Alta-dommen om forurensningslovens 24 a og sanitærreglementene. Advokat Jardar Aas, Gjensidige Forsikring ASA Gardermoen, 23.

Transkript

1 Alta-dommen om forurensningslovens 24 a og sanitærreglementene Advokat Jardar Aas, Gjensidige Forsikring ASA Gardermoen, 23. november 2011

2 Tyttebærsti-dommen kommunens ansvar ved forsømt vedlikehold Høyesteretts behandling 27.september (Tyttebærstien) Vedlikeholdet ikke tilstrekkelig, men aktsomt Ugla-dommen i Trondheim kommunens forpliktelser til å forberede seg ved varsler om ekstreme værforhold Sammenlikninger mellom Alta-dommen og dommene i Fredrikstad og Stavanger mht adgang til ansvarsfraskrivelse Aktsomhetsnormen for VA - behov for avklaringer 2

3 Tyttebærsti-dommen kommunens ansvar ved forsømt vedlikehold Høyesteretts behandling 27.september (Tyttebærstien) Vedlikeholdet ikke tilstrekkelig, men aktsomt Ugla-dommen i Trondheim kommunens forpliktelser til å forberede seg ved varsler om ekstreme værforhold Sammenlikninger mellom Alta-dommen og dommene i Fredrikstad og Stavanger mht adgang til ansvarsfraskrivelse Aktsomhetsnormen for VA - behov for avklaringer 3

4 Før Høyesteretts dom i Alta-saken: Alta kommune, LB Uten reglement gjelder det objektive ansvaret i 24 a, evt. supplert med ulovfestet objektivt ansvar. Neppe plass til a er uttømmende regulering for avløpsanlegg. [Påstand] Der reglement er vedtatt og kommer til anvendelse vil aktsomhetskravet være sentralt - hva skal til for at et vedlikehold skal være forsvarlig? Frekvens? Type vedlikehold? Selvrensende rør? TV-kontroller? 4

5 Etter Høyesteretts dom i Alta-saken: I liten grad lenger interessant å finne rammene for tilstrekkelig aktsomt vedlikehold. Nytt tema: Konkret vurdering av om skader skyldes at kapasiteten ikke strekker til, eller at vedlikeholdet har vært utilstrekkelig. Og: Hva når skadeårsaken er plutselig tilstopping, eks. ved fremmedlegemer i rørene eller at noen fyller en kum med sand? 5

6 6 BAKGRUNN

7 Forurensningslovens 24 a 24a. (særlige erstatningsregler for avløpsanlegg) Anleggseieren er ansvarlig uten hensyn til skyld for skade som et avløpsanlegg volder fordi kapasiteten ikke strekker til eller fordi vedlikeholdet har vært utilstrekkelig gjelder tilsvarende. 7

8 Sanitærreglementer Ulike kommuner har ulike reglementer: Noen har gjeldende standard fra KS Noen har gamle versjoner Noen har skrevet et eget reglement Noen har ikke reglement De aller fleste reglementer har ansvarsbegrensninger i forhold til bl.a. forurensningslovens 24 a. 8

9 9 ALTA-DOMMEN

10 Alta-dommen Alta-dommen, HR A Tilbakeslag i bolig forsikret hos If, kommunen forsikret i Gjensidige. Enighet om at skaden skyldtes at vedlikeholdet rent objektivt ikke var tilstrekkelig til å unngå skaden, men at kommunen ikke kan lastes for dette. Alta kommune har vedtatt standard sanitærreglement, der ansvaret er begrenset til skader som skyldes utvist uaktsomhet eller forsett. Sakens eneste tvistetema var om reglementet er i strid med avtl 36 for så vidt gjelder at ansvarsbegrensningen også omfatter de situasjonene der vedlikeholdet ikke er tilstrekkelig. 10

11 Alta-dommen Partene var enige om at Høyesterett i Stavanger-dommen hadde avgjort at kommunene kan fravike forurensningslovens 24 a i sanitærreglementet. 11

12 Alta-dommen Partene var enige om at Høyesterett i Stavanger-dommen hadde avgjort at kommunene kan fravike forurensningslovens 24 a i sanitærreglementet. Høyesteretts flertall mener imidlertid at lovens bestemmelse ikke kan fravikes. Dermed pålegger den kommunen ansvaret. 12

13 13 STAVANGER-DOMMEN

14 Stavanger-dommen, Rt s. 431 Saken gjaldt Stavanger kommunes sanitærreglement, som hadde lang historikk: Første reglement vedtatt i Ansvarsfraskrivelse for bl.a. ekstraordinær nedbør fra Frem til 1964 ble det tinglyst erklæring om vedtagelse på alle eiendommer. Reglementet i dommen var fra Ingen bestemmelser om vedtagelse. Kunngjort i Stavanger Aftenblad som melding til rørleggermestere og VVS-konsulenter. Ellers informasjon ved nyoppføring og tilbygg/påbygg. 14

15 Stavangerdommen, Rt s. 431 Kort om saken: Tilbakeslagsskade som skyldtes nedbør som oversteg dimensjoneringskriteriet på 10 års gjentaksintervall. Krav ble fremmet mot Stavanger kommune basert på forurensningslovens 24 a. Kommunen avviste kravet under henvisning til sanitærreglementets ansvarsbegrensning. Kommunen tapte i tingretten, fikk medhold i lagmannsretten. 15

16 Stavangerdommen, Rt s. 431 Høyesterett slår fast: Loven er fravikelig. Huseierne er bundet av reglementet. HR viser til rettspraksis fra 1933 og 1964, og legger stor vekt på at en huseier uansett ikke kan påvirke tilknytningsvilkårene. Man må generelt være kjent med at slikt reglement kan finnes, og selv søke informasjon om dette. HR trekker så opp noen linjer i forhold til bruk av avtalelovens 36 på forhold der det offentlige er involvert: 16

17 (48) Ved spørsmål om anvendelse av 36 er det for meg vesentlig at Stavanger kommune eier og forvalter et ledningsnett for avløp for ca tilknyttede eiendommer av ulike slag. Utgiftene til anlegg, drift og vedlikehold dekkes av kommunen. Etter forurensningsloven 25 kan kommunen kreve full dekning av kostnadene gjennom innkreving av kloakkavgift etter lov om kommunale vass- og kloakkavgifter. (49) Innen rammen av lov og forskrifter bestemmer kommunen vilkårene for tilknytning til anlegget og fordeler risiko og ansvar mellom kommunen og brukerne. Kommunen har, som mange andre kommuner, bestemt at skader ved oversvømmelse som følge av nedbør som overstiger dimensjoneringen av avløpsledningene, ikke skal medføre ansvar for kommunen. Denne ansvarsbegrensning må ses i sammenheng med abonnentenes mulighet til å forsikre seg mot slike skader. Den enkelte abonnent har best oversikt over hvilke skader en oversvømmelse kan medføre i kjelleren og kan sørge for forsikringsdekning og tiltak for å avverge eller begrense skaden. I denne saken har eieren nettopp sørget for slik forsikring og skal bare dekke egenandelen. 17

18 (50) Avslutningsvis tilføyes at forbrukervern og sensur av urimelige avtalevilkår mellom forbruker og næringsdrivende og mellom næringsdrivende, har mindre plass i de tilfeller fellesoppgaver ivaretas av en kommune eller andre og utgiftene fordeles mellom, og dekkes av, de tilknyttede eiendommer eller deltakere. Spesielt må dette gjelde når begge parter har kontraheringsplikt etter lov eller forskrift. Innen rammen av lov og forskrift må kommunen ha adgang til å bestemme dimensjoneringen og utførelsen av vann- og avløpsnettet og fordele risiko og ansvar mellom fellesskapet og den enkelte. Så lenge slike bestemmelser er basert på et saklig og forsvarlig skjønn, og fellesskapet drives på selvkostbasis, skal det mye til for at en eller noen få eiere av tilknyttede eiendommer ved hjelp av avtaleloven 36 kan få omfordelt rettigheter og byrder i fellesskapet. 18

19 19 ALTA-DOMMEN

20 Noen innledende bemerkninger til selve dommen: 1. Premissene er preget av at flertallet har ansett det urimelig at huseiersiden skal sitte igjen med tapet i denne type saker. 2. Flertallet fremstår som mer tro mot den opprinnelige lovgiverviljen enn man var i Stavanger-dommen. 3. Mindretallet legger til grunn at flertallets rettslige vurdering er i strid med tidligere praksis fra Høyesterett (Stavanger-dommen), men velger likevel ikke å be om at retten settes med storkammer. 4. Flertallet tolker Stavanger-dommen innskrenkende for å unngå å komme i uttrykt strid med denne, uten at det blir overbevisende. 20

21 FLERTALLETS PREMISSER: (26) Lovforarbeidene viser imidlertid at forurensningsloven 24a er et resultat av bevisste lovgiveroverveielser om plassering av risiko for skader som blir forårsaket av avløpsanlegg, og dette taler mot at anleggseieren skal kunne fraskrive seg ansvar. Den enkelte abonnent har tilknytningsplikt, jf. forurensingsloven 23, som viser til plan- og bygningslovens regler, og står derfor ikke overfor noe reelt valg. Mangel på vanlig avtalemekanisme blir også påpekt i Rt (Stavanger-dommen) avsnitt 43. Fraværet av reell valgmulighet både med hensyn til om man skal knytte seg til avløpsanlegg, hvilket anlegg man skal knytte seg til og vilkårene for tilknytningen, medfører at reglementet for sanitæranlegg reelt har mer karakter av forskrift enn avtale. Det bør derfor kreves sterke grunner for at kommunen skal kunne fraskrive seg ansvar for skader som blir forårsaket av utilstrekkelig vedlikeholdte avløpsanlegg. 21

22 (27) Spørsmålet om eier av avløpsanlegg kan fraskrive seg ansvar etter forurensningsloven 24a, ble behandlet av Høyesterett i Rt (Stavanger-dommen). Høyesterett kom her til at anleggseier kan fraskrive seg ansvar for skader som skyldes manglende kapasitet til å ta unna uvanlig store nedbørsmengder. Skaden var i det aktuelle tilfellet forårsaket av kraftig regnvær i Stavanger 29. juni Avløpsledningen, som var dimensjonert for gjentaksintervall for regnvær for 10 år, hadde ikke tilstrekkelig kapasitet til å ta unna vannet, og dette førte til tilbakeslag hos en abonnent. I vilkårene for tilknytning til vann- og avløpsnettet i Stavanger var det tatt inn en bestemmelse om at kommunen var uten ansvar «for oversvømmelse som følge av nedbør som overstiger de forutsetninger som er lagt til grunn ved dimensjonering av avløpsledninger». Det fremgår av dommens avsnitt 46 at bestemmelsen ikke var praktisert slik at den gjaldt «krav på erstatning... når avløpsledning som følge av utbygging ikke lenger har tilstrekkelig kapasitet eller det er feil ved nettet». I slike tilfeller ble det utbetalt erstatning. 22

23 (29) Forurensningsloven 24a omfatter flere skader enn vassdragsloven nr. 2. For så vidt gjelder ansvarsgrunnlaget, legges det imidlertid til grunn i forarbeidene at bestemmelsen innebærer en lovfesting av rettstilstanden, jf. Ot.prp.nr.39 ( ) side 254. Når Høyesterett i Stavangerdommen godtok kommunens ansvarsfraskrivelse, var det fordi den var begrenset til skader som skyldtes uvanlig store nedbørsmengder, jf. avsnitt 47, at det hadde vært vanlig at kommuner fraskrev seg ansvar for slike skader, jf. avsnitt 35, og at dimensjoneringsbeslutningene hvilte på et saklig og forsvarlig skjønn, jf. dommens avsnitt

24 (31) Selv om Høyesteretts dom i Stavangersaken inneholder enkelte mer generelle bemerkninger, kan dommen på denne bakgrunn ikke oppfattes slik at den generelt tillater at forurensningsloven 24a blir fraveket ved avtale. Dommen må anses å være begrenset til fraskrivelse av ansvar for skader som er forårsaket av at avløpsnettet ikke har vært dimensjonert til å ta unna uvanlig store nedbørsmengder. 24

25 Det er vanskelig å forstå hvor flertallet henter enkelte deler av sin tolkning av Stavanger-dommen fra: Uvanlig store nedbørsmengder Godtok ansvarsfraskivelse fordi den var begrenset til skader som skyldes uvanlig store nedbørsmengder [ ] Dommen er begrenset til skader der nettet ikke har vært dimensjonert til å ta unna uvanlig store nedbørsmengder. 25

26 Det er vanskelig å forstå hvor flertallet henter enkelte deler av sin tolkning av Stavanger-dommen fra: Uvanlig store nedbørsmengder Godtok ansvarsfraskivelse fordi den var begrenset til skader som skyldes uvanlig store nedbørsmengder [ ] Dommen er begrenset til skader der nettet ikke har vært dimensjonert til å ta unna uvanlig store nedbørsmengder. Stavanger-dommen avgjør ikke saken på uvanlig store nedbørsmengder den omtaler nedbør utover dimensjoneringskriteriet som i den saken var 10 år. 26

27 MINDRETALLETS PREMISSER Siterer fra avsnitt 35 i Stavanger-dommen: Hvis meningen hadde vært å sette til side gjeldende bestemmelser om ansvarsbegrensning i reglementer i mange kommuner, måtte etter min mening lovforarbeidene ta uttrykkelig stilling til spørsmålet om ny 24 a skulle være ufravikelig. 27

28 (46) Jeg oppfatter Høyesterett slik at det legges betydelig vekt på at ansvarsbegrensning var godtatt i praksis - en praksis som angis å gjelde både 47 nr. 2 og 115 nr. 2 i vassdragsloven av 1940, altså begge skadeårsakene i forurensningsloven 24a. (47) Jeg kan etter dette vanskelig se det annerledes enn at Høyesterett i Stavanger-dommen avgjorde at forurensningsloven 24a er fravikelig, uavhengig av skadeårsak. (49) Jeg føyer til at det etter mitt syn ikke er rettsteknisk heldig om adgangen til å fraskrive seg det objektive ansvaret bare gjelder for den ene av to skadeårsaker i samme ansvarsbestemmelse. 28

29 Mindretallet vurderer så om ansvarsfraskrivelsen er urimelig. Mindretallet anser abonnentenes manglende mulighet til å påvirke avtalen som et moment som taler for at bestemmelsen er urimelig. Dette i motsetning til Stavangerdommen. Som argumenter mot urimelighet vises i stod grad til de generelle synspunktene fra Stavanger-dommen. Videre tar mindretallet avstand fra idéen om at en aksept for ansvarsfraskrivelse vil bety å fjerne et incitament til omfattende vedlikehold. Konklusjonen fra mindretallet er at begrensningen er rimelig. 29

30 Mindretallets vurdering er fullt ut samsvarende med det som var Gjensidiges argumentasjon og syn på disse spørsmålene etter Stavanger-dommen. Generelt er likevel forsikringsbransjen av den oppfatning at de offentlige myndigheter, herunder kommunene, bør ha hovedansvaret for i størst mulig grad å hindre at flom, ekstremnedbør, ras etc. får store konsekvenser. 30

31 Noen direkte konsekvenser av dommen: Alle skader som kunne vært unngått ved vedlikeholdstiltak vil utløse erstatningsplikt for ledningseier. Det vil bli brukt mye ressurser for å finne frem til konkret skadeårsak kapasitet eller vedlikehold. Flertallets begrunnelse åpner for omkamp om situasjonen for dimensjoneringsunntaket i reglementene. 31

32 Hvor langt kan man strekke begrepet utilstrekkelig vedlikehold? Kvist som føres med en flom og tetter et sluk eller en kulvert? En kum som noen unger tetter med grus og stein? Byggeplassavfall som kastes i avløpet og tetter hovedledningen? 32

33 Som objektivt begrep betyr utilstrekkelig vedlikehold bare at vedelikeholdet rent faktisk ikke strakk til skaden kunne teorietisk vært unngått dersom man vedlikeholdt akkurat det stedet akkurat da skaden inntraff. Her er det vanskelig å trekke grensene en tanke kan kanskje være å spørre seg om man i praksis hadde hatt noen reell mulighet. Når det kommer kvist og kvas nedover bekken ja kanskje skulle man klargjort breddene bedre. Men når barn fyller opp en kum er det vanskelig å unngå skaden, med mindre den følger i noe tid etter slik at man kunne gjort en kontroll. 33

34 Hvis ikke dette er et spørsmål om utilstrekkelig vedlikehold hva er status da? Noe diskusjon i teorien om forurensningslovens 24 a regulerer alle skademekanismer som gir oversvømmelse eller lekkasje, eller om det er et uregulert område. Eksempelet med barna hvis ikke dette er omfattet av 24 a hva er da den erstatningsrettslige status? Uavklart HR-dom fra 1975 pålegger objektivt ansvar, men legger der stor vekt på at huseiere ikke hadde forsikringsmulighet. Det har de nå, og det er vanskelig å vite hvordan dette ville blitt vurdert i dag. De føringer for interesseavveining som ligger i Alta-dommen tilsier imidlertid at ansvaret fortsatt bør ligge hos ledningseier, men det er usikkert hvor mye man skal legge i denne dissensdommen. 34

35 «Kommunen er uten ansvar for ulemper eller skader hos abonnenten (herunder leieboer og lignende) eller på private sanitæranlegg som skyldes svikt i vanntilførselen eller i avløpssystemet, med mindre svikten skyldes forsettlig eller uaktsomt forhold fra kommunens side.» «Kommunen er uten ansvar for oversvømmelse som følge av nedbør som overstiger de forutsetninger som er lagt til grunn ved dimensjonering av avløpsledninger.» 35

36 «Kommunen er uten ansvar for ulemper eller skader hos abonnenten (herunder leieboer og lignende) eller på private sanitæranlegg som skyldes svikt i vanntilførselen eller i avløpssystemet, med mindre svikten skyldes forsettlig eller uaktsomt forhold fra kommunens side.» «Kommunen er uten ansvar for oversvømmelse som følge av nedbør som overstiger de forutsetninger som er lagt til grunn ved dimensjonering av avløpsledninger.» 36

37 37 Får Alta-dommen praktiske konsekvenser?

38 Betydning for vedlikeholdet i ledningsnettet? Betydning for forsikringsdekningen? Betydning for sikkerhetsforskrifter? Betydning for dekningsomfanget? Betydning for forsikringspremien? 38