Fylkesmannen i Oslo og Akershus Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ved NAV Grorud sosialtjeneste Virksomhetens adresse: Ammerudveien 20, 0958 Oslo Tidsrom for tilsynet: 15.02.13 24.06.13 Kontaktperson i virksomheten: Vibeke Kjøl Malde Sammendrag Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder: Tema for tilsynet er tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram (KVP). Gjennom tilsynet skal det undersøkes om bydelen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at tjenesten KVP er tilgjengelig for alle potensielle deltakere og at innholdet og omfanget i kvalifiseringsprogrammet er forsvarlig. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) 29, 30 og 31 samt i saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Målsettingen med tilsynet vil være å undersøke om: kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig tildeling av KVP, herunder - om tjenesten er tilgjengelig - om det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning kommunen ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, herunder - om tidsfrist for iverksetting av program overholdes - om kommunen tilbyr tilpasset program - om kommunen driver oppfølgingsarbeid i henhold til lovkrav Det ble gitt 2 avvik og 1 merknad under tilsynet. Avvik 1: Bydel Grorud sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at tjenesten KVP er tilgjengelig ved første henvendelse til NAV-kontoret 1
Avvik 2: Bydel Grorud sikrer ikke ved tilstrekkelig styring at tildelingsprosessen (vurdering og beslutning) er forsvarlig Merknad: Bydel Grorud har forbedringspotensiale knyttet til dokumentasjon av gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet Dato: 24.06.13 Mari Pleym Signe-Else Bjørnstad Agnethe Lurén revisjonsleder revisor revisor 2
Innhold Sammendrag... 1 1. Innledning... 4 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold... 4 3. Gjennomføring... 4 4. Hva tilsynet omfattet... 5 5. Funn... 5 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem... 7 7. Regelverk... 8 8. Dokumentunderlag... 8 9. Deltakere ved tilsynet... 9 3
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved NAV Grorud i perioden 15.02.13 24.06.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (STL) 9 og kommuneloven kapittel 10 a. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om: hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring 2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold Bydel Grorud har ca. 26.000 innbyggere. Bydelen er organisert slik at de utøvende tjenestestedene er enheter som rapporterer til enhetsleder, som igjen rapporterer til bydelsdirektøren. Sosialtjenesten er organisert med en enhetsleder, en avdelingsleder for publikumsmottak (PM) og to avdelingsledere for oppfølgingsavdelingene. I tillegg har bydelen opprettet en egen enhet for sysselsetting, integrering og språk (ESIS), hvor Sysselsettingsavdelingen er underlagt NAV. Sysselsettingsavdelingen består av tre team, herunder Team introduksjonsprogram, Team for ungdomskvalifisering og Team for voksenkvalifisering. Sistnevnte team arbeider med kvalifiseringsprogrammet. I 2012 hadde bydelen et måltall på 97 deltakere i KVP. Antall deltakere per 31.12.12 var 99. Bydel Grorud hadde i perioden 01.01.11 tom 31.08.12 beste resultater innen KVP i Oslo, med 53 % overgang til arbeid eller utdanning. 3. Gjennomføring Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter: Revisjonsvarsel ble utsendt 15.02.13. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Åpningsmøte ble avholdt 09.04.13. 4
Intervjuer - 14 personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag. Sluttmøte ble avholdt 11.04.13. 4. Hva tilsynet omfattet Tema for tilsynet var å undersøke om kommunen sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om: kommunen sikrer forsvarlig tildeling av KVP, dvs. at tjenesten er tilgjengelig og at det foretas forsvarlig kartlegging, vurdering og beslutning kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av KVP, dvs. om tidsfrist for iverksetting overholdes, kommunen tilbyr tilpasset program og driver oppfølgingsarbeid i henhold til lov- og forskriftskrav 5. Funn Det ble gitt 2 avvik under tilsynet. Avvik 1: Bydel Grorud sikrer ikke gjennom tilstrekkelig styring at tjenesten KVP er tilgjengelig ved første henvendelse til NAV-kontoret Avviket fra følgende myndighetskrav: STL 4, 5, 17, 29, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) 11 og forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 4 og 5 Avviket bygger på følgende: Det finnes ikke informasjonsmateriell om KVP i PM Søknadsskjema ligger ikke fremme i PM og tilsynsmyndigheten har mottatt ulike opplysninger om hvor de ansatte kan finne søknadsskjema Det finnes informasjon om KVP på kommunens nettsider og lenke til nav.no. Det er ikke lenke til søknadsskjema på nettsiden Det fremkommer at de ansatte i PM gir overflatisk informasjon om KVP i de tilfeller der det blir spurt direkte eller der den ansatte finner det hensiktsmessig Ved behov for nærmere informasjon om tjenesten KVP er rutinen at KVP-veiledere kontaktes eller det kan fylles ut et henvisingsskjema Det er ikke forelagt tilsynsmyndigheten skriftlige rutiner knyttet til innholdet i den informasjonen som skal gis ved første henvendelse. Det fremkommer heller ikke at de ansatte på andre måter har retningslinjer knyttet til informasjonen som skal gis eller hvilke opplysninger som er relevante for å få frem om vedkommende er en aktuell kandidat for KVP. Ikke alle ansatte kan redegjøre for inngangsvilkår til KVP Det fremkommer at kompetansebehov knyttet til KVP for PM samlet sett ikke er helhetlig kartlagt. Opplæringstiltak er ikke gitt og satt inn der dette er nødvendig Forelagt opplæringsplan for PM omhandler ikke KVP eller andre kommunale tjenester I lokal samarbeidsavtale er det fastsatt at det skal utarbeides en felles årlig kompetanseplan for NAV-kontoret. Det er opplyst at det ikke er utarbeidet en slik plan Det blir opplyst at det holdes avdelingsmøter i PM og at fagansvarlig for KVP deltar jevnlig. Det fremkommer ikke at KVP planmessig er et tema Det foretas ikke stikkprøvekontroll av den informasjonen som gis i PM 5
Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til den informasjon som gis om KVP i PM Det finnes et skriftlig system for melding av avvik (Kvalitetslosen). Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet. Ikke alle ansatte er gitt opplæring i bruk av systemet eller har fått definert hva som skal meldes som avvik Avvik 2: Bydel Grorud sikrer ikke ved tilstrekkelig styring at tildelingsprosessen (vurdering og beslutning) er forsvarlig Avvik fra følgende myndighetskrav: STL 4, 5, 29, 42 og 43, fvl. 11, 17, 24 og 25 forskrift om internkontroll i kommunalt NAV 4 og 5 Avviket bygger på følgende: En gjennomgang av vedtak om tildeling (avslag), viser at bydelen i sin begrunnelse ikke alltid kommenterer relevante inngangsvilkår, videre hvilke forhold bydelen har vektlagt i en skjønnsvurdering I et vedtak som omhandler søknad om KVP fremkommer det i vurderingen (AEV lå ikke i mappe): NAV Grorud vurderer at det på nåværende tidspunkt ikke er hensiktmessig for deg med deltakelse i KVP. Vår vurdering er begrunnet med at du har mulighet til å være i praksis mens du mottar dagpenger. Du har tidligere ikke fremsatt søknad om sosialstønad og Nav Grorud sosialtjeneste vurderer dermed at du ikke er i behov for økonomisk stønad I en gjennomgått sak som omhandler en person som deltok på norskkurs 5 dager pr uke, fremkommer følgende av avslagsvedtaket: NAV vurderer at du på nåværende tidspunkt ikke vil kunne nyttiggjøre deg Kvalifiseringsprogrammet, da det er behov for å videreutvikle norskferdighetene dine. Manglende språkferdigheter er alene ikke nok for å fylle kravet om vesentlig nedsatt arbeids og inntektsevne, som er en forutsetning for deltakelse i Kvalifiseringsprogrammet. Saksmappen inneholder ikke opplysninger om hvordan man har vurdert norskferdigheter eller hvilke opplysninger som er innhentet Det finnes en prosedyre for brukeroppfølging KVP-veiledere. Denne gir ikke veiledning knyttet til vurderings- og beslutningsprosessen (skjønnsutøving) Det er ikke opplyst at Oslo kommunes kvalitetshåndbok benyttes Ledelsen har ikke utredet de ansattes individuelle kompetansebehov knyttet til vedtaksfatting (skjønnsvurdering) og forvaltningsrettslige regler. Kompetansetiltak er ikke gitt og satt inn der dette er nødvendig Vedtakskontrollen har ikke avdekket manglende begrunnelser i vedtak Det foretas ikke stikkprøvekontroll på vedtak om tildeling av KVP Det er ikke foretatt risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til tildeling av kvalifiseringsprogrammet Det finnes et skriftlig system for melding av avvik (Kvalitetslosen). Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet. Ikke alle ansatte er gitt opplæring i bruk av systemet eller har fått definert hva som skal meldes som avvik 6
Det ble gitt 1 merknad. Merknad: Bydel Grorud har forbedringspotensiale knyttet til dokumentasjon av gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet Merknaden bygger på følgende: Det opplyses at deltakere ikke går uten program, men at der vedkommende venter på oppstart av praksis/kurs kan andre kommunale tiltak være aktuelle i mellomtiden. Det er imidlertid ikke alltid dokumentert i saksmappe at vedkommende har hatt fulltidsprogram fra oppstart eller begrunnelse for hvorfor programmet kortvarig er uten innhold Det opplyses at det foretas vurderinger knyttet til hvordan programmet skal settes opp for å være på fulltid, eks. at opplysinger knyttet til vurderinger rundt hviletid og egenaktivitet blir foretatt og avtalt med den enkelte deltaker. Dette er imidlertid ikke alltid dokumentert og synliggjort i journal eller planverktøy Det opplyses at det foretas stikkprøvekontroll på fremmøtelister samt at aktivitetsplaner/tiltaksplaner og lignende diskuteres med fagansvarlig Det opplyses at det skal innføres bruk av timeplaner i hver saksmappe 6. Vurdering av virksomhetens styringssystem Bydelens ledelse er ansvarlig for å sikre forsvarlige tjenester og etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematiske styringstiltak, jf. internkontrollforskriften. Rutinen ved henvendelse i PM vedrørende KVP er at KVP-veiledere kontaktes eller at det fylles ut et henvisningsskjema. Det er opplyst at de ansatte gir overflatisk informasjon om KVP i de tilfeller der det blir spurt direkte eller der den ansatte finner det hensiktsmessig. De ansatte har ikke veiledning gjennom interne retningslinjer om informasjonen som skal gis eller hvilke opplysninger som er relevante for å kunne identifisere aktuelle kandidater for KVP. Det er heller ikke iverksatt kontrolltiltak for å sikre at den informasjonen som gis er i henhold til lovkrav. Det foreligger en opplæringsplan for ansatte i PM. Denne omhandler kun statlige ytelser. Ledelsen har ikke utarbeidet en kompetanseplan for de ansatte i PM. Tilsynsmyndigheten har fått tilsendt en prosedyre for oppfølging av brukere i KVP. Prosedyren omhandler i hovedsak hvordan de ansatte praktisk skal følge opp arbeidet med ordningen, inngangsvilkår samt definisjoner. Den gir ingen veiledning knyttet til skjønnsutøvelsen i vurderings- og beslutningsprosessen. Under tilsynet ble det opplyst at KVP-veilederne har faste møter hvor saker blir diskutert med fangansvarlig til stede. Tilsynsmyndigheten mener at dette er bra. Ved gjennomgang av vedtak om tildeling finner tilsynsmyndigheten imidlertid at inngangsvilkårene ikke alltid blir kommentert. Det fremkommer heller ikke alltid hvilke forhold som har blitt vektlagt i skjønnsvurderingen. Manglende vurdering og begrunnelse i vedtak har ikke blitt avdekkes ved vedtakskontroll. Ledelsen har ikke kartlagt den enkelte ansattes behov for kompetanse knyttet til vedtaksfatting og forvaltningsrettslige regler. Det er ikke foretatt noen analyse over hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav knyttet til tildeling av KVP. Det er heller ikke foretatt noen systematisk overvåkning og gjennomgang av bydelens internkontroll på det reviderte området. 7
Bydelen har et formalisert system for å melde avvik (Kvalitetslosen). Det er ikke meldt feil eller mangler gjennom dette systemet. Det fremkommer at ikke alle ansatte har fått opplæring i avvikssystemet eller hva det skal meldes avvik på. Vedrørende dokumentasjon av gjennomføring av KVP, er det opplyst at deltakere har fulltidsprogram. Bydelen har en rekke internkontrolltiltak knyttet til gjennomføring av KVPprogrammet, herunder stikkprøvekontroll på fremmøtelister og diskusjoner rundt aktivitetsplan/tiltaksplan osv. Ved gjennomgang av saksmappene kan tilsynsmyndigheten ikke se at gjennomføring av programmet alltid er dokumentert. Tilsynsmyndighetene finner at dette er sårbart, da det vanskelig kan etterprøves. Videre avhenger dette i stor grad av enkeltpersoner. Bydelen har identifisert sårbarheten vedrørende manglende dokumentasjon av gjennomføring. Det ble opplyst at det skal innføres bruk av timeplaner i hver saksmappe. Tilsynsmyndigheten mener at dette kan være et egnet tiltak. 7. Regelverk Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.01.10) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (ikrafttredelse 01.01.70) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 01.07.06) Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 19.11.10) Forskrift om rammer for delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen (ikrafttredelse 26.01.07) Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad (ikrafttredelse 01.01.12) Rundskriv Hovednr. 35- Lov om sosiale tjenester i NAV, datert 22.06.12 8. Dokumentunderlag Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen: Hoveddokument med kommentarer til punkter i varselet samt henvisning til vedlegg Beskrivelse av virksomheten Organisasjonskart KVP Bydel Grorud Organisasjonsoversikt Bydel Grorud Tildeling og gjennomføring av KVP Lokal samarbeidsavtale mellom NAV Oslo og Bydel Grorud datert 20.04.10 Årsberetning 2012 Virksomhetsplan NAV Grorud 2012 Strategisk plan, Bydel Grorud 2012-2015 Strategier for levekårsforbedring 2011-2014 Bydelsdirektørens forslag til budsjett 2013 Økonomiplan 2013-2016 Tiltak budsjett 2012 Vedtaksfullmakt for regnskapsåret 2013 Felles stillingsinstruks KVP-veiledere ved ESIS/NAV Grorud Stillingsbeskrivelse for førstekonsulent, regnskap Oversikt ansatte KVP Prosedyre for brukeroppfølging KVP-veiledere Brukerundersøkelse ved sosialtjenesten i Oslo kommune 2012 Spørreundersøkelse blant brukere som har vært på timeavtaler Kommunal revisjonsrapport - Rutiner og intern kontroll rundt utbetaling av kvalifiseringsstønad datert 18.12.12 Opplæringsplan for KVP-veiledere 8
Oversikt over innvilgede program med opplysninger om søknadsdato og iverksettingsdato NAV-statistikk, månedlig for perioden 01.02.13 28.02.13 Klientliste Klientoversikt over langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp Stillingsbeskrivelse avdelingsleder oppfølging 1 og 2 Stillingsbeskrivelse seksjonsleder ESIS Oversikt over kommunalt ansatte i NAV Opplæringsplan for ansatte i publikumsmottak Bekreftelse på gjennomført introduksjonsprogram Oppfølgingssamtale 2 mnd Oppfølgingssamtale 5 mnd. Sjekkliste nyansatte Oversikt over stillinger i NAV stat og kommune med stillingstittel og arbeidsoppgave. Standard henvisningsskjema til Sysselsetting 5 siste enkeltvedtak om tildeling av kvalifiseringsprogram (2 innvilginger og 3 avslag), vedlagt de dokumenter som ligger til grunn for vedtakene, herunder journalnotater, arbeidsevnevurderinger To siste referater fra brukerutvalg NAV Grorud To siste referater fra partnerskapsmøte Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket: 14 saksmapper KVP, hvorav 10 innvilginger og 4 avslag 5 saksmapper langtidsmottakere av økonomisk sosialhjelp (tilfeldig utplukket av Fylkesmannen fra innsendte identitetsnumre) Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen: Varsel om tilsyn per brev den 15.02.13 Program sendt per e-post og brev den 22.03.13 E-poster i forbindelse med innhenting av dokumenter og andre praktiske opplysninger Telefon 9. Deltakere ved tilsynet I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon / stilling Åpningsmøte Intervju Sluttmøte Marit Jansen Bydelsdirektør X X Bjørg Torill Madsen Ass. bydelsdirektør X Hanne M. Jacobsen Enhetsleder kommune X X X John Markant Enhetsleder stat X Jarle S. Botnen Seksjonsleder ESIS X X X Vibeke K. Malde Gro T. Baade Teamleder voksenkvalifisering Avdelingsleder oppfølgingsavd. 1 X X X X 9
Dorthe P. Downey Wajid Iftikhar Avdelingsleder oppfølgingsavd. 2 Avdelingsleder publikumsmottak X X X X X Ane E. Øverland Veileder PM X X X Jytte Dithlevsen Veileder PM X X X Ann Kristin Haugen Veileder KVP X X Anette H. Kirkebøen Veileder KVP X X X Trond Selbekk Veileder KVP X Åstein Bakke Veileder KVP X X X Åsa Linusson Veileder KVP X X X Gyrid P. Slettemoen Veileder KVP X X X Birgitte Heim Ungdomskonsulent KVPveileder Hege Demba Sosialkonsulent X X X Charlotte Bystrøm Sosialkonsulent X X Trine G. Andersen Sosialkonsulent X Hassan Ali Prosjektleder X Mona Rekve Introduksjonsprogram X Roar Wangberg Arbeidsrettet rehabilitering X Øystein Gevelt Teamleder X Fra tilsynsmyndighetene deltok: Mari Pleym, revisjonsleder Signe-Else Bjørnstad, revisor Agnethe Lurén, revisor X 10