ENDELIG TILSYNSRAPPORT Opplæringsloven 4A-3 - Rett til videregående opplæring for voksne Buskerud fylkeskommune 1
Innholdsfortegnelse 1. Innledning...3 2. Om tilsynet med Buskerud fylkeskommune...3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler...3 2.2 Tema for tilsynet...3 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet...3 3. Rett til videregående opplæring for voksne...4 3.1 Rettslige krav...4 3.2 Bakgrunn for tilsynet...4 3.3 Fylkeskommunens opplysninger...5 3.4 Fylkeskommunens kommentarer til foreløpig rapport...6 3.5 Fylkesmannens vurdering og konklusjon...7 4. Frist for retting av lovbrudd...9 5. Kommunens frist til å rette...9 2
1. Innledning Fylkesmannen i Buskerud åpnet tilsyn med Buskerud fylkeskommune i brev datert 22. september 2016. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 10. mai 2017. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Buskerud vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 2. Om tilsynet med Buskerud fylkeskommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Etter opplæringsloven, lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, 14-1 første ledd har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med at fylkeskommunen oppfyller de pliktene den er pålagt i eller i medhold av opplæringsloven kapittel 1-16. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Tema for tilsynet er Buskerud fylkeskommunes oppfyllelse av voksnes rett til videregående opplæring etter opplæringsloven 4A-3. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Buskerud fylkeskommune ble åpnet gjennom brev 22. september 2016. Fylkesmannen har krevd at fylkeskommunen oversender opplysninger og dokumentasjon, jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannen mottok opplysninger fra fylkeskommunen i brev datert 30. oktober 2016. Etter dette utarbeidet Fylkesmannen foreløpig tilsynsrapport, som ble oversendt fylkeskommunen 18. november 2016. Fylkesmannen mottok kommentarer til foreløpig tilsynsrapport fra fylkeskommunen i brev datert 4. desember 2016. 3
3. Rett til videregående opplæring for voksne 3.1 Rettslige krav Det fremgår av opplæringsloven 4A-3 første ledd at voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregåande opplæring, etter søknad har rett til videregåande opplæring fra og med det året de fyller 25 år. For voksne med rett til videregående opplæring, fremgår det av forskrift til opplæringsloven 6-47 at fylkeskommunen blant annet: - skal gi et tilbud innen rimelig tid - skal fatte enkeltvedtak om inntak, der det tas stilling til om den voksne har rett og hvilket opplæringstilbud han/hun skal få - ikke kan operere med ventelister Den voksnes opplæring skal tilpasses den enkeltes behov, evner og forutsetninger, jf. opplæringslovens 4A-3 og 4A-12. 3.2 Bakgrunn for tilsynet Fylkesmannen ba i brev av 30. mai 2016 om å få opplysninger fra Buskerud fylkeskommune om inntaket for inneværende år. I brev av 30. juni 2016 opplyste fylkeskommunen blant annet: «Av 351 som har søkt opplæring pr 26.06.2016 har 155 ikke fått et opplæringstilbud pr dags dato. Dette utgjør ca 44%. Flere av dem som ikke enda har fått et opplæringstilbud vil kunne få plass ved ledig kapasitet. Av de 155 er det 137 uten rett, og 18 med rett.» I møte 14. april 2016 mellom Voksenopplæringene i Nedre Eiker, Drammen, Hurum, Lier og Røyken, OPUS Drammen og Buskerud fylkeskommune ved utdanningsavdelingen skal det ha blitt opplyst at det til OPUS Drammen inneværende år er mer enn 200 søkere til ca. 50 plasser. I august inneværende år har Fylkesmannen fått henvendelser fra flere av de kommunale sentrene for voksenopplæring om at søkere med rett til videregående opplæring for voksne ikke får tilbud om slik opplæring. Fylkesmannen har også hatt kontakt med søkere som har rett til videregående opplæring for voksne, men som likevel ikke får tilbud om skoleplass. Fylkesmannen har blant annet blitt forelagt brev fra OPUS Drammen med svar på søknad om videregående opplæring. I brevet fra OPUS Drammen står det blant annet: «OPUS Drammen må i år prioritere elever som skal fullføre påbegynte utdanningsløp grunnet stor aktivitet. Dette medfører at du ikke vil få tilbud om skoleplass med oppstart høsten 2016. Du vil bli satt opp på venteliste med intensjon om at vi skal tilby deg skoleplass så snart dette er mulig». Fylkesmannen får videre opplyst, av søkere vi har vært i kontakt med, at de i stedet for skoleplass, blir innkalt til kartleggingsprøver i norsk og veiledningssamtale med OPUS Drammen. Søkerne opplyser at de i veiledningssamtalen med OPUS Drammen får beskjed om at de ikke har tilstrekkelige norskferdigheter, og at de bør skrive under på en «Opplæringsavtale for elever ved Opus voksenopplæring». Fylkesmannen er blitt forelagt eksempler på slike avtaler, der det blant annet står: «Jeg forplikter meg herved til å holde opplæringsavtalen, gi beskjed ved fravær/avbrudd, levere PC og bøker i rett tid, opplyse om tlf-/adresseendring samt være tilgjengelig for Opus. Det vil automatisk føre til avbrutt utdanning hvis ikke avtalen overholdes.». I en av avtalene Fylkesmannen har 4
sett er følgende skrevet inn, for hånd: «Vi anbefaler [NN] å vente ett år for å forbedre norskkunnskapene sine. Hun vil styrke sine muligheter for å fullføre og bestå.» På bakgrunn av denne informasjonen varslet Fylkesmannen i Buskerud tilsyn med Buskerud fylkeskommune (brev datert 22.09.16). Slik Fylkesmannen vurderte informasjonen var det grunn til å anta at fylkeskommunen ikke ga skoleplass til alle voksne søkere med rett etter opplæringsloven 4A-3 første ledd. Dette ville i så fall være et brudd med fylkeskommunens plikt til å oppfylle retten til videregående opplæring, jf. opplæringsloven 13-3. Videre ble det i vårt varsel om tilsyn satt spørsmålstegn ved OPUS Drammens praksis for veiledningssamtaler og «opplæringsavtaler» overfor søkere, som allerede oppfyller vilkårene for rett til videregående opplæring for voksne etter 4A-3 første ledd. I tilsynsvarselet ba Fylkesmannen Buskerud fylkeskommune oversende: - En komplett oversikt over hvor mange søkere, med rett til videregående opplæring for voksne, som ennå ikke har fått et opplæringstilbud av fylkeskommunen. - En redegjørelse for OPUS Drammens bruk av veiledningssamtaler og «opplæringsavtaler» overfor søkere som allerede oppfyller vilkårene om rett til videregående opplæring for voksne, men som ikke får tilbud om skoleplass. 3.3 Fylkeskommunens opplysninger Fylkesmannen mottok de etterspurte opplysningene fra Buskerud fylkeskommune i brevet «Svar på varsel om tilsyn», datert 30. oktober 2016. Innledningsvis i brevet viser fylkesutdanningssjefen også til tidligere redegjørelser gitt av fylkeskommunen den 30.05.2016 og 30.06.2016. I brevet gir fylkeskommunen følgende oversikt over antall søkere med rett som enda ikke har fått tilbud om opplæring fra fylkeskommunen: «Totalt så er det pr 20.10.2016 75 søkere med rett som ikke har fått tilbud om opplæring. Disse fordeler seg som følger: OPUS Drammen 44 stk av disse er 27 stk fra 2016 og 17 stk fra 2014-15 OPUS Kongsberg 11 stk fra 2016 OPUS Ringerike 20 stk fra 2016 OPUS Hallingdal 0 Når det gjelder søkere fra tidligere år så har ikke OPUS oversikt over i hvilken grad disse deltakerne fortsatt er reelle søkere til opplæring hos OPUS. Søkere kan ha gått over i andre ordninger som f.eks. praksiskandidat eller at de av andre årsaker ikke lenger er aktuelle som søkere til videregående opplæring for voksne. Vi kommer til å gjøre undersøkelser for å få avklart om søkere fra tidligere år fortsatt er reelle til opplæringstilbud fra OPUS.» Videre gir fylkeskommunen følgende redegjørelse for OPUS Drammens bruk av veiledningssamtaler og «opplæringsavtaler» overfor søkere som har rett til videregående opplæring, men som ikke får tilbud om opplæring: 5
«Som en del av avklaringen rundt søkerne så veileder og kartlegger OPUS Drammen alle sine søkere som har rett etter 4A-3. OPUS Drammen opplyser at de har følgende prosedyre for veiledning og kartlegging: OPUS Drammen kaller alle deltakere med rett inn til veiledningssamtale, noen ganger individuelt og noen ganger i grupper. Innholdet i veiledningssamtalene er: o Veileder om ønsket sluttkompetanse, beskriver for søkeren hvor lang tid det normalt vil ta å fullføre opplæringen og hvilke krav som forventes av egeninnsats og deltakelse i opplæringen for å ha forutsetning for å fullføre og bestå o Tidligere erfaring kartlegges. Har de praksis eller kjenner de yrket? hva er begrunnelsen for valget om det ikke er tilknytning. Det kan være mange grunner til at man velger en sluttkompetanse og Fylkeskommunen må vurdere om den voksne har mulighet for å nå ønsket sluttkompetanse jf. Forskrift til opl.l. 6-45 tredje ledd. o OPUS Drammen kartlegger formell kompetanse hos søkerne og hva som må til for å nå målet. o Hva innebærer de ulike faga? Foreslår nettsted hvor søkeren gjør seg kjent med faget de har valgt blant annet NDLA Digitale lærebøker. o Norskferdigheter kartlegges. Opplæringsavtale for elever ved OPUS Drammen brukes i forbindelse med at det gis tilbud om opplæring. Opplæringsavtalene ved OPUS Drammen er en skriftlig avtale mellom opplæringssted og deltaker for å synliggjøre hvilke fag deltakeren skal ha og en avtale om at PC og bøker som er til gratis utlån fra OPUS skal leveres tilbake i rett tid. OPUS Drammen redegjør også for at avtalen er viktig for at deltakere i opplæringen skal bevisstgjøres på å holde OPUS oppdatert når det gjelder kontaktinformasjon og adresse. OPUS Drammen har i to tilfeller, som er kjent for Fylkesmannen brukt dette skjemaet til søkere med rett som ikke har fått et opplæringstilbud enda. Dette er ikke etter intensjonen og OPUS Drammen beklager dette og praksis vil bli endret.» 3.4 Fylkeskommunens kommentarer til foreløpig rapport Fylkeskommunen oversendte sine kommentarer til den foreløpige tilsynsrapporten i brev datert 4. desember 2016. Om opplæringsavtaler Når det gjelder bruken av opplæringsavtaler bemerker fylkeskommunen for ordens skyld at det ikke er slik at kartlegging gjøres i stedet for å gi skoleplass, men at kartlegging gjøres i forkant av tilbud om skoleplass og er en forutsetning for å gi tilpasset opplæring. Spørsmål til Fylkesmannen I sine kommentarer til foreløpig rapport ber fylkeskommunen om Fylkesmannens syn på følgende spørsmål: - Er det brudd på opplæringslovens 4A-3 å anbefale noen å vente med å ta ut retten sin til videregående opplæring for å øke forutsetningene for å fullføre og bestå? 6
Fylkeskommunen opplyser at voksenopplæringssentrene i Buskerud fylkeskommune (OPUS) noen ganger har søkere som har rett til videregående opplæring, men som kan ha dårlige forutsetninger for å oppnå yrkes- eller studiekompetanse på grunn av svak faglige og/eller språklig kompetanse. Fylkeskommunen påpeker at de har ansvar for å veilede de voksne og viser til Utdanningsdirektoratets rundskriv (Udir-2-2008) der det står: «For å kunne oppnå den ønskede sluttkompetanse etter forskrift til opplæringsloven 6 27 vil det trolig være nødvendig å beherske grunnleggende norsk. Uten dette vil det være vanskelig, om ikke umulig, å følge opplæringen og avlegge skriftlige og muntlige eksamener, herunder fagog svenneprøven. Det vil ikke være mulig å tilpasse eksamen i fag som har både skriftlige og muntlige kompetansemål slik at den voksne bare prøves i enkelte kompetansemål, Læreplanverket for Kunnskapsløftet skal følges. Her vil fylkeskommunen ha en veiledningsplikt etter forvaltningsloven 11 i relasjon til om den voksne kan antas å ha tilstrekkelige norskferdigheter til å gjennomføre den ønskede opplæringen» Kommentarer til lovbrudd Fylkeskommunen ber om forståelse for at det kan være vanskelig å definere begrepet «innen rimelig tid». De opplyser at voksenopplæringen ikke har søknadsfrister, og søknader kan derfor komme inn i løpet av hele året. Det vil derfor kunne forekomme noe «ventetid» før opplæring kan igangsettes. Fylkeskommunen ber Fylkesmannen om hjelp til å definere begrepet «innen rimelig tid» slik at praksis er i samsvar med definisjonen Fylkesmannen har av begrepet. Når det gjelder saksbehandlingen av enkeltvedtak om inntak etter forskriftens 6-47, opplever fylkeskommunens voksenopplæringssentre det som problematisk å gi alle opplysningene som er nevnt i pkt. a-d i ett og samme vedtak: «Det mest hensiktsmessige ville være å gi et enkeltvedtak for pkt a og b først, og så når en ev. realkompetansevurdering er gjennomført og opplæringsbehov er avklart og planlagt så får søkeren vedtak om resultatet av realkompetansevurderingen og et konkret og tilpasset opplæringstilbud. Avhengig av realkompetansevurderingens omfang, metode og hvor mange fag den enkelte skal realkompetansevurderes i, så vil det ta tid å organisere. Fylkeskommunen bruker blant annet lærere i de ulike fagene som fagkonsulenter ved en realkompetansevurdering, dette kan være lærere som også underviser i ungdomsopplæringen. Å realkompetansevurdere er en prosess i 4 faser, hvor Buskerud fylkeskommune også benytter seg av karrieresentrenes kompetanse i kartleggings og veiledningsfasen. Tilbud om opplæring vil også avhenge av behovet for restopplæring etter en realkompetansevurdering. Det vil derfor være hensiktsmessig å gjøre enkeltvedtak for realkompetansevurdering og opplæringstilbud samtididig.» 3.5 Fylkesmannens vurdering og konklusjon Spørsmål til Fylkesmannen Fylkesmannen mener at veiledningsplikten i forvaltningsloven 11 innebærer at fylkeskommunen må informere voksne søkere som har svake ferdigheter i norsk om at det kan bli svært vanskelig for dem å gjennomføre det opplæringsløpet de ønsker. Dette vil ikke være i strid med opplæringsloven 4A-3. Samtidig er det klart at bestemmelsen i 4A-3 ikke stiller krav om norskferdigheter for å få rett til videregående opplæring for voksne. Veiledningsplikten innebærer derfor at fylkeskommunen også må gjøre det klart for de aktuelle søkerne at de har rett på et opplæringstilbud, uavhengig av hvilke norskferdigheter de har. 7
Kommentarer til lovbrudd Fylkesmannen kan ikke gi noen generell definisjon av hva vi legger i begrepet «innen rimelig tid». Ordlyden er skjønnsmessig. Om en søker kan sies å ha fått tilbud om skoleplass innen rimelig tid må derfor bero på en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle. Fylkesmannen er enig med fylkeskommunen i at det vil kunne forekomme noe ventetid før det blir satt i gang opplæring, når man tar med i betraktningen at voksenopplæringen ikke har søknadsfrister. Videre vil det være rimelig at fylkeskommunen får nødvendig tid til å forberede og organisere tilbud til de voksne som har særskilte behov og derfor trenger et opplegg med omfattende tilpasninger. Samtidig er det vår oppfatning at forbudet mot å operere med ventelister, jf. forskriften 6-47, tilsier at fylkeskommunen må ha jevnlige opptak i løpet av året. Manglende kapasitet er som utgangspunkt ikke et relevant hensyn for å vente med å sette i gang opplæringen. Det fremgår av opplæringsloven 13-3 at fylkeskommunen skal sørge for en dimensjonering av opplæringstilbudet som står i forhold til behovet i samfunnet. Fylkesmannen viser for øvrig til Utdanningsdirektoratets rundskriv (Udir-2-2008) hvor det står følgende om tilbud innen rimelig tid: «Fylkeskommunen bør bruke skjønn og ikke la ventetiden bli så lang at den voksnes behov kan være bortfalt eller motivasjonen redusert. Det er viktig å gi tilbudet mens den voksne er motivert og det passer ut fra hans eller hennes livssituasjon.» Fylkesmannen legger til grunn at det i all hovedsak er manglende kapasitet som er årsaken til at det per 20.10.2016 var 75 søkerne som enda ikke hadde fått tilbud om opplæring fra fylkeskommunen. Disse søkerne kan derfor ikke sies å ha fått et tilbud om opplæring innen rimelig tid. Fylkeskommunen må derfor sørge for at disse søkerne får et tilbud om opplæring snarest. På bakgrunn av opplysningene fra fylkeskommunen legger Fylkesmannen til grunn at det per i dag er 75 søkere med rett til videregående opplæring for voksne som ikke har fått et opplæringstilbud innen rimelig tid, slik de har rett på etter opplæringsloven 4A-3 første ledd, jf. forskriftens 6-47. Dette innebærer et brudd på fylkeskommunes plikt til å sørge for videregående opplæring for voksne, jf. opplæringsloven 13 3. Når det gjelder saksbehandlingen av enkeltvedtak om inntak etter forskriftens 6-47, har fylkeskommunen anført at det vil være mest hensiktsmessig å gjøre dette i to prosesser, slik at den voksne først får et enkeltvedtak om rett til opplæring og tilbud om sluttkompetanse (bokstavene a. og b.) og deretter et nytt vedtak med resultatet av realkompetansevurderingen og et konkret opplæringstilbud (bokstavene c. og d.). Fylkesmannen vurderer at en slik løsning vil være i overenstemmelse med forskriften 6-47 og forvaltningslovens regler for enkeltvedtak, forutsatt at den voksne likevel får et konkret opplæringstilbud innen rimelig tid, jf. vurderingen over. Når det gjelder realkompetansevurderingen, jf. 6-47 c., bemerker Fylkesmannen at: «Dette kan være kort og med en henvisning til hvilke fag som er godkjent.» (Udir-2-2008). Det er vår oppfatning at en realkompetansevurdering ikke kan organiseres slik at den vil gå på bekostning av den voksnes rett til å få et tilbud innen rimelig tid. 8
4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapitel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Buskerud fylkeskommune frist til å rette lovbrudd, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 10. mai 2017. Fylkeskommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Fylkesmannen ber blant annet om følgende dokumentasjon: - En oppdatert oversikt over hvor mange søkere, med rett til videregående opplæring for voksne, som ikke har fått et opplæringstilbud av fylkeskommunen - Enkeltvedtak med tilbud om skoleplass for 5 av de 75 søkerne som per 20.10.2016 ikke hadde fått et tilbud. Dersom lovbrudd ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Rett til videregående opplæring for voksne 1. Buskerud fylkeskommune må sørge for å gi et tilbud om skoleplass til alle søkere med rett til videregående opplæring for voksne innen rimelig tid, jf. opplæringsloven 4A- 3 og forskrift til opplæringsloven 6-47. Buskerud fylkeskommune må i denne forbindelse se til at alle søkere får et enkeltvedtak om inntak der det tas stilling til: a. om den voksne har rett til videregående opplæring etter 4A-3 b. hvilken sluttkompetanse den voksne får tilbud om, blant annet hvilket programområde på Vg3 søkeren kan tas inn til c. resultatet av realkompetansevurderingen d. opplæringstilbudet som den voksne får 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 10. mai 2017. Fylkeskommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. 9