Mindreforbruket av budsjetterte midlar innan vegformål

Transkript

1 Fylkesrevisjonen Møre og Romsdal fylkeskommune Fylkeshuset 644 Molde Telefon: E-post: post@mrfylke.no Mindreforbruket av budsjetterte midlar innan vegformål Forvaltningsrevisjonsrapport 3/212 Ein tydeleg medspelar

2 Innhald Samandrag Innleiing Problemstillingar Avgrensingar Revisjonskriterium Metode Årsaker til mindreforbruket innan drift Vurdering Årsaker til mindreforbruket innan investering Planlegging og andre faktorar Problem i utbygginga Reguleringsplaner og samhandling med kommunane Manglande avklaringar og prioriteringar frå fylket Påplussingar av budsjettet i desember Organisering Kapasitet i SVV og marknaden Budsjettstyring og rapportering Vurdering Tiltak Tiltak i fylkeskommunen Tiltak i Statens vegvesen Vurdering Høyringsfråsegn Konklusjon og anbefalingar... 2 Litteratur Vedlegg 1 Mindreforbruket i I Vedlegg 2 Høyringsfråsegn frå Samferdselsavdelinga... II Vedlegg 3 Høyringsfråsegn frå Statens vegvesen... III

3 Samandrag Prosjektet har bakgrunn i bestilling frå Kontrollutvalet, sak KO-6/12 og 23/12. Rapporten er del to av forvaltningsrevisjonsprosjektet samhandlinga med Statens vegvesen. Denne delen omhandlar årsaker til mindreforbruk av budsjetterte midlar innan vegformål, og tiltak som er satt i verk for å betre situasjonen. Det har over fleire år vore mindreforbruk av fylkeskommunale midlar til veg. Dette er og eit problem i andre fylkeskommunar og på riksvegane. Rapporten er basert på dokumentanalyse og intervju med tilsette både i Møre og Romsdal fylkeskommune (MRFK) og Statens vegvesen region midt (SVV). Undersøkinga tek utgangspunkt i åra 21 og 211. Revisjonskriteria er henta frå Veglova, Kommunelova og leveranseavtalen mellom MRFK og SVV. Prosjektet viser at det er mange og samansette årsaker til mindreforbruket. Hovudsakeleg kjem mindreforbruket på investering av utilstrekkeleg planlegging. For mange prosjekt som ikkje var byggeklare har blitt tatt med i budsjettet, noko som har ført til at budsjetta har vore urealistiske både i forhold til gjennomføring og kostnadsnivå. Årsakene til det er fleire: -Forvaltningsreforma i 21 var ei omorganisering som kravde tid å få på plass i MRFK og SVV. Vegeigarrollen i dagens omfang er ei ny oppgåve for fylkeskommunen som dei ikkje hadde tilstrekkeleg erfaring på. Samarbeidet mellom MRFK og SVV skulle også på plass. -Tiltakspakka frå staten i samband med finanskrisa i 28 tok mykje kapasitet i SVV og brukte opp planreserven. -For lite plan- og byggherrekapasitet i SVV. -Omfattande planprosess. -Påplussingar av budsjett i desember har gitt for lite tid til planlegging. Mindreforbruket på driftsbudsjettet har samanheng med marknadssituasjonen. Det er få firma som held på med drift- og vedlikehald på fylkesvegar, og kapasiteten i markedet til planlagde oppgåver blir påverka viss uventa hendingar skjer. I tillegg har det ikkje blitt gjort anslagsposteringar i tilstrekkeleg grad når faktura frå leverandørane har vore forseinka. Dette er rutinar som kan og bør forbetras, og derfor lukast bort som årsak til mindreforbruk framover. I og med at det har vore mindreforbruk over fleire år, samt at det gjeld andre fylkeskommunar og riksvegar, syner at dette er eit nasjonalt problem. Både MRFK og SVV har sett i verk tiltak som skal sikre realistiske budsjett på investeringar, og betre gjennomføringsevna. Verknaden av tiltaka i fylkeskommunen skal i følgje fylkesrådmannen vere oppnådd i 214. Fylkeskommunen er etter Veglova vegstyremakt for fylkesvegane, og revisor si vurdering er derfor at mindreforbruket er fylkeskommunen sitt ansvar. Realistiske budsjett er grunnleggande for god økonomistyring. Følgjeleg er det avgjerande for fylkeskommunen at den får på plass eit system som sikrar realistiske budsjett i forhold til kostnader og gjennomføring. Etter Fylkesrevisjonen sitt syn verkar det som fylkeskommunen er på god veg til å få dette på plass. Om tiltaka er tilstrekkeleg vil vise seg i

4 1. Innleiing I sak T-72/11 slutta Fylkestinget seg til Kontrollutvalets framlegg til forvaltningsrevisjonsprosjekt for 212, og sette prosjektet Samhandlinga med Statens vegvesen, bestillerfunksjonen. Kontraktsoppfølging som nummer ein. Bestillinga av prosjektet vart vedteke i Kontrollutvalsmøte i sak KO-6/12, kor det vart delt i to rapportar. Konkret bestilling av delrapport to vart gjort i Kontrollutvalsmøte i sak KO-23/12. Begge rapportane omhandlar temaet samhandling med Statens vegvesen, med fokus på ulike sider av samhandlinga. Den første omhandla bestillarrolla og kontraktsoppfølging. Denne rapporten handlar om årsaker til mindreforbruk av budsjetterte midlar innan vegsektoren. Bakgrunnen for at samhandling med Statens vegvesen er sentralt for fylkeskommunen er forvaltningsreforma som vart innført Hensikta med reforma var å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør, og fylkeskommunen fekk nye oppgåver og mynde innan mellom anna næringsutvikling, regional planlegging og samferdsel. Med reforma blei fylkeskommunane vegeigar av fire gonger så stort vegnett som det staten har. Møre og Romsdal fylkeskommune er no vegeigar for nærare 9 % av vegnettet i fylket, samt 221 av 26 ferjesamband. Fylkeskommunen var vegeigar også før reforma, men dagens fylkesvegportefølje inneheld i vesentleg større grad vegar av ulik storleik og betydning- frå grusvegar til sentrale regionale vegar med stor trafikk. Ein føresetnad for reforma var at ordninga med sams vegadministrasjon skulle halde fram som før, noko som inneber at Statens vegvesen på regionalt nivå er felles vegadministrasjon for både riks- og fylkesvegar. Dette var grunna med at ein ønska og behalde fagkompetansen på veg samla i Statens vegvesen. Det er likevel peika på at reforma ville utløyse auka kompetanse- og kapasitetsbehov i fylkeskommunen. Ein annan føresetnad for reforma var at utgiftene til fylkesveg framleis skulle bli finansiert gjennom dei frie inntektene, slik at fylkeskommunen har fullt prioriterings- og finansieringsansvar. Vidare har ikkje fylkeskommunen økonomisk sanksjonsmoglegheit ovanfor SVV. Forvaltningsreforma har følgjeleg lagt opp til at fylkeskommunen er avhengig av god samhandling med Vegvesenet for å ivareta sitt ansvar som vegeigar. Sams vegadministrasjon er som nemnt ikkje noko nytt, og mindreforbruk av fylkeskommunale midlar til veg har vore eit problem også før forvaltningsreforma. Statens vegvesen har over fleire år ikkje klart å bruke alle midlane fylkeskommunen har satt av til vegformål, og har vore peika på av Riksrevisjonen fleire gonger (Riksrevisjonen 29b, 21). Det er eit problem på landsbasis som også gjelder riksvegar (SVV 21, 211a og 212). Omfanget av mindreforbruket for fylkeskommunen auka med reforma grunna større vegportefølje, og auka satsing på veg og samferdsel. Vidare har betydninga av mindreforbruket også endra seg etter reforma da vegeigaransvaret er viktig for fylkeskommunen. Som det stod referert i Nationen om mindreforbruk i fylkeskommunar: Vi får ikkje vere ein så god vegeigar som vi ønskjer (Steen 211). I tillegg er vedlikehaldsetterslepet på vegane som fylkeskommunen tok over no anslått til 4 milliardar kroner (SVV 212), og inneberer store utfordringar for fylkeskommunen. 1 Kor av 2 er kommersielle. Dei resterande 4 sambanda i fylket er riksvegferjesamsband. 2

5 1.1 Problemstillingar På bakgrunn av bestillinga frå Kontrollutvalet har prosjektet følgjande problemstillingar: Kva er årsakene til mindreforbruket av budsjetterte midlar til veg i fylket? Kva for tiltak er satt i verk/planlagt for å redusere mindreforbruket? Det vil bli sett noko på rapporteringa frå Vegvesenet til fylkeskommunen og innan fylkeskommunen på eit overordna nivå. Det vil seie noko om økonomistyringa, og kommunikasjonen mellom SVV og MRFK angåande mindreforbruket. 1.2 Avgrensingar Rapporten vil ikkje forsøke å fange opp alle moglege forklaringar på årsaker til mindreforbruket, men konsentrere seg om dei store avvika. Det er avgrensa til åra 21 og 211. Vidare er det avgrensa til vegformål, og prosjektet vil derfor ikkje omtale andre område innan samferdsel. Fylkesrevisjonen vil presisere at reforma kom i 21, og har m.a.o. ikkje verka lenge sett i høve til ei så stor organisasjonsendring. Det er omtala område i rapporten som er under endring utan at prosessen er sluttført. Til dømes er det ei omlegging av planprosessen og plandokumenta innan veg/samferdsel i fylkeskommunen. 1.3 Revisjonskriterium Med revisjonskriterium meiner ein krav eller standardar som resultata i prosjektet er vurderte opp i mot. Veglova Veglova, LOV nr.23 er eit grunnleggande kriterie i prosjektet, og slår fast at fylkeskommunen er vegeigar for fylkesvegane i 9 samt ansvarsområder vegeigar har i 2. Kommunelova Kommunelova LOV AV SEPT 1992, NR 17 er grunnlaget for dei mest sentrale revisjonskriteria i prosjektet. Dei går på forsvarleg utredning av saker og reglar rundt årsbudsjett. Årsbudsjettet skal vere realistisk, og det er ein del reglar rundt korleis endringar og avvik skal handteras. Lovteksten er forkorta: - Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet 23,2. - Fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og endringer i dette. Årsbudsjettet er en bindende plan for fylkeskommunens midler og anvendelsen av disse i budsjettåret. Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret. Fylkestingets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer2. Skjer det endringer i løpet av årsbudsjettet som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen eller fylkesrådets leder gi melding til fylkestinget (2). 2 Sjå også vedtak om budsjett i FT, T-75/9 pkt.5 og T-69/1 pkt.6: Fylkestinget pålegg kvar budsjettansvarleg instans i Møre og Romsdal fylke å leggje opp drifta i 21/211 innanfor dei budsjettrammer fylkestinget har vedteke og innrette drifta etter dette frå byrjinga av året. 3

6 - Får fylkestinget melding etter nr.2 foran, skal det foretas nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet Forskrift om årsbudsjett Forskrift om årsbudsjett for kommunar og fylkeskommunar FOR nr. 1423, seier at det i økonomirapporteringar skal bli foreslått tiltak ved nemneverdige avvik: - Administrasjonssjefen, eventuelt fylkesrådet, skal gjennom budsjettåret legge fram rapporter for fylkestinget som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen eller fylkesrådet finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til fylkestinget foreslås nødvendige tiltak 1. Dei ulike punkta frå Kommunelova blir sett i samanheng i prosjektet. Det viktigaste kriteriet er om årsbudsjett er realistiske, og det er rimeleg å anta at budsjettet er realistisk om saka er forsvarleg utreda. Punkta om endringar i budsjettet er sentrale å ha med for å sjå budsjettet og økonomistyringa i heilskap. Leveranseavtala Dei viktigaste avtalane som regulerer samhandlinga mellom MRFK og SVV er rammeavtale og leveranseavtale. Dei gjentek ansvarsfordelinga som står i Veglova, samt rutinar for levering av tenester frå SVV til MRFK. To punkt er tatt fram frå leveranseavtalen, og dei omhandlar planlegging og økonomireglement: - Planlegging: SVV skal kvart år levere eit plan og byggeprogram som viser kva for prosjekt som skal planleggast inneverande år. Plan- og byggeprogrammet skal godkjennast av MRFK. - Økonomireglement: SVV skal ta del i MRFK sitt årlege arbeid med budsjett/økonomiplan når det gjeld fylkesvegar. SVV er ansvarleg for rekneskapsføring av fylkesvegane. SVV skal tilpasse sin kontoplan slik at SVV på faste tidspunkt kan legge fram rapportar som oppfyller MRFK sine krav til: årsrapport og budsjett/rekneskapskontroll (perioderapportar) etc. 4

7 1.4 Metode Prosjektet er gjennomført i tråd med RSK 1 Standard for forvaltningsrevisjon, som er ein nasjonal standard for gjennomføring av forvaltningsrevisjon utarbeida av Norges Kommunerevisor Forbund (NKRF). Prosjektet er basert på dokumentanalyse og intervju med tilsette i MRFK og SVV. Prosjektet skal søke å avdekke årsaker til mindreforbruket, men rapporten har ikkje som mål å kvantifisere eller sette opp ei streng årsaksrekkefølgje. For å sikre pålitelege resultat i prosjektet har vi nytta fleire datainnsamlingsteknikkar, ulik data og intervju med forskjellige personar i begge organisasjonane. Alle intervju er verifisert. Sentrale dokument i prosjektet er: Dokumenter frå MRFK: budsjett- og økonomiplan, økonomirapporteringar, rekneskap og resultatevalueringar, ulike planar innan samferdsel og veg blant anna handlingsprogram for nye fylkesvegar Dokumenter i samhandlinga med SVV: tildelingsbrev og justerte tildelingsbrev til SVV, periode- og årsrapportar fra SVV, referat frå kontaktmøte mellom MRFK og SVV. Politiske saker frå hovudsakleg Fylkestinget og Samferdselsutvalet. Referert til i rapporten som T-11/11 (Fylkestingsaker) eller Sa-42/11 (Samferdselsutvalet). Revisjonen har gjennomført intervju med: Assisterande samferdselssjef i MRFK (to gonger) Controller Samferdselsavdelinga MRFK (to gonger) Tidlegare budsjettsjef, MRFK Regionvegsjefen, SVV region midt Seniorrådgivar, styringsstaben SVV region midt Avdelingsdirektør for Vegavdeling Møre og Romsdal, SVV region midt Rådgivar sentralt i samhandlinga med MRFK, Vegavdeling Møre og Romsdal Sjefsingeniør, Vegavdeling Møre og Romsdal Seksjonsleiar drift, Vegavdeling Møre og Romsdal Seksjonsleiar for plan- og prosjektering i Ressursavdelinga, SVV region midt Seksjonsleiar for eigedom i Ressursavdelinga, SVV region midt Store delar av talgrunnlaget i rapporten er henta frå rapportane frå SVV på bakgrunn av at det er desse talla som har nødvendig grad av detaljer. For ikkje å blande MRFK og SVV sine tal har vi valt å framstille materialet i SVV sine tal. Dette er sjølvsagt også fylket sine tal, men heile vegbudsjettet i fylket blir ikkje tildelt SVV og det kan derfor vere ein viss forskjell om ein ser på tal frå dei to organisasjonane. Mindreforbruk kan vurderast på ulike nivå: 1) avvik mellom rekneskap og endeleg budsjett 2) avvik mellom rekneskap og opphavleg budsjett Revisjonen har gjort ein analyse av mindreforbruket i lys av begge definisjonane av mindreforbruk, og framstiller årsaker til mindreforbruk basert på denne analysen samla da årsakene er samanfallande. 5

8 2. Årsaker til mindreforbruket innan drift Tabell 1. Budsjettposter med størst del av mindreforbruket på ramme 7 og 74 i 21. Mill. kroner. DRIFT 21 Budsjett Avvik Avvik % Bru- og ferjekaivedlikehald (7+74) Trafikktryggingsmidlar (berre7) Driftskontraktar m.m.3 Totalt fylkesvegar 39,88 15, , ,823 18,946 6,442 6,438 34, % 41 % 3% 9% Tal frå SVV sin rapportering. Budsjett oppgitt her er endeleg budsjett for året (m.a.o. inkl. endringar). Driftsbudsjettet var samla på 373,8 mill. kroner, kor av 134,6 mill. er på ramme 7 gamle fylkesvegar og 239,2 mill. på ramme 74 nye fylkesvegar. Samla var det eit avvik på 34,5 mill. kroner i 21, som utgjer 9 % avvik mellom budsjett og rekneskap. Hovudsakleg skuldast avviket postane bru- og kaivedlikehald og trafikktryggingsmidlar (berre ramme 7). Forklaringar på mindreforbruk 21 I årsrapporten frå SVV står det at det var mange uhell på kaier i 21 som tok mykje av kapasiteten til både entreprenør og byggherre. Det har generelt vore for lite byggherreressursar i SVV. På bruvedlikehald skuldast mindreforbruket av forsinka oppstart av ny rammeavtale. Mindreforbruket på trafikktryggingsmidlar kjem av at kommunane ikkje har fullført prosjekt dei har søkt støtte til. Mindreforbruket på posten driftskontraktar m.m. skuldast ulike grunnar som sjukdom, feil i betalingsplan og ikkje mottekne sluttfaktura. Avviket mellom budsjett og rekneskap utgjer 3 %, noko som må sjåast i forhold til størrelsen på budsjettet (233,4 mill.). Tabell 2. Budsjettposter med størst del av mindreforbruket på ramme 7 i 211. Mill. kroner. DRIFT4 211 Budsjett Avvik Avvik % Trafikktryggingsmidlar Bru- og ferjekaivedlikehald Driftskontraktar m.m. Total fylkesvegar 17,666 48, , ,482 9,576 8,49 4,395 24, % 17 % 2% 6% Tal frå SVV sin rapportering. Budsjett oppgitt her er endeleg budsjett for året (m.a.o. inkl. endringar). Endeleg driftsbudsjettet i 211 var på 442,482 mill. kroner, og hadde eit mindreforbruk på 24,3 mill. kroner. Dette er eit avvik mellom budsjett og rekneskap på 6 %. I 21 var det på 9 %. Postane som skapar mindreforbruk går igjen frå 21 til 211. Forklaringar på mindreforbruk 211 I årsrapporten frå SVV står det følgjande om årsaker: ein del trafikktryggingstiltak blei ikkje fullført av kommunane i år, og deler av problema med framdrift kan vere relatert til redusert oppfølging frå SVV grunna sjukdom internt. I 211 blei bruvedlikehaldet forsinka grunna at entreprenøren hadde stort arbeid med flomskader på bruer elles i regionen, noko som gjekk utover kapasiteten til planlagt arbeid her i fylket. 3 4 Driftskontraktane er slått saman med anna kontraktsarbeid og opprydding ras i SVV sine rapportar. I 211 var ramme 7 gamle fylkesvegar og ramme 74 nye fylkesvegar slått saman til ei ramme. 6

9 Også i 211 var det eit lite mindreforbruk på dritskontraktane m.m., som i følgje årsrapporten kjem av at ikkje alle fakturaene for utført arbeid er motteke. I intervju med seksjonsleiaren for drift i Vegavdelingen opplyste han at entreprenørane venter med å sende faktura til dei veit at alt arbeidet er komme med på rekninga, noko som kan ta tid. Det er da mogleg for seksjonen å anslagspostere. Dette har dei til ein viss grad gjort, men ikkje tilstrekkeleg i følgje SVV. Mindreforbruket innan drift i 21 og 211 gjekk hovudsakeleg på bru- og ferjekaivedlikehald. I samband med utskillinga av produksjonsverksemda frå Statens vegvesen i 23 blei vilkåra for driftog vedlikehald endra. Firma som driv med bru- og ferjekaier er spesialiserte miljø, og det er same firma i heile regionen. Det er generelt stor aktivitet i fylket som metter den vesle marknaden som er her. Når det skjer uventa hendingar som ulykker eller flom bind det kapasiteten til entreprenøren, og går utover planlagde oppgåver. Det er generelt lite konkurranse om drift- og vedlikehaldskontraktar (jf. Riksrevisjonen 29a og Dovre group 21). Det var to, no tre firma som har konkurrert om anboda her i fylket. Marknaden er prega av at drift- og vedlikehald ikkje har like stor status som utbygging, og i enda mindre grad drift på fylkesvegar (jf. Riksrevisjonen 211). Vegavdelinga Møre og Romsdal seier i intervju at det i utgangspunktet ikkje skal vere mindreforbruk på drift da alt ligg i avtalar, og at dei var omtrent like overraska som MRFK over noko av mindreforbruket i 211. Vegavdelinga sitt med økonomiansvar, medan deler av det arbeidet som blir gjort under drift blir utført av andre avdelingar og seksjonar innan SVV. Til dømes bru- og kaivedlikehald, som er ein eigen seksjon under Ressursavdeling i Region Midt. Arbeidet med driftskontraktane ligg i Vegavdelinga, noko som gjer det enklare for seksjonen å følgje opp tilsette og styre eventuelt meir/mindreforbruk innan budsjettet. Det skal no bli tettare oppfølging for å passe på gjennomføringa seier Vegavdelinga. Rapportering på mindreforbruk I dei to første perioderapportane frå SVV blei det rapportert om meirforbruk i 21. Økonomirapporteringa 2.tertial i MRFK viser til mindreforbruk på nye fylkesvegar, men meirforbruk totalt på ramma. Reelt mindreforbruk på drift blei rapportert første gong av SVV i 3.perioderapport. I 211 blei det rapportert mindreforbruk frå SVV første gong i 1.perioderapport, og i MRFK sin økonomirapportering 1. (og 2.) tertial. Det var ingen justeringar av driftsbudsjettet i 21. I 211 blei det flytta over 4 mill. frå investeringsbudsjettet til dekkelegging på driftsbudsjettet som følgje av mindreforbruk av investeringsmidlar. 2.1 Vurdering Forklaringane på mindreforbruket innan drift synes å ha samanheng med marknadssituasjonen og kapasitetsmangel på grunn av uventa hendingar. Noko av mindreforbruket kjem også av forsinka fakturering og manglande anslagspostering. Etter revisjonen si vurdering har ikkje mindreforbruket samanheng med urealistiske budsjett, med unntak av budsjettposten trafikktrygging. Avviket her er stort, og skuldast forseinkingar i kommunane i følgje årsrapportane. Revisjonen har ikkje gått meir inn på det, men problematikken går igjen på ein 5/5 post på investeringsbudsjettet (Pkt seinare i rapporten). Mindreforbruk i det omfang som MRFK enda opp med totalt vart først synleg seint på året. Dette burde ha vore synleggjort tidlegare slik at tiltak kunne ha vore satt i verk. 7

10 3. Årsaker til mindreforbruket innan investering Ved ein gjennomgang av rekneskap, tertialrapportar i MRFK, rapporteringar frå SVV og intervjudata i samband med prosjektet kjem det fram ein del årsaker til mindreforbruket. I tillegg til at mindreforbruket har konkrete årsaker på prosjektnivå, har det også årsaker som går på systemnivå og dermed er meir generelle. Det vil derfor bli gitt eksempel på prosjekt kor det er relevant. Ein oversikt over mindreforbruk i 211 er vedlagt rapporten, grunna at det er det mest relevante året med høgt mindreforbruk og fleire budsjettendringar. For å sjå nærare på årsaker til mindreforbruket er planar og planprosessane som låg bak budsjettet og tildelingsbreva til SVV sentralt (relevant for åra 21 og 211 da deler av plansystemet blei endra i 212). Det nye plansystemet blir omtala meir under del 4 om tiltak seinare i rapporten. Samferdselsavdelinga har i intervju gjort greie for prosessen: Handlingsprogram for nye fylkesvegar samt ein investeringsplan for gamle fylkesvegar som blei utarbeidd i samanheng med økonomiplan var dei mest sentrale dokumenta for kva som var planlagt gjennomført i 21 og 211. I tillegg var det for 211 utarbeida eit plan- og byggeprogram som viste tidsbruken til planlegging og bygging av prosjekt. Budsjettet viste kva prosjekt administrasjonen meinte kunne bli gjennomført i samsvar med rammene, og blei konkretisert i tildelingsbrev til SVV etter budsjettbehandling i utvala og Fylkestinget. Vegvesenet har vore sterkt delaktig i utarbeidinga av budsjettforslaga i perioden. Rammene for budsjettet 21 kom seint i 29, og gjorde det utfordrande for fylket å setje opp budsjettet. SVV seier i intervju at det også blei noko rot med budsjettet i 21 grunna overføring av meir/mindreforbruk frå 29 i samband med skifte av vegeigar. Tildelingsbrevet i 21 vart formelt sendt til SVV (det var sendt førebels tildelingsbrev på starten av året). For 211 vart det sendt Overordna planar Regionale planar Regionale møter etc. Handlingsprogram nye fylkesvegar +investeringsplan gamle fylkesvegar Budsjett 211:plan- og byggeprogram Tildelingsbrev Budsjettet var i stor grad basert på handlingsprogrammet, og mange prosjekt der er utan tilstrekkelege vurderingar av realismen i økonomi og framdrift. Programmet fungerer som ei prioriteringsliste, men ikkje som eit gjennomføringsdokument i forhold til økonomi seier Samferdsel. Det har vore satt av midlar i budsjettet før planlegginga av prosjekta er komme langt nok. Presisjonsnivået for kostnadsanslag blir sikrare jo meir planlagd prosjekt er, og det har i fleire tilfella vist seg at midlane satt av i budsjettet ikkje er tilstrekkeleg etter kvart som planlegginga har kome lenger. I framlegget til plan- og byggeprogram 212 står det følgjande om årsaker til mindreforbruk: Vi har enno ikkje fått på plass gode nok rutinar mtp. å få prosjekta byggemodne i rett tid og derfor har prosjekt som ikkje er byggemodne blitt innarbeidd i budsjettet og bidratt til at investeringsmidlane ikkje har blitt brukt opp det budsjettåret. I tillegg har både planleggings- og byggherrekapasiteten hos Statens vegvesen vore for liten i høve til dei forventningane og økonomiske ressursane fylkestinget har hatt/sett av (Sa-6/12). 8

11 3.1 Planlegging og andre faktorar Mindreforbruket går hovudsakeleg på små prosjekt og programområda, noko som blant anna kjem av at det har vore satt av for lite tid til planlegging seier intervjuobjekt både i MRFK og SVV. I resultatevalueringa i 21 stod følgjande: Statens vegvesen har i si rapportering peika på at det ofte er sett av for lite tid til prosjekteringsfasen og byggefasen som ein av årsakene til budsjettavvika. [..] prosjekt som har tildeling i 211, må vere ferdig planlagde med godkjend reguleringsplan og TSrevisjon på reguleringsplan seinast mai/juni året før. Dette har til no ikkje vore tilfelle, og har medført at anleggsarbeida ikkje har blitt fullført slik som venta (T-12/11). Dette blir gjentatt i resultatevalueringa 211 (T-5/12). Alle dei revisjonen har intervjua frå SVV peiker på at Statens vegvesen har ein optimisme i forhold til gjennomføring, og at det i realiteten ofte viser seg at det har vore satt av for lite tid til dei ulike prosessane prosjekta skal gjennom. Vegvesenet har blant anna ikkje vore flink nok til å ta i betraktning tilstrekkeleg med tid til offentlegheitsdelen av planprosessen i følgje dei sjølve. Planlegging av vegprosjekt har over tid utvikla seg til ein omfattande prosess. Blant anna medførte overgangen frå planlegging etter Veglova til planlegging etter Plan- og bygningslova meir omfattande plankrav- og prosessar enn tidlegare (som meir medverking og offentlegheit). Omorganiseringa av SVV i 23 med utskiljinga av produksjonsdelen og nytt anbodsregime gjorde og at planlegging blei meir krevjande. SVV opplyser at det er like krav til små som til store prosjekt, og dei har funne ut at ein må rekne med i gjennomsnitt tre års planleggingstid på små prosjekt med den sikkerheitsmarginen MRFK etterspør på kostnadsanslaget (±1 %). I denne tida skal prosjektet gjennom fleire prosessar: - Plan- og prosjekteringsseksjonen seier at planleggingstid på kommunedelplan i snitt er 2,5 år og reguleringsplan 2 år. I denne prosessen skal det også bli gjennomført grunnboring og arkeologiske undersøkingar som kan ta mykje tid om det blir gjort funn. Etter at planen er godkjent internt og det er gjort anslag, blir den lagt ut til offentleg ettersyn. For å redusere sjansen for innvendingar forsøker SVV å vite mest mogleg om området før planoppstart (som grunnboring og samhandling med partar planen vedgår). - Deretter skal planen til vedtak i kommunen, og behandlas både i teknisk utval og i kommunestyret. Etter planen er vedtatt er det 6 veker klageåtgang, som kan ende opp i ein behandlingsprosess hos fylkesmannen som for tida er 6 mnd opplyser SVV. - Grunnervervsprosessen skal ta 1-2 år etter vedtatt reguleringsplan i følgje handbøkene til SVV. Den blir no køyrd parallelt med planprosessen grunna sterkt fokus på framdrift. Avtaler blir som regel likevel ikkje inngått før det ligg føre eit endeleg vedtak om reguleringsplanen i kommunen. Det er viktig å bruke tid på denne prosessen for å ta omsyn til folk som blir ramma slik at dei får nødvendig modningstid. Seksjonen sjølv seier det ofte blir satt av for lite tid til prosessen, og at det også bør takast omsyn til kvalitet og ikkje berre framdrift. Vedtatt reguleringsplan gir SVV/fylkeskommunen rett til ekspropriasjon. Det er i følgje seksjonen ikkje ofte det blir føreteke ekspropriasjon. Dei fleste grunneigarar inngår ein frivillig avtale om dei får tid til å tenke seg om. - Prosjektering omfattar arbeidet utover vedtatt reguleringsplan, og inkluderer alt arbeid for å utarbeide eit konkurransegrunnlag. Dette tek minst ¾-1 år, men blir køyrd parallelt med planprosessen. I følgje Plan- og prosjekteringsseksjonen går prosjekteringsprosessen relativt greitt da mykje av prosjekteringa er unnagjort i planfasen (reguleringsplanen er såpass detaljert). 9

12 - Som nemnt er det på programområda det er størst problem med mindreforbruk, og mykje av prosjekta her er små prosjekt som det er krevjande å organisere gjennomføringa av i følgje Vegavdelinga Møre og Romsdal. Det kan vere små beløp og tiltak som er spreidd geografisk, og derfor ikkje egna til eit samla anbod. Eksempelvis busslommer. SVV skal forsøke å ta noko av dei små tiltaka inn i driftskontraktar som er open for det Problem i utbygginga SVV kan i nokon prosjekt komme borti forhold i utbygginga som dei ikkje hadde rekna med i planlegginga. Eksempelvis gjaldt dette ein del av mindreforbruket på posten mindre utbetringar, og prosjektet Kvanne ferjekai. I følgje SVV var gjort ei omfattande grunnundersøking ikkje langt frå den eksisterande kaia som viste at dette skulle vere ein grei jobb. Grunnforhold kor kaia låg viste noko heilt anna, og ei anna løysing enn den planlagde måtte derfor veljast. I sak angåande reduksjon av investeringsbudsjettet T-11/11 står det at i dette prosjektet tyder mykje på at forarbeida/grunnundersøkingane ikkje var utført på ein tilfredsstillande og kvalitativ god måte i forkant av anbodsutlysinga og utbygginga. Fylkesrådmannen finn det openbart at kvaliteten på denne type arbeid må betras. Prosjektet har som følgje av dette hatt ein kostnadsauke på 45 % Reguleringsplaner og samhandling med kommunane - I intervju med SVV kjem det fram at kommunane har i ein periode utarbeida reguleringsplaner sjølv- det vil si kommunen leiger som regel eit firma til å gjere det. Tidlegare utarbeida SVV planane for kommunane, men m.a. kapasitet i SVV har gjort at det har blitt slik. Dei reguleringsplanane som kommunane får utarbeida av firma er ofte av varierande kvalitet. Dei kan også bli meir omfattande og for større områder enn den vegstrekninga SVV treng plan for - noko som resulterer i tyngre og tidkrevjande prosessar i kommunen. Revisjonen får også opplyst i intervju at reguleringsplaner kan bli brukt av kommunane for å få gjennom meir omfattande vegprosjekt eller ei anna løysing på prosjekt enn det som er tiltenkt. Eksempel på prosjekt kor slike diskusjonar har medført forseinkingar er Elnesvågen. - Det har vore store mindreforbruk på postar kor kommunane skal utføre tiltak for delvis dekning frå fylkeskommunen (jf. posten trafikktrygging på driftsbudsjettet). I følgje SVV har dei vore særs nøye i vurderingane av søknadane på posten forsterkning/utbetringar 5/5, og sjølv om dei har vore meir pessimistisk enn kommunane i forhold til gjennomføring har dei vist seg å vere for optimistisk. For 212 har SVV forkasta innkomne søknadar. - Forseinkingar og uklarleik om prosjekt i kommunen har ført til at nokre tiltak på budsjettet ikkje har blitt gjennomført som planlagt, som for eksempel to miljø- og servicetiltak i Brattvåg og på Averøya Manglande avklaringar og prioriteringar frå fylket På programområdet Kollektivtiltak var det i tildelingsbrevet for 211 berre ein sum utan prioriteringar. I både 21 og 211 er det blant anna oppgitt manglande avklaringar som årsak til forseinkingar og mindreforbruk på posten. 1

13 3.1.4 Påplussingar av budsjettet i desember5 Når fylkestinget har behandla budsjettet for 21 og 211 i desember, har nokre budsjettpostar fått ei påplussing i forhold til fylkesrådmannen sitt forslag. Dette har gjeve administrasjonen og SVV for lite tid til å planlegge kva prosjekt dei midlane skulle brukast på, da det ikkje har vore noko reserveplanar eller ferdig planlagde prosjekt nedover på prioriteringslista. SVV seier at det blir for dårleg kommunikasjon mellom politikarar og administrasjon ved tilleggsløyvingar, og at det delvis ikkje har vore konferert med administrasjonen før påplussinga. SVV seier dei burde vore klarare overfor MRFK at det ikkje bør førast opp midlar i budsjettet til prosjekt utan godkjent reguleringsplan av tilfredsstillande kvalitet. Vidare seier SVV at det ikkje var mange prosjekt som hadde godkjent reguleringsplan av tilfredstillande kvalitet i 21 og 211. Samferdselsavdelinga gir og uttrykk for at dei ikkje har klart å formidle klart nok til politisk nivå kva som er realistisk å gjennomføre og til kva kostnad. Grusvegpakka 211 Det har vore fleire tilleggsbevillingar til grusvegpakka i Fylkestinget i desember, og i 21 forberedte SVV seg på påplussing av budsjettet og planla meir grunnundersøkingar og grunnerverv enn det administrasjonen la opp til i økonomiplanen. Dette gjorde at SVV klarte å ta unna påplussinga på 5 mill. i 21. I økonomiplan var det planlagt å sette av 18,4 mill. kroner til Grusvegpakka i 211. Administrasjonen foreslo å bruke 39,6 mill. kroner, mens Fylkestinget vedtok å bruke 61 mill. Rekneskapsmessig mindreforbruk på grusvegpakka var i følgje årsrapport frå SVV 668 kroner. Det reelle mindreforbruket var vesentleg større da budsjettet blei nedjustert i korrigert tildelingsbrev sendt frå 61 til ca. 35 mill. kronar. I 211 fekk SVV problem med grunnerverv på ei strekning samt at det var for lite byggherrekapasitet, noko som resulterte i at dei ikkje klarte å ta unna påplussinga på ca.2 mill. Gang- og sykkelvegar 211 I økonomiplan var det planlagt å bruke 25 mill. kroner på gang- og sykkelvegar i 211. Fylkesrådmannen føreslo i sitt budsjettforslag å bruke 8,7 mill. kroner på posten. Investeringsnivået i framlegget var redusert i forhold til økonomiplanen for å skape balanse grunna sterk auke i driftsutgifter. I Fylkestinget blei budsjettet for gang- og sykkelvegar påplussa 3 mill. kronar, og med overføringar frå 21 var disponibel ramme for SVV ca. 48 mill. i 211. I gjennomføringa fekk SVV ein del utfordringar med kvaliteten på reguleringsplaner som forsinka mange prosjekt. Ramma blei derfor redusert frå 35 til 12 mill. i justert tildelingsbrev. I årsrapporten frå SVV er det eit mindreforbruk på 2 kroner, medan det reelle mindreforbruket er langt høgare. SVV klarte ikkje å omsetje påplussinga, og seier i intervju at fleire av dei prosjekta som blei ståande på budsjettet det året ikkje burde ha stått der. 5 Sjå vedlegg over mindreforbruk i

14 3.2 Organisering Vegvesenet er ein stor organisasjon, og i intervju opplyser SVV at det krev mykje koordinering mellom dei ulike seksjonane og avdelingane. SVV har blitt ein meir kompleks organisasjon som gjer at det krev meir tid å få ting gjort. Det var tidlegare kortare avgjerdslinjer. Vegvesenet er organisert etter fag, og har intern bestiller-utfører ordning. Ressursavdelinga er ei utføraravdeling internt, og får sine bestillingar frå blant andre Vegavdelinga. Fleire revisjonen intervjua i SVV i ulike avdelingar og seksjonar peiker på at det er potensial for betre samhandling mellom sin eigen og andre avdelingar/seksjonar som dei samarbeider med. For å tene fylkeskommunane betre blei Vegavdelinga omorganisert før forvaltningsreforma, noko som kravde sitt i tillegg til forvaltningsreforma i 21. Det blei tilsett mange nye både i SVV og MRFK, og det tek tid før alle kjem seg inn i jobben. Fylkeskommunen vart i 21 ein stor vegeigar og intervjuobjekt både i SVV og MRFK seier at det var ei oppgåve som fylket ikkje var heilt forberedt på. Samferdselsavdelinga seier sjølv at dei ikkje hadde tilstrekkeleg erfaring til å vite korleis systemet skulle fungere, men at dei har bråvåkna no. Samhandlinga mellom MRFK og SVV var meir ein mogleg forklaringsfaktor for mindreforbruk i 21 enn 211 i følgje Vegavdelinga. I 211 var rutinar meir på plass, og samhandlinga på veg fungerer no godt i det daglege i følgje både SVV og MRFK. 3.3 Kapasitet i SVV og marknaden Det har vore ein stor auke i aktivitetsnivået på både fylkes- og riksveg. Dette er krevjande for alle involverte partar. Fleire i SVV stiller spørsmålet om både dei og marknaden er dimensjonert for å ta unna denne auka aktiviteten. Marknaden i Møre og Romsdal er prega av lite konkurranse (Dovre group 21), og når dei entreprenørane som er her har fullt opp med arbeid er det vanskeleg å få gjennomført fleire prosjekt. Høgt aktivitetsnivå med mange store prosjekt i fylket dei siste åra pregar kapasiteten i marknaden til mindre tiltak. Sterk og rask auke i aktivitet påverkar også prisane. Statens vegvesen har utfordringar når det gjeld kapasitet, og særleg går dette på byggherre- og plankapasitet. Ei brukarundersøking av SVV blant fylkeskommunar i 211 viser at det er kapasiteten til planlegging og byggherreoppgåver det jamt over er mest misnøye med (SVV 211b). Rekrutteringa har i følgje dei sjølve til tider vore vanskeleg. Fleire peikar på at det ikkje er like mykje prestisje med vegfag som før. Sjølv om det blir utdanna fleire krev mange stillingar erfaring. SVV har rammeavtale med private i marknaden som dei nyttar, men det krev likevel kapasitet i SVV for å utarbeide bestillinga og følgje opp konsulentane slik at dei får som bestilt. I Plan- og prosjekteringsseksjonen vert ca. 5 % av arbeidet gjort internt, og 5 % av eksterne. SVV har valt å ikkje sette bort styringa av planprosjekt til konsulentar. I resultatevalueringa 211 står det: det er mogleg ambisjonsnivået må justerast noko ned med tanke på kor mykje ein skal greie å få gjennomført i løpet av eit år ( T-5/12). 12

15 3.4 Budsjettstyring og rapportering Revisjonen får opplyst av SVV at årlege budsjett kan gi inntrykk av ei gjennomføring av prosjekt som ikkje er reell. SVV reknar at gjennomføringa av eit prosjekt blir fordelt på to år, og fører prosjektrekneskap internt. Derfor er dei også avhengig av å få overført fjorårets meir/mindreforbruk (blir vedtatt av Fylkestinget i april. I tildelingsbrevet 211 er det gitt beskjed om at SVV ikkje skal stoppe opp prosjekt i påvente av vedtaket). Truleg vil tildeling over to år for mindre prosjekt vere betre tilpassa realistisk framdrift og dermed gi færre rapporteringsavvik seier SVV. Prosjektbudsjett blir vurdert for riksvegar i kommande NTP. Rapporteringar Statens vegvesen rapporterer på tildelingsbrevet til fylket i perioderapportar (4 stk) og ein årsrapport. På bakgrunn av SVV sine rapportar, rapporterer Samferdselsavdelinga vidare politisk i fylket (både i økonomirapporter 1. og 2.tertial samt rapporteringar i politiske utval). Referat frå kontaktmøter mellom MRFK og SVV viser at det ofte blir rapportert på framdrift og økonomi på prosjekt, samt at det er meir uformell rapportering mellom saksbehandlarar på Samferdsel og SVV (administrativ rapportering). Om nødvendig justerer fylkeskommunen ved Fylkestinget budsjettet, og Samferdsel sender korrigert tildelingsbrev til SVV. I intervju seier Samferdselsavdelinga at det er viktig at tala SVV rapporterer på er gjeldande rammer i fylket slik at internrapporteringa i MRFK blir rett. For å sikre det må det sendast korrigert tildelingsbrev ved endringar i budsjettet, og i større grad enn det som er gjort til no. I 211 var det store budsjettendringar, og samla blei ramma justert frå 419,763 mill. som var disponibelt beløp for SVV (inkl. overføringar frå året før) til 279,646 mill. kroner. Endringane var på bakgrunn av perioderapportar frå SVV, som begynte å rapportere mindreforbruk i 1.perioderapport. To endringar var i samband med tertialrapportane i MRFK, og ei var ein eigen sak (T-11/11). Elles var det nokre endringar etter vedtak i politiske saka. Det blei foreslått tiltak som for eksempel omprioriteringar (T-35/11). Dette blir omtala under del 4-tiltak seinare i rapporten. Figur over rapportering og kommunikasjon om økonomi og framdrift mellom MRFK og SVV 13

16 3.5 Vurdering Data viser at budsjetta har vore urealistisk, og er ein vesentleg årsak til mindreforbruket. Det grunnlaget som budsjetta blei utarbeida frå var utan tilstrekkelege vurderingar av realismen både i forhold til gjennomføring og kostnader. SVV har delteke i arbeidet med budsjettforslag i samsvar med leveranseavtala. Det burde sikra realisme i budsjetta da ein må forvente at Vegvesenet sjølv veit best kva dei er i stand til å gjennomføre. I 211 var det utarbeida eit plan -og byggeprogram i samsvar med avtale, som også burde ha sikra større grad av realisme i gjennomføringa av prosjekt. Økonomirapportane er levert etter avtale, slik at det har blitt rapportert vidare innan MRFK. På bakgrunn av rapportane har MRFK lagt fram forslag om nødvendige endringar i budsjettet, som har blitt vedteke politisk i samsvar med Kommunelova. Det har blitt foreslått tiltak ved endringane slik det står i lova. Rapporteringa frå SVV på investering ser ut til å ha vore rettidig nok til at fylket kunne ha gjort tiltak, men dei tiltaka som har vore gjort har ikkje vore tilstrekkeleg for å hindre meir mindreforbruk. Når det gjelder påplussingane av budsjettet i desember er nokre av desse etter Fylkesrevisjonen sitt syn ikkje realistiske da det ikkje har vore noko saksgrunnlag som tilsa at SVV hadde kapasitet eller planar for å gjennomføre tilleggsløyvingane. Når budsjetta i ettertid har vist seg å ikkje vere realistiske, kan det vere grunn til å stille spørsmål ved om saka har vore forsvarleg utreda. Det kjem fram at grunnlaget for budsjetta er basert på grove anslag utan tilstrekkelege vurderingar av realisme i gjennomføring og kostnader. Like fullt har rapporten vist at det er mange faktorar som bidrar til å forklare årsakene til mindreforbruk. I tillegg er det kjent at mindreforbruk er eit problem i mange fylkeskommunar, og også på riksveg. 14

17 4. Tiltak Det har vore stort fokus på mindreforbruket både mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen6, og innan fylkeskommunen7. Begge organisasjonane har sett i verk tiltak som skal redusere mindreforbruket og betre situasjonen. 4.1 Tiltak i fylkeskommunen På bakgrunn av erfaringar administrasjonen har gjort etter forvaltningsreforma og mindreforbruket, er dei i gong med å endra struktur på planprosessen på veg. I tillegg er overordna planar i fylkeskommunen under endring. Ein ny fylkesplan i MRFK er undervegs, og i den blir samferdsel eit av fire satsingsområde. Det skal bli utarbeida eit handlingsprogram som rulleras kvart år i samband med den årlege budsjett- og økonomiplanprosessen. Som tidlegare er det vedteke strategiar og to regionale planar som er overordna føringar for satsinga innan samferdsel. Regionale møte gir viktige innspel frå aktørar i fylket på prosjekt og satsingar. Alt dette påverkar satsinga i det som i 21 og 211 blei kalla handlingsprogram/investeringsplan. I 212 blei det eit felles investeringsprogram for fylkesvegane samla. Investeringsprogrammet er eit 1 årig program over investeringsprosjekt i fylket. Dei første fire åra har ei oversikt over prioriterte prosjekt kor det er gjort overslag på kostnadene. Investeringane for de siste 6 åra er tatt med som ein sum. Elles er systemet som i 21 og 211 med plan- og byggeprogram, budsjett og tildelingsbrev. I sak T-11/11 angåande korrigering av investeringsbudsjettet for 211 som følgje av mindreforbruk på fylkesvegramma skisserte administrasjonen tiltak for å unngå mindreforbruk i framtida. Fylkesrådmannen ser for seg ein 2 års horisont fra 212, da det er nødvendig med noko tid for å få prosessane samkøyrd. Desse tiltaka blir skildra: - Årleg rullering av investeringsprogram i Fylkestinget i april. Grunnlaget for ei slik rullering vil vere innspel frå regionale møte med kommunar og regionråd om hausten, nye og meir presise kostnadsoverslag frå SVV samt ny økonomiplan vedteke i desember (Sa-13/11). Tinget vil få ei statusoppdatering av framgangen i prioriterte prosjekt, og basert på vedtak i Fylkestinget vil administrasjonen bestille nødvendig planlegging frå SVV. - Planprogrammet er ei oversikt over alle prioriterte prosjekt som er satt i gong/bestilt planlegging av, og vil vise status, ressursbehov og tidshorisont på planprosessen. Planen vil vere 3 årig, og skal godkjennas av Samferdselsutvalet kvart år. Planprogrammet bør liggje føre i april som grunnlag for arbeidet med neste års budsjett/økonomiplan. Basert på planprogrammet er det eit byggeprogram som skal vise alle prosjekt som er klare for gjennomføring påfølgande år. Som hovudregel skal dei prosjekta som står her vere ferdig planlagt og ha eit kostnadsoverslag på ± 1 % når byggeprogrammet blir lagt fram for behandling (skal også godkjennast av Samferdselsutvalet i april kvart år). Byggeprogrammet blir det viktigaste grunnlaget for administrasjonen sitt arbeid med å utarbeide forslag til investeringsbudsjettet for politisk behandling. Vedtatt budsjett er førande for kva prosjekt i plan- og byggeprogrammet som blir gjennomført, og blir konkretisert i eit tildelingsbrev til SVV. Plan- og byggeprogrammet for 212 blei vedteke i Samferdselsutvalet i februar 212 (Sa-6/12), og for 213 i mars 212 (Sa-24/12). Med andre ord startar planprosessen tidlegare for Periode- og årsrapportar, kontaktmøta etc. Økonomirapporteringar 1 og 2.tertial, rekneskap med resultatevaluering, ulike politiske saker etc. 15

18 - I følgje Sa-24/12 er det knytt større usikkerheit til faktisk gjennomføringsevne i 213 på det tidspunktet plan- og byggeprogrammet vart lagt fram da dei økonomiske rammene for 213 blir vedteke først i desember 212 (samt at eventuelle overføringar frå fjoråret spillar inn). Samferdselsavdelinga seier i intervju at ei utfordring med vegplanlegginga er at den er forskuva i forhold til økonomiprosessen i fylkeskommunen: dei endelege rammene kjem for seint i forhold til kor lang tid i førevegen planane for kva som skal gjennomføras eit år må liggja føre. Det er noko Samferdsel jobbar med å løyse. Fram til planane for 213 har rammene vore satt før planane på veg. Samferdsel jobbar no for å snu dette. Tentativ modell over vegplanlegginga i MRFK - Det blir lagt opp til at Samferdselsutvalet og Plannemda for samferdselsutbygging skal haldast orientert om økonomi og framdrift i investeringsprosjekt regelmessig gjennom året. - Fylkesrådmannen arbeider for tida med å finne ut om fylkeskommunen kan skaffe seg nødvendig kapasitet og kompetanse frå andre enn SVV, da SVV i forhold til mange av tiltaka nemnt ovanfor viser til kapasitetsutfordringar. Som det står i framlegget: det er, slik fylkesrådmannen ser det, mest sannsynleg at fylkeskommunen bør gå ut på anbod for å sikre seg slik kompetanse, både for å kvalitetssikre kostnadsoverslag/-anslag og framdriftsplaner for prosjekta og for enkelte prosjekt å sette opp ein eigen prosjektadministrasjon for på den måten sjølv å ta større direkte styring som byggherre. I intervju med SVV seier dei at noko av det viktigaste som kan gjerast for å betre situasjonen er realisme i planlegging, utføring og kostnader. Godkjent reguleringsplan samt kostnadsoverslag før prosjekt er satt opp på budsjettet blir også nemnt som svært viktig. Truleg må ein rekna 2 år frå godkjent reguleringsplan til byggestart i følgje SVV og ta kostnadsoverslag 1 år før. Vidare seier SVV at dei skal bli flinkare til å gi tydeleg beskjed når prosjekt ikkje er realistiske, og Samferdselsavdelinga seier dei skal bli flinkare til å kvalitetssikre realismen i forslaga frå SVV. Prioriteringskriterier vegprosjekt (T-86/9, Sa-17/1, 23/1, 59/1,53/11) Det har over lengre tid vore jobba med å komme fram til prioriteringskriterier for vegprosjekt i fylket, og arbeidet held fram enda. Behov overstig tilgjengelege rammer, og det er nødvendig å kunne prioritere prosjekt. I saksframlegget til Sa-53/11 står det at første steg i prioriteringsarbeidet er ein funksjonsinndeling av fylkesvegnettet. SVV uttaler at ein funksjonsinndeling vil gi eit godt grunnlag for prioriteringar i fylket, og at stabile rammer og prioriteringar er viktig slik at SVV kan planlegge. Siste behandling av saka etter kva revisjonen kan sjå er i Samferdselsutvalet , kor det blei vedteke å sende saka til PNS (kor den ikkje har vore oppe endå). 16

19 Rettleiar for realisering av nye vegprosjekt (T-44/11, 17/12, Sa-1/12). Fylkestinget vedtok at det skulle utarbeidast ein rettleiar for korleis fylkeskommunen skal bidra til realisering av nye vegprosjekt framover (T-44/11). I saksframlegget Sa-1/12 blir modellen som fylket har lagt opp til skissert. For å sikre eit meir realistisk investeringsprogram bør kostnadane for prosjekta kvalitetsikrast og ha ei usikkerheit på maksimum ± 25 % dei fire første åra av programmet. Prosjekt som skal leggjast inn i budsjett påfølgjande år, må vere ferdig regulert og klare til anbodsutlysing. Revisjonen får opplyst at Samferdselsavdelinga jobbar vidare med forslag til ny rettleiar, parallelt med ny Transportplan, funksjonsinndeling av vegnettet, system for meir realistiske plan- og byggeprogram etc. Omprioriteringar SVV opplyser at planreserven blei brukt opp i samband med tiltakspakka frå staten (i samanheng med finanskrisa). Mangel på planreserve, samt at prosjekt som står lenger ned på prioriteringslistene til fylket ikkje er planlagde, gjer det vanskeleg å omprioritere prosjekt når det viser seg at budsjetterte midlar ikkje blir omsett. Det var forsøkt å finne prosjekt ein kunne omprioritere midlar til som eit tiltak mot mindreforbruket i 211. Samferdselsavdelinga opplyser at fylket har vedtatt å gå inn i nokre prosjekt som andre enn MRFK har planlagt som eit tiltak for mindreforbruket, men at det ikkje er mange. 4.2 Tiltak i Statens vegvesen I intervju får revisjonen opplyst kva tiltak Statens vegvesen har gjort for å betre situasjonen: - Prosjektorganisering. SVV skal samle ei prosjektgruppe på små prosjekt, noko som har vore prøvd ut på Skodjebrua med gode erfaringar. Organiseringa er eit forsøk på å luke ut variablar og faktorar som skapar forseinking i eigen organisasjon, og køyrast i alle Vegavdelingane i regionen. Med dette forsøket skal SVV få gjennomført mykje småprosjekt, og bruke opp 7 av dei 1 millionane som stod ubrukt i 211 (Nergaard 212). Vegavdelinga har ein ambisjon om å ha ein gjennomføringsevne slik MRFK ønskjer det frå 213, men det er nokre ukjende faktorar som til dømes kor mykje kapasitet i SVV som blir bunde opp til Nordøyvegen og bypakkane. - Fokus på leiing og skjerpa oppfølging av framdrift og kostnader. - Meir struktur på budsjettprosessar og planlegging for å sikre betre kvalitet på styringsdokument: Prioritering av prosjekt (tar dei som haster mest først) Prosjektark for betre spesifisering av prosjekt i tidleg planfase. Betre skildringar aukar presisjonsnivået for kostnadsoverslag- og anslaga, som skal sikre meir realistisk finansiering. Skal brukast på riksveg i neste NTP-perioden, men kan og bør også brukast på fylkesvegprosjekt. Meir system rundt planlegging: alle prosjekt kjem no via formelle linjer. - Kompetanseheving: både teknisk kompetanse og kompetanse om korleis det fylkeskommunale systemet fungerer for betre forståing. - Eigne revisjonar for å lære kva SVV gjer bra og ikkje bra. Det har blant anna vore ein intern rapport på årsaka til mindreforbruket som grunnlag for å sette i verk konkrete forbetringstiltak. - SVV har fokus på risikoelementa gjennomføringsevne, planlegging og kostnadskontroll for å sikre god måloppnåing. 17

20 I intervju med regionvegsjefen og seniorrådgjevar i styringsstaben får revisjonen opplyst at det hadde vore ønskeleg med meir spesifikke bestillingar både frå fylke og stat. Betre presisjonsnivå på kva som skal gjennomførast er ein føresetnad for riktig måloppnåing og innhald av leveransen. Kostnadsoverslaga blir meir korrekt, og ein kan unngå fleire rundar med politisk behandling ved eventuell ny avklaring om finansiering grunna auka kostnadar eller usikkerheit om løysinga. Leiinga i SVV peikar på at leveranseavtalen er viktig med tanke på å gjere tydeleg forventningar om kva som skal leverast gjennom året, noko som ikkje har vore godt nok fram til no. Arbeidet med ny fylkesplan i Møre og Romsdal ser ut til å ta dette eit hakk vidare. 4.3 Vurdering Resultatevalueringa 21 viser at ein allereie hadde eit bilde av ein vesentleg årsak til mindreforbruket: det stod prosjekt på budsjettet som ikkje var byggemodne. I framlegget til plan- og byggeprogram 212 står det at ein framleis ikkje har fått til gode nok rutinar for å sikre byggemodne prosjekt på budsjettet. Også i 213 kan det verte mindreforbruk (Sa-24/12). Det tek med andre ord tid å omsette teori til praksis. At plan- og byggeprogrammet for 213 ligg føre i mars 212 viser at administrasjonen no er tidlegare ute med planlegginga, og beveger seg i riktig retning. Når både SVV og MRFK har ei innstilling om å gå grundigare til verks for å sikre realisme i prosjekt er det rimeleg å anta at det kan få ein effekt i positiv retning. Om tiltaka er tilstrekkeleg for å sikre realistiske budsjett vil vise seg i 214 når tidshorisonten for tiltaka til fylkesrådmannen er ved endes. 18

21 5. Høyringsfråsegn Rapporten er sendt på høyring til fylkesrådmannen og Samferdselsavdelinga, samt Statens vegvesen region midt. Det vart gjennomført høyringsmøte med Samferdselsavdelinga Høyringsfråsegn frå Samferdselsavdelinga Samferdselsavdelinga gir i sitt høyringssvar uttrykk for at rapporten gir eit godt bilete av samarbeidet mellom SVV og MRFK på økonomiområdet i den aktuelle tidsperioden. Vidare at rapporten er tydeleg på at revisjonsarbeidet er gjort kort tid etter at forvaltningsreformen vart innført, og at effekten av dei tiltaka som blei innført i den aktuelle perioden først no byrjar å vise seg. Samferdselsavdelinga sluttar seg til revisjonen sine konklusjonar. Høyringsfråsegn frå Statens vegvesen region midt Statens vegvesen seier i sitt høyringssvar at rapporten gir eit godt bilete av status og utfordringar for deira gjennomføringsevne når det gjeld fylkeskommunale tiltak. Det er mange og samansette årsaker til mindreforbruket, og det er liknande tendensar på riksvegprosjekt. Desse forholda er godt belyst i rapporten. SVV viser til at dei har på eiga initiativ analysert årsaker til mindreforbruk som grunnlag for å sette i verk konkrete forbetringstiltak, og lister opp tiltak som er/vil bli satt i verk (sjå høyringssvar vedlegg 3). Vidare peikar SVV på at presise bestillingar er sentralt for at dei kan gjere ein god jobb, samt utfordringar dei må ha fokus på framover. Høyringsfråsegna si verknad for utforming av endeleg rapport I samband med høyringsmøtet har fylkesrevisjonen gjort nokre presiseringar og justeringar som vi har innarbeidd i rapporten. Det er ikkje kome merknader som har gjeve Fylkesrevisjonen grunnlag for å endre noko i denne forvaltningsrevisjonsrapporten. 19

22 6. Konklusjon og anbefalingar Årsakene til mindreforbruket på drift har bakgrunn i marknadssituasjonen. Det er få firma som held på med drift- og vedlikehald på fylkesvegar, og kapasiteten i markedet til planlagde oppgåver blir påverka viss uventa hendingar skjer. I tillegg har det ikkje blitt gjort anslagsposteringar i tilstrekkeleg grad når faktura frå leverandør har vore forseinka. Dette er rutinar som kan og bør forbetras, og derfor lukast bort som årsak til mindreforbruk framover. Rapporten har vist at det er mange årsaker til mindreforbruket innan investering. Hovudsakeleg kjem det av urealistiske budsjett og manglande planlegging. Realisme i budsjetta har ikkje vore godt nok sikra i forhold til gjennomføring og kostnader. Administrasjonen og SVV seier sjølv at dei ikkje har klart å formidla godt nok kva som er realistisk å gjennomføre. Kapasiteten i Statens vegvesen har også vore eit hinder i gjennomføringa. Likevel kan ein gå tilbake til planlegginga, for den burde ha stått i samsvar både med midlar frå fylket og kapasiteten i vegvesenet. Dersom budsjetta hadde vore basert på prosjekt som var kome langt i planlegginga, og dermed meir korrekte kostnadsanslag har talet på prosjekt truleg vore langt mindre enn det som har stått for gjennomføring. Til gjengjeld har budsjetta vore langt meir realistisk. Det kan likevel vere usikkert om vegvesenet har klart å gjennomføre det (med tanke på for eksempel byggherrekapasitet). At det har vore mindreforbruk over fleire år, og dette gjeld andre fylkeskommunar og riksvegar speglar at årsakene til mindreforbruket er omfattande. Det er derfor vanskeleg å rette opp på kort tid. Det viser også tidshorisonten på 2 år som fylkesrådmannen har lagt til grunn for dei sist foreslåtte tiltaka (T-11/11). Fylkeskommunen er også avhengig av at Statens vegvesen gjer tiltak for å betre gjennomføringsevna, eller at MRFK finn andre løysingar som fylkesrådmannen har foreslått med å leige inn kompetanse. Fylkeskommunen er etter Veglova vegstyremakt for fylkesvegane, og revisor si vurdering er derfor at mindreforbruket er fylkeskommunen sitt ansvar. Realistiske budsjett er grunnleggande for god økonomistyring. Følgjeleg er det avgjerande for fylkeskommunen at den får på plass eit system som sikrar realisme i budsjett i forhold til kostnader og gjennomføring. Etter Fylkesrevisjonen sitt syn verkar det som fylkeskommunen er på god veg til å få dette på plass. Om tiltaka er tilstrekkeleg vil vise seg i

23 Litteratur Forskrift om årsbudsjett for kommunar og fylkeskommunar FOR nr Dovre group (21). Evaluering av konkurranseutsetting av drift- og vedlikehold i Statens vegvesen. På oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Kommunelova LOV AV SEPT 1992, NR 17. Leveranseavtale mellom MRFK og SVV av Nergaard, Richard (212). Små vegprosjekt i topptempo. Romsdal Budstikke, 25.juli 212. Planer innan samferdsel: handlingsprogram for nye fylkesvegar i Møre og Romsdal, investeringsplan for gamle fylkesvegar i økonomiplan for Politiske saker (referert løpande i rapporten). Rapportar frå Statens vegvesen region midt til MRFK (periode, samt årsrapporter) 21 og 211. Referat fra kontaktmøter mellom MRFK og SVV. Rekneskap med resultatevaluering 21 og 211. Riksrevisjonen (29a). Riksrevisjonens undersøking av drift og vedlikehald av vegnettet. Dokument nr.3:16 (28-29). Riksrevisjonen (29b). Samferdselsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 28. Dokument 1 (29-21). Riksrevisjonen (21). Samferdselsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 29. Dokument 1 (21-211). Riksrevisjonen (211). Samferdselsdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 21. Dokument 1 ( ). Statens vegvesen (21, 211a og 212). Årsrapportar frå åra 29, 21 og 211. Statens vegvesen (211b). Brukerundersøkelse Statens vegvesen. Etatens arbeid med politisk beslutningsgrunnlag og rollen som sams vegadministrasjon for riks- og fylkesveg på regionalt nivå. Statens vegvesen (212). Hva vil det koste å fjerne forfall knyttet til bru, ferjekai og tunnel på fylkesveger? Resultat av kartlegging. Statens vegvesens rapporter. Nr.76. Steen (211). Manglande planlegging fører til mindre bygging av veg. Nationen.no, Tildelingsbrev frå MRFK til SVV 21 og 211. Veglova LOV nr.23. Økonomiplan med budsjett for Møre og Romsdal fylkeskommune 21 og 211. Økonomirapporteringar Møre og Romsdal fylkeskommune, 1. og 2.tertial 21 og

24 Ramme 96 investeringer fylkesvegar Ramme 96 rassikring Ramme 96 Gamle fylkesvegar Tiltak for universell utforming Forsterkningar/utbedringar Kartlegging Planleggingsmidlar FV 81 Fursetbura i Stranda kommune Ferjekaier i rute 32 (usikker kostand) Grusvegpakka Rassikring Bjørka-Leira Ramme 96 nye fylkesvegar Store prosjekt (Straumsbrua) PO: mindre utbetringar inkl. fergekaier PO: gang- og sykkelvegar PO: trafikktryggleikstiltak PO: mijlø- og servicetiltak PO: kollektivtiltak og universell utforming PO: planlegging PO: grunnerverv (utanom til definerte prosjekt) Delsum programområda (PO) Markert i røde tall: tilleggbevilgninger. Markert i blått: totalt mindreforbruk. Markert i beige: avvik Ramme 96 totalt INVESTERING Driftskontrakter anna kontraktsarbeid, drift og vedlikehold veg Bru- og kaivedlikehold Dekkelegging og vegoppmerking Trafikktryggingsmidler, 5/5 FTU Opprydding ras slått sammen med driftskontrakter slått sammen med driftskontrakter slått sammen med driftskontrakter slått sammen med driftskontrakter tatt ut slått sammen med driftskontrakter 4 slått sammen med driftskontrakter 4 Budsjettforslag Vedteke Tildelingsbrev Disponibelt SVV 1 Endring 2 Endring Korrigert Årsrekneskap Avvik mellom Avvik mellom frå budsjett frå MRFK m/overføringer i tildeling i tildeling tildelingsbrev frå disponibelt SVV korrigert fylkesrådmann 211 kroner til SVV RM frå 21 (T-35/11) T-57/11 til SVV SVVs & korrigert tildelingsbrev T-69/ (T-5/12) T-11/ årsrapport tildelingsbrev og rekneskap Ramme 7 Fylkesvegar DRIFT Oppgitt i 1 kroner (211 kroner) Vedlegg 1 Mindreforbruket i 211 I

25 Vedlegg 2 Høyringsfråsegn frå Samferdselsavdelinga II

26 Vedlegg 3 Høyringsfråsegn frå Statens vegvesen III

27