Advokat Guttorm Jakobsen Advokatfirmaet Guttorm Jakobsen AS Kongsveien 91, 1177 Oslo Tlf. 900 69 522 Guttorm.jakobsen@juris.no www.advokatjakobsen.no 1
1. INNLEDNING Det er syv temaer for dagens foredrag. Det er: 1) Endring i lov og forskrifter om offentlige anskaffelser 2) Legging av rør og kabler i offentlig veg 3) Ny forskrift om brannforebygging 4) Lovutvalget for håndtering av overvann 5) Erstatningsansvar for vannskader som skyldes tilbakeslag av avløpsvann 6) Pålegg om tilknytning til kommunal hovedledning 7) Pålegg om frakobling av taknedløp og separering og utbedring av lekkasjer på private stikkledninger. 2
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL. 6.1 ERSTATNINGSANSVAR FOR VANNSKADER SOM SKYLDES TILBAKESLAG AV AVLØPSVANN. (1) Rettspraksis og lovgrunnlag på dette området frem til og med våren 2013 ble gjennomgått av meg i mitt forrige foredrag på denne konferansen 31. mai 2013 i Molde. Jeg vil derfor denne gang først og fremst gjennomgå en sentral avgjørelse avsagt av Høyesterett 24. juni 2014 i sak anlagt av Gjensidige forsikring mot Molde kommune og KLP Skadeforsikring. Høyesterett tok her stilling til hvorvidt det foreligger et ulovfestet objektivt ansvar for skader som avløpsledninger volder som ikke skyldes forhold som omtalt i forurensningsloven 24 A, dvs. skader som ikke skyldes manglende kapasitet eller vedlikehold av avløpsledningen. Skaden som oppsto på en enebolig i Frænaveien 76 i Molde skjedde som følge av at en stor stein hadde kommet inn i det lukkede kloakksystemet, og blokkerte for stikkledningen til boligen, slik at det ble tilbakeslag fra stikkledningen og inn i kjelleren. Gjensidige fremmet på vegne av huseier krav på regress for utbetaling av kr. 1.241.421, hvorav kr. 103.151 knyttet seg til direkte skader på to hybler som var innredet i kjelleren uten bygningsmyndighetenes godkjennelse. Et beløp på kr. 85.000 gjaldt tapte leieinntekter for hyblene etter skaden. 16
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL. 6.1 ERSTATNINGSANSVAR FOR VANNSKADER SOM SKYLDES TILBAKESLAG AV AVLØPSVANN (2) Førstvoterende dommer Bårdsen, som fikk tilslutning fra de fire andre dommerne, fant Molde kommune ansvarlig på ulovfestet objektivt grunnlag, selv om det aktuelle skadetilfellet falt utenfor det lovfestede ansvaret etter forurensningsloven 24 a. Vist til at saken hadde betydelige likhetstrekk med saksforholdet i Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1975 s. 1081 Tromsø, hvor et fremmedlegeme en stump av et elektrikerrør på uforklarlig vis hadde kommet inn i et lukket avløpsanlegg og forårsaket forstoppelse og påfølgende tilbakeslag. Selv om førstvoterende i Tromsø dommen den gang la betydelig vekt på at huseierne ikke hadde anledning til å tegne forsikring mot følgene av svikt i en kommunal avløpsledning, og det i dag er på det rene at ordinære boligforsikringer dekker dette, ble det vist til at ansvaret den gang ble forankret i vesentlig bredere avveininger enn forsikringshensynet alene. Hva gjaldt adgangen til å fraskrive seg ansvar ved avtale ble det uttalt at: «Tilpasset en større variasjonsbredde i reglementsklausuler enn det Høyesterett hadde sin oppmerksomhet rettet mot i Stavangerdommen og i Alta dommen, vil jeg anta at ansvarsfraskrivelser avhengig av karakter og omfang i det minste må ivareta tungtveiende saklige behov, og dessuten ikke må avskjære ansvar i en slik utstrekning at man i realiteten rokker ved den grunnleggende risikofordelingen som det objektive ansvaret er uttrykk for. Vurderingene blir, vil jeg tro, i hovedsak de samme enten ansvaret er lovfestet eller ulovfestet.» 17
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL. 6.1 ERSTATNINGSANSVAR FOR VANNSKADER SOM SKYLDES TILBAKESLAG AV AVLØPSVANN (3) Den aktuelle bestemmelsen som ble vurdert i saken var pkt. 3.16 bokstav h første kulepunkt i Molde kommunens sanitærreglement fra 2006 som fastslo at kommunen ikke var ansvarlig for skader i kjeller og lagerlokaler eller boligareal, som skyldtes ledningsbrudd, tilbakeslag fra avløpsledning eller kapasitetsproblemer, når skadetilfellet omfattet innredning til rom for varig opphold (boligformål) som manglet nødvendig godkjenning av bygningsmyndighetene. Det var i den aktuelle saken på det rene at kjelleren ikke var godkjent for beboelse, og Molde kommune og KLP gjorde derfor gjeldende at tapet knyttet til innredning av to hybler i kjelleren ikke var omfattet av kommunens erstatningsansvar. Førstvoterende uttalte til dette i premiss 49 og 50 at ansvarsfraskrivelsen ikke var generell, men besto i en klart avgrenset og lite inngripende regulering knyttet til omstendigheter ved det skadde objektet. Det ble vist til at fraskrivelsen knyttet seg til det særlige tapspotensialet beboelsesrom i kjellere representerer, og til kommunens legitime behov for å håndheve et lovverk om blant annet areal utvikling og bygningssikkerhet, og som i praksis var tett forbundet med driften av kommunens vann og avløpsanlegg. Vist til at det var enkelt for eieren å forholde seg til klausulen som ga ham et reelt valg knyttet til at dersom han ønsket å sikre seg full erstatning ved en evt. skade, oppnår han det ved å sørge for bygningsmyndighetenes godkjenning av bruksendringen. Ikke grunnlag for å sette ansvarsfraskrivelsen til side etter avt. 36. Kravet på erstatning for tapte leieinntekter lempet til kr. 0 etter skadeerstatningsloven 5 2. 18
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.2 PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNAL HOVEDLEDNING (1) Plan og bygningsloven inneholder i kapittel 27 bestemmelser om tilknytning til infrastruktur. Når offentlig vannledning går over eiendommen eller ivegsomstøtertilden,ellerovernærliggende areal, skal bygning som ligger på eiendommen knyttes til vannledningen. Vil dette etter kommunens skjønn være forbundet med uforholdsmessig stor kostnad, eller særlige hensyn tilsier det, kan kommunen godkjenne en annen ordning, jf. pbl. 27 1 annet ledd. Tilknytningsplikten gjelder bare offentlig vannledning. Dersom private aktører har bestemmende innflytelse i et driftsselskap der kommunen er med, kan ledningsnettet neppe kunne kalles offentlig, med den konsekvens at det ikke vil foreligge noen tilknytningsplikt. Tilsvarende fremgår for avløpsledninger av pbl. 27 2 annet ledd. Kommunen kan i andre tilfeller enn nevnt i annet ledd, kreve at bygningen skal knyttes til avløpsledning når særlige hensyn tilsier det, jf. 27 2, 3. ledd. Det kan altså kreves tilknytning til et privat avløpsanlegg i slike tilfelle. Tilknytningsplikten gjelder også for eksisterende bebyggelse, jf. 27 1, 4. ledd og 27 2, 4. ledd. Driftsbygninger i landbruket er unntatt fra tilknytningsplikten, jf. pbl. 30 1. Det samme gjelder fritidsbebyggelse med mindre kommunen har fastsatt tilknytningsplikt i plan, jf. pbl. 30 6. 19
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.2 PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNAL HOVEDLEDNING (2) Kommunal og Regionaldepartementet har i en uttalelse til Fylkesmannen i Hedmark den 10. mai 2012 kommentert at det i Pedersen, Sandvik m.fl. Plan ogbygningsrett(2.utg.2011)pås.473ervist til at tilknytningsplikten følger direkte av loven, og at det ikke er nødvendig med nye vedtak når lovens kriterier er oppfylt. Selv om departementet viser til at de prinsipielt er enig i dette, påpekes det at det forutsettes en utløsende handling fra myndighetenes side for at eiendommer må knytte seg til, da det ikke er et brudd på plan og bygningslovens regler om grunneiere unnlater å knytte seg til en ny ledning på eget initiativ når den langs eller over eiendommen. Dersom tilknytningsplikten bestrides av de private, må det sendes forhåndsvarsel og fattes formelt vedtak om tilknytningsplikt etter forvaltningslovens regler. Klageinstans på slike vedtak vil på vanlig måte være fylkesmannen, jf. plan og bygningsloven 1 9, 5. ledd. Slike vedtak må følges opp med utsendelse av faktura, jf. at kravet på avgift tidligst kan kreves på det tidspunkt vedtak er fattet og den fastsatte frist for å knytte seg til kommunens nett er oversittet. Kravet på tilknytningsavgift vil foreldes 3 år etter denne dato, jf. foreldelsesloven 3, jf. 2. 20
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL. 6.2 PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNAL HOVEDLEDNING (3) Begrepet «nærliggende areal» er det ikke gitt noen nærmere definisjon på i lovens forarbeider. Det er heller ikke trukket opp klare retningslinjer i rettspraksis eller i forvaltningspraksis. Det er avstanden til bebyggelsen som er det avgjørende, jf. Rt. 1983 s. 152. Departementet har tidligere uttalt at en avstand på 300 600 meter ikke kan anses for å være urimelig (saksnr. 93/3328), og at en avstand på 500 meter vanligvis vil ligge innenfor nærliggende areal. Den fysiske avstanden mellom ledningsnettet og eiendommen er imidlertid ikke i seg selv avgjørende. Utgangspunktet er at det må foretas en konkret vurdering, der også andre faktorer vektlegges. Departementet anser at det avgjørende vil være om tilknytningskostnadene kan anses som akseptable sett i forhold til hva som vil være en forventet kostnad ved tilknytning. Ved vurderingen bør kommunen ta hensyn til tomtestørrelsen, tomtens utnyttingsgrad, bebyggelsens bruksformål, terrenget og grunnforholdene. Tilknytningsplikt kan foreligge også der kostnadene blir betydelige, men ikke lenger når gevinsten av en tilknytning ikke står i forhold til kostnaden. I slike tilfeller vil heller holdbarheten av eksisterende vann og avløpsløsninger måtte vurderes av helse eller forurensningsmyndigheten, evt. med det resultat at det nedlegges forbud mot bruk av vannkilde eller gjeldende avløpsløsning. 21
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.2 PÅLEGG OM TILKNYTNING TIL KOMMUNAL HOVEDLEDNING (4) Kostnadene for eiendommen vil være summen av alle utgifter for å få lagt ledning frem til bebyggelse, inkludert evt. kostnader til ekspropriasjon av rett til å føre ledningen over naboeiendom. Evt. reduksjoner i kostnadene kommer til fratrekk, som eksempel tilskudd fra kommunen, fordel ved å spleise med naboer etc. Høyere kostnader kan således være akseptabelt for flere boliger, for næringsbygg fremfor boliger etc. Økonomien til eieren av den aktuelle eiendommen er ikke avgjørende. I en avgjørelse i klagesak fra fylkesmannen i Hedmark fra april 2007 ble krav om tilknytning stadfestet, forutsatt at kostnadene for den enkelte eiendom ikke oversteg tre ganger normalkostnaden ved tilkobling, i det aktuelle tilfellet kr. 200.000,. Departementet bemerker i sin uttalelse av 10. mai 2012 på generelt grunnlag at både en kostnad tilsvarende tre ganger normalkostnad og en kostnad på kr. 200.000 kan ligge innenfor rammene av andre ledd i 27 1og27 2. Kommunen kan unnta fra krav om tilknytning når særlige hensyn tilsier det. Dette gir en mulighet for unntak også der kostnadene ikke er uforholdsmessige. Et grunnlag for unntak vil typisk kunne være at det foreligger gode løsninger for vann og avløp på eiendommen, slik at tilknytning ikke er nødvendig av hensyn til helse, eller for å hindre forurensning. Der det nylig er investert i et anlegg på eiendommen, kan det være mye som tilsier at det foreligger særlige hensyn, eller at det bør gis pålegg med en overgangsordning på f.eks. 5 år før tilknytning må finne sted. 22
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.3 PÅLEGG OM FRAKOBLING AV TAKNEDLØP OG SEPARERING OG UTBEDRING AV LEKKASJER PÅ PRIVATE STIKKLEDNINGER. Forurensningsloven 22 med overskrift «Krav til utførelse av avløpsanlegg» lyder som følger: «Forurensningsmyndigheten kan i forskrift eller i det enkelte tilfelle fastsette nærmere krav til avløpsledning, herunder om den skal være lukket og vanntett. Forurensningsmyndigheten kan avgjøre om alt avløpsvann skal ledes i felles ledning eller om det skal kreves særskilte ledninger for ulike typer avløpsvann. Ved omlegging eller utbedring av avløpsledninger kan forurensningsmyndigheten også kreve at eier av tilknyttet stikkledning foretar en tilsvarende omlegging eller utbedring. Også ellers kan forurensningsmyndigheten kreve omlegging eller utbedring av stikkledning når særlige grunner tilsier det. I utslippstillatelse for avløpsanlegg kan det settes som vilkår at dette innrettes slik at anlegget kan ta avløpsvann fra annen kommune eller fra andre eiendommer. Merkostnaden dette fører til skal betales av de som får muligheter til tilknytning. I mangel av avtale fastsettes merkostnaden og fordelingen av dette ved rettslig skjønn. Kostnadene ved underskjønnet skal deles forholdsvis mellom partene i skjønnssaken som får muligheter til tilknytning» Med omlegging tenkes på de tilfeller der en kommune legger om ledningssystemet fra fellessystem til separatsystem, eller der det skjer en fullstendig utskiftning av ledningsnettet. En omlegging eller utbedring vil kunne være lite effektiv, dersom det ikke samtidig kan kreves tilsvarende sanering av stikkledninger. 23
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.3 PÅLEGG OM FRAKOBLING AV TAKNEDLØP OG SEPARERING OG UTBEDRING AV LEKKASJER PÅ PRIVATE STIKKLEDNINGER. (2) Når det gjelder sanering av eksisterende ledning, må det i følge forarbeidene foreligge sterke grunner for å anta at eksisterende stikkledning ikke er tilfredsstillende før en kan kreve at stikkledningen fornyes. Slike forhold kan være lekkasjer, eller at stikkledningen er like gammel som det hovedledningsnett som er under utbedring. I den utstrekning pålegg om utbedring eller omlegging ikke etterkommes, kan forurensningsmyndigheten, i dette tilfelle kommunen, selv utføre arbeidet for eierens regning i medhold av forurensningsloven 74. Pålegg etter forurensningsloven 22 andre ledd og pålegg etter 7, fjerde ledd må her sees i sammenheng, da førstnevnte hjemmel er spesialhjemmelen og sistnevnte den mer generelle hjemmel til å gi pålegg om retting av forhold i strid med forurensningsloven. Standard abonnementsvilkår for vann og avløp angir i pkt. 1.4 at abonnenten er ansvarlig for at hans private vann og avløpsanlegg til enhver tid er i forskriftsmessig stand. Kommunen er i pkt. 1.5 andre ledd gitt hjemmel til å kreve anlegg reparert, utbedret, omlagt eller fjernet dersom de er i strid med de administrative eller tekniske bestemmelsene i abonnementsvilkårene eller med plan og bygningsloven med tilhørende teknisk forskrift. Se også pkt. 3.7 og kommentarene til bestemmelsen, der lekkasjer er nevnt som et eksempel på dette. 24
6. UTVALGTE JURIDISKE SPØRSMÅL 6.3 PÅLEGG OM FRAKOBLING AV TAKNEDLØP OG SEPARERING OG UTBEDRING AV LEKKASJER PÅ PRIVATE STIKKLEDNINGER. (3) Kommunens adgang til å pålegge overvannstiltak er drøftet i min bok «Vann, avløp og nye rettsregler» fra 2010 i pkt. 3.12 på s. 439. Her er det vist til at kommunen har adgang til å pålegge overvannstiltak gjennom bruk av kommuneplan og reguleringsplanbehandling ved å avsette flomveier som hensynssone etter pbl. 11 8 tredje ledd bokstav a. Der bortledning av overvannet vurderes best å bli løst gjennom etablering av tekniske anlegg gir plan og bygningsloven i 11 7 nr. 2 adgang til å fastsette som arealformål i kommuneplanens arealdel anlegg for teknisk infrastruktur, herunder traseer for teknisk infrastruktur, jf. lovens 11 7 nr. 2. Det kan også fastsettes særlige krav til infrastruktur og med angivelse av type infrastruktur i medhold av pbl. 11 8 bokstav b. Dette kan også gjøres ved fastsettelse av reguleringsplan etter pbl. kapittel 12. Det kan videre fastsettes krav til overvannstiltak gjennom byggesaksbehandlingen, jf. pbl. 28 1, gjennom bruk av vannressursloven 7 andre ledd, der vassdragsmyndigheten kan gi pålegg om tiltak som vil gi bedre infiltrasjon i grunnen, dersom dette kan gjennomføres uten urimelige kostnader. Det er også i pkt. 3.12.4 vist til bruk av forurensningsloven 22 som jeg mener også kan benyttes til å kreve omlegging fra tilførsel til kommunalt nett til infiltrasjon på egen grunn, der forholdene ligger til rette for dette, og der et slikt pålegg er begrunnet i at kommunens hovedledningsnett og/eller rensekapasitet er, eller står i fare for å bli, overbelastet, og at det er behov for å treffe tiltak for å rydde opp i dette, jf. Ot. prp. nr. 11 (1979 80) s. 126 der sistnevnte er påpekt som et relevant hensyn. 25
7. OPPSUMMERING (1) Endringene som er foreslått i lov og forskrifter om offentlige anskaffelser innebærer at kommunene igjen blir underlagt forsyningsforskriftens bestemmelser og kan nyttiggjøre seg den økte fleksibiliteten i dette regelverket i forhold til regelverket anskaffelsesforskriften. Nærmere regler om plikter og rettigheter i forholdet mellom vegeier og de ulike kabelaktørene ved legging av kabler og rør i veggrunn er regulert i forskrift av 8. oktober 2013 gitt med hjemmel i vegloven 32, 3.ledd. I forslag til ny forskrift om brannforebygging er kommunens plikt til å sørge for tilstrekkelig vannforsyning frem til tomtegrense i tettbygd strøk etter gjeldende 5 4 foreslått fjernet og erstattet med en plikt for kommunene til å kartlegge sannsynligheten for brann, fastsette satsningsområder og tiltak, samt gjennomføre disse i stedet. Det skal også foretas risikobasert tilsyn. Tiltakshaver har ansvaret for at kravet til tilstrekkelig og hygienisk drikkevann, herunder slukkevann i pbl. 27 1 er oppfylt i forbindelse med nyoppføring av bebyggelse etter plan og bygningsloven. Nedsatt et lovutvalg for overvann som skal foreslå tiltak. Parallelt i gang et arbeid med utarbeidelse av forslag til ny vanntjenestelov som skal samle sentralt lovverk for VA sektoren i en lov. 26
7. OPPSUMMERING (2) Det foreligger et ulovfestet objektivt ansvar for tilbakeslagsskader som skyldes årsaker som ikke er opplistet i forurensningsloven 24 a (manglende kapasitet og manglende vedlikehold), f.eks. ved tilbakeslags som skyldes at en stein har kommet ned i avløpssystemet og tettet tilførselen fra en privat stikkledning. Adgangen til ved avtalevilkår og fraskrive seg ansvar for slike skader er lik i begge tilfeller. Slike vilkår må ivareta tungtveiende saklige behov, og dessuten ikke må avskjære ansvar i en slik utstrekning at man i realiteten rokker ved den grunnleggende risikofordelingen som det objektive ansvaret er uttrykk for. Ansvarsfraskrivelse for skader i ulovlig innredede kjellere godtatt av Høyesterett i Molde dommen. Kommunen kan kreve tilknytning av både ny bebyggelse og eksisterende bebyggelse der offentlig hovedledning går over eiendommen, i veg som støter til den eller over nærliggende areal, jf. pbl. 27 1 annet ledd og 27 2, annet ledd. Kun tilknytningsplikt for fritidsbebyggelse der dette er bestemt i plan. Kommunen har hjemmel til å kreve utbedring av utett avløpsledning med hjemmel i forurensningsloven 22, 2. ledd og standard abonnementsvilkår pkt. 1.5. Antagelig hjemmel for, men fortsatt noe uklart etter gjeldende rett i hvilken utstrekning pålegg om frakobling av taknedløp kan gis, og hjemmel for dette bør derfor gjøres klarere i ny lovgivning på området. 27