Hvordan vil verden se ut i 2020?

Transkript

1 Hvordan vil verden se ut i 2020? Rapport til FN-Sambandet Ole Jacob Sending Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) November,

2 Innledning Det er umulig å forutsi den politiske utviklingen i forholdet mellom land med noen særlig grad av sikkerhet. Man forutså ikke slutten på den Kalde Krigen. Ei heller den såkalte «Arabiske Våren». Utvikligen preges snarere av rykk og napp. Dette er en viktig inngangsverdi for analyser av denne typen. Men man kan si en hel del om sannsynlige utviklingstrekk, basert på trender og historisk utvikling. Rapporten er organisert rundt noen hovedtema, som så danner grunnlag for en konklusjon som forsøker å si litt mer konkret om hva slags utfordringer FN står overfor da det antas at dette har særlig verdi for FN- Sambandet. Analysen starter med en diskusjon av forholdet mellom, og endringer i, henholdsvis politisk og økonomisk makt. Dette er en viktig inngangsverdi for den senere analysen av forholdet mellom stormakter, herunder hva slags effekter dette forholdet kan tenkes å ha på FN. Deretter følger en diskusjon av ulike type konflikter og kriser som anses bli toneangivende og dermed viktige for stater, og multilaterale organisasjoner i fremtiden. En diskusjon av aktørene som preger «global styring» fremstår som viktig fordi etablerte multilaterale organisasjoner, som FN, i økende grad utfordres og suppleres av private aktører og regionale organisasjoner. Inkludert i dette er endringer i diplomatiets virkemåte mer generelt, der et sentralt poeng er at tradisjonelle diplomatiske kanaler i økende grad suppleres med ikke-statlige aktører. Det samme gjelder multilaterale organisasjoner, hvor en ser endringer i states vurdering av nytteverdien av universelle, multilaterale organisasjoner som FN. Til dette bildet hører også endringer i den interne organiseringen og dermed virkemåten til multilaterale organisasjoner. Dette leder frem mot en diskusjon av FNs posisjon relativt til andre multilaterale organisasjoner, hvor det er tegn til en marginalisering av FN som overordnet organ, og av implikasjoner for forholdet mellom FN som arena for medlemsland og FN som aktiv aktør i ulike styringsprosjekter. Denne diskusjonen må nødvendigvis skille mellom FN sekretariatet på den ene siden, og fond og programmer, på den andre. 2

3 Endringer i politisk og økonomisk makt Hva er makt? Diskusjoner om forholdet mellom stormakter som USA og Kina er ofte basert på implisitte antakelser om hva et lands makt består i. Man definerer dette gjerne som en kombinasjon av økonomisk og militær ressurser. Man legger gjerne til en faktor som ofte omtales som «myk makt» eller legitimitet. Dette handler om i hvilken grad et land evner å tiltrekke seg og etablere allianser av stater som støtter ens politikk overfor andre. USA omtales gjerne som å ha betydelig «mykt makt», tuftet på en bestemt ideologi. Kina, på sin side, anses gjerne som å ha betydelig mindre slik myk makt. Dette er viktig generelt, men det er spesielt viktig for en diskusjon av FN: Kina har rett og slett færre venner enn USA, noe som gjør at USAs makt til å mobilisere andre stater er betydelig noe som er spesielt viktig i FN. Men slike allianser og evnen til å mobilisere andre avhenger av hvordan USAs politikk utvikler seg. Mange stater har en mer distansert holdning til USA enn tidligere, noe som tiltok i kjølvannet av Irak-krigen fra 2003 og utover. Det er flere tegn til at en slik avventene og mer instrumentell holdning til USA vil vokse seg sterkere mot Likevel har altså USA et betydelig større arsenal av ressurser som kan mobiliseres enn Kina (for ikke å snakke om Russland). Diskusjonene om hvordan forholdet mellom USA og Kina vil utvikle seg er preget av stor usikkerhet, og denne usikkerheten handler både om hvordan Kinas internt økonomiske og politiske utvikling vil se ut fremover, og om hvordan Kinas adferd vil bli. Vil Kina fortsette og vokse økonomisk? Hva vil effektene være av en nedang i Kinas økonomiske vekst? Og hva om det blir sosial, og kanskje også politisk, uro som vi nå kan observere i Hong Kong? Vi vet mer om USAs adferdsmønster basert på deres allerede etablerte posisjon som supermakt. Men også her er det usikkeret. Obama administrasjonens såkalte «Pivot» mot Asia samt ideen om å «lead from behind» reiser viktige spørsmål ikke bare om hvordan forholdet til Kina vil utvikle seg men også hvordan USA vil investere, eller ikke, i sine etablerte allianser i Europa og andre regioner. Alt tyder likevel på at vi går fra en orden basert på en supermakt (USA) og mot en orden basert på flere «poler», altså maktsentra. Under den Kalde Krigen hadde vi et bipolært internasjonalt system, med to «poler» - USA og Sovjetunionen. Fra ca 1990 og frem til et stykke ut på 2000-tallet hadde vi et unipolært system med USA som supermakt. En rekke forskere og kommentarer mener vi går mot en orden som i økende grad vil domineres av Kina, og at Kina ønsker og planlegger for dette. Dette hviler på en begrenset lesning både av 3

4 Kinas uttrykte politiske målsettinger og på dynamikken i det internasjonale systemet. USA er fortsatt verdens suverent mektigste militærmakt. Ingen annen stat kan måle seg med USA hva gjelder militær slagkraft. Selv om Kinas relativt kraftige militære opprustning vil fortsette vil det ta flere tiår før Kina når opp på USAs nivå. Legg til at USA er alliert via NATO og andre allianser med en rekke av stater som er på top ti hva gjelder militær slagkraft. Dette er ikke tilfellet med Kina, ei heller Russland. Og det er lite som tyder på at Kina og Russland vil ønske og evne å etablere en allianse som er rettet mot USA og dets allierte. Snarere vil USAs relative svekkelse og Kinas vekst manifestere seg gjennom fraværet av en global hegemon. Verden anno 2020 og fremover vil snarere preges av regionale maktsentra. Den nye verdensorden vi aner konturene av er såkalt «polysentrisk» - uten en dominerende stat, og med mange ulike maktsentra med ulike grader av konflikt og interessesammenfall mellom seg. Det er lite som tyder på at Kina selv med deres økonomiske styrke vil klare eller ønske å utfordre USAs posisjon som global politisk maktfaktor. Kinas konsentrerer seg først og fremst om det innenrikspolitiske, dernest det regionale. Det samme gjelder andre fremvoksende makter. For det andre ser vi at regionale organisasjoner vokser frem som viktige arenaer for regionalt samarbeid (regionalisering «nedenfra»), at disse ofte brukes for å avlaste og sikre legitimitet i sensitive spørsmål (regionalisering «ovenfra»). Konklusjonen er altså at vi ser vi en tendens til overstretch i tradisjonelle internasjonale organisasjoner særlig FN som blir gitt nye oppgaver uten tilhørende midler. Regionale institusjoner vokser frem her frem som substitutter og som potensielle politiske ankere for sensitive spørsmål i egen region. Dette henger i sin tur sammen med en mer generell svekkelse av ideen om ideen om en global hegemon som kan og vil «styre» globalt. Paradokset her er at det er økte krav til global styring, mens ideen om at man kan styre globalt er svekket. Legg til at etablerte internasjonale organisasjoner som FN, IMF og Verdensbanken blir utfordret ikke bare på deres effektivitet men også på deres legitimitet. Samlet sett ser vi med andre ord en relativ svekkelse av ideen om at en eller flere stater kan eller skal bestemme for alle andre, og samtidig en migrasjon av beslutninger vekk fra etablerte multilaterale fora og mot ad-hoc løsninger og regionale løsninger. 4

5 Sannsynlige kriser og konflikter Dagens og morgendagens voldelige konflikter er mindre dødelige enn tidligere tiders. I et langsiktig historisk perspektiv er utviklingen positiv, slik blandt andre Harvard Professor Steven Pinker hevder. Men det er lite hensiktsmessig å vektlegge en slik langsiktig trend når vi observerer konflikten i Syria og nå også i Irak, den pågående konflikten i Libya og andre steder i Sahel, den uløste konlikten mellom Israel og Palestinere, og situasjonen i Ukraina. Fremtidens konflikter vil etter all sannsynlighet ikke innebære direkte militær konfrontasjon mellom stormakter, endog mellom stater mer generelt. Vi vil snarere se kriger som utkjempes gjennom bruk av «proxy» grupper (som i østre Ukrainia) og der sivile i stor grad blir mål i konflikten, som i Irak og Syria. Generalsekretærens nye initiav med «Rights Up Front» er også en erkjennelse av dette: FN har ikke gjort nok for å beskytte sivile i pågående borgerkriger, som f.eks på Sri Lanka. For FNs del fremstår den manglende evnen til å håndtere eller løse disse voldelige konfliktene som et potensielt legitimitetsproblem. FN assosieres med og ønsker å assosieres med det «internasjonale samfunn». Når medlemmene i FNs Sikkerhetsråd ikke evner å bli enige om en løsning og ofte er slike løsninger heller ikke adekvate så blir FN skadelidende «by association»: FN står som symbol på manglende evne til å gjøre det som alltid har vært organisasjonens primære begrunnelse å forhindre krig. Det er f.eks ideen om at FN er «ansvarlig» for å beskytte sivile som har gjort at man har utviklet mandater for beskyttelse av sivile som sentral del av FNs fredsoperasjoner. På et grunnleggende nivå representerer dagens voldelige konflikter omskiftninger i hvordan politisk og militær makt organiseres og brukes. Den Arabiske våren utløste massive opprør som fikk ulikt utfall i Libya, Egypt, Syria og Tunisia. Like fullt representerte dette en mobilisering mot en type voldsbruk kontrollert av autoritære regimer med en annen. Konflikten i Libya, som stort sett opererer utenfor medias søkelys, viser på mange måter begrensningene ved bruken av militærmakt og da særlig luftangrep - som instrument for å skape politisk endring. Dette setter FN i en skvis, for FNs legitimitet hviler på at den type maktbruk som FNs Sikkerhetsråd gir mandat til viser seg å ha en positiv effekt over tid. Voldelige konflikter brer også om seg i byer. Det er grunn til å tro at vold i urbane strøk som ikke tar form av det humanitærretten definerer som «armed conflict» vil vedvare og muligens øke i omfang. Dette representerer en utfordring både for FN som arena for medlemsland, og for FN som operativ aktør som driver med humanitær bistand og også konfliktforebyggende 5

6 tiltak. Årsaken er voldelige gjenger f.eks i Latin Amerikanske byer, som utgjør en sentral del av det sosiale og økonomiske liv i slumområder og har forgreninger til narkotikaproduksjon. Selv i land som Brasil som har investert massivt i sine forsøk på å rydde opp i sine store byer har man i liten grad lykkes. FN er også ment å være arena og en aktør som bidrar til å løse en serie med internasjonale kriser. Den manglende evnen til å komme til enighet om en bindene klimaavtale har i begrenset grad rammet FN fordi dette så åpenbart ligger i medlemslandenes hender. Det stiller seg dog noe annerledes med de saksfelt hvor det i årtier har vært etablert internasjonalt samarbed i FN regi. På utviklingsfeltet ser vi - mobiliseringen rundt Tusenårsmålene post til tross at FNs posisjon som en aktør som evner å mobilisere stater og andre aktører er svekket. Det er grunn til å tro at denne utviklingen vil fortsette og at det vil bli økt press på FNs posisjon som sentral aktør på utviklingsfeltet. Andre aktører som f.eks GAVI fremstår som mer effektiv og målrettet enn ulike FN organisasjonern. Det er også verdt å merke seg at FN aldri har klart å etablere en posisjon som viktig arena for å diskutere internasjonal økonomi, noe som ble demonstrert med all tydelighet under håndteringen av finanskrisen i 2008/2009. Humanitære kriser av ulikt slag vil etter all sannsynlighet tilta i omfang og styrke både som resultat av voldelige konflikter og som resultat av naturkatastrofer. FNs evne til å styre og håndtere slike kriser fremstår som robust og vil etter alle solemerker fortsette å være det. Dette betyr imidlertid ikke at det er FN som en aktør som gjør jobben, men at FN har en sterk tilstedeværelse som talsrør og mobiliserende kraft på vegne av et globalt nettverk av frivillige, humanitære organisasjoner som er tilstede og leverer humanitær bistand. Endringer i global styring Det multilaterale systemet som ble etablert etter Andre Verdenskrig knaker i sammenføyningene. Det er liten grunn til å tro at dette systemet, med FN og Bretton Woods institusjonene vil ble radikalt svekket. Men det er tydelige tegn på at stater i økende grad velger enten ad-hoc løsninger i randsonen av eller utenform multilaterale organisasjoner, eller at de søker samarbeid gjennom regionale organisasjoner, som nevnt over. Dette handler delvis om endringer i maktforhold, hvor fremvoksende stormakter ser disse institusjonene som en videreføring av vestlige makters dominans, og som dermed ikke er representative. Men det 6

7 handler også delvis om OECD lands egen politik overfor disse organisasjonene. Det har det siste tiåret vært et formidabelt press mot økt resultatmåling, større grad av kontroll med organisasjonene planer og budsjett fra medlemsland og fokus på nedskjæringer og reforhandling av ansattes vilkår. En ansatt i WHO uttalte f.eks nylig at de nedskjæringer som WHO har måttet gjøre, samt innføringen av såkalte «fleksible» kontrakter færre ansatte på faste kontrakter, har gjort WHO mindre robuste og autonome fra press fra medlemsland. Dette ble angitt som en viktig faktor for WHOs svake håndtering av ebola krisen i Vest Afrika. Vi ser samme trend i f.eks UNDP, hvor en ønsker å flytte ansatte ut i felt som er positivt men hvor en også ser økt bruk av korttidskontrakter og bruk av konsulenter. Samlet sett peker dette i retning av en gradvis men villet «markedsorientering» av internasjonale organisasjoner. FN og andre organisasjoner forventes i økende grad å demonstrere relevans og nytte overfor medlemsland, med mindre fokus på og verdsetting av profesjonell kompetanse og ekpertise. På mellomlang sikt altså mot 2020 tyder alt på at dette vil tilta i styrke gitt nedskjæringer i budsjett og generelt sterkt fokus på målbarehet i resultater. Fremveksten av frivillige organisasjoner og også private selskaper er del av dette bildet. Organisasjoner som f.eks Oxfam og KPMG tilbyr og «selger» de fleste av de samme tjenestene eller «service lines» som f.eks Verdensbanken og UNDP. Aktørmangfoldet og konkurransen om midler har økt, som igjen fører til endringer i hvordan FN organisasjoner opererer og organiserer seg. Verdensbanken har f.eks siden slutten av 1990-tallet omtalt seg som en «Knowledge Bank» - som en organisasjon som kan gi råd basert på sin ekspertise. Nå definerer Banken seg snarere som en «Solutions Bank» - altså som en organisasjon som fremstår som relevant i den grad den kan finne løsninger sammen med andre for «klienter». Det er all grunn til å tro at også FN organisasjoner vil underkastes samme logikk og i økende grad måtte demonstrere relevans snarere enn å henvise til mandater og historikk. Denne utviklingen speiles delvis i mer strukturelle endringer i diplomatiets virkemåte. Tradisjonelt har diplomatiet vært statsfokusert og dominert av statlige representanter (diplomater). I økende grad ser man at frivillige organisasjoner og også private selskaper opptrer på diplomatiske arenaer. Independent Diplomat etablert av Briten Carne Ross i kjølvannet av intervensjonen i Irak i 2003 er et uttrykk for dette. Independent Diplomat tilbyr diplomatiske tjenester til grupper som søker anerkjennelse som stater og til andre aktører som har behov for «diplomatisk» representasjon i ulike internasjonale fora. Også her tyder alt på at denne trenden vil fortsette og at aktørmangfoldet i ulike FN sammenhenger vil øke. Dette henger i sin tur sammen med en bredere trend: den rollen som nettverk av 7

8 ekspertser og lobbygrupper spiller i mobiliseringen rundt spesifikke saker som gradvis innlemmes i FNs agenda. Norge har selv ved flere anledninger valgt å mobilisere på utsiden av FN i saker som f.eks anti-personell landminer og klasevåpen. Dette har vist seg effektivt for å vinne politisk viktige seire, men det reiser spørsmål om selve den multilaterale, diplomatiske metoden for forhandlinger vil stå seg i fremtiden. Et realistisk scenario er at FN i økende grad blir en rendyrket arena der saker som allerede har blitt jobbet frem utenfor FN systemet blir endelig forhandlet frem og muligens vedtatt. Det er også en tendens til at mindre internasjonale organisasjoner vokser frem som stadig viktigere. Vi har for eksempel Financial Action Task Force (FATF), etablert av G7 i 1989, med et sekretariat på atten personer i Paris. FATF er likevel standardsetteren for internasjonalt arbeid mot hvitvasking av penger og skatteparadis: over 170 land følger nå FATFs anbefalinger. I Norge snakkes det mye om Arktisk Råd, etablert i 1996 for å styrke samarbeid om Arktis og med kun åtte medlemsland: Canada, Danmark, Island, Russland, Sverige, Finland, USA, og Norge. AOSIS (Alliance of Small Island States) har få medlemmer men er viktig i f.eks klimaforhandlinger pga effekten av global oppvarming på lavtliggende øyer. Disse eksemplene illustrerer en tendens mot bilateralisering og regionalisering som kan innebære en relativ svekkelse av FN som både arena og aktør for felles problemløsning. Implikasjoner for FN En implikasjon av denne utviklingen og da særlig FNs mulige endrede rolle i å organisere og drive frem endringer i normer og regler er at det blir mer uklart hvem som snakker på vegne av hvem. Frivillige organisasjoner hevder ofte å snakke på vegne av grupper som selv ikke blir hørt, alternativ på vegne av universelle verdier. Likeledes hevder ulike ekspergrupper å snakke på vegne av «objektiv» kunnskap. FNs virkemåte har historisk vært tuftet på at internasjonale embedsmenn og kvinner representerer «det internasjonale» - at de er upartiske og nøytrale overfor hvert enkelt land men at de likevel representerer noe universelt i kraft av medlemdslands tilslutning til FN. Bruken av ad-hoc mekanisker for å drive frem nye regler og normer utfordrer denne rollen til FN som sentral aktør i utviklingen av nye regler. Det hevdes gjerne at FNs arbeid må forstås som både å omfatte det normative arbeidet med å drive frem nye regler og normer, og det operative arbeidet som inkluderer fond og programmer og deres aktivitet i ulike land og regioner. Ofte i alle fall i Norge har 8

9 forholdet mellom det normative og det operative vært fremhevet som en viktig sondring. Underforstått har man hevdet at det kan være at FN primært bør konsentrere seg om det normative og la andre aktører som anses mer effektive å ta hånd om det operative. Gitt den beskrivelsen som er gitt over, er det all grunn til å tro at FN i fremtiden kan bli ytterligere svekket dersom det operative outsources enda mer til andre aktører. Årsaken er i og for seg enkel: de aktørene som bedriver operativt arbeid er samtidig i kraft av det de jobber med på daglig basis eksperter også på de behov og muligheter som finnes for å videreutvikle eller endre på det normative rammeverkdet. Med et mulig unntak av det rettslige aspektet er det grunn til å tro at en devaluering av det operative arbeidet som de facto skjer idag på sikt vil kunne svekke FN som universelt anerkjent arena for å drive frem og komme til enighet om nye regler og normer. FN kan gå fra å være et byråkrati med substansiell ekspertise på ulike sakfsfelt til å bli et konferansesekretariat for andre aktører. Det er imidlertid et viktig skille her mellom FNs fond og progammer og FN Sekretariatet. DPKO og DFS, som har ansvar for fredsoperasjoner, er underlagt Generalsekretæren. UNDP er derimot konstituert med eget styre og budsjett som Generalsekretæren ikke kan styre. DPKO har en meget sentral posisjon i utviklingen og styringen av FNs fredsoperasjoner. Det er lite som tyder på at denne rollen vil endres, eller at medlemsland vil ha mindre interesse av å støtte, og finansiere, FNs fredsoperasjoner. Som sådan er FNs posisjon som operativ aktør relativt sikker. Det er mer usikkert på andre politikkfelt, som f.eks utvikling. Det er store endringer på gang i UNDP, og det er vanskelig å si hvordan FNs ulike fond og programmer vil se ut i Likevel er det sannsynlig at UNDP og evt andre FN fond og programmer kan bli ytterligere marginalisert i takt med budsjettkutt og satsningen på private aktører og andre som anses å kunne levere ulike tjenester på en effektiv måte. Mye av dette avhenger av hvordan post-2015 Tusenårsmålene vil se ut. Forholdet mellom medlemsland Endringer i forholdet mellom land gjenspeiles i politikken i FNs ulike fora. Likevel har FN en egen dynamikk og egne prosedyrer som har betydning. Man har en rekke eksempler på ambassadører har vært i New York så lenge at de «kjører sitt eget løp» som en diplomat uttrykte det. Særegenhetene ved FN systemet f.eks i form av etablerte posisjoner i Sikkerhetsrådet gjør også at endringer i maktforhold i mindre grad preger den politiske dynamikken enn i en rekke andre fora. Det er en treghet i systemet som gjør at selv om verden 9

10 anno 2020 kan se ganske annerledes ut enn idag, så vil FN anno 2020 ikke nødvendigvis reflektere dette fullt ut. Diskusjoner om reform av Sikkerhetsrådet vil f.eks fortsette, men lite tyder på at det vil skje endringer innen 2020 gitt den politiske situasjonen: de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet er neppe interessert i å ofre dagens system for å blidgjøre de statene som ønsker reform. Men allerede nå ser man at FN fremstår som relativt mindre viktig. Også fra norsk side fremheves dette av diplomater: FN er ikke så viktig som en rekke andre kanaler og møtesteder for å få med seg hva som skjer. Forholdet mellom Non-Aligned Movement og ulike konstellasjoner av OECD-land kan fort endres. En rekke NAM land har sterk økonomisk vekst og viser tegn til å forfølge egne interesser i saker som er viktig for dem snarere enn alltid å støtte opp om en felles posisjon mot OECD land. Dette varierer fra sak til sak, men gitt de økonomiske og politiske endringer som allerede pågår er det sannsynlig at det blir ytterligere «strekk i laget» i NAM/G77. På den annen side er det blitt klart for OECD land at deres kandidatur til plasser i Sikkerhetsrådet er mye mindre «sikre» - basert på regional rotasjon osv enn tidligere. Finland ble f.eks noe overraskende ikke valgt inn til Sikkerhetsrådet for et par år siden. En meget viktig dimensjon ved FN systemet er at noen land har en mye tettere kobling til FN Sekretariatet enn andre. Blandt de fem faste medlemmene av Sikkerhetsrådet («P5») er USA, Frankrike og Storbritannia (ofte omtalt som «P3) mye tettere koblet til Sekretariatet enn Kina og Russland. Det er historiske grunner til dette: under den Kalde Krigen ønsket hverken Kina eller Sovjetunionen å investere i og utvikle et sterkt FN Sekretariat. Særlig Sovjetunionen var meget kritisk til ulike Generalsekretærs forsøk på å utvide Sekretariatets virkemåte. USA, Frankrike og Storbritannia har imidlertid investert mye i å fremme sine interesser via nettop FN Sekretariatet, for på den måten å «multilateralisere» sine interesser og verdier. Der disse landene har villet «styre» FN Sekretariatet så har Sovjetunionen/Russland og Kina fungert som «brems». Legg til at det er P3 som primært er såkalte «penholders» i utviklingen av resolusjoner i Sikkerhetsrådet og at de tre viktigste posisjonene i Sekretariatet utenom Generalsekretæren roterer mellom personer USA (DPA), Frankrike (DPKO), og Storbritannia (OCHA). Det er lite som tyder på at dette vil endre seg med det første, og det innebærer at disse tre landene, og deres allierte, har en større styringsevne gjennom FN enn deres relative makt i forhold til Kina og Russland skulle tilsi. Sikkerhetsresolusjon 1970/1973 om Libya er bare ett eksempel på dette. 10

11 Konklusjoner FN får ny Generalsekretær i Prosessen for å velge denne er allerede igang. Profilen til den nye Generalsekretæren vil ha relativt stor betydning for utviklingen i FN frem mot Det er likevel de strukturelle forholdene som er beskrevet over som vil prege utviklingen i FN aller mest: det er endringer i maktforhold mellom vestlige land og fremvoksende økonomier i sør og øst. Utviklingen vil i stor grad avhenge av om f.eks Kina primært ønsker å utfordre USAs posisjon eller om Kina snarere vil velge å uthule USAs hegemoni ved å tilby de samme «goder» som USA gjør men på en annen måte. Det er mye som tyder på at Kina vil velge sistnevnte strategi: unngå direkte konfrontasjon og satse på å utvikle alterantiver til USAs hegemoni. Kina gir f.eks billige lån til en rekke land som underminerer posisjonen til f.eks Verdensbanken. Kina investerer også i valgobservasjon som sendes til land i regionen via Shanghai Corporation, etter all sannsynlighet i et forsøk på å etablere egne regler for «frie» valg. Og snarere enn å utfordre FNs menneskerettighetssystem søker de å vanne ut innholdet i dette. Med andre ord er det relativt lite som tyder på at vi i 2020 vil se et FN der sentrale land har trukket seg tilbake. Til det er FN systemet for tungt institusjonalisert som kanal for multilateralt diplomati, ikke minst gjennom Sikkerhetsrådet. Etterspørselen etter globale eller multilateral problemløsning vil fortsette å øke. Spørsmålet er om FN vil være den foretrukne samarbeidspartner og arena for stater og andre aktører i slike prosesser. Mye tyder på at FNs posisjon vil bli ytterligere utfordret av ad-hoc løsninger, private aktører, og av regionale organisasjoner. En viktig driver av denne utviklingen er en oppfatning som også er utbredt i Norge at FN er ineffektivt, tungrodd, og orientert mot prosess snarere enn resultat. Denne type kritikk vil sannsynligvis fortsette og kanskje også tilta. Denne kritikken har noe for seg: FN er tungrodd og prosessorientert. Men FN blir ofte syndebukk for staters manglende evne til å samarbeide, og det er gjennomgående stort sprik mellom mandater og arbeidsoppgaver som legges til ulike deler av FN systemet og de midler som gjøres tilgjengelig. Resultatsmålingsregimet som har vokst frem de siste ti årene underminerer også deler av FN apparatets legitimitet fordi deres virkeområde er på saksfelt som ikke så lett lar seg måle på samme måte som f.eks antallet vaksinerte barn. 11

12 Utfordringen for de som ønsker et sterkt FN er å øke bevisstheten rundt FNs egenart som arena for stater, som representant for det internasjonale samfunn, og som operativ aktør. Disse ulike dimensjonene ved FN systemet forsvinner ofte i diskusjoner om effektivitet og måling av resultater. 12