EVALUERING AV LILLEHAMMER VGS.

Transkript

1 EVALUERING AV BYGGEPROSJEKTET NYE LILLEHAMMER VGS. Oppland fylkeskommune Innlandet Revisjon IKS Rapport nr /IS/RG

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonen "Evaluering av byggeprosjektet nye Lillehammer vgs." Forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Oppland fylkeskommune, og er en oppfølging av revisjonsrapporten om byggeprosessen ved Hadeland vgs som ble lagt fram våren Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave som innebærer at det føres kontroll med at forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for å se til at forvaltningskontrollen gjennomføres. (Kommunelovens 77. nr 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden juli 2017 til januar 2018 av forvaltningsrevisor Ingvild Selfors og oppdragsansvarlig revisor Reidun Grefsrud. Revisjonen har vurdert sin uavhengighet overfor Oppland fylkeskommune, jf kommuneloven 79 og forskrift om revisjon 6. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke vår uavhengighet og objektivitet. Utkast til rapport er sendt fylkesrådmannen til uttalelse. Svaret fra fylkesrådmannen er vedlagt rapporten. Vi har mottatt noen mindre faktaopplysninger fra fylkesrådmannen ifm høringsrunden. Disse er innarbeidet i dokumentet. Vi takker for godt samarbeid med ansatte i fylkeskommunen som vi har hatt kontakt med i prosjektarbeidet. Lillehammer, februar 2018 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Ingvild Selfors Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER HVA KJENNETEGNER ET PROSJEKT? REVISJONSKRITERIER REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING METODE TIDSLINJEN I BYGGEPROSJEKTET BAKGRUNN MULIGHETSSTUDIE FASE 1. FORSTUDIE FASE 2. FORPROSJEKT FASE 3. HOVEDPROSJEKT FASE 4. EVALUERING ER PROSJEKTSTYRINGEN GJENNOMFØRT I SAMSVAR MED VEDTATTE RUTINER FOR STYRING OG KVALITETSSIKRING AV STØRRE BYGGEPROSESSER? FAKTA REVISJONENS VURDERING ER ANBEFALINGENE FRA HADELAND-RAPPORTEN IMPLEMENTERT I BYGGEPROSJEKTET NYE LILLEHAMMER VGS? FAKTA REVISJONENS VURDERING HAR PROSJEKTSTYRINGEN I TIDLIGFASEN SIKRET ET GODT GRUNNLAG FOR FYLKESTINGETS VEDTAK I BYGGEPROSJEKTET NYE LILLEHAMMER VGS? MULIGHETSSTUDIE OG FORSTUDIE REVISJONENS VURDERING FORPROSJEKT REVISJONENS VURDERING KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG MED KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formålet med forvaltningsrevisjonen er å bruke byggeprosessen ved Lillehammer videregående skole (avdeling nord og sør) som et case for å se nærmere på fylkeskommunens prosjektstyring i større byggesaker. Forvaltningsrevisjonen er en oppfølging av det tidligere revisjonsprosjektet «Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole» som ble gjennomført i Kontrollutvalget har vært opptatt av om anbefalingene gitt i Hadeland-rapporten er blitt fulgt opp og om fylkeskommunens styring av større byggesaker er endret i tråd med anbefalingene. Revisjonsprosjektet ble først bestilt i oktober 2016, men senere utsatt til byggeprosjektet var avsluttet og sluttrapporter avgitt. Byggeprosjektet ble sluttbehandlet i fylkestinget i desember Revisjonen har arbeidet etter følgende problemstillinger: 1. Er prosjektstyringen gjennomført i samsvar med vedtatte rutiner for styring og kvalitetssikring av større byggeprosesser? 2. Er anbefalingene fra Hadeland-rapporten implementert i styringen av byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? 3. Har prosjektstyringen i tidligfasen sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? METODE Datagrunnlaget som ligger til grunn for våre vurderinger er hentet inn ved dokumentanalyse og ved intervjuer. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene for problemstilling 1 er hentet fra fylkeskommunens interne styringsdokumenter for byggesaker. For problemstilling 2 har vi brukt de konkrete anbefalingene som ble gitt i revisjonsrapporten om Hadelands-prosjektet. Når det gjelder vurderingen av tidligfasen og de politiske beslutningsgrunnlagene i problemstilling 3 har vi benyttet aktuell litteratur om tidligfasen i byggeprosjekter, samt fylkeskommunens egne krav til innhold i denne fasen. I tillegg har vi brukt generelle krav til god saksbehandling slik det går fram av lov og ulovsfestede prinsipper. KONKLUSJONER Den overordnede problemstillingen som ble formulert i prosjektplanen var; Er byggeprosjektene ved Lillehammer videregående skole (avdeling nord og sør), planlagt og gjennomført i samsvar med fylkestingets vedtak og retningslinjer for styring og kvalitetssikring av byggeprosjekter? Revisjonen konkluderer med at byggeprosjektet i stor grad er planlagt og gjennomført i samsvar med fylkestingets vedtak og retningslinjer for styring og kvalitetssikring av byggesaker. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Med bakgrunn i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs mener revisjonen at «Byggeprosessen av 2010» er den styrende rutinen for fagenhet eiendom sin planlegging og gjennomføring av fylkeskommunale byggesaker og at føringene i rutinen i hovedsak blir fulgt. Vi har sett en systematisk bruk av kvalitetssystemet gjennom de siste fasene av prosjektet og at prosedyrer og rutiner har blitt oppgraderte undervegs. Problemstilling 1 Problemstillingen var om prosjektstyringen er gjennomført i samsvar med vedtatte rutiner for styring og kvalitetssikring av større byggeprosesser. Problemstillingen er en oppfølging av den tidligere revisjonsrapporten om evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole, hvor det ble påpekt mangelfull bruk av fylkeskommunens egne retningslinjer og kvalitetssystem. Det ble også anbefalt at styringsgruppa burde følge opp prosjektleders anvendelse av systemet på et overordnet nivå gjennom prosjektperioden. Det grunnleggende styringsdokumentet som skal benyttes i alle «større» byggeprosjekter i Oppland fylkeskommune er «Byggeprosessen av 2010». Rutinen skal sikre en riktig løsning og en rasjonell og god gjennomføring av byggesaker i fagenhet eiendom. Et krav i rutinen er at byggeprosessen skal organiseres som et prosjekt etter «FEF-kvalitetsplan (KS-plan)», som er definert som et dokument som beskriver tiltak, ressurser og rekkefølgen av aktiviteter som skal sikre at kvalitet oppnås. Etter revisjonens vurdering er prosjektstyringen av byggeprosjektet nye Lillehammer videregående skole i hovedsak gjennomført i samsvar med de vedtatte rutinene som gjelder for større byggeprosjekter i OFK. Med unntak av noen avvik tidlig i prosjektet kan vi konkludere med at «Byggeprosessen av 2010» har vært den styrende rutinen gjennom hele prosjektet. Revisjonen finner også at det er opprettet og tatt i bruk KS-planer for både Lillehammer nord og Lillehammer sør fra og med forprosjektet. Når det gjelder styringsgruppas oppfølging av prosjektledernes bruk av styringsrutinene finner vi at prosjektlederne fra og med hovedprosjektet (høsten 2014) har levert utfylte sjekklister og statusrapporter iht maler i KS-planen til hvert styringsgruppemøte. Revisjonen finner at anbefalingen gitt i revisjonsrapporten om Hadeland-prosjektet er gjennomført i Lillehammer-prosjektet, både når det gjelder bruken av kvalitetssystemet og styringsgruppas oppfølging av prosjektledernes bruk av systemet. Problemstilling 2 Problemstillingen var om anbefalingene fra Hadeland-rapporten er implementert i byggeprosjektet nye Lillehammer videregående skole. Rapporten Evalueringen av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole ble lagt fram på forsommeren i Revisjonen ga seks anbefalinger vedrørende fylkeskommunens styring av byggeprosesser. Følgende anbefalinger er fulgt opp i denne problemstillingen; Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 Fylkeskommunen bør vurdere hvordan brukermedvirkningen ved skoleutbygginger kan forankres på en best mulig måte hos skoleledelsen og hvilken rolle rektor skal ha i beslutningsprosessen. Fylkeskommunen bør foreta en gjennomgang av prosessen rundt utstyrsanskaffelser for å få en mer prinsipiell avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan prosessen i forbindelse med vurdering av og gjennomføring av utstyrsanskaffelser skal organiseres og eventuelt utarbeide en ny rutine for dette. Revisjonen viser til at det allerede finnes en rutine i kvalitetssystemet som ikke er benyttet ved dette investeringsprosjektet. Når det gjelder rektors rolle i byggesaker ble det høsten 2014 laget en egen arbeidsbeskrivelse for rektor som formaliserte rektors oppgaver. I følge rutinen deltar rektor i beslutningsprosessen gjennom å være medlem i prosjektgruppa og å delta i styringsgruppemøter der skolens prosjekt behandles. Det går ikke fram av rutinen at rektor har en rolle i brukermedvirkningen, eller overfor brukerkoordinatorene, men revisjonens oppfatning er at i praksis har det vært et godt fungerende samarbeid mellom rektor og brukerkoordinatorene. Rektor har også deltatt i brukergruppemøter ved behov. Revisjonen mener at anbefalingen om rektors rolle i byggesaker er vurdert og implementert i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs. Når det gjelder prosessen med utstyrsanskaffelser ble det høsten 2014 utarbeidet en ny arbeidsbeskrivelse for utstyrsplanlegger, der blant annet kriterier for vurdering av gjenbruk ble innarbeidet. I mars 2015 ble rutinen for å skille mellom byggutstyr og brukerutstyr ved nybygg og større ombygginger revidert. De to bruker- og utstyrskoordinatorene ble gjort kjent med rutinene og begge sier i samtale med revisjonen at prosessen med utstyrsanskaffelser var en omfattende oppgave, men at de er godt fornøyd med resultatet. Revisjonen mener at anbefalingen om å vurdere organiseringen av prosessen i forbindelse med vurdering og gjennomføring av utstyrsanskaffelser er gjennomført og implementert i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs. Revisjonen mener også at det er foretatt en avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser ved skoleutbygginger. Problemstilling 3 Problemstillingen var om prosjektstyringen i tidligfasen har sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs. Tidligfasen i prosjektet har bestått av to faser, forstudien og forprosjektet. I tillegg har vi tatt med mulighetsstudien som en del av forstudien, da denne utgjør oppstarten av byggeprosjektet. Tradisjonelt har forskning og litteratur innenfor feltet prosjektstyring konsentrert seg om prosjektgjennomføringen og om denne har vært tilfredsstillende. Vi har valgt å fokusere på tidligfasen i prosjektet da nyere forskning har vist at prosjektstyringen fram til den endelige beslutningen om å gjennomføre en større investering har stor betydning for prosjektets suksess. En god utredning i Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 tidligfasen vil gi beslutningstakerne et bedre grunnlag til å kunne avvise prosjekter som ikke er en del av langsiktige strategier, som ikke møter et reelt behov eller som representerer en unødig økonomisk risiko. Mulighetsstudien og forstudien: I løpet av fase 1 i prosjektet ble det lagt fram to saker for fylkestinget. Vår vurdering er at saksutredningene ga god informasjon om behovet for å endre skolestrukturen i Lillehammer og målet med endringen. De to saksutredningene presenterte imidlertid én bestemt løsning for å samle opplæringstilbudet, uten en reell diskusjon av alternative konsepter. De alternativene som forelå var ulike varianter av samme konsept. Revisjonen mener at selv om det foreligger gode argumenter for et bestemt alternativ så vil beslutningsgrunnlaget bli mer informativt om det vises til en drøfting av flere mulige løsninger på det aktuelle behovet. Ingen av de to saksutredningene la vekt på kostnader, i den forstand at kostnadene ikke var en avgjørende del av argumentasjonen for å gå videre i prosessen. Likevel er areal- og kostnadsberegninger gitt relativt stor plass i FT-sak 8/13. Det ble lagt fram kostnadsestimater som deterministiske tall, og det forelå ingen vurdering av risiko eller usikkerhet. Det skulle vise seg at de endelige økonomiske rammene som ble vedtatt i desember 2014 ble 240% høyere for Vargstad vgs og 150% høyere for Lillehammer vgs. Å utarbeide kostnadsestimater er en nødvendig del av prosjektstyringen i forstudien og relevant informasjon for beslutningstakerne. Revisjonen mener at dersom slike beregninger skal være til nytte i beslutningsprosessen må forutsetningene som er lagt til grunn i beregningene tydeliggjøres, og det bør foreligge en konkret drøfting av usikkerhet både med hensyn til pris og omfang. Revisjonen konkluderer med at prosjektstyringen i forstudien til dels har sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i denne fasen av prosjektet. Vi mener at beslutningsgrunnlaget i en så tidlig fase av prosjektet ville ha gitt mer realistisk informasjon dersom areal- og kostnadsberegningene var knyttet opp mot en vurdering av risiko og usikkerhet. Forprosjektet: I løpet av fase 2 i prosjektet ble det lagt fram tre saker for fylkestinget. Den siste saken var en konsekvens av at tilbudene som kom inn i anbudskonkurransen var vesentlig høyere enn de vedtatte rammene. De to første sakene presenterte arbeidet som var gjort i forprosjektet. Revisjonen mener at saksutredningene ga god informasjon om hvordan det valgte konseptet kunne løses, og hva som var de bygningsmessige konsekvensene. Det vises til en prosess med tett brukerinvolvering undervegs. I denne fasen er prosjekteringen kommet så langt at beslutningstakerne kan vedta de endelige premissene for byggesaken, både hvordan prosjektet skal gjennomføres og endelig økonomisk ramme. Vi ser at omfanget av byggeprosjektet hadde endret seg vesentlig etter forstudien og at dette også ble reflektert i kostnadsestimatene. Kostnadsestimatet for Vargstad var nå tredoblet ift forstudien, mens den var økt med 60% for Lillehammer vgs. Ingen av de tre FT-sakene i forprosjektet viste til beregninger Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 eller hvordan de ulike kostnadsestimatene var kommet fram. Det gikk heller ikke klart fram av sakene hva som er forutsetningene for beregningene, metode, usikkerhetsvurderinger, etc. Etter at prosjektkonkurransen var gjennomført viste det seg at de økonomiske rammene som var vedtatt måtte økes med ytterligere 70 mill. Dette viser at det er forbundet stor usikkerhet med estimerte tall og at det er vanskelig å forutse markedets prising. Dersom en ser til staten og gjennomføringen av store statlige investeringsprosjekter, ble det i 2000 innført en ordning med ekstern kvalitetssikring av kostnadsramme og styringsunderlag før prosjektet ble lagt fram for politisk beslutning. Ordningen har ført til at prosessen med prosjektutvelgelse og estimering av kostnader har blitt styrket og at omfanget av kostnadsoverskridelser er blitt redusert. Kostnadsestimatene blir ofte utarbeidet ved hjelp av stokastiske metoder 1, der usikkerheten blir tatt hensyn til og presentert som en del av kostnadsestimatet. Revisjonen har fått opplyst at fagenhet eiendom opprettet et prosjektråd i Rådet skal blant annet bistå prosjektleder i kvalitetssikringen av faseovergangene, og drøfte kostnadsberegninger og budsjettforslag. Revisjonen mener dette er et steg i riktig retning når det gjelder kvalitetssikring av beslutningsgrunnlagene. Revisjonen konkluderer med at prosjektstyringen i forstudien i stor grad har sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i denne fasen av prosjektet. Vi mener at en drøfting av usikkerhet og risiko ville heve nivået på beslutningsgrunnlaget ytterligere. ANBEFALINGER Med bakgrunn i våre vurderinger og konklusjoner har vi gitt følgende anbefalinger: I følge fylkeskommunens egen styringsrutine for større byggeprosjekter skal forstudien inneholde en drøfting av alternative løsninger for å dekke det aktuelle behovet. Fylkeskommunen bør presisere i rutinen at alternativanalysen skal omfatte en analyse av reelle alternativer, dvs prinsipielt ulike måter å løse det samme behovet på, og ikke varianter av samme konsept. Null-alternativet bør også være med. Fylkeskommunens egen styringsrutine for større byggeprosjekter stiller krav til å legge fram kostnadsestimater i forstudien og forprosjektet, men begrepet usikkerhet er ikke nevnt. Fylkeskommunen bør legge inn en egen usikkerhetsanalyse knyttet opp til kostnadsestimatene som et krav i prosjektmodellen. Revisjonen har sett at det i flere av saksframleggene ikke går klart fram hvordan kostnadsoverslagene framkommer, hva som er forutsetninger for beregningene osv. Revisjonen anbefaler at fylkeskommunen vurderer om det er mulig å presentere kostnadsoverslagene i de ulike fasene på en måte som gjør informasjonen mer tilgjengelig, etterprøvbar og transparent. Fylkeskommunen bør gjennomgå oppgavene som bruker- og utstyrskoordinatorene har ansvaret for med tanke på å få frikjøpingsprosenten så realistisk som mulig. 1 Kostnadsestimatene er basert på sannsynligheter. Inngangsverdien i kalkylene er usikre, i motsetning til i deterministiske kalkyler. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Med bakgrunn i anbefalinger som ble gitt i Innlandet Revisjon IKS sin revisjonsrapport Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole, vedtok kontrollutvalget våren 2016 å bestille en foranalyse om prosjektstyringen vedrørende byggingen og rehabiliteringen av nye Lillehammer videregående skole. Foranalysen Styring og kvalitetssikring av byggeprosjekter ble behandlet i kontrollutvalget i oktober Kontrollutvalget vedtok å gå videre med prosjektet, men ønsket å vente med oppstart til hele byggeprosjektet var ferdig og avsluttende byggeregnskap var avgitt. På denne måten kunne alle fasene i prosjektet belyses. I forbindelse med behandlingen av prosjektplanen, den , sak 37/16, vedtok kontrollutvalget følgende: Kontrollutvalget opprettholder bestillingen av en forvaltningsrevisjon om «Styring og kvalitetssikring av byggeprosjekt» basert på prosjektplan utarbeidet av Innlandet Revisjon IKS. Våren 2017 var byggeprosjektet enda ikke avsluttet, og kontrollutvalget vedtok i sitt møte den 23. mai 2017 at de ønsket at forvaltningsrevisjonsrapporten om prosjektstyring skulle gjennomføres høsten I løpet av høsten ble det informert om at fylkesrådmannen ville legge fram sluttrapport og byggeregnskap i fylkestingets desembermøte. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Utgangspunktet for prosjektet er en oppfølging av det tidligere revisjonsprosjektet Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole. Revisjonen av Hadeland vgs viste noen mangler i prosjektstyringen og kontrollutvalget har vært opptatt av om fylkesadministrasjonen har tatt lærdom av erfaringene som ble gjort i denne prosessen, og om rutinene er blitt endret i tråd med anbefalingene i revisjonsrapporten. Dette prosjektet har som mål å bruke byggeprosessen ved Lillehammer videregående skole (avdeling nord og sør) som et tilsvarende case for å se nærmere på fylkeskommunens prosjektstyring i større byggeprosjekter. Det er en forventning om at denne byggeprosessen skal ha høstet erfaringer fra Hadeland-byggingen og således unngått noen av de svakhetene som ble påpekt i revisjonsrapporten. Følgende problemstilling ble formulert i prosjektplanen: Er byggeprosjektene ved Lillehammer Videregående skole (avdeling sør og nord), planlagt og gjennomført i samsvar med fylkestingets vedtak og retningslinjer for styring og kvalitetssikring av byggeprosjekter? Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 For å kunne besvare hovedproblemstillingen best mulig har revisjonen konkretisert noen delproblemstillinger som belyser ulike sider av problemstillingen. Vi har formulert tre spørsmål som vi mener dekker kontrollutvalgets bestilling: 4. Er prosjektstyringen gjennomført i samsvar med vedtatte rutiner for styring og kvalitetssikring av større byggeprosesser? 5. Er anbefalingene fra Hadeland-rapporten implementert i styringen av byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? 6. Har prosjektstyringen i tidligfasen sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? Delproblemstilling 1 vurderer den konkrete prosjektstyringen i hele prosjektet og bruken av fylkeskommunens egne retningslinjer for styring av større byggeprosjekter, mens delproblemstilling 2 tar for seg de konkrete anbefalingene i Hadelandrapporten og hvordan dette er fulgt opp i Lillehammerprosjektet. I delproblemstilling 3 vil vi se nærmere på tidligfasen (forstudie og forprosjekt) i prosjektet. En rekke studier har vist at kvaliteten på det som gjøres i tidligfasen er avgjørende for om prosjektet blir vellykket 2 og at visse kriterier minimum bør være til stede i denne fasen; en behovsanalyse, en analyse av alternativer, og en tydeliggjøring av usikkerhet ift estimerte kostnader og omfang. Arbeidet i tidligfasen danner grunnlaget for politikernes vedtak om endelig gjennomføring og finansiering av et byggeprosjekt, og «suksesskriteriene» bør også gjenspeiles i beslutningsgrunnlaget for politikernes vedtak. Prosjektet avgrenses i forhold til Hadeland-prosjektet ved at det ikke skal inngå en egen vurdering av anbudsprosessen eller brukermedvirkningen, med unntak av rektors rolle og prosessen med utstyrsanskaffelser. Prosjektet utvides i forhold til Hadeland-prosjektet ved at det gjennomføres en særskilt vurdering av prosjektstyringen i tidligfasen og av grunnlaget for politikernes investeringsbeslutning. 1.3 HVA KJENNETEGNER ET PROSJEKT? Forvaltningsrevisjonen skal evaluere prosjektstyringen vedørende byggingen av nye Lillehammer vgs. Et prosjekt kan defineres som en midlertidig organisasjon som skal løse en bestemt oppgave. Når oppgaven er utført er prosjektet ferdig. Det er et poeng at oppgaven som skal løses er en engangsoppgave, noe virksomheten ikke driver med til daglig, og at gjennomføringen skal lede til et bestemt resultat. Siden oppgaven som skal løses er av engangskarakter er den ofte forbundet med usikkerhet og risiko, og gir derfor spesielle ledelses- og styringsproblemer 3. Å styre et prosjekt innebærer å klarlegge grunnlaget for prosjektet, planlegge, organisere, og følge opp prosjektarbeidet. 2 Concept-rapport nr 45 3 Andersen, Grude, Haug, 2016: Målrettet prosjektstyring Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 Et prosjekt organiseres ofte i flere separate faser. Det er ingen fasit for hva som er riktig faseinndeling. En vanlig inndeling er en tidligfase, en gjennomføringsfase, og en evaluerings-/ avslutningsfase. Tidligfasen omfatter alle aktiviteter fra ideen blir unnfanget til endelig beslutning om gjennomføring er tatt. Gjennomføringsfasen inkluderer den mer detaljerte planleggingen, samt å skape resultater. I avslutningsfasen er produktet i drift og prosjektet evalueres. Prosjekter gjennomføres ofte innenfor rammen av en prosjektmodell. En prosjektmodell beskriver oppgaver, ansvar, beslutningspunkter, etc for den enkelte fase. Modellen er med på å gi struktur og støtte i prosjektarbeidet og skal sikre at beslutninger blir tatt på riktig grunnlag til riktig tid. I et folkevalgt system skal prosjektmodellen sikre at prosjekter undergis reell politisk styring. Det kan være flere beslutningstakere i et offentlig byggeprosjekt. I fylkeskommunen vil det alltid være fylkestingspolitikerne som har den avgjørende beslutningsmyndigheten. Andre med beslutningsmyndighet er fylkesrådmannen og styringsgruppa for byggesaker. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 2 REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er å sette opp noen autoritative 4 standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. I henhold til Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001), punkt 24, skal revisjonskriteriene være «relevante, konkrete og i samsvar med de kravene som gjelder for forvaltningsrevisjonsobjektet innenfor den aktuelle tidsperioden». Det skal utledes revisjonskriterier for hver problemstilling. 2.1 REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING 1 Problemstilling 1: Er prosjektstyringen gjennomført i samsvar med vedtatte rutiner for styring og kvalitetssikring av større byggeprosesser? Denne problemstillingen følger opp den tidligere revisjonsrapporten om byggeprosessen ved Hadeland vgs, der en av problemstillingene var å undersøke om det hadde vært tilfredsstillende kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike fasene. For å kunne vurdere denne problemstillingen må vi finne de interne styringsdokumentene som fagenhet eiendom skal bruke i sin prosjektstyring av større byggeprosjekter BYGGEPROSESSEN AV 2010 "Byggeprosessen av " beskriver fylkeskommunens overordnede prosjektmodell. Rutinen skal brukes ved "større" prosjekter, og sikre en riktig løsning og en rasjonell og god gjennomføring av fylkeskommunale byggesaker. Rutinen gir en beskrivelse av kvalitetskrav, faseinndeling, politisk behandling og den administrative organiseringen. Kvalitetskrav Byggeprosessen skal bygge på gjeldende "Kriterier for utvikling av skolebygg i Oppland 6 ". Revisjonen vil ikke gå nærmere inn på bruken av dette dokumentet, utover å konstatere at dokumentet faktisk er i bruk. Dokumentet angir arkitektoniske, pedagogiske og funksjonelle premisser for utforming av skolebygg og er således et grunnlagsdokument for prosjekteringen av byggene. 4 Autoritativ: toneangivende, med myndighet/autoritet. 5 Byggeprosessen av 2004 (FR-sak 176/04), senere revidert til Byggeprosessen av Godkjent i FU , senere revidert. Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 Faseinndeling og politisk behandling "Byggeprosessen" innebærer en oppdeling av byggeprosjektet i følgende fire faser: Fase 1 Forstudie Fase 2 Skisse- og forprosjekt Fase 3 Hovedprosjekt Fase 4 Evaluering Hver fase, med unntak av fase 4 Evaluering, skal organiseres som et eget prosjekt. Etter fase 1 og 2 er det et beslutningspunkt der fylkesrådmann, fylkesutvalget og/eller fylkestinget gjør vedtak om eventuell videreføring av prosjektet. Fylkesrådmannen avgjør om saken skal til politisk behandling. Etter fase 2 fastsettes endelig kostnadsramme og byggesaken kan settes i gang. Byggesaken skal innarbeides i årsbudsjettet. Etter fase 3 legges saken fram for behandling av sluttrapport og for godkjenning av byggeregnskap. Organisering administrativ behandling Fylkesrådmannen er prosjekteier og prosjektansvarlig, og har således det overordnede ansvaret for all administrativ behandling av byggesaken. Fylkesrådmannen bestemmer sammensetningen av prosjektadministrasjonen, men som hovedregel skal den bestå av en styringsgruppe, en prosjektgruppe, og en prosjektleder. Ved oppnevning av prosjektorganisasjonen skal hver rolle gis mandat og fullmakt for sitt arbeid. Dette gjøres gjennom fylkesrådmannens klarsignal til oppstart av de ulike fasene, altså ved godkjenning av prosjektplanene. Byggesaken styres av en styringsgruppe ledet av fylkesrådmannen. Styringsgruppa (SG) består ellers av leder for aktuell fagenhet (f.eks videregående opplæring), leder for fagenhet eiendom og hovedverneombudet. SG har ansvar for gjennomføring av byggesaken innenfor de rammer som er satt. I forprosjektfasen skal SG blant annet velge entrepriseform og engasjere aktuelle rådgivere og entreprenører for utarbeidelse av forprosjektet. I hovedprosjektfasen skal SG igangsette byggearbeidene. SG vedtar også sluttrapport etter fase 3. Fylkesrådmannen skal oppnevne en prosjektgruppe som minimum skal bestå av en representant fra aktuell fagenhet, leder av aktuell virksomhet, hovedverneombud, tillitsvalgt fra virksomheten og prosjektleder. Prosjektgruppa har det faglige ansvaret for å beskrive funksjoner og behov som underlag for løsninger. Prosjektleder (PL) oppnevnes av fagenhet eiendom. PL har ansvar for å lede, koordinere og gjennomføre byggesaken. PL utarbeider prosjektplaner og er saksbehandler for administrativ og/ eller politisk saksutredning. Innhold i de enkelte fasene Ifølge «Byggeprosessen av 2010» skal det utarbeides prosjektplaner med mål for de enkelte fasene, både for forstudien, forprosjektet og hovedprosjektet. Målet med forstudien er å skaffe tilstrekkelig grunnlagsdata og drøfte alternative løsninger for det aktuelle behovet. Behovet skal beskrives. Målet med forprosjektet er å utvikle funksjons- og romprogram og vise de beste løsningene med angitt kvalitet, kostnad og framdrift. Ved totalentreprisekonkurranse skal fasen inneholde utarbeidelse av Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 konkurransegrunnlag for gjennomføring av konkurranse. Målet med hovedprosjektet er å detaljplanlegge og gjennomføre byggearbeidene med angitt kvalitet, kostnad og framdrift, inkludert prøvedrift av anlegget. I fase 4 - evalueringsfasen, avsluttes byggesaken og driftsfasen starter opp. «Byggeprosessen» angir også konkrete oppgaver som skal gjennomføres i hver fase FEF-KVALITETSPLAN (KS-PLAN) I Byggeprosessen av 2010 står det under avsnittet Faseinndeling at prosessen skal organiseres som et prosjekt etter FEF-kvalitetsplan (KS-plan). Fagenhet eiendom er medlem i Fylkeskommunalt Eiendomsforum (FEF), som er et samarbeid mellom landets fylkeskommuner. Gjennom samarbeidet har fagenhet eiendom tilgang på en databank med oppdaterte dokumenter, i hovedsak lover og forskrifter, ulike styringsdokumenter, sjekklister, maler, osv. KS-planen er en plan for byggherrens gjennomføring av en byggesak. Planen inneholder aktiviteter i en byggeprosess, fra og med behovsutredning, til og med reklamasjonstid og drift. For hver fase i prosjektet listes opp aktuelle aktiviteter med linker til tilhørende prosedyrer og maler for gjennomføring av prosedyren. I følge "Veileder i bruk av FEF-kvalitetsplan for byggesaker", revidert , er kvalitetsplanen definert som et dokument som beskriver tiltak, ressurser og rekkefølgen av aktiviteter som skal sikre at kvalitet oppnås. Kvalitet defineres som "I overensstemmelse med kravene. Dvs, kvalitet er oppnådd når produktet er blitt slik vi på forhånd har definert at det skal være.» KS-planen er et dynamisk verktøy som oppdateres løpende. I denne forvaltningsrevisjonen må vi benytte den versjonen som var gjeldende ved oppstart av prosjektet i Planen er bygd opp som et word-dokument med hyperkoblinger til underliggende dokumenter og fungerer som en sjekkliste for prosjektleder. Det benyttes fargekoder for å vise status på en aktivitet; grønt utført, gult under arbeid, og rødt ikke relevant. Ikke alle aktivitetene som er listet opp er aktuelle, og prosjektleder må plukke ut de som er relevante for sitt prosjekt. Det vises til anbefaling gitt i revisjonsrapporten om byggeprosjektet Hadeland vgs som sier at Fylkeskommunens kvalitetssystem bør benyttes i alle byggesaker KONKRETE REVISJONSKRITERIER FOR PROBLEMSTILLING 2 Byggeprosjektet skal organiseres og styres i samsvar med Byggeprosessen av Herunder: - Byggeprosjektet skal organiseres som et prosjekt etter FEF-kvalitetsplan (KS-plan) og inneholde fire adskilte faser. - Hver fase, med unntak av fase 4, skal organiseres som et selvstendig prosjekt med en prosjektplan og en avsluttende rapport. Prosjektplanen skal blant annet inneholde mål for den enkelte fase og forslag til prosjektorganisasjon bestående av styringsgruppe, prosjektgruppe og prosjektleder. - Fylkesrådmannen gir klarsignal gjennom FR-sak til start av fase 1, 2 og 3. 7 I prosjektperioden var det revisjon nr 4, 5 og 6 av Byggeprosessen som var gjeldende. Det er kun små endringer mellom revisjonene. Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 - Etter fase 1 og fase 2 skal det være et beslutningspunkt der fylkesrådmannen, fylkesutvalget og/eller fylkestinget gjør vedtak om eventuell videreføring av prosjektet. - Byggeprosjektet skal gjennomføres iht de aktiviteter, prosedyrer og maler som ligger i KSplanen. Det elektroniske dokumentet skal være aktivt i bruk. 2.2 REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING 2 Problemstilling 2: Er anbefalingene fra Hadeland-rapporten implementert i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? Problemstillingen er en direkte oppfølging av revisjonsrapporten "Evaluering av byggeprosessen ved Hadeland videregående skole" fra Revisjonskriteriene hentes fra rapportens anbefalinger ANBEFALINGER I REVISJONSRAPPORTEN "EVALUERING AV BYGGEPROSESSEN VED HADELAND VIDEREGÅENDE SKOLE" Formålet med forvaltningsrevisjonen om Hadeland videregående skole var å undersøke om det hadde vært en tilfredsstillende organisering, styring, oppfølging og kvalitetssikring av byggeprosjektet gjennom de ulike fasene. Hadeland-revisjonen hadde en litt annen vinkling enn denne revisjonen om nye Lillehammer vgs, og derfor er ikke alle anbefalingene gitt i Hadeland-rapporten aktuelle for vårt prosjekt. Vi har blant annet ikke sett spesielt på anbudsprosessen, eller på bruken av «Kriterier for utforming av skolebygg i Oppland fylkeskommune». Følgende anbefalinger ble gitt i Hadelandrapporten: Fylkeskommunens kvalitetssystem bør benyttes i alle byggesaker. For å få full nytteverdi av systemet bør styringsgruppa følge opp prosjektleders anvendelse av systemet på et overordnet nivå gjennom prosjektperioden. Anbudsprosessen bør kvalitetssikres slik at forskriftens krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet overholdes. Dette gjelder konkret krav til anskaffelsesprotokoll og føring av referater fra forhandlingsmøter. Revisjonen anser at fylkeskommunens innkjøpshåndbok er et godt verktøy som bør benyttes aktivt også i forbindelse med investeringsprosjekter. Dette vil også sikre at formelle krav til frister og liknende blir ivaretatt. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan brukermedvirkningen ved skoleutbygginger kan forankres på en best mulig måte hos skoleledelsen og hvilken rolle rektor skal ha i beslutningsprosessen. Fylkeskommunen bør foreta en gjennomgang av prosessen rundt utstyrsanskaffelser for å få en mer prinsipiell avklaring på hva som skal inngå av utstyrsanskaffelser i investeringsbudsjettet ved skoleutbygginger. Fylkeskommunen bør vurdere hvordan prosessen i forbindelse med vurdering av og gjennomføring av utstyrsanskaffelser skal organiseres og eventuelt utarbeide en ny rutine for dette. Revisjonen viser til at det allerede finnes en rutine i kvalitetssystemet som ikke er benyttet ved dette investeringsprosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 Fylkeskommunen anbefales å ta en metodisk gjennomgang av hvordan fylkesutvalgets premisser kan brukes som kvalitetskriterier i en prosjektkonkurranse på en best mulig måte. Den første anbefalingen følges opp i problemstilling 1. Den andre og den siste anbefalingen er ikke aktuelle for vårt prosjekt. De øvrige anbefalingene som omhandler rektors rolle i en byggeprosess og prosessen med utstyrsanskaffelser er aktuelle revisjonskriterier KONKRETE REVISJONSKRITERIER FOR PROBLEMSTILLING 2 Rektors rolle i en byggeprosess er avklart og det finnes rutiner som er kjent og iverksatt. Rutinene skal gi føringer både for rektors rolle i prosjektorganisasjonen og rektors rolle i prosessen med brukermedvirkningen. Det finnes en rutine for gjennomføring av utstyrsanskaffelser som er kjent og iverksatt. Rutinen skal gi føringer både for organiseringen av prosessen med anskaffelsene og hvilket utstyr som skal anskaffes. 2.3 REVISJONSKRITERIER TIL PROBLEMSTILLING 3 Problemstilling 3: Har prosjektstyringen i tidligfasen sikret et godt grunnlag for fylkestingets vedtak i byggeprosjektet nye Lillehammer vgs? Som vi var inne på innledningsvis er arbeidet i tidligfasen grunnlaget for den endelige beslutningen om hvorvidt en investering skal gjennomføres. Dette arbeidet må formidles til beslutningstakerne. For at politikerne skal kunne drive god politisk styring, må beslutningsgrunnlagene gi all relevant informasjon på beslutningstidspunktet. Revisjonskriteriene for problemstillingen må derfor si noe om hva som er relevant informasjon når en større investeringsbeslutning skal vedtas. Her vil vi bruke krav til den enkelte fase i OFK sin prosjektmodell (Byggeprosessen av 2010), men også se på aktuell litteratur om tidligfasen i byggeprosjekter. I tillegg vil vi se på generelle krav til god saksbehandling som framgår av lov og ulovsfestede prinsipper. Vi begynner med overordnede krav til god saksbehandling og går deretter videre til spesielle krav til beslutningsunderlag i investeringsprosjekter KOMMUNELOVEN 23.2 «Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.» Første setning sier noe om administrasjonssjefens ansvar for å utarbeide gode saksgrunnlag til den politiske beslutningsprosessen, og for å følge opp politiske vedtak. Andre setning handler om at Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 administrasjonssjefen skal ha kontroll i eget hus. Dette kan i denne sammenhengen tolkes slik at administrasjonssjefen har et ansvar for å etablere et system som sikrer at saker blir forsvarlig utredet. Bestemmelsen i kommuneloven utdyper ikke hva som kreves av en saksutredning for at den skal sies å være forsvarlig. Dette konkretiseres heller ikke i særlig grad i forarbeidene. Leser vi lovkommentarene 8 tilhørende kommuneloven 23, finner vi en merknad om at den som legger fram en sak for politisk behandling har plikt til å gjøre oppmerksom på eventuelle svakheter og ufullstendigheter i saksframlegget, herunder også eventuelle rettslige tvilsspørsmål. Vi finner også i lovkommentarene at uttrykket tilstrekkelig utredet er brukt synonymt med forsvarlig utredet. Av tilstrekkelig utredet forstår vi at beslutningsgrunnlaget skal gi tilstrekkelig/nok informasjon for beslutningstakerne på beslutningstidspunktet. Av dette kan vi utlede at administrasjonssjefen/ fylkesrådmannen har et overordnet ansvar for at de folkevalgte får framlagt et forsvarlig saksgrunnlag for sine beslutninger, at han/hun har plikt til å gjøre oppmerksom på eventuelle svakheter og ufullstendigheter i saksframlegget KRAV TIL FORVALTNINGENS SAKSBEHANDLING Både administrasjon og politikere må forholde seg til en "grunnmur" av prinsipper og regelverk som gjelder offentlig forvaltning. Denne "grunnmuren" består av sentrale deler av regelverket i forvaltningsloven og de forvaltningsrettslige prinsippene 9. Forvaltningsloven gir regler om behandlingsmåten i forvaltningssaker der hovedformålet er å styrke rettssikkerheten og å verne borgerne mot uheldige og uriktige avgjørelser. Forvaltningslovens prinsipper om å sikre en grundig og objektiv utredning vil også være gyldig for administrasjonssjefens utredninger overfor politikerne. Vi går ikke nærmere inn på forvaltningsretten her, men trekker fram forvaltningslovens 17 første punktum som en relevant kilde til revisjonskriterium; Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Bestemmelsen omhandler et grunnleggende saksbehandlingsprinsipp som gjerne betegnes som utredningsprinsippet. I note 460 i lovkommentarene sies det at denne bestemmelsen "gir en håndfast forankring for de krav som stilles til forsvarlig saksbehandling". Dette utdypes noe i note 462; "De tjenestemennene som er ansvarlig for saksforberedelsen, må sørge for at faktum blir klargjort. De har plikt til å undersøke forhold og opplysninger til så vel gunst som til skade for borgerne. De må også kontrollere opplysninger som legges frem av parter eller andre. Bestemmelsen påbyr derimot ikke at tjenestemennene selv skal innhente alle opplysninger." 8 Norsk Lovkommentar er et elektronisk oppslagsverk hvor samtlige lover i Norges Lover er kommentert. Lovkommentarene gir en utdypende forklaring til lovparagrafene basert på tilhørende rettskilder (andre lover, forskrifter, forarbeider, rettsavgjørelser, etc). 9 Forvaltningsretten omfatter en del grunnleggende prinsipper som må ligge til grunn for utøvelse av offentlig myndighet. Dette er uskrevne (ulovfestede) prinsipper som supplerer lov og forskrift, eks legalitetsprinsippet. Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 Bestemmelsen står i forvaltningsloven kapittel IV som gjelder enkeltvedtak, men Jan Fridthjof Bernt sier i Lovkommentar, note 461, at "det ikke er tvilsomt at bestemmelsen er et uttrykk for et generelt prinsipp som gjelder for alle forvaltningsavgjørelser". Fra forvaltningsloven 17, utredningsprinsippet, kan vi altså slutte at et forsvarlig utredet saksgrunnlag skal inneholde alle relevante opplysninger vedrørende saken, både positive og negative GENERELLE KRAV TIL BESLUTNINGSUNDERLAG NOU 2015:14 Bedre beslutningsunderlag, bedre styring Høsten 2014 ble det nedsatt et offentlig utvalg som blant annet skulle vurdere endringer i det statlige budsjettsystemet og krav til beslutningsgrunnlag på statsnivå. I rapporten skriver utvalget; "Det viktigste formålet med all beslutningsinformasjon er å gjøre beslutningstaker i stand til å ta gode beslutninger." og "Det er avgjørende at de som fatter beslutningene har god informasjon om problemer, mål, alternativer og konsekvenser før beslutningene reelt sett fattes." Jo bedre beslutningsunderlag, jo bedre styring. Utvalget lister opp noen generelle kjennetegn ved informasjon som bør ligge til grunn for en god beslutning (s 22): Informasjonen viser tydelig hva som er ønsket resultat (mål) og beskriver alternative måter å oppnå målet på. Informasjonen er korrekt og balansert, og viser de relevante, totale konsekvensene av de beslutninger som fattes, inkludert usikkerhet knyttet til resultatene. Informasjonen er relevant, med et omfang som er tilpasset målgruppen. Informasjonen kommer i rett tid til beslutningen som skal fattes. Informasjonen er tilgjengelig, transparent og etterprøvbar, og har god faglig kvalitet. Revisjonen mener at disse generelle kjennetegnene på en god måte konkretiserer hva en kan forvente av et forsvarlig utredet saksgrunnlag iht kommuneloven 23.2 og forvaltningsloven 17. Informasjon hentet fra en NOU er ikke en sterk autorativ kilde, men vi velger å ta den med da vi mener at en NOU viser hva en nasjonalt ledende faggruppe har ment om et bestemt tema SPESIELLE KRAV TIL BESLUTNINGSUNDERLAG VED INVESTERINGSBESLUTNINGER Concept rapport nr 45. Kommunale investeringsprosjekter. Prosjektmodeller og krav til beslutningsunderlag Forskningsprogrammet Concept har som sitt primære mål å utvikle kunnskap om investeringsprosjekter i tidligfasen fra den første ideen oppstår til endelig finansiering av gjennomføringen er vedtatt. De har gjennomført evalueringer av en rekke statlige investeringsprosjekter innenfor Statens prosjektmodell 10. Etter hvert har de også sett nærmere på større investeringer i kommunesektoren. Revisjonen mener at denne forskningen er relevant for vår problemstilling og at noen av deres funn kan benyttes som revisjonskriterier. Rapport nr 45 kom i 10 Statens prosjektmodell (KS-ordningen) innebærer at alle større investeringsprosjekter skal gjennom en ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget før endelig gjennomføring vedtas. Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 oktober 2015, men forskningsprogrammet har eksistert siden 2002, og erfaringene med tidligfasen i statlige investeringsprosjekter har vært kjent i flere år. Forskerne understreker betydningen av å benytte en prosjektmodell ved gjennomføring av investeringsprosjekter. De viktigste aspektene ved en prosjektmodell kan beskrives som følgende (Haanæs m.fl., 2004): Klar faseinndeling Klare beslutningspunkter Kvalitetssikret grunnlag for beslutninger Enkelhet Den kanskje viktigste begrunnelsen for bruken av prosjektmodeller er å forhindre at man tar en beslutning om gjennomføring av et gitt prosjektkonsept uten at man har foretatt en grundig vurdering av behov, krav og målsetninger. En sentral del av en prosjektmodell er kostnadsestimering og usikkerhetsanalyse. Tradisjonelt har prosjektets budsjett vært basert på såkalte deterministiske kalkyler som bygger på at prosjektet blir beskrevet i detalj, og hver liten del kostnadsberegnet ut fra mengde og enhetspris som deretter summeres. Alternativet er såkalte stokastiske kalkyler. Disse deler opp prosjektet i færre og større komponenter der kostnaden av hver enkelt estimeres. I tillegg til å angi antatt kostnad for de enkelte postene, spesifiseres også antatt usikkerhet i hvert estimat. De postene der estimatene anses mest usikre detaljeres deretter videre steg for steg til antatt usikkerhet for det samlete estimatet antas å være på et akseptabelt nivå. Erfaring med slike kalkyler er at en raskt og kostnadseffektivt kan komme frem til kostnadsanslag som i ettertid ofte har vist seg å gi et rimelig godt bilde av faktiske kostnader. Concept-rapport nr 45 er en studie av kommunal investeringspraksis, der de går igjennom fem kommunale investeringsprosjekter med varierende grad av suksess, og ser på omfanget av bruken av prosjektmodeller i landets ti største kommuner. Evalueringer av store investeringsprosjekter har vist at kvalitet i tidligfasen er avgjørende for suksess. Prosjekter som mislykkes har ofte noen felles kjennetegn som alle er knyttet til tidligfasen, og en kunne også finne igjen disse utfordringene i de fem kommunale investeringsprosjektene som denne studien viser til: Manglende eller ensidig behovsanalyse. Det er forskjell på behov og ønsker. Det bør foreligge en eller annen form for kritisk vurdering av hvorvidt det aktuelle prosjektet er noe kommunen har behov for. Analysen bør fokusere på samfunnets behov. Urealistiske eller manglende målformuleringer. Målene begrenses ofte til mål for tidsbruk og kostnad, ikke hvilke virkninger og samfunnsmål prosjektet kan gi. Ingen vurdering av konseptuelle alternativer. Ofte er alternativvurderingene egentlig varianter av samme konsept. Nullalternativet skal være med som et reelt alternativ. Mangelfulle økonomiske analyser. Lite fokus på livsløpskostnader. Lite bruk av samfunnsøkonomiske analyser, og hva som er alternativ bruk av ressursene eller den samfunnsøkonomiske gevinsten. Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 Underestimering av kostnadsestimater. Den største kostnadsøkningen finner ofte sted før prosjektet får sitt formelle budsjett. Hvis tidlige kostnadsestimater er mer realistiske kunne mange mindre vellykkede prosjekter vært avvist på et tidligere tidspunkt. Manglende usikkerhetsanalyse. Kostnadsestimater legges fram uten påslag av usikkerhet. Tidlige tall presenteres som deterministiske. Ingen kvalitetssikring. Ved å kvalitetssikre planer og forutsetninger kan en unngå at kostnadsestimater preget av overoptimisme, taktisk estimering, eller lav kvalitet av andre årsaker, blir benyttet i beslutningsprosessen. Et minstekrav til kvalitetssikring bør være at grunnlaget for investeringsbeslutningen gås igjennom av en part uten eget budsjettansvar for det aktuelle prosjektet. Økning i omfang undervegs. Prosjektet blir større enn opprinnelig planlagt og kostnadene øker. Hvis det er omfattende usikkerhet omkring omfang må dette tas høyde for gjennom usikkerhetsanalysen. Ekstern pådriver. Sterke private interesser, eller andre eksterne pådrivere, utøver press på beslutningstakerne for å få gjennomslag for en spesifikk løsning. Vi ser at mange av punktene er sammenfallende med kjennetegnene for god beslutningsinformasjon listet opp i avsnitt ovenfor. Både formuleringer om mål/resultat, alternative forslag til løsninger, og informasjon om usikkerhet er felles «suksesskriterier». Når det gjelder investeringsbeslutninger legges det i tillegg særskilt vekt på behovsanalyse og økonomiske konsekvenser. Vi legger også merke til forskernes vekt på betydningen av å benytte prosjektmodeller, og at klare beslutningspunkter og et kvalitetssikret beslutningsgrunnlag er viktige aspekt ved slike modeller BYGGEPROSESSEN AV MÅL FOR FORSTUDIE OG FORPROSJEKT Som vi har sett under problemstilling 1, i avsnitt 2.1 ovenfor, skal fylkeskommunens egen prosjektmodell (Byggeprosessen av 2010) brukes ved alle større byggeprosjekter. Byggeprosjektet skal inneholde fire faser, hvorav fase 1 (forstudie) og fase 2 (forprosjekt) utgjør tidligfasen. Rutinen angir hovedinnholdet eller målet for hver fase. I tillegg er det listet opp flere oppgaver som skal gjennomføres for å nå målet. I følge Byggeprosessen skal forstudien inneholde en behovsbeskrivelse, innhenting av grunnlagsdata, og drøfting av alternative løsninger. En av de konkrete oppgavene er å gi en faglig begrunnelse for en eventuell byggesak, inklusive antatt arealbehov, antatt kostnadsbilde, framdriftsplan og forslag til entrepriseform. Forprosjektet har som hovedinnhold å utvikle rom- og funksjonsprogram og vise de beste løsningene med angitt kvalitet, kostnad og framdrift. Hver fase skal avsluttes med et beslutningspunkt der fylkesrådmannen eller fylkesutvalget og/eller fylkestinget skal godkjenne videreføring av prosjektet. En må forvente at beslutningsgrunnlaget som ligger til grunn for beslutningen om eventuell videreføring av prosjektet oppsummerer arbeidet i den forutgående fasen, og reflekterer målene som angis i Byggeprosessen av Vi kan ut i fra dette slutte at fylkeskommunens egen prosjektmodell gir krav til innhold i den enkelte fase i tidligfasen, og at disse bør reflekteres i saksutredningen som avslutter en fase. Modellens krav til innhold i tidligfasen er blant annet en beskrivelse av behov, alternativer, og kostnadsbilde. Innlandet Revisjon IKS Side 20

21 2.3.6 KONKRETE REVISJONSKRITERIER FOR PROBLEMSTILLING 3 Vi har utledet følgende revisjonskriterier for problemstilling 3, basert på kildene som er gjennomgått ovenfor; o o o Politikernes vedtak i byggeprosjektet skal være fattet på et forsvarlig utredet saksgrunnlag som inneholder all relevant informasjon ift den fasen prosjektet er i. Saksutredningen som legges fram etter forstudien skal inneholde; o Målet med byggeprosjektet og hvilket behov prosjektet skal dekke. o Alternative måter å oppnå målet på, med totale konsekvenser for hvert alternativ. o Kostnadsestimat med usikkerhetsvurdering for hvert alternativ. Saksutredningen som legges fram etter forprosjektet skal inneholde; o Presentasjon av de beste løsningene innenfor det konseptet som ble valgt i forstudien o Totale konsekvenser for hver løsning o Kostnadsoverslag med totale investeringskostnader, med en egen drøfting av usikkerhet Innlandet Revisjon IKS Side 21