Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall

FORVALTNINGSREVISJON Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall Oppfølging i byggeperioden VERDAL KOMMUNE 2013

FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Verdal kommune i perioden september 2010 til mars 2013. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside www.krt.no. Levanger/Grong 17. april 2013 Heidi Galguften Oppdragsansvarlig revisor Rikke Haave Prosjektleder byggeperioden 1

INNHOLDSFORTEGNELSE 0. Sammendrag... 3 1. Innledning... 6 1.1 Bestilling... 6 1.2 Bakgrunn... 6 1.3 Problemstillinger... 7 1.4 Revisjonskriterier... 8 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring... 8 1.6 Avgrensning... 8 2. Oppfølging av prosjektet i byggeperioden... 9 2.1 Data... 9 2.1.1 Generelt... 9 2.1.2 Spesielt for bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall... 10 3. Er retningslinjer for organisering, oppfølging, rapportering og økonomistyring fulgt?... 13 3.1 Revisjonskriterier... 13 3.2 Data... 14 3.3 Vurderinger... 21 3.4 Konklusjon... 23 4. Er retningslinjene for behandling av tillegg og fradrag fulgt?... 23 4.1 Revisjonskriterier... 23 4.2 Data... 23 4.3 Vurdering og konklusjon... 24 5. Rådmannens kommentarer... 25 byggeperioden 2

0. SAMMENDRAG I plan for forvaltningsrevisjon for 2008-2011 ønsket kommunestyret at å få gjennomgått en større investering. Valget falt på bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall. En rapport om planleggingsprosessen ble levert i september 2010. I tillegg til å beskrive hvordan Verdal kommune har organisert arbeidet med oppfølging av prosjektet i byggeperioden tar denne rapporten sikte på å besvare følgende problemstillinger: Er retningslinjene for organisering av oppfølging, rapportering og økonomistyring fulgt? Er retningslinjene for håndtering av tillegg og fradrag fulgt? Rapporten bygger på informasjon innehentet gjennom dokumentanalyse, intervju med prosjektleder og observasjon i styringsgruppemøter og samspillmøter. Vi har valgt å fokusere på hoveddelen av prosjektet; nybygg etter kontrakt med NCC. Organisering og oppfølging Da kommunestyret vedtok igangsetting av byggeprosjektet i mai 2010 ble formannskapet gitt fullmakt til å vedta videre organisering av byggeprosessen. Formannskapet oppnevnte en styringsgruppe som ble gitt beslutningsmyndighet. Styringsgruppen har hatt 72 møter i byggeperioden. Så langt revisor kan se, har styringsgruppen tatt stilling til de fleste beslutninger knyttet til gjennomføringen av prosjektet. Det er avholdt brukermøter og møter i referansegruppe, og det er gjennomført egne møter om universell utforming. Når det gjelder HMS-arbeid var det utarbeidet SHA-plan (sikkerhet, helse, arbeidsmiljø) ved oppstart. Hovedentreprenør hadde ansvar for koordineringen av HMS-arbeidet på arbeidsplassen. Kommunen fulgte opp entreprenørens ansvar gjennom å delta på vernerundene under byggingen, men ikke under arbeidet med uteområdet. Referat fra vernerundene er tilgjengelig i kommunens arkiv. Rapportering I byggeperioden er det rapportert jevnlig om framdrift og økonomisk status til formannskapet under posten orientering fra rådmannen. I januar 2013 ble det lagt fram sak til formannskapet om merforbruk i byggeprosjektet. byggeperioden 3

Kommunestyret fikk en statusgjennomgang for prosjektet i august 2011, og det ble også gitt jevnlige orienteringer i driftskomiteen fra byggestart og til bygget stod ferdig. Sammen med tertialrapport til kommunestyret for 2. tertial 2010 ble det også gitt rapport over løpende investeringer deriblant utbyggingen av skolene (Sak 84/10). Det ble også rapportert på prosjektet i tertialrapport pr 31.08.11, men det ble ikke rapportert på investeringer i tertialrapporten pr 31.08.12. Prosjektregnskap og økonomistyring Utbyggingsprosjektet ble godkjent av kommunestyret med en kostnad på ca 322 millioner kroner inkl. mva. Utgiftene til dette prosjektet er ført på samme tiltak som planlegging av utbedring ved Verdalsøra barneskole (tiltak 5156 Verdalsøra barneskole). Tiltaket inkluderer en bevilgning fra 2007 på 9 millioner kroner inkl mva, slik at det til sammen er bevilget ca 331 millioner inkl. mva. i alt på dette tiltaket. Ved utgangen av 2012 viste regnskapet for dette tiltaket et forbruk på kr 329,5 millioner kroner. Styringsgruppen gjennomgikk jevnlig økonomiske oppstillinger for skoleutbyggingen utarbeidet av byggherreombudet. Innkallinger og referat til styringsgruppens møter viser at økonomi har stått på agendaen i hele byggeperioden og styringsgruppen har hatt et stort fokus på økonomistyring underveis. Mot slutten av byggeprosjektet (våren 2012) ble det klart at budsjettet ikke ville holde for ombygging av paviljongen, og det ble i januar 2013 fremmet sak for formannskapet der det ble rapportert mot en bevilgning på 331 millioner kroner. Det ble rapportert om en mulig overskridelse på ca 6 millioner kroner (totalkostnad på 337 millioner kroner inkl. mva). Ser vi forbruket fra 01.01.09 fram til og med regnskapet i 2012, ser vi et totalt forbruk inkl. mva på ca 322 millioner kroner, i tilegg stipuleres det kostnader i 2013 på 9 millioner kroner. Det gir en total kostnad på ca 331 millioner kroner; 9 millioner mer enn forutsatt for selve utbyggingsprosjektet. Behandling av tillegg og fradrag I følge oversikt fra NCCs sluttfaktura er det behandlet i alt 165 endringsordreforslag og endringsordrekrav i samhandlingen med NCC. NCC har gjennom byggeperioden sendt nummererte skjema med beskrivelse og kostnad på forslag og krav til byggherreombudet, som har sørget for behandling i byggeperioden 4

styringsgruppa. Bestillingene til NCC var skriftlige og viser til nummerert tilbud fra NCC, beskrivelse av bestillingen og kostnad. I forbindelse med NCCs sluttfaktura ble det oversendt en samleliste fra NCC til byggherreombudet som har gjennomgått denne mot kopier av skriftlige bestillinger. Dette førte til en mindre justering av sluttfakturaen. Konklusjon Ved bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall har retningslinjer for organisering og oppfølging av prosjektet blitt fulgt. Det er gjennomført rapportering til formannskapet som forutsatt, men rapportering i til kommunestyret i henhold til økonomireglementet ble ikke gjort høsten 2012. Vi mener håndteringen tillegg og endringer i forholdet til NCC er gjort slik det er forutsatt, og at styringsgruppen sammen med byggherreombudet ser ut til å ha hatt god kontroll på dette. Med et merforbruk på ca 2 % mener revisor at prosjektet har hatt en tilfredsstillende økonomistyring. Styringsgruppen har hatt en bevisst holdning til å fatte beslutninger som har fått økonomiske konsekvenser. Revisor mener at det skulle blitt opprettet et nytt prosjektregnskap for prosjektet slik økonomireglementet krever. Revisor mener at Verdal kommune har gjennomført byggeprosjektet på en god måte. byggeperioden 5

1. INNLEDNING 1.1 Bestilling På bakgrunn av Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2011 1 har kontrollutvalget i Verdal kommune bestilt forvaltningsrevisjon av oppfølging av et investeringsprosjekt. De valgte å følge byggingen av Verdalsøra barneskole, ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall. For å besvare denne bestillingen, er det utarbeidet to forvaltningsrevisjonsrapporter. Den første kom i september 2010, og omhandlet prosessen fram mot byggestart. I denne rapporten er fokus rettet mot kommunens rutiner i gjennomføringsfasen. Kontrollutvalget vedtok prosjektplanen for dette prosjektet i sitt møte den 14.09.10 (sak 19/10). I samråd med kontrollutvalget ble det høsten 2012 bestemt at forvatningsrevisjonen kunne avsluttes på nyåret 2013, og at det ikke var nødvendig å vente på sluttrapport og sluttregnskap. 1.2 Bakgrunn Bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, svømmehall og flerbrukshall er den største investering i Verdal kommunes historie. Budsjettet 2, som lå til grunn da kommunestyret vedtok utbyggingen i sak 42/10, var på kr 260 490 000 eks mva. Kontrakten med entreprenøren NCC var på 203 millioner kroner, andre store budsjettposter var inventar og utstyr (15 mill), finansiering, prisstigning, usikkerhet, reserver (22,2 mill) og tomteforhold (7,5 mill). Kontrollutvalget behandlet i september 2010 forvaltningsrevisjonsrapporten som omhandlet prosessen fram til byggestart (saksbehandling, prosjektering, anbud, igangsettingsvedtak). Rapportens hovedkonklusjoner var: Det er gjennomført forsvarlig saksutreding. Investeringsreglementets bestemmelser om utredning gjennom forprosjekt er fulgt, og forprosjektene har vært gode grunnlag for utarbeiding av beslutningsgrunnlag /saksutredning Saksutredningene er presentert på en oversiktlig måte, og inneholder relevant informasjon. Beskrivelse av økonomiske konsekvenser av utbyggingen ser ut til å være ivaretatt, og investeringen har vært forankret i kommunens økonomiplaner Vårt inntrykk er at sentral kunnskap om innkjøpsregler ikke er kommunisert godt nok ut i organisasjonen. 1 Vedtatt i kontrollutvalget 16.09.08, sak 29/08 og i kommunestyret 29.09.08, sak 101/08 2 Vedlegg 1 byggeperioden 6

Revisors gjennomgang har avdekket at Verdal kommune har foretatt et spesifikt innkjøp uten konkurranseutsetting, men at kommunen i hovedsak har gjennomført design- og priskonkurransen med prekvalifisering og kjøp av byggherretjeneste etter regelverket Revisor har avdekket mangelfull forståelse av hvordan en anskaffelsesprotokoll ved innkjøp skal utformes, og dermed også hvilke funksjoner den skal fylle Verdal kommune har gjennomført en samspillfase/prosjekteringsperiode som har klart å kombinere mål og funksjoner for utbyggingen, kostnadskontroll og brukermedvirkning på en god måte. Anbefalinger: Verdal kommune bør innskjerpe reglene om offentlig innkjøp og sørge for at kunnskap om reglene er kjent i tilstrekkelig omfang i organisasjonen Verdal kommune har fått mye ros for brukermedvirkningen i dette prosjektet, og bør systematisere erfaringene slik at de kan brukes ved senere prosjektarbeid Verdal kommune bør fokusere på arkivering og journalføring av prosjektdokumenter; dette er særlig viktig når eksterne aktører opptrer på vegne av kommunen Denne rapporten tar for seg perioden fra byggestart i juni 2010 fram til og med ferdigstillelse av byggeprosjektet, med hovedfokus på hovedentreprisen med NCC. Skolebygningene ble tatt i bruk 1. januar 2012, utearealene var ferdigstilt til skolestart 2012 og skolene ble offisielt åpnet 28. september 2012. Ombygging av paviljongen ved ungdomsskolen ble gjennomført på nyåret 2013. 1.3 Problemstillinger Følgende problemstillinger er besvart i undersøkelsen: Hvordan har Verdal kommune organisert arbeidet med oppfølging av prosjektet i byggeperioden? Er retningslinjene for organisering av oppfølging, rapportering og økonomistyring fulgt? Er retningslinjene for håndtering av tillegg og fradrag fulgt? byggeperioden 7

1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. I dette prosjektet er kriteriene hentet fra: Verdal kommunes økonomireglement Prosjektadministrativ bok for byggeprosjektet PA-bok Vedtak i kommunestyre og formannskap om bygging og organisering i gjennomføringsfasen Byggherreforskriften og kommentarer til denne 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innehentet gjennom dokumentanalyse, intervju med prosjektleder og observasjon i styringsgruppemøter og samspillmøter. Vi har brukt kommunens sak/arkiv system e-phorte til dokumentsøk. Da en del journalposter i utbyggingssaken er omfattende og uoversiktlige (posten Div. dokumenter/korrespondanse på mail mellom Myklebust as/ncc/verdal kommune m. flere 2008-> 729 dokumenter av ulike typer: prosessbeskrivelser, tilbud, bestillinger, statusrapporter, økonomirapporter osv) er det en fare for at vi ikke har fått med oss alt. Saken er heller ikke ajourholdt. I januar 2013 var siste journalførte møte fra styringsgruppa fra 08.12.11. Vi har også bedt om dokumentasjon fra prosjektmedarbeidere for å få nyere dokumentasjon, og også tilgang til dokumenter som ikke har blitt journalført. Referat fra intervju er verifisert av informantene i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. 1.6 Avgrensning Vi har valgt å fokusere på hoveddelen av prosjektet; nybygg etter kontrakt med NCC. Prosesser rundt kjøp av inventar og utstyr og ombygging av eksisterende del av ungdomsskolen vil bli nevnt, men det er ikke vurdert om innkjøp foretatt i byggeperioden tilfredsstiller reglene om offentlige anskaffelser. Det er ikke tatt stilling til nødvendighet eller innholdet i tilleggsbestillinger, endringer og avvik, og heller ikke gitt vurdering av det økonomiske resultatet. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang i dette prosjektet gir et tilstrekkelig grunnlag til å svare på problemstillingene. byggeperioden 8

2. OPPFØLGING AV PROSJEKTET I BYGGEPERIODEN Dette kapitlet beskriver hvordan Verdal kommune skal organisere arbeidet med oppfølging av prosjektet i byggeperioden. Det er tatt utgangspunkt i generelle regler for investeringer, politiske vedtak som gjelder dette byggeprosjektet, kontraktsbestemmelser og andre retningslinjer. Det er ikke utarbeidet revisjonskriterier for dette kapitlet, men opplysningene er utgangspunkt for revisjonskriteriene i kapittel 3. 2.1 Data 2.1.1 Generelt Verdal kommunes økonomireglement har generelle bestemmelser om investeringsprosjekter. For vedtatte investeringer der finansieringen er ordnet, delegeres det til rådmannen å iverksette de planlagte investeringene. Det er ikke krav om at rådmannens videre delegering av igangsetting skal være skriftlig. For dette byggeprosjektet fattet i tillegg formannskapet et eget vedtak om organisering av prosjektet. Fra og med 2010 skal rådmannen rapportere status for investeringsprosjekter pr 31.08 til kommunestyret i forbindelse med tertialrapport for 2. kvartal. For investeringer skal det føres eget prosjektregnskap som går over prosjektets levetid uavhengig av budsjettermin. Formannskapet har fullmakt til å styrke en post i investeringsbudsjettet ved tilsvarende reduksjon i en annen post i investeringsbudsjettet. Regnskapsavslutning skal skje snarest mulig etter at bygget er ferdigstilt og overtatt av kommunen. Normalt skal det skje innen 12 måneder etter at prosjektet er ferdig, alternativt 12 måneder etter at en eventuell garantiperiode er utløpt. Kommunestyret kan gjøre vedtak om hvordan et eventuelt mindreforbruk skal disponeres, alternativt hvordan eventuelt merforbruk skal dekkes opp. Byggeregnskapet skal vedtas av det organ som ga klarsignal til oppstart. Før en utbetaling kan skje skal det foreligge en anvisning fra en som har slik myndighet. Før anvisning skal det attesteres at varen er mottatt av person som har slik myndighet. Instruks for prosjektgrupper som skal fungere som plan og byggekomité for kommunale bygg gjelder, men vi har fått opplyst at det i liten grad henvises til instruksen i dag. byggeperioden 9

Byggherreforskriften har generelle bestemmelser kommunens ansvar for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på arbeidsplassen 3. Det skal pekes ut en koordinator for dette arbeidet dersom det er flere virksomheter på byggeplassen. Videre skal byggherre påse at det er utarbeidet en sikkerhet-, helse- og arbeidsmiljøplan (SHA-plan), og at denne er kjent og lett tilgjengelig. Byggherre skal stille krav om at virksomhetene driver et systematisk HMS-arbeid. 2.1.2 Spesielt for bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall Kommunestyret i Verdal bestemte 26.05.10 i sak 42/10 å sette i gang arbeidet med bygging av Verdalsøra ungdomsskole, Verdalsøra barneskole, flerbrukshall og svømmehall innenfor en total ramme på kr 260 490 000 eks mva. Formannskapet ble gitt fullmakt til å vedta den videre organiseringen av prosessen. Det var gjennomført en samspillprosess med entreprenørselskapet NCC våren 2010. Avtalen med NCC ble inngått 27. mai 2010 og bygger på NS 3431. 4 Bygningene skulle ferdigstilles innen 30.11.11 og resterende kontraktsarbeider skulle ferdigstilles 01.07.12. Kontrakten med NCC var på ca 203 millioner kroner eks. mva. I avtalen er det angitt frister for ferdigstilling av prosjektet og konsekvenser ved overskridelser dagmulkter. Formannskapet vedtok i møte 03.06.10 sak 53/10 følgende: 1. Formannskapet slutter seg til rådmannens forslag til den videre organisering avbyggeprosessen ved Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall. 2. Styringsgruppa får fullmakt til å fatte beslutninger i tråd med vedtatte planer og framlagt kostnadsoverslag. 3. Formannskapet ber om jevnlig rapportering om framdrift og økonomi i prosjektet Organisering Det vedtatte forslaget innebar følgende: Det skulle nedsettes en styringsgruppe med beslutningsmyndighet. Styringsgruppa skulle rapportere jevnlig til driftskomité og formannskap Det skulle opprettes brukergrupper for å delta i prosessen med detaljprosjektering av byggene Det skulle opprettes referansegruppe for å ivareta brukere med spesielt fokus på helse, miljø og sikkerhet og universell utforming 3 Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser 4 Norsk standard: Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser byggeperioden 10

Byggherreombud Våren 2010 ble det inngått avtale med Myklebust AS om kjøp av tjeneste som byggherreombud (BHO), og Kjell Kvam har innehatt denne funksjonen hele tiden. 5 Han var også med i planleggingsfasen høsten 2009 og våren 2010. Byggherreombudets oppgaver skal i henhold til revidert forslag til konkurransegrunnlag være: Delta på ukentlige byggemøter og føre referat fra disse Følge opp at arbeidene er i samsvar med gjeldende produksjonsplan Overvåke at HMS ivaretas på en god måte. NCC er HMS-koordinator i byggefasen. Følge opp at kvaliteten på utført arbeid er i samsvar med kontrakten og senere bestillinger Oppfølging av Rent Tørt Bygg i hele byggeperioden Delta ved ferdigbefaring Alle kontraktuelle forhold mellom byggherre og NCC som totalentreprenør vil bli håndtert av byggherren I brev fra Verdal kommune til Myklebust AS i juli 2010 står følgende om oppgavene: Innhold og omfang av oppdrag avtales fortløpende med Verdal kommunes representant. Kostnadene til byggherreombud var i budsjettet vedtatt i mai 2010 anslått til 1 million kroner eks mva. Administrative rutiner Det er utarbeidet en PA-bok (prosjektadministrasjonsbok) for byggeprosjektet som har beskrivelse av møterutiner der følgende grupper er beskrevet: Styringsgruppe (Oppnevnt av formannskapet) Samspillgruppe (Styringsgruppe og representanter for NCC) Brukermedvirkning (Grupper settes ned etter behov, skal delta ved detaljprosjektering) Referansegruppe (spesielt fokus på HMS, og universell utforming) Prosjekteringsmøter (NCC, arkitekt, rådgivere, BHO, evt. andre) Byggemøter (alle entreprenører med aktiviteter, BHO, evt. andre) Det er også egne punkter om korrespondanse, om hvem som skal ha kopi av all korrespondanse og hvordan fakturering og tegninger skal håndteres. Når det gjelder HMS går det fram av PA-boken at det er utarbeidet en SHA-plan for prosjektet, at NCC er ansvarlig for HMS i produksjonsfasen, og at det skal gjennomføres regelmessige vernerunder med protokollføring. 5 Myklebust AS ble i byggeperioden overtatt av Norconsult As, senere gikk Kjell Kvam over til HRprosjekt. byggeperioden 11

Fakturering Fakturaer skal stiles til Verdal kommune v/ Bård Kotheim (virksomhetsleder teknisk drift) og sendes til byggherreombudet for kontroll og attestasjon. Vi har fått opplyst at anvisningsmyndigheten i prosjektet ligger til leder teknisk drift og controller. Dette er i henhold til generell myndighet, og ikke spesielt for dette prosjektet. For store regninger og konsulenttjenester skulle leder teknisk drift attestere og controller anvise. Vi har fått opplyst at det skulle gjøres slik i dette prosjektet for å ha større sikkerhet (controller anviser ellers sjelden). I forbindelse med attestasjon /anvisning av regninger for byggingen skjedde dette etter betalingsplan, og regningene ble kontrollert opp mot framdriftsplan av byggherreombud og leder teknisk drift. Mindre regninger ble attestert av annen person med attestasjonsmyndighet og anvist av leder teknisk drift. Håndtering av tillegg, fradrag og avvik i kontrakten med NCC PA-boken har ikke egne bestemmelser om hvordan håndtering av tillegg og fradrag i byggeperioden skal foregå i byggeperioden. Kontrakten med NCC er inngått i henhold til NS 3431, og det er standardens bestemmelser om dette som gjelder. Vi har fått beskrevet rutinene som gjelder på følgende måte: Ønsker om endret utførelse i forhold til inngått kontrakt med NCC skal tas opp i samspillmøter med NCC eller på annen måte. NCC skal sende sine tilbud skriftlig på fastlagte skjema til byggherreombudet. Det gjelder både om det er tillegg eller fradrag. Byggherreombudet gjør sin vurdering og innstilling til styringsgruppa som fatter endelig vedtak. Alle endringer som skal gjennomføres skal deretter bestilles skriftlig av byggherreombud med kopi til kommunalsjef oppvekst, controller og virksomhetsleder teknisk drift. Eventuelle endrede forutsetninger som NCC påberoper seg blir håndtert på samme måte. Byggherreombudet skal føre en samleliste på alle tillegg og fradrag slik at styringsgruppen til enhver tid har oversikt over de samlede kostnadene tilleggene utgjør. Bestillingene og listene skal journalføres og lagres i kommunens sak/arkivsystem. Avvik skal meldes på fastlagte skjema og sendes byggherreombud som legger fram saken for styringsgruppa. Da det bare ble sendt én avviksmelding fra NCC i løpet av byggeperioden, blir ikke dette omtalt nærmere senere i rapporten. byggeperioden 12

Andre innkjøp i prosjektperioden Vi har fått opplyst at innkjøp av inventar og utstyr samt ombygging av eksisterende lokaler på ungdomsskolen er foretatt etter konkurranse. Dette går også fram av møtereferater og observasjoner i møter. Det ble gjennomført brukermøter, og brukt interiørarkitekt for å utarbeide anbud på inventar og utstyr. Ombygging av eksisterende del av ungdomsskolen ble utlyst på doffin.no 6 i august 2012 og Grande AS fikk oppdraget. Rapportering Det er ikke spesielle krav om rapportering fra entreprenør ved større avvik eller forventning om slike i forhold til framdrift og økonomi. På grunn av tett oppfølging i ukentlige møter, anser medlemmene i styringsgruppen at risikoen er liten for at slike hendelser skal bli store eller komme overraskende. Ved eventuelle større avvik har vi fått opplyst at kommunen vil kunne be om en skriftlig rapport fra NCC, men det er ikke beskrevet rutiner for når og hvordan dette eventuelt skal kunne kreves. Styringsgruppen skal rapportere jevnlig til formannskapet. 3. ER RETNINGSLINJER FOR ORGANISERING, OPPFØLGING, RAPPORTERING OG ØKONOMISTYRING FULGT? 3.1 Revisjonskriterier Med utgangspunkt i kommunens generelle bestemmelser for investeringsprosjekter (jfr. kapittel 2), byggherreforskriften og det som er bestemt for dette byggeprosjektet er følgende revisjonskriterier utledet: Det skal oppnevnes styringsgruppe som skal fatte beslutninger i tråd med vedtatte planer og framlagt kostnadsoverslag. Det skal avholdes regelmessige møter mellom hovedentreprenør og byggherre Det skal oppnevnes referansegruppe som skal ivareta brukere med spesielt fokus på helse, miljø og sikkerhet og universell utforming. Det skal oppnevnes brukergrupper etter behov 6 Database for offentlige innkjøp byggeperioden 13

Byggherre skal ivareta hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på arbeidsplassen Det skal rapporteres jevnlig om framdrift til formannskapet Det skal rapporters i forbindelse med tertialrapport for 2 kvartal pr 31.08 til kommunestyret Det skal føres eget prosjektregnskap 3.2 Data Da kommunestyret vedtok igangsetting av byggeprosjektet i mai 2010 ble formannskapet gitt fullmakt til å vedta videre organisering av byggeprosessen. Formannskapet behandlet organiseringen i møte 03.06.10 i sak 53/10, og oppnevnte følgende styringsgruppe som ble gitt beslutningsmyndighet: Kommunalsjef oppvekst (leder) Virksomhetsleder teknisk drift Virksomhetsleder kultur Rektor barneskolen Rektor ungdomsskolen Controller (senere kommunalsjef samfunnsplanlegging og næring) Byggherreombud skulle være sekretær. I forbindelse med oppnevning av styringsgruppa ble det viktig at varaordføreren gikk ut av styringsgruppen som hadde fungert i planleggingsfasen, slik at man fikk en ren administrativ gruppe. Revisor har fått kopi av referater fra møtene i styringsgruppe og samspillgruppe i byggeperioden, og har også deltatt på en del av disse møtene som observatør. Referatene viser at styringsgruppa stort sett gjennomførte ukentlige møter fram til bygningsmassen ble tatt i bruk, deretter etter behov. Det er fram til februar 2013 blitt gjennomført 72 styringsgruppemøter i byggeperioden. Byggherreombudet har hatt ansvar for innkalling, sakliste og referat. Revisor har gjennomgått møtereferater, en del av tilbudene og bestillingene, og styringsgruppen har, så langt revisor kan se, tatt stilling til de fleste beslutninger knyttet til gjennomføringen av prosjektet. Det gjelder i forhold til NCC, men også bestilling av inventar og utstyr og renovering av kunst og håndverksbygget. Andre temaer som flytting, organisering av drift og opplæring ble også diskutert, selv om dette ikke hadde direkte med byggingen å gjøre. Virksomhetsleder teknisk drift sier han ikke kan erindre noen viktige beslutninger som ikke ble tatt i styringsgruppa. byggeperioden 14

Møtereferatene viser at styringsgruppen har hatt jevnlige møter med entreprenøren NCC, såkalte samspillmøter. Det ble i alt gjennomført ca 50 samspillmøter i byggeperioden. Byggherreombudet hadde også ansvaret for gjennomføringen av disse møtene. På møtene har det blitt rapportert om framdrift, HMS og eventuelle økonomisk avvik. Eventuelle tillegg og fradrag til opprinnelig bestilling ble også diskutert. I tillegg har vi fått opplyst at byggherreombudet og NCCs prosjektleder gjennomført befaringer på bygget hver 14. dag i råbyggfasen og ukentlige møter/befaringer etter tett bygg. Samspillmøtene fungerte som byggemøter, og det er referat fra disse møtene som oppsummerer tema fra befaringer og eventuelle møter mellom samspillmøtene. Referansegruppe Revisor har fått opplyst at leder i styringsgruppa koordinerte innspill og avgjorde sammen med resten av gruppa når referansegruppa skulle kalles inn. Initiativ kan også komme fra referansegruppa. Vi har fått opplyst at det er avholdt 5-6 møter i referansegruppen i byggeperioden og at tema på møtene har vært bl.a. statusrapportering og utomhusplaner og innspill til videre prosess. Vi har ikke funnet referat fra alle disse møtene i saksjournalen, og har heller ikke fått dem på annen måte. Høsten 2010 ble det gjennomført to befaringer til skoler der bl.a. universell utforming var tema. Kommunens representant for ivaretakelse av universell utforming var med. Byggherreombudet anslår at det har vært avholdt mellom 5 og 10 møter om universell utforming. Ivaretakelse av universell utforming på skolene skal evalueres gjennom befaring i april 2013. Representant med spesialkompetanse innen universell utforming skal delta på befaringen. I tillegg har det blitt avholdt møter med lag og foreninger, blant andre Rådet for funksjonshemming. Brukergruppe Det er gjennomført flere brukermøter i byggeperioden. Referatene viser at bl.a. følgende tema er tatt opp: SFO, IKT, basearealer, naturfag, lærerarbeidsplasser, spesialbaser, musikk, bibliotek, kunst og håndverk. Leder i styringsgruppa sa de har fått gode tilbakemeldinger på brukermøtene om påvirkningsmuligheter og om å bli tatt på alvor. Dette kom også fram i den første forvaltningsrevisjonsrapporten som omhandlet planleggingsfasen av skoleutbyggingen. Det har vært holdt egne møter/opplæring om drift av bygningsmassen. byggeperioden 15

Sikkerhet, helse og arbeidsmiljø Med utgangspunkt i byggherreforskriften har vi valgt å se på ansvar for koordinering av virksomhetenes arbeid på byggeplassen ( 5, 13, 14), utarbeidelse av sikkerhetsplaner ( 7), at det er stilt krav om virksomhetenes internkontroll ( 11), og at det er ført oversiktslister over alle som utfører arbeid på byggeplassen ( 15). Det er byggherren som har koordineringsansvaret for HMS. I en forhåndsmelding til arbeidstilsynet fra mai 2010 går det fram at kommunen er koordinator både i prosjekteringsfasen og under gjennomføringen. I følge PA-boken skulle NCC ha ansvar for HMS i produksjonsfasen. Vi ble fortalt at det var inngått kontrakt med NCC om at de skulle ha koordineringsansvaret på byggeplassen, men vi har ikke fått kopi av kontrakten. I følge NCCs tilbud er bedriftens kvalitetssikringssystem lagt til grunn for gjennomføringen. Systemet omfatter retningslinjer for bl.a. HMS, og skal være er sertifiserbart i henhold til ISO 9001. I følge 13 kan byggherren utpeke en koordinator for å ivareta selve arbeidet, men har uansett plikt til å følge opp koordineringen. I utgangspunktet var det meningen at byggherreombudet skulle overvåke at koordineringsansvaret for HMS-arbeidet ble ivaretatt på byggeplassen, men det ble ifølge virksomhetsleder teknisk drift fort klart at kommunen selv skulle gjøre dette. Kommunen deltok derfor på vernerundene for å passe på at NCCs koordineringsansvaret ble ivaretatt. Det ble gjennomført 49 vernerunder i byggeperioden (fra 11.08.10 til 09.11.11) og kommunen var representert på de fleste av disse ved virksomhetsleder/og eller ingeniør fra avdeling teknisk drift. Referatene fra vernerundene ble journalført samlet i kommunens sak-arkiv system høsten 2012. Det var utarbeidet SHA-plan (sikkerhet, helse, arbeidsmiljø) ved oppstart; dette var opplyst i PA-bok. Det stod ikke hvor denne kunne finnes, men vi har fått opplyst at den ble sendt til alle entreprenørene som deltok i prosjektet. Virksomhetsleder teknisk drift opplyser at det fra kommunens side ikke ble foretatt kontroll av oversiktslister over alle som utfører arbeid på byggeplassen eller gjort noe for å sjekke at alle virksomhetene hadde tilfredsstillende intern kontroll. Han forutsatte at NCC hadde kontroll på dette, og berømmer for øvrig NCC for det fokus firmaet hadde på HMS under byggingen. Dette ble bekreftet av styringsgruppens øvrige medlemmer som underveis fortalte at entreprenøren var veldig opptatt av helse, miljø og sikkerhet og at dette bl.a. ga seg uttrykk i en spesielt ryddig og fin byggeplass. Virksomhetsleder teknisk drift kjenner til at det er rapportert om en personskade (avrevet finger) på byggeplassen. I følge rapporten til arbeidstilsynet var det ikke hanskepåbud på byggeplassen, slik at hendelsen ikke var konsekvens av brudd på byggeperioden 16

skrevne regler. Kommunen er ikke kjent med om arbeidstilsynet har konkludert i saken. Virksomhetsleder teknisk drift er usikker på hvordan ivaretakelsen av HMS ble ivaretatt under arbeidet på uteområdet, men han tror det ble gått vernerunder også under dette arbeidet. Under arbeidet med paviljongen har HMS-arbeidet blitt koordinert av Grande AS. Dette var en oppgave som var beskrevet i konkurransegrunnlaget, og som Grande gjennom sitt anbud påtok seg. Byggherreombudet har hatt kontakten med Grande, og han sier at HMS har vært tema på alle treffpunkter med bedriften. Rapportering I tillegg til møter med byggherreombud på byggeplassen, har NCC rapportert muntlig om framdrift i samspillmøtene. Det ble rapportert mot godkjent framdriftsplan, og ved disharmoni/avvik har det blitt diskutert løsninger, dette går også fram av referatene fra samspillmøtene. I byggeperioden er det rapportert jevnlig om framdrift og økonomisk status til formannskapet under posten orientering fra rådmannen. Fra formannskapets møteprotokoller går det fram at det fram til skolebygningene ble tatt i bruk ble gitt orientering om utbyggingen i 15 av 23 ordinære møter. Etter at anlegget var tatt i bruk ble det rapportert en gang på våren 2012; vi kan ikke se at det ble gitt orienteringer høsten 2012; dvs. i perioden fra ombygging av resterende del av ungdomsskolen ble igangsatt. Da styringsgruppen våren 2012 ble klar over at det ville bli overskridelser på budsjettet ble det i styringsgruppemøte sagt at det burde legges fram sak til formannskapet om økonomisk status før ferien. Dette ble ikke gjort, og det ble i følge protokollen for møtet heller ikke gitt en muntlig orientering. Det ble i styringsgruppemøte 70 sagt at det skulle gjøres en grundig økonomisk gjennomgang og legges fram en sak til formannskapet før årsskiftet 2012 om at det lå an til en overskridelse i størrelsesorden 3-4 millioner kroner. Dette ble heller ikke gjort, sak ble først lagt fram i januar 2013 (innholdet i saken beskrives nærmere under omtalen av økonomistyring). Kommunestyret fikk en statusgjennomgang for prosjektet ved kommunalsjef oppvekst i august 2011. Det ble også gitt jevnlige orienteringer i driftskomiteen fra byggestart og til bygget stod ferdig høsten 2011. Sammen med tertialrapport til kommunestyret for 2. tertial 2010 ble det også gitt rapport over løpende investeringer deriblant utbyggingen av skolene (Sak 84/10). For dette prosjektet ble følgende rapportert: byggeperioden 17

Byggingen av skolene på Verdalsøra startet den 31. mai. Faktureringsplan fra NCC basert på den planlagte framdriften i prosjektet er mottatt. Denne viser at kommunen skal betale ca 120 mill. kroner inkl. moms i 2010. Det vises til pkt 5.1.2. for nødvendige budsjettjusteringer. Det ble også rapportert på prosjektet i tertialrapport pr 31.08.11, men det ble ikke rapportert på investeringer i tertialrapporten pr 31.08.12. Dette ble påpekt av revisor i et møte med ledelsen høsten 2012. I sak 123/12 behandlet kommunestyret sak om budsjettjustering av investeringer, men det ble ikke gitt noen generell rapport om investeringene i 2012. Styringsgruppen rapporterte til kommunalt foreldreutvalg, mens rektorene rapporterer til egne ansatte og andre berørte. Prosjektregnskap og økonomistyring Utbyggingsprosjektet ble godkjent av kommunestyret med en kostnad på ca 322 millioner kroner inkl. mva. I økonomiplan og budsjett for 2010 står det at Kommunestyret har valgt en utbygging som innebærer en totalkostnad på 278 mill. kr. Dette er fulgt opp i planen. I økonomiplan og budsjett for 2011 står det om tiltaket: Bto. Kostnad 322 mill kr. 15 mill. av momskomp. er forutsatt tilbakeført til driften. Resten, beregnet til 46 mill.kr tilbakeføres prosjektet. Kostnad før tilsk. er da 276 mill.kr.. I budsjett for 2012 er tiltaket omtalt slik: ( ) Skolebygningene vil bli tatt i bruk fra nyttår 2012. De totale kostnadene ved utbyggingen er da på 331 mill. kroner, hvorav 48. mill finansieres ved momskompensasjon og resterende beløp finansieres med låneopptak. På spørsmål om hvorfor teksten var blitt endret fra ramme 322 millioner kroner til 331 millioner kroner fra et år til et annet, ble det fra kommunens side sagt at det ikke var en endring i bevilget beløp, men at teksten var feil i budsjettet for 2011. Utgiftene til dette prosjektet er ført på samme tiltak som planlegging av utbedring ved Verdalsøra barneskole (tiltak 5156 Verdalsøra barneskole). Tiltaket inkluderer derfor en bevilgning fra 2007 på 9 millioner kroner inkl mva, slik at det til sammen er bevilget ca 331 millioner inkl. mva. i alt på dette tiltaket. Dette ble ifølge virksomhetsleder teknisk drift gjort da det var en enkel løsning, og fordi han mente tiltakene hørte sammen. byggeperioden 18

Tabell 1. Budsjett for tiltak 5156 Verdalsøra Barneskole (mill. kr) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 9 0 10 120 138,5 53,5 Ved utgangen av 2010 viste regnskapet et samlet forbruk på 134,5 millioner kroner for tiltaket. Ved utgangen av 2011 var det samlede forbruket på 270,8 millioner kroner, og ved utgangen av 2012 viste regnskapet et forbruk på kr 329,5 millioner kroner; dette er inkludert 5,7 millioner kroner som ble brukt i 2007 og 2008 på planlegging av tiltak ved barneskolen alene. Ved utgangen av mars 2013 var det utgiftsført 1,8 millioner kroner inkl. mva. Styringsgruppen gjennomgikk jevnlig økonomiske oppstillinger for skoleutbyggingen utarbeidet av byggherreombudet. Dette var oversikter som forholdt seg til kommunestyrets bevilgning fra 2010 på 260 490 000 kroner eks. mva. (ca 322 mill kroner inkl. mva). Den siste oversikten av dette formatet revisor har fått er fra februar 2012. Medlemmene i styringsgruppen sier at de hele tiden har styrt etter rammen kommunestyret hadde satt, men at de på et eller annet tidspunkt hadde fått forståelse av at prosjektrammen var noe romsligere. Byggherreombudet skal i alt ha utarbeidet ca 25 slike rapporter, de fleste er funnet i kommunens sak/arkiv system. Vi har fått opplyst at disse ble avstemt mot kommunens prosjektregnskap (tiltak 5156) 2-3 ganger i året. Innkallinger og referat til styringsgruppens møter viser at økonomi har stått på agendaen i hele byggeperioden. Gjennom deltagelse på møter i styringsgruppa kan revisor bekrefte at styringsgruppa har hatt et uttalt fokus på å holde budsjettet underveis. En del ønsker har ikke fått gjennomslag på grunn av at det ikke var økonomisk grunnlag for det. Styringsgruppa sier at det ble foretatt beslutninger som førte til kostnader som ikke var forutsatt, men som gruppa likevel valgte å gjøre da gruppa mente at prosjektet totalt sett ville tjene på det. Det dreier seg bl.a. om følgende: Utvidet tilbud på utearealene Bedre kvalitet valgt med tanke på lengre levetid Inventar og utstyr; bl.a. kjøkkeninnredninger Adkomst, veier; resultat av reguleringsplaner i sluttfasen Styringsgruppa mener det var rom for dette underveis da det var avsatt midler til kvalitetsheving, uforutsette utgifter og fordi byggelånsrenten ble lavere enn budsjettert. byggeperioden 19