Mot mer helhetlig planlegging og bedre prioritering av tiltak i vannregion Glomma Anbefalinger fra prosjektet Glomma og Lågen United 1
2 Foto: Helene Gabestad
Gjennom FoU-prosjektet Glomma og Lågen United har forskere fulgt vannforvaltningsarbeidet i vannregion Glomma i en treårsperiode i løpet av planperioden 2010-2016. Formålet med prosjektet har vært å bidra til forbedret forvaltning og samarbeid i vannregionen. Prosjektet har hatt fokus på samhandlings- og planprosesser, kryssende mål og det økonomiske kunnskapsgrunnlaget. Resultatene fra prosjektet gir flere anbefalinger til hvordan arbeidet i vannregion Glomma kan forbedres og videreutvikles i den neste planperioden etter vannforskriften. Forside foto: Helge Bjørn Pedersen 3
1.Samhandlings- og planprosesser Erfaringer som er hentet inn fra planperioden 2010-2016 gir innspill til hvordan vannregion Glomma kan forbedre det videre arbeidet med vannforvaltningen. Fokuset har vært på viktige erfaringer og lærdommer fra samhandlings- og planprosessene. Nedenfor presenteres funn og anbefalinger: Forankring Funn: Deltagelse og forankring i planprosessen har variert mellom ulike sektorer og aktører. Siden forvaltningsplanen er godkjent av fylkesting og departement uten større konflikter, virker det som dette ikke er et stort problem. I hvilken grad aktørene forplikter seg til planen når det kommer til tiltaksgjennomføring i sektorene, gjenstår å se. Anbefaling: Å engasjere politisk nivå i kommunene i en ny planperiode, samtidig som administrativ ledelse og rådmenn mobiliseres for arbeidet med tiltaksgjennomføringen. Medvirkning Funn: Gode og deltagende prosesser i starten av en ny planperiode er viktig for å vekke interesse og deltagelse gjennom hele planprosessen. Flere interesse- og brukerorganisasjoner melder at de savner tilbakemelding på hvordan høringsinnspillene vurderes og tas inn i planene i forbindelse med høringsrundene. Anbefaling: Å legge til rette for bedre og bredere medvirkning fra brukerinteresser og den øvrige befolkning. Dette innebærer at man får til reell dialog underveis. Vannområdenes organisering Funn: Fag- og temagruppene i vannområdene er svært viktige for lokal deltagelse og medvirkning. Vannregionens tilrettelegging for et prosjektlederforum trekkes fram som viktig for arbeidet på tvers av vannområdene. Anbefaling: Å prioritere prosesskompetanse og ressurser til fagog temagruppene i vannområdene Formidling Funn: Å formidle det lokale arbeidet med vannmiljø er løftet fram som særlig viktig. Anbefaling: Vannområdene kan i større grad arbeide med prosjekter i lokale vannforekomster, påvirkningsområder eller tiltaksområder. På denne måten kan det bli enklere å vise hva som er oppnådd med arbeidet så langt og formidle dette underveis i prosessen. Det er også anbefalt å mobilisere til nasjonale kampanjer for å sette vannmiljø på den politiske dagsordenen. 4
Vannregionens nettverksarenaer (vannregionutvalg og referansegruppe) Funn: Vannregionutvalget som formell arena på vannregionnivå fungerer godt til informasjons-, erfarings- og kunnskapsdeling. I en så stor vannregion som Glomma legger imidlertid størrelse og ressurser begrensninger på deltagelse og aktivitet i de regionale nettverksarenaene. Referansegruppen på vannregionnivå er særlig krevende. Anbefaling: Å jobbe aktivt med ulike tilnærminger til hvordan disse arenaene best kan brukes. Undersøkelser tyder på at flere vannforvaltningspolitiske dilemmaer, avveininger og prioriteringer bør opp på de arenaene der politikere er en hovedgruppe. Kunnskap Funn: Det etterspørres mer ressurser til forskning, forsøk og overvåking knyttet til naturtilstand og tiltak. Samtidig er det behov for å øke bredden i kunnskapstilfanget. Det er også behov for mer kunnskap om kostnader knyttet til tiltak. Anbefaling: Å øke bredden i kunnskapstilfanget. Det bør legges til rette for å ta inn mer erfaringsbasert, skjønnsbasert og praktisk kunnskap, ved for eksempel i større grad ta inn ikke-faglige aktører i dette arbeidet. 5 Foto: Ole Håkon Heier
Nettverkssamspillet på fylkeskommunalt nivå ble framhevet som en viktig faktor for en god planprosess: «Dette har fungert godt, fordi man har hatt et veldig godt nettverk mellom fylkeskommunene. Vi opplevde at de var veldig godt samkjørte og hadde god arbeidsdeling og forståelse seg imellom. [...] Så fordi man hadde det fylkeskommunale nettverket, så opplevde jeg at [...] samordningen fungerte godt. Men det hadde vært fryktelig tungt dersom Østfold skulle stå for en samlet geografisk samordning for hele regionen.» Prosjektlederne i vannområdene har viktige faglige og koordinerende funksjoner i vannforvaltningsarbeidet: «Noe som har vært en viktig suksessfaktor for arbeidet har vært at man har en dedikert prosjektleder på vannområdet Vi er helt avhengige av at prosjektlederen drar prosessene. Ellers så skjer det lite på alt av bestillinger og rapportering som kommer gjennom vannforskriften. Faglig ballast er en fordel, men det er andre ting som er kjempeviktig også, som å kunne engasjere politikere og brukerinteresser.» 6
7 Foto: Odd Henning Stuen
2. Kryssende mål og motsetninger i planprosessen I en undersøkelse blant aktører i vannforvaltningen i 2015, kom det frem at det var interessemotsetninger og kryssende mål i vannregion Glomma. Manglende avklaringer mellom miljømålene i vannforvaltningsarbeidet og andre sektormål var viktige forklaringer. Intervjuene viste at vannregionen over tid har redusert spenningene. Forvaltningsplanen som ble godkjent av Klima- og miljødepartementet i juli 2016 hadde ingen uttrykte uenigheter og kan dermed ses som en omforent regional forvaltningsplan. Kryssende mål har likevel kommet til syne gjennom planprosessen, og for vannkraftsektoren og landbrukssektoren har motsetningene tidvis vært beskrevet som sterke. Vannkraft er omtalt som det området som har størst konfliktpotensial nasjonalt, på grunn av konsekvensene av regulering på andre vann-, miljø- og brukerhensyn. I vannområde Mjøsa der vannkraftinteressene er sterke ble det gjennomført prosesser med aktører fra både miljøog friluftsinteresser og kraftinteresser. Dette var viktig for å gjøre avklaringer og for å skape forståelse på tvers av mulige konfliktakser. Diskusjoner om prioritering av tiltak ble dermed gjort i en tidlig fase: «Aktørene møtes jo og kjenner hverandre [...] så dialogen og viljen til dialog har vært tilstede. Men alle er sånn noenlunde fornøyde med det resultatet vi sendte i fra oss, og alle er enige og har satt navnet sitt under. Så ligger det jo selvsagt uenigheter inni der. Det er noen kameler som er svelga i løpet av prosessen.» På denne måten mente enkelte at gode prosesser hadde klart å strekke enkelte aktører litt lenger, og at det hadde gitt et mer spisset plandokument. Andre mente at på tross av gode dialoger var det svakheter i disse prosessene. De mente det var manglende medvirkning fra lokale aktører og interessenter i de tidlige fasene, og at tidlige avklaringer endte med å kamuflere uenigheter. At det ble åpnet for å synliggjøre uenighet kan ha vært viktig for å skape tillit og få gode dialoger. Landbruk er det andre området der motsetninger har kommet tydelig frem. Her handler det mye om avveiningen mellom Norges mål om økt matproduksjon og forpliktelser til bedring av vannmiljøet gjennom vannforskriften. Denne skillelinjen ble av flere omtalt som en «ikke-konflikt», som i denne uttalelsen fra en bonde i Østfold: «Tror dere som driver med vannmiljø at vi er interessert i at jorda vår skal renne ned i vassdraget? - Nei. Så vi har felles interesser, men vi er litt uenige om hvordan vi gjør det.» 8
Bakgrunnen for at denne saken sees som et eksempel på kryssende mål er en avtale mellom lokale og regionale aktører i Østfold. Avtalen inneholdt en forskrift om redusert jordbearbeiding om høsten. Formålet var å redusere påvirkningene på Haldenvassdraget. I 2013 ble forskriften omgjort og det kom et nytt nasjonalt mål om økt matproduksjon. Samme år økte høstehveteproduksjonen i regionen betraktelig. Frontene ble steile i 2015 da flere vannområder i vannregion Glomma gikk sammen om å be Klima- og miljødepartementet og Landbruksog matdepartementet om avklaring fra nasjonalt hold på denne målkonflikten. Dette ble av landbrukssektoren oppfattet som et tegn på manglende tillit. Konflikten gjorde at bondelaget i Østfold og vannregionen har arrangert flere møter for å skape dialog rundt tematikken. Til tross for spenninger innen enkelte sektorer i løpet av planperioden 2010-2016 er det tydelig at vannregion Glomma har klart å jobbe for økt forståelse mellom partene. Dette har dempet konfliktnivået og lagt et godt grunnlag for videre samarbeid. Det anbefales å videreføre dette arbeidet med gode dialoger. 9 Foto: Kristian Moseby
3. Kostnader og prioritering av tiltak For å kunne prioritere tiltak på en god måte må vi ha kunnskap om kostnadene og kunne gjøre nyttevurderinger av tiltakene. Den informasjonen vi har i dag er mangelfull, og det er derfor vanskelig å vurdere kostnadseffektivitet av tiltakene. Det er behov for mer kunnskap om kostnader og nytte. Ved å supplere informasjonen, bruke den på en annen måte, og trekke inn verdien av økosystemtjenester, kan vi få til en mer helhetlig vurdering og prioritering av tiltak. Kostnader Tiltak VS Effekt på miljøverdier Klassisk vurdering av kostnadseffektivitet Det er rapportert inn 5058 tiltak for elver. For disse er det bare rapportert investeringskostnader for 30% og for driftskostnader og årlige driftskostnader ligger tallene på 8% og 19%. I metoden som foreslås kombineres kostnader og effekten av tiltak på miljøverdier, med en tilnærming som verdsetter økosystemtjenester (se figur). Dette innebærer å ta hensyn til goder og tjenester vi får fra naturen og miljøet rundt oss. En slik multi-kriterie-analyse vil gi en mer helhetlig vurdering og prioritering av tiltak. Kostnader VS Effekt på miljøverdier Slik løftes blikket fra kostnader og effekter og forbi sektorinteressene, og det tas bedre hensyn til nytteverdier. Metoden viser hvordan tiltak kan prioriteres i en bredere ramme. Utgangspunktet er det mest kostnadseffektive tiltaket for å bedre miljøtilstanden, samtidig som samfunnsnytten tas i betraktning. Multi-kriterietilnærmingen gjorde det mulig å sammenligne forskjellige typer nytte og effekter av tiltak, som måles i forskjellige enheter. OG Effekt på samfunnsverdier Ny vurdering av kostnadseffektivitet med økosystemtjenester 10
Metoden er best egnet på regionalt nivå, og det er nødvendig med litt økonomisk kompetanse for å bruke den. Metodikken kan føre til en mer helhetlig og systematisk prioritering av tiltak som tar hensyn til vannforskriftens krav, men også til andre typer nytte. NIVAs rapport beskriver to eksempler på bruk av metoden, et fiktivt eksempel og et eksempel med bruk av data fra vannregion Glomma. For å få full nytte av metoden trengs det flere kostnadstall knyttet til tiltak. Det er også nødvendig med mer data om hvilken effekt/virkning tiltaket vil ha på vannmiljøet og på ulike økosystemtjenester. 11 Foto: Helge Bjørn Pedersen
12 Foto: Helge Bjørn Pedersen
VR Glomma Østfold fylkeskommune har sammen med Norsk institutt for vannforskning (NIVA) og By- og regionforskningsinstituttet (NIBR-OsloMet) i en treårsperiode gjennomført prosjektet Glomma og Lågen United: Innovative grep for bære- og handlekraftig planlegging og håndtering av vannressursutfordringer i vannregion Glomma. Prosjektet har hatt som mål å forbedre samhandling og bærekraftige vedtak i vannplanarbeidet i vannregion Glomma. Prosjektet er gjennomført med deltagelse av ulike offentlige aktører, med utgangspunkt i vannregion Glomma og de tilhørende vannområdene Mjøsa, Øyeren og Glomma Sør (se figur). Prosjektet ble finansiert av Regionale Forskningsfond Oslofjorden i perioden 2014-2017. Arbeidet og analysene baserer seg på en nasjonal spørreundersøkelse sendt til deltagere i vannregionutvalget i 2013 og 2015, gjennomganger av høringsuttalelser til plandokumentene i vannregion Glomma, analyser av innrapportert kostnadsinformasjon i Vann- Nett, og intervjuer med nøkkelpersoner og aktører i vannregionen. VO Mjøsa VO Øyeren VO Glomma Sør 13
Referanser Sundnes, F., G. S. Hanssen, L. Barkved og S. Langaas (2017): «Helhetlig planlegging i vannregion Glomma. Erfaringer fra planprosessen 2010-2016 og innspill til neste planperiode». NIVA-rapport 7197-2017: http://hdl.handlenet/11250/2474449 Seifert-Dähnn, I. (2018): «Kostnadsrapportering, nyttevurdering og verktøy for prioritering av tiltak i vannforvaltningsplanarbeidet i vannregion Glomma». NIVA-rapport 7228-2018: http://hdl.handle.net/11250/2480148 14