Fra inntektskilde til miljøløsning

Notat om bilavgifter fra Volvo Personbiler Norge Fra inntektskilde til miljøløsning Volvo Personbiler Norge har et sterkt fokus på våre klimautfordringer. Vårt mål er nullutslipp fra egne biler innen 2025, og vi legger mye forskning, ressurser og kreativitet i utviklingen av ny, grønn teknologi. Politikerne har også satt ambisiøse klimamål. Norge skal bli klimanøytralt innen 2030. Skal vi klare å nå målet, må utslippsøkningen i transportsektoren stanses, og i årene fremover reduseres. Det er alle enige om. Volvo Personbiler Norge tror én viktig løsning er å legge til rette for en grønnere og sikrere bilpark, slik at de bilene vi bruker i 2030 slipper ut så lite CO 2 som mulig om mulig, nullutslipp. Bilavgiftene kan i denne anledning være et mulig virkemiddel, dog ikke alene. Det er det all grunn til å være oppmerksomme på. Det er behov for ytterligere politiske tiltak på bilavgiftsfronten, og Regjeringens varslede gjennomgang av dagens bilavgifter blir derfor en viktig prosess. Dette notatet er vårt innspill til debatten om fremtidens bilavgifter og Regjeringens pågående arbeid. Justeringer av engangsavgiften alene er lite effektivt I 2007 ble bilavgiftssystemet lagt om, og en CO 2 -komponent ble lagt inn i engangsavgiften for å stimulere til valg av biler med lavt CO 2 -utslipp. Tall fra Opplysningsrådet for Veitrafikken (OFV) viser at gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nybilparken har sunket betydelig i perioden 2006-2010, fra 177 g/km til 141 g/km. Vi har altså beveget oss fra å ha blant Europas høyeste utslipp fra nye personbiler, til å ha blant de laveste på bare fire år. Når nå regjeringen skal gjennomgå avgiftene på nytt, er det grunn til å vurdere de avgiftsendringer som er gjort, og se om de alene har ført til at vi velger å kjøpe mindre biler med lavere utslipp, altså en ren endring i forbrukeradferd. Vårt svar på dette er nei. Dersom avgiftsendringene alene hadde styrt våre valg mot mindre biler med lavere utslipp, ville endringene i salgsvolumer mellom de enkelte segmentene vært langt mer markante. Som tabellen og figuren nedenfor viser, er det grunn til å se nærmere på hva som har skjedd mellom 2005 og 2010. Endring i segmentfordeling av nyregistrerte biler (2005-2010) Segment Minibiler Småbiler Komp.- klassen Store biler Mellomklassen Luksusbiler Flerbrukbiler Terrengbiler Sportsbiler Andre Endring 2005-2010 (%) +3 +1,2-2 -9 +1,8 - +1,3 +3,3 +0,4 +0,1 Norske biler deles inn i segmenter basert på gjennomsnittlig CO 2-utslipp. Minibiler har de laveste utslippene, mens segmentet andre har de høyeste. Kilde: OFV (2011) 1

Tabellen viser klart en nedgang i markedsandelen for kompaktklassen og mellomklassen, på til sammen 11 %. Imidlertid finner vi bare igjen en økning av markedsandelen av minibiler og småbiler på til sammen 4,2 %, altså under halvparten av nedgangen i kompakt- og mellomklassen. Samtidig ser vi i samme periode at markedsandelen for store biler, flerbruksbiler og terrengbiler øker med til sammen 6,4 %. Ut fra dette er det vår påstand at den betydelige endringen vi har oppnådd i utslipp fra nye personbiler også er forårsaket av andre forhold enn en ren avgiftsomlegging. Det skal også bemerkes at økningen i minibilsegmentet faktisk ikke nødvendigvis skyldes et skifte i valg av bil, men et rent tilleggsvolum ut fra de incentiver som ligger her utenfor selve avgiftselementet. Kilde: OFV (2011) Bilindustrien tar ansvar Norske bilkjøpere har altså endret sine valg i retning av både mindre biler med lavere utslipp og mot større biler og terrengbiler (SUV) i perioden 2005 til 2010. Reduksjonen i gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nye biler i perioden 2005 til 2010 må derfor ha andre årsaker enn kun forbrukernes reaksjoner på avgiftsreformen fra 2007. Det er slik vi ser det, åpenbart at den teknologiske utviklingen har vært et markant bidrag til den gledelige nedgangen i utslippene. Figuren nedenfor bekrefter dette, og viser nedgangen i CO 2 -utslipp i alle segmenter. Den største nedgangen finner vi blant de store bilene og luksusbilene, der CO 2 -utslippene har sunket med henholdsvis 29 prosent og 22 prosent. Tallene viser med tydelighet at bilprodusentene har tatt ansvar, og på kort tid har lykkes i å kutte kraftig i utslippene innen alle segmenter. 2

Gjennomsnittlig CO 2 -utslipp (g/km) 250 CO 2 -utslipp 200 150 100 50 0 2005 2010 Kilde: OFV (2011) Det er altså grunn til å hevde at det er den teknologiske utviklingen og ikke bare endringer i avgiftsregimene som har drevet ned utslippene fra nye biler i Norge. Troen på at stadig nye justeringer av engangsavgiften er et effektivt middel for å redusere CO 2 -utslippene, er altså i beste fall overdrevet. I tillegg til å redusere CO 2 -utslippene, bidrar den teknologiske utviklingen til at dagens biler er mer trafikksikre enn før. Nye biler er utstyrt med aktive sikkerhetssystemer som varsler føreren om trafikkfarlige situasjoner. I tillegg har mange bilmodeller konstruksjoner og karosseri som ytterligere øker sikkerheten. En vektøkning med bakgrunn i slike løsninger avgiftsbelegges ekstra i det norske bilavgiftssystemet. Staten vil tape proveny Utviklingen av mer miljøvennlig teknologi vil fortsette, og fremtidens biler vil ha enda lavere CO 2 - utslipp enn i dag. Dette betyr at statens proveny fra engangsavgiften vil reduseres betydelig de neste årene. Beregninger OFV har gjort for Volvo Personbiler Norge viser at statens proveny fra engangsavgiften for nyregistrerte personbiler i 2011 vil være på 13,6 milliarder kroner. Hvis man tar utgangspunkt i satsene i 2011, og inkluderer en moderat antatt innføring av el-biler, vil provenyet i 2012 falle med 600 millioner kroner som følge av den teknologiske utviklingen. Provenyet vil da være nede på 13 milliarder kroner. I 2016 vil provenyet ha falt med 2,9 milliarder kroner, og være på 10,7 milliarder kroner. I perioden fra 2011 2016 vil statens provenytap totalt være på hele 8,9 milliarder kroner. 1 1 Forutsetninger: Beregningene omfatter kun nye førstegangsregistrerte personbiler i 2010. Varebiler og bruktimporterte personbiler er ikke tatt med. Faktisk segment-, merke-, modell- og variantfordeling fra 2010 er beholdt i hele perioden. Avgiftskomponentene er holdt konstant på 2011-nivå. Det er ikke foretatt en KPIbasert justering av satsene, og det er ingen endring av innslagspunkter. Det er antatt en gradvis innføring av elbiler i registreringsstatistikken. Dette er basert på OFVs nåværende kjennskap til kommende elbil-lanseringer. Her er tallene foreløpig relativt usikre. 3

Kilde: OFV (2011) Volvo Personbiler Norges prinsipielle syn er at bilavgiftssystemet primært skal dekke de eksterne kostnadene ved bilbruk knyttet til veislitasje, støy, miljøpåvirkning og trafikkulykker etc. Dersom statens inntekter fra bilavgiftene reduseres, bør inntektstapet prinsipielt sett hentes inn andre steder på statsbudsjettet enn ved gjennomgående å øke engangsavgiften etter hvert som sikker og miljøvennlig teknologi fases inn. Fremtidige endringer av bilavgiftene må først og fremst ha som mål å bidra til reduserte utslipp. Dobbelt miljøeffekt Det er imidlertid mulig å dekke inn provenytapet og samtidig sikre lavere CO 2 -utslipp. For at dette skal oppnås, mener Volvo Personbiler Norge det er viktig at provenytapet ikke dekkes inn gjennom oppjusterte kjøpsavgifter (økning av engangsavgiften). Som vist ovenfor er en ytterligere vridning av engangsavgiften trolig et lite effektivt virkemiddel for å stimulere til mer miljøvennlig bilpark. Dessuten er det grenser for hvor mye avgiftene for biler med relativt sett høye utslipp kan økes for å dekke inn provenytapet når ny og miljøvennlig teknologi lanseres i flere og flere av segmentene. Norge trenger et nytt og offensivt avgiftssystem som stimulerer kjøpsmønstrene våre i en stadig mer miljøvennlig retning. Dette kan blant annet oppnås gjennom å innføre bruksavgifter, slik som veiprising. Vi mener det er helt grunnleggende at bilavgiftene skal dekke inn de eksterne kostnadene som bilbruk påfører miljøet. Økonomiske insentiver kan være effektfulle når de utformes presist og konsistent. Volvo Personbiler Norge foreslår derfor å reformere dagens avgiftssystem og bruke avgiftene til å stimulere til grønnere adferd også etter at man har gjort sitt valg av bil. Ved å vri bilavgiftene fra kjøp til bruk, med utgangspunkt i prinsippet om at forurenser skal betale, vil systemet bli langt grønnere og mer troverdig. Vi vil også få en sikrere og mer miljøvennlig bilpark. 4

Regjeringen bør altså dekke inn tapet av fremtidig proveny fra engangsavgiften ved å øke bruksavgiftene. Dette kan gjøres på flere ulike måter, slik vi skisserer. Med en slik politikk får vi en dobbelt miljøeffekt: Vi beholder lave kjøpsavgifter på biler med lave utslipp, slik at den positive utviklingen vi har sett siden 2007 kan fortsette, og bli ytterligere forsterket ved at nye bilmodeller stadig får lavere utslipp. I tillegg legger vi til rette for mindre utslipp ved bruk av bilene, ved å gjøre det lønnsomt å redusere bilbruken og heller velge smarte alternativer. Løsninger for å dekke provenytapet og samtidig redusere utslippene Figuren over viste at staten vil miste totalt 8,9 mrd. i avgiftsinntekter i perioden fra 2012 til 2016, fra salget av nye personbiler i Norge. Volvo har sett på hvordan dette kan kompenseres (gjøres provenynøytralt) ved å øke andre avgifter, som i større grad er knyttet direkte til forurensende aktivitet. 2 Drivstoffavgifter: Drivstoffavgiftene er bruksavgifter som er ment å dekke de eksterne kostnadene bilkjøring påfører samfunnet. Drivstoffavgiftene består i dag av to forskjellige komponenter; en veibruksavgift og en CO 2 -avgift. Veibruksavgiften skal dekke kostnadene ved for eksempel veislitasje, kø og lokale utslipp, mens CO 2 -avgiften skal dekke de antatte kostnadene knyttet til CO 2 -utslippene. 3 Regjeringen har lagt opp til inntekter fra drivstoffavgiften på 16,7 mrd. i 2011. 4 Staten kan få dekket inn provenytapet fra engangsavgiften på 8,9 mrd. kroner i perioden 2012-2016 ved å øke avgiften med 14 øre (inkl. mva.) per liter 5 drivstoff (både bensin og diesel) hvert år i samme periode. Veiprising: Veiprising innebærer at bilistene betaler for den strekningen de faktisk kjører. I Klimakur 2020-rapporten fra 2010 trekkes blant annet veiprising, kombinert med kollektive alternativer, som et mulig tiltak for å begrense personbiltrafikken i Norge. Det finnes flere metoder for innkreving av veiavgifter. I Nederland tester nå myndighetene ut et veiprisingsystem som bruker GPS-sendere som registrerer hvor og når man kjører. I Norge har denne løsningen vakt skepsis siden den kan medføre mer overvåkning, og dermed innebære en personvernutfordring. Volvo Personbiler Norge tror det etter hvert vil komme alternative tekniske løsninger som vil ivareta personvernutfordringene på en god måte. 2 Alle løsningsforslagene nedenfor er basert på den nyeste tilgjengelige statistikken, uten å legge inn fremtidig endring i mengdevariabler (som for eksempel volum på drivstoff), inflasjon og renteinntekter. Beregningene gir likevel et rimelig bilde på hva det innebærer i kroner og øre å dekke inn provenytapet på engangsavgiften ved å øke andre avgifter. Regnestykkene er basert på en gradvis økning, hvor årlig økning er konstant og akkumulert gir en inndekning av det totale provenytapet fra engangsavgiften i perioden. En annen mulighet er selvsagt å legge opp til en årlig økning som vil dekke inn det nøyaktige provenytapet år for år. 3 Kilde: NAF (2011). 4 Kilde: Statsbudsjettet (2011). 5 Forutsatt et drivstoffsalg på totalt 4 150 mill. liter per år. Volumet på 4 150 mill. er salg i 2010 (kilde: SSB 2010). 5

Staten kan få dekket inn provenytapet fra engangsavgiften på 8,9 mrd. i perioden 2012-2016 ved å innføre en veiavgift på 1,4 øre per kjørte kilometer 6 i 2012 og øke avgiften med samme beløp hvert år i perioden. Årsavgiften: Hovedhensikten til årsavgiften er å skaffe staten inntekter, og den regnes som en kjøpsog eieavgift. Årsavgiften har en fast sats som bilisten årlig må betale inn til staten. I 2010 var provenyet fra årsavgiften på 8,1 milliarder kroner. 7 Staten kan få dekket inn provenytapet fra engangsavgiften på 8,9 mrd. kroner hvis årsavgiften økes med 212 kroner 8 hvert år i perioden 2012 2016. Oppsummert: Hvert av disse tiltakene vil medføre at gjennomsnittsbilisten betaler cirka 1 050 9 kroner mer i avgifter i 2016 enn i 2011. 6 Forutsatt et totalt antall kilometer kjørt lik 42 609,7 mill. kilometer per år. Kilometertallet er for 2009 (kilde: SSB 2009). 7 Kilde: NAF (2011). 8 Forutsatt at bilparken holder seg konstant på ca. 2,8 millioner biler (kilde: SSB 2010). 9 Forutsatt at gjennomsnittsbilisten kjøper ca. 1 500 liter drivstoff årlig og kjører ca. 15 000 km årlig. Tallene er beregnet ved å dele totaltallene i fotnote 5 og 6 på størrelsen på bilparken, jfr. fotnote 8. 6