Risikoområder i investeringsprosjekter - og hvordan håndtere dem

Transkript

1 Risikoområder i investeringsprosjekter - og hvordan håndtere dem MNKR Nyttårsmøte Stiklestad: januar 2017 Morten Welde Forskningsprogrammet Concept Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Norwegian University of Science and Technology

2 Mye kan gå galt. men mye går om lag som planlagt Det er mye god praksis i stat, kommuner og i privat sektor La oss se litt nærmere på hva man bør gjøre i kommunale investeringsprosjekter Norwegian University of Science and Technology 2

3 Hva jeg skal snakke om 1. Prosjekters tidligfase 2. Prosjektsuksess og prosjektmodeller 3. Behov, mål og krav 4. Mulighetsstudien 5. Alternativanalysen 6. Beslutningen 7. Kvalitetssikring 8. Avslutning Norwegian University of Science and Technology 3

4 1. Grunnlaget for prosjektsuksess legges i prosjekters tidligfase Project management vs. Project governance Tradisjonelt mest fokus på prosjekters gjennomføringsfase, men prosjekter som mislykkes er ofte utredet for dårlig Tidligfasen: Fra en prosjektidé blir unnfanget til endelig gjennomføring av beslutning blir tatt Hva bør tidligfasen inneholde? Norwegian University of Science and Technology 4

5 2. PROSJEKTSUKSESS OG PROSJEKTMODELLER Norwegian University of Science and Technology

6 Hvordan lykkes med store prosjekter? Nøkkelen er å velge et relevant konsept (prosjekt ), produktivt (uten sløsing) og med varig nytteeffekt (levedyktig) Å stoppe i tide er også suksess! Vi må ivareta både prosjektperspektivet (produktivt), brukerperspektivet (relevant) og samfunns-/ eierperspektivet (levedyktig) Lønnsomme og vellykkede virksomheter løser dette innenfor rammene av «prosjektmodeller», «investeringsreglement» eller «prosedyrer for eierstyring» Norwegian University of Science and Technology 6

7 Prosjektmodell: Krav til hvordan prosjekt skal gjennomføres fra idéfase til sluttføring Definerer roller, krav til beslutningsgrunnlag og beslutningspunkter mellom ulike faser Deltakerne skal være klar over 1) når det tas en beslutning, 2) hva beslutningen går ut på og 3) hva konsekvensene er D1 D2 D3 D4 D5 D6 B1 B2 B3 B4 B5 B6 F1 F2 F3 F4 F5 F6 F7 F8 F9 Tidligfase Prosjektgjennomføring Resultater og gevinstrealisering Norwegian University of Science and Technology 7

8 Hensikten med en prosjektmodell Styrke styringen av kommunens prosjekter gjennom felles retningslinjer som skal følges av alle prosjekter Sikrer at aktiviteter gjøres i riktig rekkefølge Sikrer at beslutningene tas på riktig grunnlag og på riktig nivå Ved hvert beslutningspunkt skal man beslutte om prosjektet skal videreføres, utsettes, stanses aller revurderes Det skal foreligge konkrete krav til hva som skal gjøres i hver fase før man kan gå videre Norwegian University of Science and Technology 8

9 En generell prosjektmodell - Marked, - Rammebetingelser - Utviklingstrender - Gevinster - Videreutvikling Behov, mål og krav Mulighetsstudie Alternativanalyse Anskaffelse Drift Tidligfase Gjennomføring Norwegian University of Science and Technology 9

10 3. Behov, mål og krav HENSIKT: Avklare om et prosjekt bør gjennomføres og hva som ønskes oppnådd med det Er det et samfunnsbehov som utløser planlegging av tiltak? Skiller mellom: Normative metoder: politiske mål, lover/forskrifter etc. Etterspørselsbaserte metoder: befolkningsøkning, kapasitet etc. Interessebaserte metoder: ønsker fra næringsliv, beboere etc. Det er forskjell på behov, begjær, lyst og ønske! Norwegian University of Science and Technology 10

11 Behovet må uttrykkes på en måte som gir rom for å vurdere alternative løsninger Behovet uttrykkes ikke som en konkret løsning på problemet! Ikke Flere kjørefelt på innfartsveiene men Mer effektiv trafikkavvikling Ikke Bergkunstmuseum men Ivaretakelse av kulturminner og formidling av bergkunst etc. Norwegian University of Science and Technology 11

12 Etablering av mål Tiltakets mål skal være konsistente med behovsanalysen og ikke minst kommunens overordnede strategi Målet skal angi det en konkret ønsker å oppnå og uttrykt i målbare størrelser Målet skal være realistisk oppnåelig i forhold til tid, ressurser og betingende faktorer Målene skal være innbyrdes sammenhengende og støtte opp under hver andre i et hierarki Norwegian University of Science and Technology 12

13 Alle store prosjekter skal ha mål Måloppnåelse? Samfunnsmål / strategiske mål Effektmål (Virkninger for brukerne) «Hvorfor» Resultatmål TID «Hva» «Hvor mye» «Når» KVALITET KOSTNAD Norwegian University of Science and Technology 13

14 Fastsette krav Krav er betingelser som skal oppfylles ved gjennomføring av prosjektet Absolutte krav er basert på lov/forskrift og eventuelle allerede vedtatte planer Viktige krav avledes av behovene og målene Hvis kravene er for mange så reduseres mulighetsrommet Norwegian University of Science and Technology 14

15 4. Mulighetsstudien HENSIKT: Søke å belyse alle måter som kan løse virksomhetens behov En strukturert prosess der man først åpner for alle muligheter før man snevrer inn til et håndterbart antall løsninger Behov, mål og krav sett i sammenheng definerer mulighetsrommet Mulighetsstudiet må sørge for at: Prosjektets mål er konsistente med behovene Løsningsmulighetene kan realisere målene Kravene tilfredsstilles Norwegian University of Science and Technology 15

16 5. Alternativanalyse HENSIKT: Velge riktig konsept som løser de identifiserte behovene Skal inneholde nullalternativet (0+) og minst to andre konseptuelt ulike alternativer Tendensen er at tilnærmingen blir for snever En strukturert prosess som tar for seg både kvalitative og kvantitative vurderinger Norwegian University of Science and Technology 16

17 Økonomiske analyser er sentrale i alternativanalysen Synliggjøre kostnader og nytte for de ulike alternativene Innkjøpskostnad Livsløpskostnad Samfunnsøkonomisk kostnad Kostnadsestimering Norwegian University of Science and Technology 17

18 Kostnadsestimering er en sentral del av god virksomhetsstyring Hva koster det? Utbyggingskostnaden er normalt den parameteren som får mest oppmerksomhet i både i prosjekters tidligfase og i gjennomføringsfasen Kostnaden er egnet til å gjøre aktører ansvarlig, for å måle fremdrift og for å måle lønnsomhet Kostnadsoverskridelser kan være ødeleggende for: Bedriftsøkonomisk lønnsomhet Samfunnsøkonomisk lønnsomhet Omdømme, fremdrift etc. Det betyr at vi må ha metoder som kan estimere kostnaden og synliggjøre usikkerhet Norwegian University of Science and Technology 18

19 Ulike estimeringsmetoder Analogiestimering: å benytte de virkelige kostnader fra tidligere utførte, lignende prosjekter som basis Nedenfra og opp estimering: å estimere kostnadene til de enkelte arbeidspakker eller aktiviteter på det laveste detaljnivå. Disse summeres til en estimert sluttkostnad. Ovenfra og ned estimering: deler inn estimatet i et fåtall elementer som antas å være usikre Norwegian University of Science and Technology 19

20 Ren nedenfra og opp estimering uegnet Norwegian University of Science and Technology 20

21 Hvert element i et estimat kan ha ulike verdier: estimatusikkerhet Norwegian University of Science and Technology 21

22 I tillegg er det en rekke usikkerhetsfaktorer som bidrar til den totale usikkerheten Markedspris Prosjektkostnad Politikk Organisering Arbeidspakke 1 Arbeidspakke 2 Arbeidspakke 3 Naboer Ideelt: Kun pris og mendgeusikkerhet Grunnforhold Norwegian University of Science and Technology 22

23 Resultatet av en stokastisk estimeringsprosess er en S-kurve som viser en kumulativ sannsynlighetsfordeling 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% S-kurve P85 P50 P50: 50 % sannsynlighet for å overskrides P85: 15 % sannsynlighet for å overskrides I staten: Styringsmål for prosjektleder: P45 Styringsramme for etaten: P50 Kostnadsramme for departement: P85 20% 10% 0% Norwegian University of Science and Technology 23

24 Usikkerhetsprofilet viser oss de faktorene som bidrar mest til den totale usikkerheten Element Andel av usikkerhet Hovedveg - Kostnad pr. m 28,10 % Standardvalg 16,20 % Alternativusikkerhet 12,50 % Plan 8,90 % Tillegg for kryss - Kostnad pr. stk. 5,00 % Miljøtunnel. Kostnad pr. m 4,70 % Geoteknsike tiltak - Kostnad pr. m 4,30 % Adm., plan, prosj., byggel. 2,60 % Tekniske forhold 2,60 % Støyskerming - Kostnad pr. M 2,40 % Geotekniske tiltak - Lengde 1,90 % Kortspennsbruer - Størrelse 1,70 % Kortsprennsbruer - Kostnad pr. m2 1,60 % Miljømessige forhold 1,40 % Bru over Glomma - Kostnad pr. m2 1,30 % Norwegian University of Science and Technology 24

25 Hva kjennetegner gode kostnadsoverslag? Alle forhold har vært vurdert, og alle mulige virkninger på kostnadene er kvantifisert, og etter beste skjønn tatt inn i estimatet Det betyr at mangler i planer/plangrunnlag, mulige politisk baserte pålegg, miljøforhold etc. er tatt hensyn til Det samme gjelder forhold som prosjektforelskelse, markedssvingninger, organisatoriske forhold etc. I praksis er vi ofte for sikre, underestimerer usikkerheten og gjør en rekke (urealistiske) forutsetninger Norwegian University of Science and Technology 25

26 Store statlige investeringsprosjekter har etter hvert fått god kostnadskontroll 50% Avvik fra styringsrammen 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50% Norwegian University of Science and Technology 27

27 40% Avvik fra kostnadsrammen 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% Norwegian University of Science and Technology 28

28 Men noen ganger går det galt Taktisk underestimering og overoptimisme Omfangsendringer og mangler i kontraktsgrunnlaget Underestimering av risiko og utilstrekkelige estimeringsmetodikk Svak prosjekteierstyring Lang tid Norwegian University of Science and Technology 29

29 Resultatet av alternativanalysen Basert på vurderinger av kostnader og nytte av de ulike alternativene, kan de rangeres Det gir grunnlag for å ta en beslutning Politikerne bestemmer, men det er viktig at grunnlaget for å ta en beslutning er så godt som mulig Norwegian University of Science and Technology 30

30 6. Beslutning Ved beslutningstidspunktet tar prosjekteier (i kommuner normalt formannskap/kommunestyre) beslutning om prosjektet skal gjennomføres eller ikke Rådmannen vil normalt ha én innstilling Pass opp for benkeforslag! Norwegian University of Science and Technology 31

31 Følgende bør inngå i beslutningsgrunnlaget Prosjektets bakgrunn (hvordan det oppsto og hvorfor man har brukt ressurser til å planlegge) Hva beslutningen går ut på Prosjektmål Kostnadsramme/styringsramme og vurdering av usikkerhet Tidsplan for (eventuell) gjennomføringsfase Norwegian University of Science and Technology 32

32 Min erfaring fra kommuner Selv om det det formelle beslutningsgrunnlaget varierer i alle virksomheter, er min erfaring at kommunene har mye å gå på her Hva beslutter vi? Hva er kostnaden? Hva inkluderer den? Hva er usikkerheten? Men her er det store variasjoner og det er utvilsomt masse god praksis også i kommunal sektor Norwegian University of Science and Technology 33

33 7. Kvalitetssikring All erfaring viser at individer er dårlige til å vurdere kvaliteten på eget arbeid og at man systematisk undervurderer både omfang og kostnad selv om man har erfaring fra tilsvarende arbeid Staten har derfor innført en ordning med ekstern kvalitetssikring i to kontrollpunkter i investeringsprosjekters planleggingsprosess: KS1 - Kvalitetssikring av konseptvalg før beslutning i regjeringen om å starte forprosjekt. KS2 - Kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag før eventuell investeringsbeslutning i Stortinget. Norwegian University of Science and Technology 34

34 Statens prosjektmodell (KS-ordningen) KS1: Kvalitetssikring av konseptvalg Fokus på valg av konsept i tråd med samfunnets behov og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. KS2: Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsgrunnlag, før prosjektet legges frem for Stortinget. Stortingsvedtak Regjeringsvedtak Behov Forstudie Forprosjekt Prosjekt Effekt KS1 KS2 Norwegian University of Science and Technology 35

35 Kvalitetssikring virker Det er ingen tvil om at KS-ordningen har ført til bedre kostnadskontroll og (kanskje) bedre konseptvalg i staten Ekstern KS er blant de vanligste anbefalingene i prosjektlitteraturen Men omfanget og organisering av KS kan variere: Kollega-/sidemannskontroll En annen enhet i samme organisasjon En annen organisasjon Private konsulenter Norwegian University of Science and Technology 36

36 Avsluttende kommentarer Kommunale investeringer binder ressurser over lang tid, og er ofte irreversible og har store betydning for kommuneøkonomien Investeringsreglement eller prosjektmodeller vil kunne luke bort prosjekter som ikke bør realiseres i en tidlig fase av prosjektutviklingen Alternativt kan de bidra til at man komme frem til konsepter som bedre løser kommunens behov. Det forutsettes imidlertid at reglene/rutinene faktisk etterleves Viktig med kompetanse på prosjektstyring og erfaringsoverføring Norwegian University of Science and Technology 37

37 Takk for meg Norwegian University of Science and Technology 38

38 Noen referanser Samset, K., Prosjekt i tidligfasen. Bergen: Fagbokforlaget. Welde, M., Aksdal, J., Grindvoll, I.L., Kommunale investeringsprosjekter. Prosjektmodeller og krav til beslutningsunderlag. Concept rapport nr. 45. Trondheim: Ex ante akademiske forlag. Welde, M. og Aksdal, J., Prosjektmodeller i kommunesektoren. Mye å hente på grundigere tidligfaseutredninger. Kommunerevisoren, 70 (6), s Norwegian University of Science and Technology 39