å oppheve vedtaket av 11. oktober. Innholdet i kravet om lovlighetskontroll Etter det rådmannen kan se stiller klagerne ikke spørsmål ved om bystyret har myndighet til å fatte det angjeldende vedtaket. Klagerne stiller etter det rådmannen forstår heller ikke spørsmål ved om vedtaket er innholdsmessig lovlig. Derimot mener klagerne, slik rådmannen oppfatter dem, at det er så store feil og mangler ved den informasjonen bystyret har fått at vedtaket ikke kan anses å ha blitt til på lovlig måte. Kravet om lovlighetskontroll gjelder følgelig det som kalles «prosessuell kompetanse». Det vil si om lovfestede saksbehandlingsregler og ulovfestede prinsipper er blitt fulgt. Klagerne har anført seks momenter som grunnlag for at bystyrets vedtak av 11. oktober skal anses ulovlig. Disse gjengis i kortform under rådmannens vurdering, slik at de seks momentene og rådmannens vurdering av dem kan leses i sammenheng. For en fullstendig framstilling av klagernes krav om lovlighetskontroll viser rådmannen til vedlegg 1. 2

Klagernes anførsler og rådmannens vurdering Saksbehandlingen av «Bypakke Nedre Glomma videreføring» skal ha grunnlag i kommuneloven, forvaltningsloven og allmenne prinsipper for saksbehandling. Kommuneloven slår fast at rådmannen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet. Ifølge forvaltningsloven skal forvaltningsorganet påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Generelt skal alle avgjørelser bygge på et korrekt og fullstendig faktum, og det skal ikke være tatt utenforliggende hensyn, i henhold til departementets veileder for lovlighetskontroll. Rådmannen vil i dette perspektivet gjengi klagernes anførsler i kortform, og kommentere disse punkt for punkt: 1) Klagerne anfører: Da Bypakke Nedre Glomma ble vedtatt av bystyret i Sarpsborg i 2013 ble det forklart at Sarpsborg måtte velge et bompengeutløsende prosjekt som måtte ferdigstilles før bompengeinnkrevingen kunne starte. I 2018 behøver det bompengeutløsende prosjektet kun (knapt) å være igangsatt. Klagerne stiller spørsmål ved om det er gitt riktig informasjon til bystyret. Rådmannen vurderer: Rådmannen vil i denne forbindelse vise til sak om «Bypakke Nedre Glomma pågående utredningsarbeid» som ble behandlet av bystyret 25.10.2012 (sak 93/12). I saksframlegget står følgende: «Med bakgrunn i ovennevnte mener Statens vegvesen det er hensiktsmessig å legge følgende føringer til grunn for oppstart av bompengeinnkreving: - Bompengeordningen i begge kommunene skal baseres på etterskuddsinnkreving. Det vil si at bompengeinnkrevingen ikke starter før ett eller flere prosjekter er ferdigstilt». I saken behandlet i juni 2013 (sak 46/13), der bypakka ble vedtatt, er dette ikke nærmere omtalt. Det står imidlertid i vedlegg til saken at «Det er gjort en forutsetning om ferdigstillelse av ett større prosjekt før oppstart av bompengeinnkrevingen». Det er riktig som klagerne påpeker at bystyret i 2013 vedtok at bompengeinnkrevingen i Sarpsborg skulle starte først etter at et større prosjekt i kommunen var ferdigstilt. Rådmannen mener imidlertid dette ble begrunnet med at det var hensiktsmessig, ikke at det var et lovpålagt krav eller av andre grunner nødvendig. Denne forståelsen underbygges av underveismelding om «Bypakke Nedre Glomma fase 2», som ble behandlet i formannskapet 19. januar 2017 (sak 2/17) der det blant annet heter: «I lokalt vedtak fra juni 2013 er det vedtatt ulike tidspunkt for oppstart av innkreving av bompenger i de to byene. Videre er det vedtatt at bompengeinnkrevingen starter i sentrumsringen i Fredrikstad når det bompengeutløsende prosjektet er bygd, og tilsvarende skal innkrevingen i Sarpsborg starte når det bompengeutløsende prosjektet er utbygd der. Det er i lokalt vedtak fra juni 2013 lagt til grunn såkalt etterskuddsinnkreving av bompenger. Det innebærer at innkrevingen starter når vegen åpner for trafikk Et alternativt prinsipp ved bompengefinansiering er parallellinnkreving. Da blir bompenger krevd inn samtidig med utbyggingen I flere av bypakkene i Norge er det parallellinnkreving som gjelder ved bompengefinansieringen. Rådmannen anbefaler at ved videre arbeid med forberedelse av Bypakke fase 2 utredes både etterskuddsinnkreving og parallellinnkreving av bompenger.» Formannskapet vedtok ved behandlingen av saken at det skulle gjøres beregninger for både etterskuddsinnkreving og parallellinnkreving av bompenger. 2) Klagerne anfører: Klagerne henviser til en samtale med kommunens saksbehandler der det ifølge klagerne ble bekreftet at det bompengeutløsende prosjektet ved Seut må ferdigstilles før bomringen i Sarpsborg og Fredrikstad kan iverksettes, og at midler fra innkrevingen i 3

første omgang skal gå til å dekke kapitalkostnader fra Seut-prosjektet. Samtidig må de bompengeutløsende prosjektene i Sarpsborg kun være igangsatt for at bomringen i Sarpsborg skal kunne iverksettes. Klagerne mener dette er forvirrende og spør om rådmannens informasjon er entydig og riktig. Rådmannen vurderer: Rådmannen vil opplyse at utbygging av riksvei 110 ved Seut og tilhørende etterskuddsvis innkreving av bompenger inngår i den delen av bypakka som allerede er vedtatt av Stortinget, jf. Prop. 50 S (2014-2015) Utbygging og finansiering av fase 1 av Bypakke Nedre Glomma, kapittel 6.3 om bompenger og bompengeopplegg. Dette er ikke til hinder for å benytte parallellinnkreving i påfølgende faser av bypakka. Hva gjelder klagernes samtaler med kommunens saksbehandler vil rådmannen framheve nødvendigheten av at bystyrets medlemmer forholder seg til de dokumenter som forelegges bystyret samt de muntlige redegjørelser og besvarelser rådmannen gir i bystyrets møte. 3) Klagerne anfører: Klagerne stiller en rekke spørsmål ved at Sarpsborg slik de oppfatter det har valgt parallellinnkreving, blant annet om det er riktig oppfattet at man i en og samme bypakke har to forskjellige prinsipper rundt bompengeutløsende prosjekt. Oppsummert spørres det om Fylkesmannen anser at informasjonen i saken er entydig og korrekt, og om Fylkesmannen kan avklare om Stortinget betrakter «Bypakke Nedre Glomma» som en bypakke med ett sett med krav. Rådmannen vurderer: Rådmannen viser til det som er opplyst i punkt 1 og 2. 4) Klagerne anfører: Klagerne hevder at kommunens saksbehandler i nevnte samtale opplyste at det at prosjekter skulle være «igangsatt» før bomringen kan etableres ikke nødvendigvis betyr at man ser gravemaskiner i arbeid. Da klagerne refererte fra dette i bystyret opplyste rådmannen at de kom med uriktige opplysninger. Klagerne ber derfor fylkesmannen undersøke med Statens vegvesen og saksbehandler hva som er riktig og hva som ble opplyst i sakens anledning. Rådmannen vurderer: I saksframlegget står det om parallellinnkreving at «innkreving av bompenger starter da samtidig med oppstart av et bompengeutløsende prosjekt», og rådmannen brukte selv i bystyrets møte uttrykket «igangsatt». Rådmannen forstår at det blir stilt spørsmål ved hva disse uttrykkene innebærer. I innstillingen og i vedtaket står det imidlertid: «Det legges til grunn bompengeinnkreving i de nye bomstasjonene i inntil 20 år fra anleggsstart på de bompengeutløsende prosjektene i Sarpsborg kommune, fv 109 Nye Tindlundvei-Torsbekkdalen (ekskl. byggetrinn 2) og rv. 111 Hafslund-Dondern». Rådmannen mener begrepet «anleggsstart» er entydig og at den informasjonen rådmannen ga til bystyret er korrekt. 5) Klagerne anfører: Klagerne mener det under debatten ble opplyst at Sarpsborg fra statlig hold er pålagt å ha en felles bypakke med Fredrikstad. De spør om dette er korrekt. Rådmannen vurderer: Rådmannen vil generelt bemerke at det ikke kan være slik at rådmannen skal måtte påse at ethvert utsagn fra alle som deltar i bystyrets debatt skal være korrekt. Et eventuelt feil eller upresist utsagn fra et medlem av bystyret i debatten er ikke grunnlag for å kjenne et vedtak ugyldig. Til spørsmålet om Sarpsborg er pålagt å ha en felles bypakke med Fredrikstad vil rådmannen opplyse at eventuell bompengefinansiert veiutbygging i Norge forutsetter lokale vedtak. Sarpsborg kommune kan således si nei til Bypakke Nedre Glomma, med de 4

konsekvenser det vil medføre. Spørsmålet blir da om en egen bypakke for Sarpsborg vil kunne være et aktuelt alternativ. Rådmannen mener dette er lite sannsynlig ut fra de signaler statlige myndigheter har gitt de siste årene. Etter at Fredrikstad bystyre vedtok Bypakke Fredrikstad i 2007 besluttet Samferdselsdepartementet at det skulle gjennomføres en konseptvalgutredning som skulle vurdere utviklingen av transportsystemet for Nedre Glommaregionen som helhet. Samferdselsdepartementet fremmet ikke Bypakke Fredrikstad videre for Stortinget. Rapporten «Konseptvalgutredning for Transportsystemet i Nedre Glomma regionen» ble sendt på høring i 2010. Sarpsborg kommunes høringsuttalelse ble vedtatt av bystyret 20.05.1010 (sak 32/10). Rapporten fra Statens vegvesen som lå til grunn for bystyrebehandlingen i 2013, er basert på føringer fra konseptvalgutredningen. Der heter det: «Fra overordnede myndigheter ligger det forventninger om at det skal utvikles en helhetlig bypakke for Nedre Glommaregionen som bidrar til å redusere bilbruken, styrke kollektivtrafikken og legger til rette for økte gangog sykkeltrafikk». Signalene om at staten ønsker å behandle Nedre Glomma som ett byområde i areal- og transportsammenheng er forsterket etter dette. Blant annet er Nedre Glomma ett av ni byområder som har kunnet søke om tilskudd til bedre kollektivtransport og mindre biltrafikk (belønningsmidler) og som kan forhandle med staten om byvekstavtale. 6) Klagerne anfører: Klagerne viser til at det i saksfremstillingen framstilles slik at bystyret skal vedta en «videreføring» av Bypakke Nedre Glomma. De mener det hele ble framstilt som en «videreføring man i praksis bare måtte si ja til». De spør Fylkesmannen om bystyret i tilstrekkelig grad fikk presentert en sak, et alvor og et ansvar for den beslutningen som skulle tas. Rådmannen vurderer: Rådmannen påpeker at bystyret behandlet saken «Bypakke Nedre Glomma bompengeordning» juni 2013, og at deler av bypakka som da ble vedtatt senere er behandlet av Stortinget. Rådmannen kan for øvrig ikke se at saksframlegget på noen måte fordekker realitetene i det bystyret ble anbefalt å vedta. Konklusjon Rådmannen kan ikke se at det er grunnlag for å hevde at bystyret er feilinformert eller av andre årsaker ikke hadde et godt nok beslutningsgrunnlag for å behandle og fatte vedtak i sak 72/18. Rådmannen kan heller ikke se at det er andre forhold som tilsier at vedtaket ikke skal betraktes som lovlig. Med grunnlag i dette anbefaler rådmannen at bystyrets vedtak opprettholdes. Konsekvenser økonomi, miljø og folkehelse: Økonomi: Miljø: Folkehelse: 5