Notat om økonomi og organisering ved bygging av eit Helsehus i Nordhordland September 2013 Innhald 1 Mandat og oppgåve til gruppa... 2 2 Nokre føresetnadar som gruppa har lagt til grunn for sitt arbeid... 2 3 Kommunal eller privat eigar av huset... 2 4 Val av organisasjon ved eit kommunalt eigd helsehus... 3 5 Eigarinteressene - fordeling... 5 6 Behov for lån og startfinansiering?... 5 7 Kva dersom behovet for huset endrar seg?... 6 8 Momskompensasjon... 6 9 Tilskott... 7 10 Drift av huset organisering... 7 11 Kapitalkostnadane... 8 12 Husleige fordeling... 9 13 Oppsummering... 10 Side 1
1 Mandat og oppgåve til gruppa Gruppa har bestått av: Jostein Førre assisterande rådmann Osterøy kommune Sveinung Kvamme økonomisjef Radøy kommune Jorun Moen - controller Lindås kommune Bent Gunnar Næss NUI leiar og sekretær for gruppa Mandat Vurdere økonomiske modeller, fordeling av husleigekostnadar, felleskostnadar m.v. Vurdera eigarformer og evt. driftsansvar for bygget og enkelte administrative tenester. 2 Nokre føresetnadar som gruppa har lagt til grunn for sitt arbeid Gruppa legg til grunn følgjande: Huset skal driftast slik at det dekker dei direkte og indirekte kostnadane som er med huset. Det betyr at leigetakarane betaler det som er kapitalkostnadene med huset og dei kostnadane som er knytt til sjølve drifta av huset. I tillegg kjem drifta av dei ulike tenestene som er i huset. Utforming og krav til huset vil bli fastsatt av leigetakarane/kommunane. Når bygget skal realiserast så vil det bli satt ut på offentlege anbod. Det offentlege vil ha behov for huset i eit langsiktig perspektiv 40 år Gruppa har fått utarbeida eit notat frå Telemarksforsking / Ernst & Young som har vurdert ulike selskapsformer/samarbeidsformer. Gruppa viser spesielt til kapittel 2, 3 og 5 i den rapporten. I tillegg har ein hatt møte med Skatt Vest der vi la fram nokre problemstillingar om mva. Avtalen var at vi skulle få eit notat derifrå innan starten av september månad. No har den sakshandsamaren skifta jobb i Skatt Vest slik at ein er usikker på når ein får eit notat. I møte med Skatt Vest vart det gitt ganske klare signal om at eit eventuelt IKS med dette formålet ikkje ville vere skattepliktig. 3 Kommunal eller privat eigar av huset I rapporten frå Telemarksforsking (TF) i kap. 2.1.4 er det med privat eigarskap omtalt. Det er konkludert med følgjande om privat eigarskap: Vil ha høgare kapitalkostnadar må betale ein høgare lånerente Har krav om forrentning og vil prise inn risiko Kan ikkje søkje om skattefritak I tillegg vil leigetakar i eit langsiktig leigeforhold bære mykje av risikoen knytt til endringar i framtidig bruk og vedlikehald, påkostnad, rehabilitering mv av bygget. Side 2
Dersom ein privat løysing skal vere konkurransedyktig må dei kunne realisere bygget til ein langt lågare pris. Dersom kostnadene med å realisere bygget er like er Telemarksforsking (TF) sin konklusjon følgjande; «Vi tror at en privat løsning vil kunne gi høyere kostnader knyttet til leie av bygget både fordi finansieringskostnadene for et privat AS alltid vil være en god del høyere enn for et interkommunalt selskap eller for en kommune, som begge har kommunale lånevilkår, fordi AS et priser inn risiko og så på lånefinansiering, og fordi et privat AS må legge inn skatt som en kostnad. Med et spesialtilpasset bygg med lang leieavtale vil leietakerne uansett bære mye av den fremtidige risikoen knyttet til bygget, til endringer i fremtidig bruk og fremtidig vedlikehold, påkostninger, rehabilitering mv.» 4 Val av organisasjon ved eit kommunalt eigd helsehus I rapporten frå TF er det vurdert følgjande organisatoriske løysingar for eit kommunalt eigd helsehus: Vertskommune (Lindås kommune) IKS Kommunalt eigd AS Om eit kommunalt eigd AS skriv TF følgjande i kap 2.2: «Dersom kommunene skulle etablere et eget kommunalt eid AS med det formål å oppføre, finansiere og leie ut bygget til den virksomheten som er beskrevet, vil selskapet få høyere finansieringskostnader (dersom kommunene ikke stiller kommunal garanti). Dersom det stilles kommunal garanti, vil ikke denne selskapsformen ha noe for seg, siden den gir svakere eierstyring enn alternative former (IKS).» Gruppa ser difor ikkje noko grunnlag for å bruke meir tid på å vurdere eit kommunalt eigd AS. TF skriver følgjande om IKS og vertskommune: IKS Etableres eiendomsvirksomheten som et IKS med de 9 kommunene som deltakere vil alle brukerne bære sin del av risikoen knyttet til driften og finansieringen av bygget. Det betyr at Lindås kommune ikke bærer all finansiell og operasjonell risiko knyttet til prosjektet. IKS er i denne forbindelse en selskapsform som gir eierne/deltakerne bedre grunnlag for eierstyring med virksomheten enn for et AS. De skatte- og avgiftsmessige problemstillinger som knytter seg til et IKS vil være de samme for et kommunalt eid AS, så en IKS-modell vil ikke innebære noen skatte- og avgiftsmessig ulempe eller fordel. Det er imidlertid noen skatte- og avgiftsmessige forhold, som det er redegjort for i denne rapporten, som bør avklares med Skatteetaten. Vertskommune Dette innebærer at Lindås kommune bygger, eier og driver bygget og leier ut deler av bygget til spesialisthelsetjenesten. Resten brukes i egen kommunal virksomhet og i det interkommunale helsesamarbeidet. Side 3
Denne modellen vil medføre at vertskommunen bærer større finansiell og operasjonell risiko knyttet til bygget enn i alternative modeller. Samtidig er denne modellen sannsynligvis den billigste å administrere og drifte. Det knytter seg ikke noen skattemessige problemer til en slik modell, men løsningen krever en avklaring på spørsmål knyttet til merverdiavgift. Dersom de interkommunale helsetjenestene ytes i et vertskommune-samarbeid er det risiko for at Skatteetaten anser dette som helsetjenester som leveres fra vertskommunen til de deltakerkommunene. Dersom det interkommunale samarbeidet organiseres som et IKS som er kompensasjonsberettiget kan deler av arealet søkes frivillig registrert for utleie til et kompensasjonsberettiget foretak. Konklusjon Forutsatt at man får en positiv løsning på spørsmålene knyttet til skatteplikt og avgiftsbehandling, anbefaler vi at man velger et IKS dersom det er viktig at alle kommunene bærer sin del av risikoen knyttet til byggeprosjektet. Dersom dette ikke er viktig, anbefaler vi en løsning hvor vertskommunen Lindås bygger, eier og drifter bygget. Vi ser at det blir valt ulike løysningar andre stadar i landet. I Hallingdal (6 kommunar) er der valt vertskommune, mens Valdres (6 kommunar) har valt eit IKS som eigar av bygget. I saksframlegg til kommunestyrene i Valdres står der følgjande om kvifor ein anbefalte å velje IKS: I Hallingdal vert det jobba med Hallingdal Lokalmedisinske senter. I ein prosjektrapport 27.02.12 er det anbefalt at vertskommunen er eigar av eigedommane som skal nyttast. Det står følgjande i prosjektrapporten: «Prosjektet anbefaler at eiendommer som skal nyttes til lokalmedisinske tjenester blir eid av vertskommunen, og at kostnaden med dette blir fordelt som husleie i driftsregnskapet.» I intensjonsavtalen som er underteikna av ordførarane i Hallingdal står der følgjande: Side 4
I utgreiingane som er tilgjengeleg på nettet så er kjem det ikkje så tydeleg fram kvifor ikkje IKS har vore vurdert som eit alternativ. Det synes som vertskommune var den mest naturlege valet. 5 Eigarinteressene - fordeling Dersom ein vel vertskommune så eig vertskommunen heile huset. Dei andre kommunane er berre leigetakar. Dersom ein vel at huset skal eigast av eit IKS må ein også ta stilling til kor stor del dei ulike kommunane skal eige. Eigarandelen i eit IKS vil vere bestemmande for kor stor del av selskapet som ein er ansvarleg for, det synleggjer kva risiko som den enkelte eigar har i selskapet. Normalt er det i eit IKS slik at deltakarane på representantskapet har ein stemme, men det kan avtalast i selskapsavtalen at dei ulike deltakarane skal ha ulike «stemmevekt». Eit alternativ kan vere å bruke eigarandelen som «stemmevekt». Rådmannsgruppa har satt ned ei gruppe som skal sjå på ulike prinsipp for fordeling, men den har ikkje kome med nokon konklusjon. Dersom alle kommunane vert med så er det 9 stk som skal fordele eigardelen. Ein modell er at det vert fordelt ein fast del pr kommune og resten etter folketal. Det kunne også vore vektlagt kor stor del dei ulike kommunane nyttar av arealet, men det kan variere over tid. Som eit utgangspunkt er det satt opp at 40 % vert fordelt likt på alle kommunane og 60 % ut i frå folketalet. Det gir følgjande fordeling: Fordelt med 40% fast og 60 % folketal Kommune Pr kommune Folketal Total eigarandel 1252 Modalen 4,4 % 0,5 % 5,0 % 1253 Osterøy 4,4 % 10,8 % 15,2 % 1256 Meland 4,4 % 10,3 % 14,8 % 1260 Radøy 4,4 % 7,0 % 11,5 % 1263 Lindås 4,4 % 20,9 % 25,3 % 1264 Austrheim 4,4 % 4,0 % 8,4 % 1265 Fedje 4,4 % 0,8 % 5,2 % 1266 Masfjorden 4,4 % 2,4 % 6,8 % 1411 Gulen 4,4 % 3,2 % 7,7 % Totalsum 40,0 % 60,0 % 100,0 % 6 Behov for lån og startfinansiering? Kommunalbanken kan i prinsippet gi eit lån når det er vedteke å bygge huset. Det betyr at likviditeten også kan dekkes inn på den måten i eit tidleg stadium. Dersom det er behov for kapital tidlegare enn det som lån frå kommunalbanken kan dekke inn så kan eventuelt det løysast ved at selskapet låner frå kommunane eller tek opp eit kortsiktig lån i ein privat bank. Eit anna alternativ er at kommunane betaler inn ein eigenkapital som kan dekke likviditeten i starten. Låneopptaket til eit IKS må godkjennast av fylkesmannen. Når selskapet kan synleggjere at det skal driftast med leigeinntektene utan nokon ekstra overføringar frå kommunane så skulle ikkje det vere noko problem. Med denne føresetnaden så bør det heller ikkje vere noko Side 5
problem at to av kommunane er på Robek-lista. Med den økonomien som er i nokon av kommunane kan innbetaling av eigenkapital vere eit problem. Det kan difor vere smidigast for prosessen at ein får låne heile beløpet og at kommunane ikkje går inn med noko eigenkapital. Kommunalbanken seier samtidig at det vil vere strategisk å ta kontakt med dei på eit tidleg stadium for å presentere prosjektet og behovet for finansiering. Dersom Lindås kommune skal vere eigar så vil dei også måtte syte for at alle kostnader i den tidlege perioden også vert tatt med slik at dei får det tilbakebetalt gjennom husleige. Uavhengig av om dei låner midlane eller bruker noko av sin eigenkapital i starten. 7 Kva dersom behovet for huset endrar seg? Huset vil vere i Lindås kommune sitt kommunesenter og regionen sitt senter. Det vil difor vere eit strategisk hus for den kommunale og offentlege tenesteproduksjon. Dersom det er eigd av eit IKS må det difor avtalast korleis eit eventuelt sal skal skje. Det vil vere naturleg at selskapsavtalen regulerer inn at dersom huset skal seljast så har Lindås kommune forkjøpsrett. Dersom kommunen ikkje ønskjer å kjøpe huset så kan det seljast til andre. Dersom ein kommune går ut av selskapet så er det mogeleg innafor det regelverket som vert fastsatt i selskapsavtalen. 8 Momskompensasjon Gruppa hadde nokre spørsmål til Skatt Vest med bakgrunn i rapporten frå Telemarksforsking. Dei vart tatt opp i møte 20.08.13 og det vart lova svar innan 5. september. No har den sakshandsamaren som vi hadde kontakt med fått andre oppgåver hos Skatt Vest og det er ein ny sakshandsamar som skal sjå på spørsmåla. Det er ikkje lova nokon dato for svar. Det gjer at vi kan vere noko mindre sikre i kva vi skriv, men vi kan vise til dagens praksis og kva andre gjer. For den delen av huset som Helse Bergen skal disponere vil der ikkje vere momskompensasjon. Dersom Lindås kommune eig og driv huset vil dei få momskompensasjon på den delen av bygget som dei nyttar sjølv. Det kan verta eit spørsmål om ein får momskompensasjon på den delen som vert nytta til interkommunalt samarbeid. I dag praktiserer ein momskompensasjon på husleiga som gjeld legevakta. Det burde tilseia at ein kan fortsette med det. Er bygget eigd av eit IKS så driv det i utgangspunktet ikkje avgiftspliktig verksemd og har difor ikkje krav på frådrag for inngåande meirverdiavgift. Men selskapet kan søke om frivillig registrering i avgiftsregisteret. Normalt er det eit krav om næringsverksemd, men det gjeld ikkje for offentleg verksemd. I tillegg har Skattedirektoratet uttalt at det som utgangspunkt er tilstrekkelig at inntektene dekker direkte og indirekte kostnader (BFU 30/03). Det vart også i Side 6
møte med Skatt Vest 20.08.13 uttalt at dette med krav til næringsverksemd ikkje var noko problem. Dersom IKS vert frivillig registrert, vil det forholde seg til Lov om meirverdiavgift og fakturere husleiga med mva. Da vil kommunane betale leige inklusiv mva og sjølv søke om momskompensasjon. Det enklaste ville vere om IKS kunne få momskompensasjon direkte, forholde seg til Lov om kompensasjon av meirverdiavgift. Da vil IKS få momskompensasjon og fakturer kommunane for husleige utan mva. I Valdres er der valt å gå for eit IKS, dei har ikkje problematisert dette med mva. I Hallingdal er der valt vertskommune, dei har heller ikkje problematisert dette med mva. Vi trur difor at spørsmåla som gjeld mva vil finne ei løysing og at det er nøytralt om korleis eigarskapet til huset er, Lindås kommune eller IKS. Men det vil vere viktig at ein er seg bevisst korleis organiseringa må vere når det er valt IKS eller vertskommune. 9 Tilskott Husbanken yter tilskott til øyeblikkeleg hjelp senger. 1 Tilskottet kan mellom anna gis til kjøp, bygging og ombygging. I rettleiaren står det følgjande: «Hvis flere kommuner samarbeider om å etablere omsorgsboliger og /eller sykehjem, skal én kommune søke om tilskudd og stå som ansvarlig overfor Husbanken.» Tilskott som kan ytes i 2013 er avgrensa til maksimum kr 1.120.000,- for sjukeheimsplassar og døgnomsorgsplasser for øyeblikkelig hjelp eller 40 % av godkjente anleggskostnader. Tilskottet er ikkje noko kommunen har rett på, men Husbanken prioriterer bruken av midlane. Av rettleiaren går det fram at det er viktig at Husbanken får ein forespørsel så tidleg som mogeleg i planleggings- og prosjekterin sfasen og at godt grunngjeve prosjekt vil ha større sjanse for tilskott. Dersom ein får full utelling på søknaden kan det utgjere nærare 20 mill. kr. I Valdres er der eit IKS som skal eige huset, men det er ein kommune som står som søkar av tilskott hos Husbanken. 10 Drift av huset organisering Korleis huset skal driftast og kva ein eventuelt skal ha av koordinering vil vere avgjerande for korleis ein vil organisere drifta. I rapporten frå 2012 «Forprosjekt Helsehus» står der følgjande: «Med denne modellen ønskjer arbeidsgruppa å symbolisere at ein kan få mange spanande synergiar i forhold til samarbeid, både eksisterande, planlagt og mogeleg samarbeid, i eit slikt helsehus dersom tilhøva blir organisatorisk lagt til rette for det. Dei ulike behandlingstilboda og synergieffektane, blir skildra meir detaljert i figur 2 og i kapittel 4.» 1 Veileder for investeringstilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger www.husbanken.no Side 7
«Ved å samle fleire av funksjonane og interessentane, vist i figur 1, under same tak vil det vere mogeleg å hente ut ein del spanande synergieffektar. Dette gjeld både i forhold til beredskap (særleg heildøgnsbemanning og legetilgang), nye behandlingstilbod, samarbeidsformer og kompetanse.» I kap. 7 i rapporten frå 2012 er det meir konkretisert dette med positive effektar som kan hentast ut, men og at tenestene ved god samkøyring kan få ein forsvarleg driftsøkonomi. Det vil vere avgjerande for driftsøkonomien at ein klarer å hente ut dei stordriftsfordelane som er mogeleg. For å få til det bør det vurderast å ha ein koordinator som kan sjå dei ulike tenestene i samanheng. I tillegg til den helsefaglege koordineringa vil der også vere behov for å kunne samkøyre ein del tenester som: Vaktmester/drift/vedlikehald Reinhald Kantine Resepsjon felles mottak Dersom huset er eigd av Lindås kommune kan det vere naturleg at desse tenestene i huset vert drifta som ein del av organisasjonen til kommunen. Dersom ein har eit eige IKS kan det vere aktuelt å ha eigne tilsette, men nokre av tenestene kan det også vere aktuelt å kjøpe enten frå private eller frå Lindås kommune. Det vil også vere behov for å samkøyre desse tenestene overfor brukarane, men det må ikkje nyttast meir ressursar til samordning enn det som er gevinsten. Dersom ein vel eit IKS vil der vere følgjande oppgåver som skal løysast: Forberede saker til styret Har det økonomiske ansvaret for drifta av sjølve huset Syter for at huset vert drifta på ein god måte, kjøper inn naudsynte tenester og føl opp avtalar. Eit IKS kan verta noko dyrare enn om Lindås kommune har det i sin organisasjon, men det trenger ikkje verta det. Ein fordel med eit IKS kan vere at det vert tydelegare kven som har ansvaret for den heilskaplege drifta av huset. 11 Kapitalkostnadane Kommunane skal i utganspunktet ta opp serielån. For ein vertskommune vil det vere naturleg å berekne kapitalkostnadane i husleiga ut i frå det serielånet som er tatt opp. Eit IKS kan velje å føre sitt rekneskap etter god kommunal rekneskapsskikk eller etter rekneskapsloven. Dersom ein vel å føre det etter rekneskapsloven kan selskapet ta opp eit annuitetslån. Ved eit annuitetslån vert det faste årlege beløp i renter og avdrag (forutsatt at renta ikkje endrar seg). I eit serielån vert det faste avdrag, men redusert renter etter kvart som lånet vert nedbetalt. Eit serielån vil difor gi noko høgare husleige i starten. I rapporten til Deloitte er der rekna med ein kostnad på kr 40.000 pr. m 2. I og med at store deler av dette huset ikkje vert meir eit ordinært kontorbygg er anslått byggekostnad justert ned til 30.000 pr. m 2 medrekna tomt. I tillegg er der rekna med prosjektleiing til 2 mill. kr. Side 8
I figuren under er det illustrert kva dei årlege kapitalkostnadene vil vere med eit lån med 30 års avdragstid. Ved å ha 30 års nedbetalingstid på lånet, kan lånet vere nedbetalt før det evt er behov for større ombyggingar/vedlikehald på huset. Her er det rekna med ein byggekostnad på 30.000 pr. m 2 medrekna tomt og 50 % refusjon av mva og 2 mill. kr i tillegg for prosjektleiing. Det er ikkje tatt med noko tilskott frå husbanken. 1 800 1 600 1 400 Årleg rente og avdrag pr m 2 med kostnad 30.000 pr m 2, 30 års avdragstid og 2,5 % rente - serielån eller annuitetslån 1 200 1 000 800 600 400 Serielån Annuitet 200-1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 År I tabellen under er det illustrert kor følsam ein vil vere for endringar i byggekostnad og rentenivå. Det er rekna med 30 års avdragstid. Årleg annuitetsbeløp pr m 2 med ulik kostnad pr m2 og rente Kostnad pr m2 i investering Rente 30 000 32 500 35 000 37 500 2,5 % 1 304 1 412 1 519 1 627 3,0 % 1 393 1 508 1 622 1 737 3,5 % 1 484 1 607 1 729 1 851 4,0 % 1 579 1 709 1 839 1 969 4,5 % 1 676 1 814 1 952 2 090 5,0 % 1 776 1 922 2 069 2 215 12 Husleige fordeling Husleiga må dekke kapitalkostnadane, drifta av fellesareala i huset og felles vedlikehald. Fordelinga av husleiga på dei ulike leigetakarane skjer i utgangspunktet ut i frå arealbruk. Det kan vere grunnlag for differensiering av husleiga dersom: Nokre av areala har ein vesentleg høgare byggekostnad aukar kapitalkostnaden eller at arealet har fått tilskott som reduserer kapitalkostnaden. Side 9
Felleskostnadane vert fordelt på dei ulike leigetakarane ut i frå det arealet som dei leiger. Uavhengig av organisasjonsform må der kunne leggast fram eit fullstendig rekneskap for drifta av huset som er opent for innsyn frå alle leigetakarane. Eventuelle overskott eit år vert sett av til fond som kan nyttast i seinare år. På den måten kan ein ha ei husleige som er forutsigbar og jamn. Dei kostnadane som er utanom kapitalkostnadane må ein forvente aukar med den vanlege lønns og prisauken. I Valdres er husleiga sett til 1.800 kr pr. m 2. Det bør også kunne vere eit nivå som kan dekke kapitalkostnadane og felleskostnadane i dette huset. Men samstundes ser ein at kapitalkostnadane er sterkt avhengig av rentenivået. 13 Oppsummering Tabellen nedanfor oppsummerer dei viktigaste tilhøva og eventuelle forskjellar mellom vertskommune og IKS. Tema Vertskommune IKS Tilskott hos husbanken Likt Likt Mulighet for lån hos Likt Likt kommunalbanken Lånetype Må ta serielån kapitalkostnadane høgast i starten. Kan velje enten serielån eller annuitetslån. Vel ein annuitetslån gir lik sum i avdrag og renter (dersom renta er uendra) - kan gi jamnare husleige. MVA Likt Likt Risiko Er hos vertskommunen Fordelt på alle eigarane etter eigardel Eigarskap til prosjektet Drift av huset Kan i større grad bli hos vertskommunen. Dei andre kommunane kan sjå på seg sjølv som leigetakarar. Kan inngå i eksisterande organisasjon. Kan gi større engasjement for prosjektet hos alle kommunane og dermed større vilje for at det skal lukkast. Må ha noko eigen organisasjon. Kan bli noko tydelegare på kven som har ansvaret. Kan gi ein ekstra kostnad. Side 10