Kommunale investeringsprosjekter prosjektmodeller og tidligfasevurderinger. NKRFs Fagkonferanse 2017 Haugesund 13. Juni 2017

Transkript

1 Kommunale investeringsprosjekter prosjektmodeller og tidligfasevurderinger NKRFs Fagkonferanse 2017 Haugesund 13. Juni

2 Kostnadsoverskridelser i store offentlige prosjekter Internasjonal studie av offentlige investeringsprosjekter: Overskridelsene var typisk mellom 40 og 200 prosent (Morris og Hough, 1991). Norsk studie (90-tallet): Forventet overskridelse på statlige investeringsprosjekter på prosent Hovedårsak: mangelfullt beslutningsunderlaget og svikt i de innledende fasene i prosjektene forut for beslutning om igangsettelse Til tross for kostnadsoverskridelser: investeringsprosjektet kan likevel være prosjektmessig suksess 2

3 Men like viktig er samfunnsnytten Det kanskje viktigste spørsmålet i vurdering av enkeltprosjekter er hvorvidt de er relevante i forhold til samfunnsprioriteringer og behov. Utfordring: tendens til å fokusere på det prosjektspesifikke heller enn det overordnet samfunnsrelaterte. valg av konsept er svært ofte tatt allerede før arbeidet med konseptvalgutredningen starter på grunn av politiske føringer, forventninger fra publikum etc. ( Concept rapport nr. 34, Samset m.fl., 2013) 3

4 Forenklet kan et prosjekt fordeles i to hovedfaser I tidligfasen defineres premissene for prosjektet. På dette stadiet er mulighet for påvirkning størst, samtidig som kunnskapen om det som ligger foran er minst. Gjennomføringsfasen omfatter alt det som skjer etter at beslutning om finansiering og gjennomføring er tatt, og inkluderer den mer detaljerte planlegging og anskaffelser av prosjektet. 4

5 Prosjektmodell: Krav til hvordan prosjekt skal gjennomføres fra idéfase til sluttføring Definerer roller, krav til beslutningsgrunnlag og beslutningspunkter mellom ulike faser Deltakerne skal være klar over 1) når det tas en beslutning, 2) hva beslutningen går ut på og 3) hva konsekvensene er D1 D2 D3 D4 D5 D6 B1 B2 B3 B4 B5 B6 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 Tidligfase Prosjektgjennomføring Resultater og gevinstrealisering 5

6 En generell prosjektmodell Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring 6

7 Hensikten med en prosjektmodell Styrke styringen av kommunens prosjekter gjennom felles retningslinjer som skal følges av alle prosjekter Sikrer at aktiviteter gjøres i riktig rekkefølge Sikrer at beslutningene tas på riktig grunnlag og på riktig nivå Ved hvert beslutningspunkt skal man beslutte om prosjektet skal videreføres, utsettes, stanses aller revurderes Det skal foreligge konkrete krav til hva som skal gjøres i hver fase før man kan gå videre 7

8 Stavanger Kommune 8

9 1. Behov, mål og krav Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring 9

10 1. Behov, mål og krav HENSIKT: Avklare om et prosjekt bør gjennomføres og hva som ønskes oppnådd med det Er det et samfunnsbehov som utløser planlegging av tiltak? Skiller mellom: Normative metoder: politiske mål, lover/forskrifter etc. Etterspørselsbaserte metoder: befolkningsøkning, kapasitet etc. Interessebaserte metoder: ønsker fra næringsliv, beboere etc. Det er forskjell på behov, begjær, lyst og ønske! 10

11 Alle store prosjekter skal ha mål Måloppnåelse? Samfunnsmål / strategiske mål Effektmål (Virkninger for brukerne) Resultatmål TID «Hvorfor» «Hva» «Hvor mye» «Når» KVALITET KOSTNAD 11

12 2. Mulighetsstudien Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring 12

13 2. Mulighetsstudien HENSIKT: Søke å belyse alle måter som kan løse virksomhetens behov En strukturert prosess der man først åpner for alle muligheter før man snevrer inn til et håndterbart antall løsninger Behov, mål og krav sett i sammenheng definerer mulighetsrommet Mulighetsstudiet må sørge for at: Prosjektets mål er konsistente med behovene Løsningsmulighetene kan realisere målene Kravene tilfredsstilles 13

14 3. Alternativanalysen Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring 14

15 3. Alternativanalyse HENSIKT: Velge riktig konsept som løser de identifiserte behovene Skal inneholde nullalternativet (0+) og minst to andre konseptuelt ulike alternativer (i staten) Tendensen er at tilnærmingen blir for snever 15

16 Økonomiske analyser er sentrale i alternativanalysen Synliggjøre kostnader og nytte for de ulike alternativene Innkjøpskostnad Livsløpskostnad Samfunnsøkonomisk kostnad Kostnadsestimering 16

17 Underestimering av kostnader i noen utvalgte prosjekters tidligfase 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Første estimat i forhold til sluttkostnad (i prosent) Kilde: Morten Welde og Knut Samset. Concept v/ NTNU. 17

18 Kostnadsestimering er en sentral del av Hva koster det? god virksomhetsstyring Utbyggingskostnaden er normalt den parameteren som får mest oppmerksomhet i både i prosjekters tidligfase og i gjennomføringsfasen Kostnaden er egnet til å gjøre aktører ansvarlig, for å måle fremdrift og for å måle lønnsomhet Kostnadsoverskridelser kan være ødeleggende for: Bedriftsøkonomisk lønnsomhet Samfunnsøkonomisk lønnsomhet Omdømme, fremdrift etc. Det betyr at vi må ha metoder som kan estimere kostnaden og synliggjøre usikkerhet 18

19 Resultatet av alternativanalysen Basert på vurderinger av kostnader og nytte av de ulike alternativene, kan de rangeres Det gir grunnlag for å ta en beslutning Politikerne bestemmer, men det er viktig at grunnlaget for å ta en beslutning er så godt som mulig 19

20 4. Beslutning Beslutning Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring 20

21 4. Beslutning Ved beslutningstidspunktet tar prosjekteier (i kommuner normalt formannskap/kommunestyre) beslutning om prosjektet skal gjennomføres eller ikke Rådmannen vil normalt ha én innstilling Pass opp for benkeforslag! 21

22 Følgende bør inngå i beslutningsgrunnlaget Prosjektets bakgrunn (hvordan det oppsto og hvorfor man har brukt ressurser til å planlegge) Hva beslutningen går ut på Prosjektmål Kostnadsramme/styringsramme og vurdering av usikkerhet Tidsplan for (eventuell) gjennomføringsfase 22

23 Min erfaring fra kommuner Selv om det det formelle beslutningsgrunnlaget varierer i alle virksomheter, er min erfaring at kommunene har mye å gå på her Hva beslutter vi? Hva er kostnaden? Hva inkluderer den? Hva er usikkerheten? Men her er det store variasjoner og det er utvilsomt masse god praksis også i kommunal sektor 23

24 Kvalitetssikring All erfaring viser at individer er dårlige til å vurdere kvaliteten på eget arbeid og at man systematisk undervurderer både omfang og kostnad selv om man har erfaring fra tilsvarende arbeid Staten har derfor innført en ordning med ekstern kvalitetssikring i to kontrollpunkter i investeringsprosjekters planleggingsprosess: KS1 - Kvalitetssikring av konseptvalg før beslutning i regjeringen om å starte forprosjekt. KS2 - Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag før eventuell investeringsbeslutning i Stortinget. 24

25 Statens prosjektmodell (KSordningen) KS1: Kvalitetssikring av konseptvalg Fokus på valg av konsept i tråd med samfunnets behov og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. KS2: Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsgrunnlag, før prosjektet legges frem for Stortinget. Regjeringsvedtak Stortingsvedtak Behov Forstudie Forprosjekt Prosjekt Effekt KS1 KS2 25

26 Utvikling av prosjektmodell i staten ÅR Forventet overskridelse på 20 til 40 prosent Innføring av prosjektmodell Evaluering av 40 prosjekter: 80 prosent gjennomført innenfor kostnadsrammen 26

27 Kartlegging av prosjektmodeller i kommunal sektor 27

28 Milliarder Milliarder Årlige investeringer på mrd. kroner Årlige brutto investeringer Fast realkapital Fast 2005-priser Løpende priser 28

29 Mange årsaker til høye investeringer Særlige grunner til sterk vekst i realinvesteringene: statlige satsinger, rentekompensasjonsordninger sentralisering av bosetting mange år med lavt nivå på løpende vedlikehold Økte inntekter og lave renter har gjort gjeld lettere å bære har stimulert til økt lånefinansiering av investeringene 29 29

30 Finansiering Formelle rammer Kml 50 Låneopptak Kml 51 Garantier Kml 52 Finansforvaltning Forskrift om finansforvaltning Investering (realinvesteringer) Kml 23 Rådmannen sørge for forsvarlig utredning og «betryggende kontroll» Kml 45 Årsbudsjett.. Kml 44 Økonomiplan.. 30

31 Lite forskning på kommunale investeringer men mange presseoppslag! 31

32 Concept-prosjekt: Prosjektmodeller og krav til beslutningsmodeller i kommuner Studien har hatt som formål å: 1) Kartlegge om kommunene har en prosjektmodell 2) Hvilke deler av kommunens investeringsvirksomhet den gjelder 3) Hva den inneholder 32

33 Kartlegging av prosjektmodeller i kommunal sektor Kartlagt prosjektmodeller i de 10 største kommunene Analysert fem case-prosjekter Stupetårnet på Hamar Bardufoss ungdomsskole ado arena Leangen Plasthall Rauma helsehus Kartlagt forvaltningsrevisjonsrapporter som omhandler investeringsprosjekter 33

34 Sentrale kjennetegn i case-prosjektene Stupetårnet på Hamar Bardufoss ungdomsskole AdO arena Leangen plasthall Rauma Helsehus Manglende behovsanalyse X X X X Manglende målformuleringer X X X X Ikke vurdert ulike alternativer X X X X Mangelfulle økonomiske analyser X X X X Urealistisk førsteestimat X X X X Manglende usikkerhetsanalyse X X (X) X Kostnadsoverskridelse X X X X Taktisk estimering Overoptimisme X X Ikke ekstern kvalitetssikring (X) (X) (X) (X) Økning av omfang undervegs X X Privat medfinansiering X X Ekstern pådriver X 34

35 10 største kommuner 9 av 10 har regelverk/rutiner for styring av investeringsprosjekter Økende erkjennelse av viktigheten av rutiner/regelverk Mest vanlig innenfor bygg/eiendom og vann/avløp, men flere utarbeider for hele kommunen. Stor forskjell på politisk behandling/prosesser i de ulike kommunen 9 av 10 gjennomfører usikkerhetsanalyser. Økende grad av ekstern kvalitetssikring (for større prosjekter) 35

36 Noen utfordringer i kommunal sektor Kommunene er organisert som tjenesteleverandører; Omfanget av investeringer kan være lite og varierende Enkelte investeringer er så store at det kan gå tiår mellom hver gang de gjennomføres. Prosjektfaglige kompetansen er begrenset. samlet faglige kompetansen i kommunal sektor er betydelig, men den er spredt og grunnlaget for erfaringsoverføring kan være begrenset På den annen side investerer kommunen ofte i «repeterende» investeringsprosjekter som kommunale formålsbygg (skole, barnehage, sykehjem) og infrastruktur (vei, vann/avløp) 36

37 Avsluttende kommentarer Kommunale investeringer binder ressurser over lang tid, og er ofte irreversible og har store betydning for kommuneøkonomien. Investeringsreglement eller prosjektmodeller vil kunne luke bort prosjekter som ikke bør realiseres i en tidlig fase av prosjektutviklingen. Alternativt kan de bidra til at man komme frem til konsepter som bedre løser kommunens behov. Det forutsettes imidlertid at reglene/rutinene faktisk etterleves Viktig med kompetanse på prosjektstyring og erfaringsoverføring 37