Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Elisabet Roland Arkiv: B00 18/3271-2 Dato: 04.06.2018 HØRING: RAPPORTEN INKLUDERENDE FELLESSKAP FOR BARN OG UNGE - BEHOV FOR SÆRSKILT TILRETTELEGGING I BARNEHAGE OG SKOLE Vedlegg: Lenke til ekspertgruppens utredning; Inkluderende fellesskap for barn og unge. Sammendrag: Ekspertgruppens hovedkonklusjon i rapporten er at vi i dag har et lite funksjonelt og ekskluderende system for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, og at det er behov for omfattende endringer av dagens system. Ekspertutvalget foreslår i sin rapport et helhetlig pedagogisk system for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i barnehage og skole. De peker på at det er behov for en omfattende endring av dagens system, og vektlegger i sitt forslag til ny ordning en grunnleggende inkluderende tilnærming. Det beskrives et system som skal støtte barn og unge direkte, men også gi støtte til lærerne. Støtten skal sikre tidlig og rask innsats som skal realisere det enkelte barns potensial for læring. Inkludert i forslaget er å fjerne retten til spesialundervisning og legge ned det som i dag er Statped og de kommunale PP-tjenestene og fordele ressursene slik at de blant annet brukes i skoler og barnehager. Bakgrunn: I mars 2017 nedsatte regjeringen en ekspertgruppe som skulle vurdere tilbudet til barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Utvalget har vært ledet av professor Thomas Nordahl. Skolesjef Trond Johnsen har også vært medlem av utvalget. Overordnet mål for gruppens arbeid har vært å bidra til at barn og unge som har behov for tilrettelagte tiltak, herunder spesialundervisning, skal få et spesialpedagogisk tilbud av høy kvalitet og oppleve økt inkludering i barnehage og skole. Ekspertgruppens oppdrag har vært å gi nasjonale og lokale myndigheter et grunnlag for å velge de best egnede inkluderende virkemidlene og tiltak. Fakta: Faktadelen i saksframlegget inneholder utdrag fra ekspertgruppens funn og analyser av empirisk dokumentasjon, samt elementer fra deres forslag til ny løsning. Dagens spesialpedagogiske system er ekskluderende fordi organiseringen og innholdet fører til manglende tilhørighet i fellesskapet av andre barn og unge (Persson & Persson, 2012).
I barnehagen tas enkelte barn ut av fellesskapet for å motta spesialpedagogisk hjelp. Ca. 60 % av spesialundervisningen i grunnskolen foregår utenfor klassen. 5686 elever i grunnskolen tilhører spesialskoler/avdelinger eller alternative opplæringstilbud i 2017/18 mot 3206 elever i spesialskoler i 1976. I videregående opplæring foregår mye av spesialundervisningen i egne segregerte tilbud. Barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging møter i alt for liten grad lærere med spesialpedagogisk kompetanse: Ca. 60 % av barn som mottar spesialpedagogisk hjelp i barnehagen har en assistent. 50 % av elever som mottar spesialundervisning i grunnskolen har en assistent. Det har vært en økning i assistentbruk fra 2009/10 til i dag på 80 %. Det brukes ca. 9,5 millioner assistenttimer i spesialundervisning og ca. 6 millioner lærertimer. Innenfor dagens spesialpedagogiske hjelp og spesialundervisning er det ikke tydelige kvalitetskrav. Dette ser ut til å medføre at kompetansen hos de som gjennomfører tiltakene er lav. Få kommuner har utarbeidet kvalitetssystemer som innebærer at de har kunnskap om denne gruppen av barn og unge sin læring og utvikling. PP-tjenesten og Statped, der de ansatte har høy spesialpedagogisk kompetanse, bruker liten tid i, og har for stor avstand til, praksisfeltet: Ca. 80 % av arbeidstiden til PP-tjenesten brukes til å utarbeide sakkyndige vurderinger. Dette innebærer ca. 1300 årsverk. Sakkyndige vurderinger brukes primært som grunnlag for enkeltvedtak, og i langt mindre grad som grunnlag for pedagogisk praksis. Statped driver en omfattende virksomhet med samlet tildeling på ca. 800 millioner kroner og 720 årsverk. Det varierer hvor mye kommunene benytter seg av Statped, og det er uklar oppgavefordeling mellom Statped og PP-tjenesten. Utvikling og læringsutbytte hos barn/elever som mottar spesialundervisning: Utviklingen og læringsutbyttet til barn og unge som mottar spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning er i gjennomsnitt ikke tilfredsstillende, og står ikke i samsvar med den betydelige ressursinnsatsen. Det er lavere forventning til denne gruppen av barn og unge, noe som også kan påvirke deres egne forventninger til mestring (Haug, 2017). Elever som mottar spesialundervisning har lavere trivsel, er mer isolerte og viser mer utagerende adferd. Det er ikke tilstrekkelige kvalitetskrav knyttet til organisering, innhold, læring og organisering av den spesialpedagogiske opplæringen.
I tillegg er det langt flere barn og unge i barnehage og skole som har behov for særskilt tilrettelegging enn de som mottar hjelp i form av spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Ca. 15-25 % av barn og unge har så store utfordringer at de trenger en form for tilrettelegging i barnehage/skole. Dagens kostnadskrevende system vil ikke kunne gi hjelp til alle disse. Kun ca. tre av fire elever fullfører videregående skole «Det ventes for lenge» vs. tidlig innsats: Andelen barn og unge som mottar spesialundervisning er størst på ungdomstrinnet (GSI). Dette er ikke i samsvar med prinsippet om tidlig innsats. For mange barn og unge vil dette innebære at kunnskapshullene og nederlagene blir så massive at spesialundervisningen ikke vil kunne bidra til et bedre læringsutbytte. Når innsatsen kommer sent, vil det bære mer preg av en avlastningsordning enn hjelp til barn og unge (Stangvik, 1995). Hovedpunktene i ekspertgruppens hovedkonklusjon og analyse av dagens system for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging: Dagens system for å motta spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning er lite funksjonelt og er til dels ekskluderende for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Rettighetsorientering innebærer at søkelyset i for stor grad rettes mot det enkelte barnet og de vansker og problemer barnet har. Det er et manglende fokus på de mulighetene som ligger i å forbedre læringsmiljøet og den pedagogiske praksisen i barnehage og skole. Systemet bidrar til at barnehager og skoler slipper å ha et kritisk søkelys på seg selv spesialpedagogikk kan bli en avlastningsordning (for dårlig kvalitet i klasseledelse). Det eksisterer få insentiver til å realisere målet om en inkluderende barnehage og skole. Systemet reproduserer seg selv ved at en rekke fagpersoner og institusjoner har egeninteresser av at det videreføres. Resultatene av virksomheten står ikke i samsvar med den betydelige ressursinnsatsen. Dette får, for mange barn og unge, negative konsekvenser for mulighetene til videre utdanning, yrkesliv og samfunnsdeltagelse. Forslaget fra ekspertgruppen innebærer blant annet følgende elementer: Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i barnehage og skole skal få nødvendig hjelp og støtte der de er. Denne hjelpen og støtten skal iverksettes tidlig, den skal være tilpasset den enkelte og foregå innenfor et inkluderende fellesskap. Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging i barnehage og skole skal møte lærere med relevant og formell pedagogisk kompetanse. Den pedagogiske veiledningstjenesten skal organiseres slik at den er nærmest mulig barnehager og skoler.
For å ivareta disse prinsippene foreslås det både et støttesystem for barn og unge - og for lærere og andre ansatte i barnehage og skole. Disse støttesystemene og andre forslag fra ekspertgruppen, innebærer en omfattende og nødvendig endring av dagens system. I alle barnehager og skoler skal det for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging etableres et eget pedagogisk støttesystem blant annet gjennom å fordele ressurser fra dagens PP-tjeneste og Statped. Dette støttesystemet skal sikre at alle barn og unge mottar ekstra tid og støtte til å lære så snart de opplever problemer med faglig/språklig og/eller sosial læring og utvikling. Systemet skal bygge på en inkluderende tilnærming og er ikke noe barn og unge skal bli sendt til. Det kreves ingen sakkyndig vurdering for å få hjelp. Barn og unge med behov for varige og omfattende tiltak skal sikres dette. Dette vil være spesialpedagogiske tiltak der det er klare avvik fra rammeplan og læreplan. Denne gruppen av barn og unge vil ha behov for slike individuelle tiltak over lang tid og skal få det. Eksempler på konkrete tiltak fra rapporten: Alle barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging skal ha rett til lærere/pedagoger med godkjent utdannelse. Dette betyr at det skal være en lærer som planlegger, gjennomfører og vurderer undervisningen og det pedagogiske arbeidet. Dette beskrives som en forutsetning for å sikre høy kvalitet på det pedagogiske tilbudet i barnehager og skoler (Egelund & Tetler, 2009). Obligatorisk kartlegging og tidlig innsats. Rett etter skolestart gjennomføres en kartleggingsprøve av barns lese- og sosiale ferdigheter. Elevene som presterer i de laveste 20 prosentilene får umiddelbart ekstra pedagogisk hjelp og støtte. Hjelpen skal være tilpasset den enkelte og foregå innenfor et inkluderende fellesskap. Det vurderes også å innføre en varslingsplikt for ansatte dersom barnet og unge ikke får realisert sitt potensiale for læring. Det skal drives en kunnskapsbasert praksis. Det eksisterer i dag mye forskningsbasert kunnskap om hva som har effekt på læring, også for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging (Heward, 2003, Hattie 2009, Mitchell, 2018). Det skal arbeides aktivt og nært med foresatte. Barnehage og skole har behov for foresattes kjennskap til egne barns behov for å kunne tilpasse opplæringen på en god måte (Nordahl, 2015). Det innføres en plikt for styrer/rektor om å inngå en dialog med foreldrene om hvordan barnets/elevens vansker skal håndteres videre. Det er avgjørende at barn og unge blir hørt og sett, og at de får medvirke i prosesser som angår dem selv. Fortsatt varige og omfattende tiltak rettet mot utsatte grupper: Multifunksjonshemmede barn og unge og noen med store fysiske funksjonshemminger vil ha behov for assistanse til bevegelse og pleie som må gis av egne ansatte.
Noen utviklingshemmede barn og unge har behov for at noen av læringsmålene brytes ned i enkeltdeler som det må arbeides med individuelt Noen barn og unge med tale- og språkproblemer vil ha behov for individuell og spesialisert opplæring Noen hørselshemmede barn og unge har behov for opplæring i tegnspråk, tilrettelegging av teleslynger o.l. Noen synshemmede elever trenger mobilitetstrening og er avhengig av hørsel og taktile sanser i læringsprosessen Nødvendige regelverksendringer Alle barn og unge har rett til barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Barnehagen og skolen skal i samarbeid med hjemmet, gi omsorg, fremme læring og møte alle barn og unge med tillit og respekt. Utvalget ser ikke at det er hensiktsmessig med en egen individuell rettighet ut over dette. Retten til spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning faller bort og erstattes med foreslåtte endringer og nye bestemmelser. Rett til lærer med godkjent pedagogisk utdannelse. Et pedagogisk støttesystem i alle barnehager og skoler. En kommunal pedagogisk veiledningstjeneste. Krav til utredning og evaluering av tilbudene og læringsutbyttet. Foresatte skal ha medvirknings- og klagerett. Vurdering: Lillehammer kommune støtter forslaget til endringer som ekspertutvalget legger frem i sin rapport. Rapporten inneholder en grundig redegjørelse som underbygger og dokumenterer at det systemet vi har i dag ikke fungerer etter hensikten. Faktagrunnlaget som presenteres i rapporten er gjenkjennbart. Det innebærer at det er behov for å gjøre noe grunnleggende med et system vi har hatt de siste 42 årene. Alle kommuner i Norge har en ramme til grunnopplæringen. Jo mer som benyttes til spesialundervisningen, desto mindre blir igjen til grunnbemanningen i den ordinære opplæringen. Dette vil i stor grad også gjelde for barnehagesektoren. Lavere grunnbemanning gir mindre mulighet til tilpasset opplæring i den ordinære undervisningen. Prioritering mellom ulike rettigheter og behov er et dilemma for skoleeier og skolene. Faren med dagens system er, i tillegg til at forskning viser at særskilt opplæring ikke fungerer etter intensjonen, at enkeltindividers rettigheter kan overstyre muligheten til å gi et godt nok tilbud til alle. Om vi ikke lykkes bedre enn i dag, risikerer vi at en stadig større del av barn og unge opplever utenforskap i barnehage, skole og samfunn. Viktige presiseringer rundt ekspertgruppens forslag til ny løsning Det er en forutsetning for å lykkes i et nytt system at kompetanseutvikling hos lærere må omfatte økt forståelse for inkludering i et bredt perspektiv på individ og gruppenivå. Rapporten peker på at andel spesialundervisning øker gjennom læringsløpet, stikk i strid med
prinsippet om tidlig innsats. Dette skjer blant annet fordi den fungerer som en avlastningsordning i klasserommene. Klasseledelse og organisering av tilpasset opplæring innenfor klasser og grupper må derfor følges opp. Det vil være behov for kompetanseheving av pedagogisk personale på lære- og adferdsvansker, herunder utvikling av en verktøykasse som skal sikre metodikk som tilpasser det pedagogiske arbeidet for en større bredde av elever. Det er helt avgjørende for en vellykket overgang til et nytt system at kompetanseutviklingen hos det pedagogiske personalet får høy prioritet, og at fokuset ligger på kollektive prosesser som bidrar til å skape velfungerende profesjonsfellesskap. Det er viktig at det avsettes ressurser til dette arbeidet fra statlig hold, gjerne gjennom å videreføre midler gjennom øremerkede desentraliserte ordninger. Systemet må sikre at det skjer faktiske endringer i praksis ute i skoler og barnehager ved at det formuleres tydelige plikter og ansvar. Rapporten er klar på nødvendigheten av en forskningsbasert praksis, men ikke like tydelig på det pedagogiske personalets plikt til å etterleve en slik praksis. Det har vært mye oppmerksomhet i media fra bl.a. Barneombudet og ulike interesseorganisasjoner på at ekspertgruppen foreslår å fjerne retten til spesialundervisning. Lillehammer kommune er er enige med ekspertgruppen i at denne retten allerede er sikret gjennom opplæringslovens 2-1 og 3-1 (rett og plikt til grunnskoleopplæring og rett til tilpasset opplæring og tidlig innsats) og barnehagelovens 19 a (rett til spesialpedagogisk hjelp). Det vil være et godt virkemiddel å flytte den spesialpedagogiske kompetansen nærmest mulig elevene. Dette vil øke ressursene i skoler og barnehager, samt at det vil gi spesialpedagogene større rom for å jobbe direkte ut i praksisfeltet. Det blir enklere å sikre at barn og unge i barnehage og skole får nødvendig hjelp og støtte så snart de møter utfordringer med faglig, sosial og språklig læring eller andre utfordringer i læringsmiljøet. En er også enig i at det er en forutsetning at særskilt utsatte grupper fremdeles får tilbud om individuelle tiltak og oppfølging. En av de viktigste innvendingene mot ekspertutvalgets forslag, er at klageretten på speisialundervisning faller bort. Det må ses nærmere på hvordan man skal sikre barns og unges rett til klageadgang i de tilfellene det oppstår tvil om rettighetene etter det nye systemet oppfylles. Dette er et avgjørende punkt for å få aksept for en ny ordning, og for å få på plass et velfungerende system. Det fremgår ikke tydelig av rapporten hvordan ekspertgruppen ser for seg å sikre klageadgangen og hvem som skal ha ansvaret for dette. Pilotkommune Det bør være et klart mål å gjennomføre endringen helt og fullt dersom den blir vedtatt. Dersom det allikevel besluttes at det skal gjennomføres en forsøksordning, ønsker Lillehammer kommune å være en pilotkommune. I Lillehammer har det de siste årene vært arbeidet systematisk mot et mål om å redusere antall «små» enkeltvedtak om spesialundervisning (3-5 timer), og kommunen har et snitt på 5,6 % spesialundervisning i 2017. I denne prosessen har det vært et godt samarbeid mellom skole- og barnehageeier, PP-tjenesten og skolene og barnehagene for å få dette til. I denne perioden har PP-tjenesten arbeidet med veiledning mot pedagogisk personell og ute i klassene og i barnehagene.
Denne prosessen gjør at Lillehammer kommune har opparbeidet gode erfaringer og at vi er rustet og motivert for å være en pilotkommune dersom det skulle bli en aktuell løsning. Konklusjon: Lillehammer kommune støtter ekspertgruppens forslag om innføring av et helhetlig og inkluderende system for opplæring for barn og unge i Norge. Det er en forutsetning at det arbeides med å utvikle kompetansen i skolene og øke kvaliteten i læringsarbeidet. Det anbefales at regjeringen implementerer systemet i sin helhet. Dersom regjeringen velger å prøve ut dette i enkelte kommuner, ønsker Lillehammer å tilby seg å være en forsøkskommune. Rådmannen legger saken fram med slikt forslag til I N N S T I L L I N G / V E D T A K : Formannskapet slutter seg til at vurderingsdelen og konklusjonen i saksfremstillingen utgjør Lillehammer kommunes høringsuttalelse. Lillehammer, 5. juni 2018 Tord Buer Olsen Rådmann Terje Næss Kommunalsjef