Det kongelige Helse- og omsorgsdepartementet. Postboks 8011 Dep Oslo. Oslo Innledning

Transkript

1 Det kongelige Helse- og omsorgsdepartementet Postboks 8011 Dep 0030 Oslo Oslo Innledning Helse- og omsorgsdepartementet sendte ut et høringsbrev med forslag til endringer i alkoholloven. ForeningenKaas, foreningen for kommunalt ansatte som jobber med alkohol og serveringsloven, vil med dette avgi sin høringsuttalelse til de forslag departementet fremsetter. Vi vil også benytte anledningen til å uttrykke vår tilfredshet med at vår forening nå har blitt satt på listen over høringsinstanser. Alkoholloven har i de senere årene vært gjenstand for en rekke endringer. ForeningenKAAS mener det er uheldig at det ikke blir foretatt en helhetlig og grundig gjennomgang, med etterfølgende revisjon av alkoholloven. Loven er nå over 25 år gammel, og vi mener at tiden er mer enn moden for en revisjon. En gjennomgang av hele loven vil ha den fordel at alle bestemmelsene da kan harmoniseres til hverandre. Av forslaget som er sendt ut på høring ser vi at forslaget om å oppheve bevillingsperiodene på 4 år, ikke er tatt opp igjen i lovens bestemmelser om inndragningsperiodens lengde, da det der står at bevillingen kan inndras for.resten av bevillingsperioden. Helse- og omsorgsdepartementet bes også om at det i forbindelse med lovrevisjonen blir inntatt en bestemmelse i alkoholloven som klart og tydelig sier hvilket beviskrav som gjelder i forhold til vedtak fatet med hjemmel i alkoholloven. Vi har merket oss at departementet er av den oppfatning at beviskravet er klart, jfr. departementets brev til Stavanger kommune om dette fra våren I den enkelte kommune er situasjonen langt mer uklar. Den faktiske situasjonen er pr. i dag den at noen kommuner forholder seg til alminnelig sannsynlighetsovervekt som beviskrav. Dette har man gjort både i Stavanger og i Bergen. Andre kommuner sier at de legger alminnelig sannsynlighetsovervekt til grunn, men at de i realiteten bedømmer saker etter et forhøyet beviskrav. I noen kommuner er forvirringen rundt beviskravet så stort at man ikke tar risikoen på å fatte f.eks. et vedtak om inndragning av bevillinger. Vedtakene har blitt opphevet av de respektive fylkesmenn, som har uttalt at beviskravet ligger høyere. Samtidig har fylkesmannen i Sør-Trøndelag i et brev til Trondheim kommune uttalt at beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Situasjonen er med OSLO Org.nr

2 dette uklar. Overordnet statlig myndighet legger et syn til grunn, fylkesmennene legger forskjellige syn til grunn. Sivilombudsmannen har også et avvikende syn i forhold til det lovgiver har. ForeningenKAAS mener at denne situasjonen hvor rettstilstanden er så uavklart ikke kan vedvare og ber om at beviskravet blir klargjort i lovs form. Et annet forhold som også bør vurderes er harmonisering med serveringsloven. Som kjent har Helse- og omsorgsdepartementet det overordnede ansvaret for alkoholloven, mens Næringsog fiskeridepartementet har ansvaret for serveringsloven. Vi konstaterer at disse lovene som til dels retter seg mot de samme aktørene, innehavere av skjenkebevillinger, inneholder ulike bestemmelser om samme tema, bla er vandelskravet, bestemmelsene om overdragelse og beviskravet forskjellig. Kommunene har nå lang erfaring med praktisering av både serveringsog alkohollov. ForeningenKAAS mener at det er uheldig at lovene ikke har et felles, likt vandelskrav. Et ulikt vandelskrav skaper forvirring blant bevillingshaverne, og de fører til en vanskeligere saksbehandling i kommunene. Fra vår side er det viktigste momentet for en samordning av vandelskravene at vi pr. i dag ikke ser noen positiv merkbar effekt av disse ulike vandelskravene. Vi mener at et samordnet vandelskrav vil være mer effektivt og mer forutsigbart både i for bevillingshaverne og for den enkelte kommune. Her må en ta i betraktning at vandelskravet er komplisert og det skal håndteres og praktiseres av både de næringsdrivende og av saksbehandlere rundt om i alle landets kommuner. Vi tror et felles vandelskrav vil bidra til en styrking av behandlingen av spørsmål knyttet til vandel, da det blir noe lettere og mer oversiktlig noe som igjen fører til bedre kunnskap/ kompetanse hos saksbehandlerne i kommunene. Bedre kompetanse fører til at saksbehandlerne kan utføre bedre veiledning overfor bevillingshaverne, og det blir frigjort noen ressurser som kan benyttes til en bedre saksbehandling i kommunene. Bevillingsperiode, bør dagens ordning med fireårs perioder avskaffes? Departementet skriver i sitt høringsbrev at hensynet til effektivisering og forutberegnelighet er viktige i forbindelse med den foreslåtte lovendringen. ForeningenKAAS kan ikke slutte seg til de betraktninger departementet gjør seg i høringsbrevet om at kommunene bare foretar en summarisk fornyelse av bevillingene. En slik uttalelse vitner om at departementet dessverre ikke har oversikt over det grundig og tidkrevende arbeidet som legges ned i alle landets kommuner i forbindelse med fornyelse av bevillingene. Hver gang bevillingene skal fornyes blir alle søknader om fornyelse behandlet i hht. gjeldene saksbehandlingsregler, søknader sendes inn, uttalelser innhentes og nye vedtak fattes. I tillegg avstedkommer alle fornyelser en rekke saker der det viser seg at den tidligere bevillingen ikke lenger er gyldig på grunn av eierskifter eller andre endringer som har funnet sted i bevillingsperioden. Fireårs perioden bidratt til at kommunene hvert 4. år har fått en gjennomgang av alle OSLO Org.nr

3 bevillingene og har fått oppdatert dem slik at de ved den bevillingsperiodens begynnelse har en korrekt oversikt over bevillingshavere og bakenforliggende eierforhold. Dersom bevillingshaverne hadde vært flinkere til å melde fra om endringer, i bevillingsperioden, ville det ikke vært noe stort behov for denne «oppryddingen» hvert fjerde år. ForeningenFKAAS mener at det i alkoholloven må inntas en bestemmelse i alkoholloven tilsvarende den som vi i dag finner i serveringslovens 14. Innehavere av serveringsbevillinger kan også ha skjenkebevilling, og vil være omfattet av serveringslovens bestemmelser om meldeplikt, vi ser dessverre at den ikke overholdes. Vi tror imidlertid at en slik regel i alkoholloven vil føre til en høyere etterlevelsesprosent blant bevillingshaverne, og det er svært viktig hvis forslagene om tidsubegrensede bevillinger blir vedtatt. Erfaringene med fireårsperiodene er dessverre også den at politi, skatte- og avgiftsmyndighetene ikke er flinke nok til å benytte seg av den meldeplikten de har etter alkohollovens 1-15, 2. ledd. I kommunene ser vi i fornyelse etter fornyelse at dette er et problem. Kommunen har i bevillingsperioden ikke mottatt melding etter alkohollovens 1-15, 2. ledd, når bevillingen skal fornyes og kommunen ber om en uttalelse så kommer det frem forhold det burde ha vært gitt melding om til kommunen på et tidligere tidspunkt. Med dagens system hvor bevillingene fornyes hvert fjerde år er en tidsbegrenset bevillingsperiode en sikkerhetsventil som gjør at alle bevillingshavere blir vurdert på nytt. Mange tilfeller av bortfalte bevillinger som blir oppdaget ved fornyelse av bevillinger, vil ikke bli oppdaget dersom man legger til grunn forslagene i høringsbrevet. Grunnen til dette er at manglende tilbakemeldinger til bevillingsmyndigheten om forhold som fører til bortfall av bevillingen ikke følger et mønster i forhold til hvem som er seriøse drivere og ikke. Det kan like gjerne være store multinasjonale selskaper som «glemmer» å melde om endringer i selskapsstrukturen, som små enkeltpersons foretak som omdannes til aksjeselskap. Hvis en nå går bort fra ordningen med fireårs bevillingsperioder er risikoen at man etter noen år sitter med en oversikt over bevillingshavere som ikke er oppdatert og reell. Dagens situasjon på serveringsbevillingenes område er omtrent slik. I hht serveringsloven blir bevillinger gitt uten tidsbegrensninger. Kommunen har i liten eller ingen grad ressurser til oppfølging av de serveringsbevillinger som er gitt i kommunen. Resultatet er at bevillingsregistrene i kommunen inneholder mange bevillinger som er bortfalt, og bevillinger hvor det har skjedd vesentlige endringer i eierstrukturen som gjør at bevillingene i realiteten ikke eksisterer lengre. I noen av disse tilfellene driver ny eier videre på den tidligere bevillingen uten at det blir foretatt en vandelsvurdering slik loven foreskriver. Dette bidrar på sikt til en uthuling av serveringslovens bevillingssystem. ForeningenKAAS ser for seg at en lignende utvikling vil finne sted i forhold til salgs- og skjenkebevillinger dersom disse bevillinger blir gitt uten tidsbegrensninger. En slik tilstand er hverken bevillingshaverne eller bevillingsmyndighetene tjent med. Bevillingshaverne er ikke tjent med det fordi det kan føre til utstrakt konkurransevridning. Bevillingsmyndighetene er ikke tjent med det, da loven ikke vil ha den tilsiktede virkning OSLO Org.nr

4 ForeningenKAAS mener at dersom det innføres en ordning hvor kommunene selv kan bestemme at bevillingene skal løpe i en tidsubegrenset periode, eller at kommunen kan bestemme at bevillingen ikke skal fornyes, må det fra statlig hold settes inn tiltak som kan motvirke uheldige konsekvenser av disse ordningene. Først og fremst er det en statlig oppgave å se hen til at de statlige organer som er underlagt opplysnings- og meldeplikt etter alkohollovens 1-15 oppfyller sine forpliktelser. Siden bestemmelsen kom inn i alkoholloven har det vært slik at det er mye opp til den enkelte kommune å sørge for at samarbeidet mellom bevillingsmyndigheten og etater, organer med forpliktelser etter alkohollovens 1-15, er velfungerende. ForeningenKAAS ser også at det er stor forskjell på hvordan dette fungere rundt om i landet. I praksis ser vi at enkelte skattekontor bruker 9 10 uker på å gi en tilbakemelding på en søknad som er oversendt til uttalelse, dette gjelder også der det ikke er merknader. I andre deler av landet er bruk av meldeplikten nærmest fraværende. Så lenge stat og kommune ikke setter inn tilstrekkelig med ressurser til at politi, skatte- og avgiftsmyndighetene kan oppfylle sin opplysnings- og meldeplikt vil en ordning med tidsubegrensede skjenkebevillinger fungere dårlig ut fra hensynet til lovens bestemmelser om uklanderlig vandel. Først når meldeplikten fungerer vil den enkelte kommune være i stand til å fatte annet enn mer vilkårlige beslutninger om bevillingene bør fornyes eller ikke, ev. beslutninger om hvilke bevillinger som bør undergis en fornyet kontroll. ForeningenKAAS mener at dagens ordning med bevillingsperioder på 4 år ikke kan avskaffes før det er foretatt en endring i alkoholloven som pålegger bevillingshaverne en plikt til å melde fra om endringer i driften, og bestemmelser om hvilke konsekvenser utelatelse av å gi melding kan få for bevillingen/ senere søknader m bevilling. En annen forutsetning for avvikling av bevillingsperiodene på er at politi, skatte- og avgiftsmyndighetene tilføres nok ressurser til å oppfylle sin meldeplikt etter alkohollovens Vurdering av alternativ 1 og 2 Av de to alternativene som fremsettes i høringsbrevet er ForeningenKAAS av den mening at alternativ 1, en videreføring av fireårsregelen, og hvor kommunene gis anledning til å bestemme at bevillingene kan løpe videre uten ny behandling etter fire år, ikke anbefales. Hensynet til forutberegnelighet for næringen ivaretas ikke gjennom bestemmelsen. Den enkelte bevillingshaver vil ikke ha større forutberegnelighet ved denne ordningen enn ved dagens ordning. Vi mener at effektivitetshensynet heller ikke kan tillegges vesentlig vekt. For bevillingshaverne er effekten ved dette alternativet at de «slipper» å fylle ut et søknadsskjema hvert 4. år. Effektiviseringsgevinsten for bevillingshaver er svært liten, da det ikke kan ansees som særlig tyngende å fylle ut et søknadsskjema hvert fjerde år. ForeningenKAAS vil heller ikke kunne anbefale atletnativ 2 ut fra det som er skrevet ovenfor om at det i alkoholloven ikke er inntatt en meldeplikt for bevillingshaverne og ut fra at OSLO Org.nr

5 offentlige myndigheters meldeplikt ikke fungerer i dag. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget Både alternativ 1 og 2 vil imidlertid innebære en tettere oppfølging av bevillingshaverne enn dagens system. En vil med et nytt system måtte ta stilling til om bevillinger skal fornyes, hvilke bevillinger som eventuelt skal fornyes osv. Uansett hvilken løsning som velges vil det kreve betydelige saksbehandlingsressurser å følge opp bevillingshaverne. Erfaringene tilsier at bevillingssakene blir mer og mer komplekse. Det dreier seg om kompliserte juridiske problemstillinger, store ressurser settes inn i sakene både bra bevillingshaverne og bevillingsmyndighetene. ForeningeKAAS er av den oppfatning at en omlegging av bevillingssystemet som foreslått i høringsbrevet ikke vil føre til hverken effektivisering, eller besparelser for bevillingsmyndighetene, under forutsetning av at det tas hensyn til lovens bestemmelser og intensjoner. De ressurser som eventuelt spares ved ikke å fornye alle bevillinger vil måtte settes inn for å kontrollere de løpende bevillingene. ForeningenKAAS vil heller anta at ressursbruken, for de største kommune vil bli høyere for å holde oversikten over bevillingsmassen, når selekteringen blant alle bevillinghaverne hvert fjerde år faller bort. Utvelgelse av steder som må søke om ny bevilling, forholdet til forvaltningslovens bestemmelser om vedtak, forskrift eller enkeltvedtak? Vi ser også en annen effekt av de to forslagene som er lagt frem som ikke har blitt viet stor oppmerksomhet. Det er vurderingene av hvilke steder som ev. må søke om nye bevillinger. Utvelgelsen av disse stedene er avhengig av flere forhold. Kommune har gjennom sine egne kontroller av skjenkestedene en oversikt over hvilke steder som bør vurderes nærmere i en fornyelsesprosess. Hvis meldeplikten til politi, skatte- og avgiftsmyndighetene ikke fungerer bedre enn i dag, vil det være vanskelig å foreta en saklig utvelgelse av hvilke bevillingshavere som bør fornye sine bevillinger og hvilke steder som ikke skal undergis fornyelse. ForeningenKAAS stiller også spørsmål om hvordan kommunene skal få gjennomført en effektiv fornyelsesprosess. Skal vedtakene om hvilke bevillinger som skal fornyes regnes som enkeltvedtak, eller forskrift? Departementet har i høringsbrevet ikke kommet inn på om vedtak om å fornye enkelte bevillinger er enkeltvedtak eller forskrift. Enkeltvedtak kan påklages, og fylkesmannen er klageorgan. Det vil etter vårt skjønn ikke være upåregnelig at det vil komme mange klagesaker på vedtakene om hvilke bevillingshavere som må søke om ny bevilling. Dagens ordning hvor fylkesmannen er klageinstans legger beslag på store saksbehandler ressurser, og er tidkrevende både for bevillingshaver og for bevillingsmyndigheten. Klagebehandlingen tar lang tid. Behandlingstiden fra en klage er innkommet til den er endelig avgjort av fylkesmannen er i mange tilfeller på rundt ett år. Spørsmålet er da om det vil bli noen effektiv fornyelse av bevillingen. En kan da lett komme i den situasjonen at et nytt bevillingsvedtak først foreligger etter ett til to år etter at nytt kommunestyre har tiltrådt. Hvis kommunen ønsker å foreta en ny vurdering av bestemte konsepter, og kommunen fatter vedtak om at alle som innehar f.eks. bevilling til et bestemt OSLO Org.nr

6 konsept, eller område i kommunen må søke om ny bevilling, fattes det i forhold til den enkelte bevillingshaver et enkeltvedtak om at bevillingen utløper og at det må søkes om ny bevilling. De bevillingshavere som ikke påklager vedtaket om at bevillingen skal fornyes, vil kunne få sine bevillinger fornyet innen den fristen som alkoholloven setter for fornyelse. Påklager bevillingshaver vedtaket, og endelig avgjørelse i klagesaken ikke blir fattet før ett år etter, vil de stedet da være uten bevilling i deler av den perioden hvor klagen behandles? ForeningenKAAS mener at en slik ordning også åpner for forskjellbehandling av bevillingshavere. De som ikke påklager vedtaket om at bevillingen skal fornyes får nye bevillinger, da gjerne med andre vilkår enn de hadde tidligere. De som har påklaget vedtaket vil de kunne fortsette å drive, selv etter at bevillingen egentlig har utløpt, og på gamle vilkår? Vi mener at disse spørsmålene må avklares av departementet. Adgang til å sette nye vilkår Departementet sier i høringsbrevet at kommunene kan sette nye vilkår i stedet for å fornye alle bevillingene, etter alternativ 1. Slik vi oppfatter dette er det kun i forbindelse med vurderingen av om bevillingene skal undergis en fullstendig fornyet vurdering i form av en fornyelse eller ikke at kommunene kan velge denne varianten. ForeningenKAAS støtter dette synet, da en endring av vilkårene i bevillingsperioden vil ha negativ innvirkning på forutberegneligheten for bevillingshaverne. Departementet må klargjøre når kommunene vil få adgang til å sette nye vilkår, slik at det ikke oppstår tvil i forhold til forvaltningslovens 35 om adgangen til å sette nye vilkår. I forhold til alternativ 2 mener vi at lovgiver her må harmonisere adgangen til å sette nye vilkår med de bestemmelser som gjelder for statlige bevillinger. Frist for fornyelse av bevillinger En omlegging av bevillingssystemet, enten man velger alternativ 1 eller 2 vil føre til at fristen for å gjennomføre fornyelse av bevillingene til 30. juni året etter at nytt kommunestyre tiltrer vil bli vel knapp, særlig i store kommuner med mange bevillinger. Det nye kommunestyret skal etter valget først ta stilling til ny alkoholpolitisk handlingsplan, om bevillinger skal fornyes, eventuelt hvilke bevillinger som skal fornyes for deretter å gjennomføre en fornyelsesprosess vil dette nødvendigvis ta tid. ForeningenKAAS mener at fristen bør settes til 31. desember i året etter at nytt kommunestyre tiltrer. I tillegg bør dagens ordning med muligheter til fristforlengelse på tre måneder utover den nye fristen opprettholdes. Vi mener dette er nødvendig, da det i mange kommuner tar lang tid å for det nye kommunestyret å få en ny alkoholpolitisk plan vedtatt. Departementet må i forbindelse med fristen også komme med en avklaring på rettstilstanden til de bevillingshavere som påklager vedtaket om at deres bevilling skal undergis ny behandling. En avklaring om fylkesmannen i disse tilfeller skal være klageinstans, og om de kan fortsette å drive på den tidligere bevillingen inntil klagesaken, og søknaden om ny bevilling er avgjort OSLO Org.nr

7 Kjøp fra grossist ved bevilling for en enkelt anledning ForeningenKAAS ser at det i mange tilfeller kan være ønskelig fra bevillingshavers side at de som innehar bevilling for en enkelt anledning kan kjøpe alkohol engros. Ikke bare gjør det selve kjøpet enklere, leveringen blir lettere, det blir lettere å leie tappeutstyr fra leverandører osv. Vi ser også at ordningen slik den er beskrevet i høringsbrevet ikke er godt beskrevet og ber om at departementet foretar en grundig vurdering av hvordan ordningen skal fungere i praksis slik at den ikke misbrukes. Et nærliggende spørsmål er hvordan man skal hindre misbruk av ordningen, hvordan sikre seg at all alkohol som er kjøpt, men som ikke har blitt benyttet under arrangementet ikke blir benyttet til privat forbruk. Skal kommunene kunne sette vilkår om at bevillingshaver dokumenterer at det er inngått en returavtale med leverandøren, og hvordan skal man dokumentere at all alkohol som ikke er omsatt under arrangementet har blitt returnert, eller er dette en ordning som må bygges på tillit og stikkontroller fra myndighetenes side? Gebyrer Vi har innledningsvis i denne høringsuttalelsen pekt på at det er uheldig at alkoholloven ikke undergis en helhetlig revisjon. Departementet har tidligere sendt ut på høring et forslag som innebærer at det innføres et søknadsgebyr. I høringen ble det understreket at dersom et slikt gebyr blir innført, vil også gebyrsatsene blir redusert, da kommunenes gebyr inntekter forutsetningsvis skulle ligge på samme nivå som tidligere også etter innføring av et søknadsgebyr. En til dels betydelig reduksjon ble nevnt i den forbindelse. Hvis dette blir en realitet, samtidig som det innføres tidsubegrensede bevillinger, eller bare en del av bevillingen blir fornyet hvert fjerde år vil både alternativ 1 og 2 få store økonomiske konsekvenser for kommunene. ForeningenKAAS ber om at tidligere forslag om innføring av søknadsgebyr og nåværende forslag 1 og 2 vurderes samlet, slik at kommunene uansett hvilken løsning som velges kan opprettholde sitt inntektsnivå på bevillingsgebyrene. Oppsummering Alkoholloven bør undergis en helhetlig revisjon Serveringslovens- og alkohollovens bestemmelser må harmoniseres Bestemmelse om bevillingshavers meldeplikt må inntas i alkoholloven Politiets, skatte og avgiftsmyndighetenes meldeplikt må styrkes og effektiviseres Beviskravet i alkoholloven må avklares Avklaring av om bestemmelser om å fornye bevillinger er enkeltvedtak/ forskrifter Gjennomgang av gebyrene i forhold til løpende bevillinger Med vennlig hilsen ForeningenKAAS Gro Gaarder Leder OSLO Org.nr