Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g.

Transkript

1 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besøksadresse: E. C. Dahls g. 10 Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Helen L. Bargel / Oppvekst- og utdanningsavdeling Deres dato Deres ref. Sør-Trøndelag fylkeskommune Fagenhet for videregående opplæring Postboks 2350 Sluppen 7004 TRONDHEIM Tilsynsrapport etter opplæringsloven Sør-Trøndelag fylkeskommunes plikt til å sørge for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner Fylkesmannen viser til varsel om tilsyn datert med Sør-Trøndelag fylkeskommunes plikt til å sørge for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner. Tilsynet er gjennomført i henhold til planen. Sør-Trøndelag fylkeskommune har gitt tilbakemelding den på foreløpig tilsynsrapport som ble presentert i sluttmøtet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innmeldte tiltak for å rette på de forhold som påpekes i medfølgende tilsynsrapport, har rutiner som kreves for i ivareta aktuelle krav i opplæringsloven. Fylkesmannen finner dermed ikke lovstridige forhold etter de bestemmelsene som det er ført tilsyn med. Fylkesmannen forutsetter at nye rutiner som beskrevet fra Sør-Trøndelag fylkeskommune, blir innarbeidet i samhandling med aktuelle kommuner og videregående skoler. Fylkesmannen takker Sør-Trøndelag fylkeskommune for samarbeidet om dette tilsynet. Med hilsen Lasse Arntsen (e.f.) utdanningsdirektør Helen L. Bargel seniorrådgiver Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Vedlegg: Tilsynsrapport etter opplæringsloven Sør-Trøndelag fylkeskommunes plikt til å sørge for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner Embetsledelse og Kommunal og Justis- og Landbruk og Miljøvern- Oppvekst- og Sosial- og administrasjonsstab samordningsstab beredskapsavdeling bygdeutvikling avdeling utdanningsavdeling helseavdeling Telefaks E-post: postmottak@fmst.no Internett: Organisasjonsnummer:

2 2 Tilsynsrapport Sør-Trøndelag fylkeskommunes plikt til å sørge for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner

3 3 Rapport fra tilsyn med Sør-Trøndelag fylkeskommune Tidsrom for tilsynet: 9. mai 11. oktober 2012 Fylkesmannens tilsynsgruppe: Helen L. Bargel, seniorrådgiver og tilsynsleder Karsten Schroeder, rådgiver Sør-Trøndelag fylkeskommunens kontaktperson: Bodil Grini, seniorrådgiver Tilsyn etter følgende regelverk: Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregående opplæringen (opplæringsloven). Forskrift til opplæringsloven. Tilsyn omhandlet følgende emner: Tilsynet skal kontrollere om Sør-Trøndelag fylkeskommune oppfyller opplæringslovens krav om at elever som bor i barneverninstitusjoner får ivaretatt rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Tilsynet omfatter følgende bestemmelser i opplæringsloven; kontroll av om krav i 13-2 ivaretas. Som grunnlag for et slikt systemtilsyn tar Fylkesmannen utgangspunkt i lovens og knytter de lovkrav denne inneholder til lovregler Fylkesmannen spesifikt har funnet grunn til å rette tilsynet inn mot. Følgende forhold vil bli gjenstand for særlig oppmerksomhet: 1-3 første ledd, kapittel 5 med unntak av 5-7, 5-8 og 5-9 rett, plikt, omfang, innhold og vurdering i grunnskoleopplæring, jf. 2-1, 2-2 og 2-3 rett, omfang, innhold og vurdering i videregående opplæring, jf. 3-1, 3-2 og 3-4 kompetansekrav, jf underveisvurdering, jf. forskrift til oppll Basert på funn i tilsynet kan det også bli aktuelt å se til følgende bestemmelser, jf. opplæringsloven 8-2 og 10-8 inklusive forskrifter til opplæringsloven. Samtidig vil anvendelsen av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven 11 og 11a, kap. IV, kap. V og kap. VI kunne bli vurdert. I den grad det er aktuelt og naturlig vil tilsynet også være oppmerksom på nærskoleprinsippet for grunnskoleelever, jf. 8-1.

4 4 Fylkesmannen avdekket følgende lovstridig praksis under tilsynet: Lovstridig praksis nr. 1: Sør-Trøndelag fylkeskommune har ikke et forsvarlig system, jf. oppll andre ledd for å avdekke, vurdere og følge opp om kravene i opplæringsloven blir oppfylt, jf. oppll Sør-Trøndelag fylkeskommune har i sin redegjørelse til Fylkesmannen datert dokumentert tiltak for et forsvarlig system, jf. oppll andre ledd. Innhold i rapporten: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Gjennomgang av lovstridig praksis 4. Sør-Trøndelag fylkeskommunes oppfølging av tilsynsresultatene vedtakstidspunkt 5. Klage Vedlegg til rapporten: Vedlegg 1: Oversikt over dokumentgrunnlaget fra Sør-Trøndelag fylkeskommune

5 5 1. Innledning Tilsynet kontrollerer om Sør-Trøndelag fylkeskommune oppfyller opplæringslovens krav om at elever som bor i barneverninstitusjoner får ivaretatt rettighetene til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Dette er elever som anses å kunne være sårbare, og de trenger derfor lærere og skoler som er påpasselige overfor elevenes behov for tilrettelegging slik at de kan gjennomføre grunnopplæringen. Et godt system for ivaretakelse av lovkrav, vil være til støtte for elevene og de ansatte i dette arbeidet. Dette tilsynet er et oppfølgingstilsyn etter nasjonalt tilsyn 2008 med opplæringsloven Samtidig er det en oppfølging av Utdanningsdirektoratets nasjonale undersøkelse om skolegangen til beboere i barneverninstitusjoner våren Det er innhentet dokumentasjon og gjennomført intervjuer med representanter for Sør-Trøndelag fylkeskommune som ansvarlig instans. I tillegg er det innhentet dokumentasjon og gjennomført intervju med representanter fra kommuner som Sør-Trøndelag fylkeskommune har inngått avtaler med, om å gi grunnskoleelever opplæring. Dette gjelder kommunene Bjugn, Meldal og Trondheim. Det er også innhentet dokumentasjon og gjennomført intervjuer med representanter for videregående opplæring ved Charlottenlund videregående skole, Fosen videregående skole og Meldal videregående skole. Det er i tillegg innhentet dokumentasjon og gjennomført intervjuer med Sør-Trøndelag fylkeskommune, PPT som utarbeider sakkyndig vurderinger og gjennomfører systemrettet arbeid. Intervjuene ble gjennomført henholdsvis 18. september, 20. september, 28. september, 4. oktober, 5. oktober, 9. oktober og 11. oktober Rapporten gir ingen fullstendig tilstandsvurdering av Sør-Trøndelag fylkeskommune som ansvarlig for grunnskoleopplæringen og videregående opplæring til elever som bor i barneverninstitusjoner. Tilsynet er gjennomført ved gransking av dokumenter, vurdering av relevant statistikk, intervju av sentrale ansatte i fylkeskommunen, utvalgte kommuner og videregående skoler samt PPT, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser er etablert og blir fulgt opp i praksis. Rapporten omhandler funn av lovstridig praksis. Pålegg: Pålegg om endring av lovstridig praksis gis ved mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i lov eller i medhold av lov eller forskrift. Anbefaling: Forhold som ikke omfattes av definisjonen for lovstridig praksis, men der tilsynsmyndigheten, med utgangspunkt i krav fra myndighetene, avdekker et forbedringspotensial.

6 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlag for tilsynet: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) - Forskrift til opplæringsloven - Korrespondanse mellom Sør-Trøndelag fylkeskommune og Fylkesmannen - Dokumentasjon fra Sør-Trøndelag fylkeskommune, jf. vedlegg 1 - Opplysninger fra Nasjonale prøver, GSI (Grunnskolens informasjonssystem) og Elevundersøkelsen 6

7 7 3. Gjennomgang av lovstridig praksis Lovstridig praksis nr. 1 Sør-Trøndelag fylkeskommune har ikke et forsvarlig system for å avdekke, vurdere og følge opp om kravene i opplæringsloven blir oppfylt. Lovstridig praksis fra følgende myndighetskrav Dette er lovstridig praksis i forhold til opplæringsloven 13-2, jf andre ledd. Lovforståelse Det følger av opplæringsloven andre ledd at fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om elever som bor i barneverninstitusjoner får den opplæringen de har krav på. Dette gjelder både for de som er elever i grunnskolen, og de som er elever i videregående opplæring. Systemet skal være en støtte til skolenes og PPTs arbeid. Med et system menes en struktur ordnet etter visse planmessige prinsipper; dvs. en struktur som er kjent, som kan beskrives og som er aktiv. Fylkeskommunen har ikke anledning til å delegere ansvaret etter opplæringsloven annet ledd for opplæring etter Hvorvidt systemet for vurdering og resultatoppfølging er forsvarlig, beror på en konkret og helhetlig vurdering. I et forsvarlig system må fylkeskommunen blant annet vurdere og trekke konklusjoner om elever som bor i barneverninstitusjoner: - Faktisk får opplæring etter opplæringsloven - Har et omfang på opplæringen som opplæringsloven legger til grunn - At det er kommunisert klare forventninger fra fylkeskommunen overfor samarbeidende kommuner og skoler om arbeidet med grunnskoleopplæring og videregående opplæring; herunder at det stilles krav om at skolene kartlegger, vurderer og trekker konklusjoner av hvorvidt opplæringen er tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger, og at de som ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, får tilbud om spesialundervisning - Får evaluering og dokumentasjon i henhold til bestemmelsene i opplæringsloven med forskrift - Får opplæring av de som har lov til å gi opplæring, jf. opplæringsloven med forskrift - Om det er møteplasser for drøfting av opplæringen til disse elevene - At det ved etablering av opplæring i grunnskolen utenfor nærskolen, sikres at også denne opplæringen er i samsvar med lovkrav - At det legges til rette for at PP tjenesten kan brukes i kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov - Får behandlet ulike individuelle rettigheter i samsvar med bestemmelsene i opplæringsloven og forvaltningsloven

8 8 Fylkeskommunen skal også ha et forsvarlig system for å følge opp dersom det blir avdekket at elevene ikke får den opplæringen de har rett til i forhold til punktene som er omtalt ovenfor. For å bli vurdert til å være forsvarlig, må fylkeskommunen, gjennom sitt system, kunne vurdere om disse kravene blir ivaretatt. Systemet må fungere slik at det iverksettes tiltak dersom det blir avdekket at kravene ikke blir oppfylt. I vurderingen av hva som er forsvarlig, legger tilsynet, i tillegg til kravene i annet ledd, blant annet vekt på: - At det finnes avtale om hvordan, når og hvem som har ansvaret for at det skjer en rapportering til fylkeskommunen av hvilket opplæringstilbud hver enkelt elev som bor i barneverninstitusjon, har - At avtalen inneholder krav om at det følger med nødvendig dokumentering for elever som har annen opplæring enn etter nasjonal fag- og timefordeling - At fylkeskommunen har rutiner for å sikre at bestemmelsene for saksbehandling knyttet til ulike individuelle rettighetene i opplæringsloven, følges - At det fins rutiner som sikrer at fylkeskommunen får dokumentering av resultat av opplæringen for den enkelte elev (f. eks. dokumentering av gitt underveisvurdering, ½-årsvurdering, karakterutskrift fra og med 8. årstrinn, fraværsmelding ved bekymring samt dokumentasjon på gjennomført opplæring) - At slik rapportering faktisk skjer - At fylkeskommunen vurderer resultat av denne rapporteringen - At fylkeskommunen sørger for at nødvendig opplæring blir gjennomført, blant annet at opplæringen til elevene blir justert i de tilfeller dokumenteringen gir grunn til det - At fylkeskommunen vurderer resultatet av vurderingene og tar dette med i sin videre planlegging for å sikre at opplæringen til den enkelte er i samsvar med lovkrav; for eksempel gjennom avtaler, tiltak for kompetanseutvikling og ressursmessige tildelingsmodeller - At det er dialog for å drøfte resultatene av vurderingene; for eksempel kommuneleder-/rektorsamtaler - At fylkeskommunen sikrer at nødvendige tiltak blir gjennomført, og at effekten av tiltakene blir vurdert i ettertid Den lovstridige praksisen bygger på vurderinger av følgende informasjon Sør-Trøndelag fylkeskommune har et system for avdekking, vurdering og oppfølging av om lovkrav er ivaretatt. Systemet kan imidlertid ikke regnes som forsvarlig ettersom det ikke alltid blir avdekket at praksis ikke er i samsvar med krav i medhold av opplæringsloven. Samtidig har Fylkesmannen grunnlag for å uttale at fylkeskommunens innsats, siden forrige tilsyn i 2008 med grunnopplæringen for elever som bor i barneverninstitusjoner, har ført til en merkbar positiv endring når det gjelder å sikre elevenes rettigheter. Dette gjelder for eksempel at det nå i en helt annen grad foreligger underlagsdokumentasjon og likeledes at det i hovedsak er fattet enkeltvedtak om spesialundervisning på bakgrunn av dokumenterte behov.

9 9 Fylkesmannen ba den om opplysninger om alle beboere ved barnevernsinstitusjoner som var elever skoleåret 2011/12 ved de seks skolene som inngår i dette tilsynet. Det er sendt inn skriftlige opplysninger for 29 elever fordelt på tre grunnskoler og tre videregående skoler. I tillegg fikk Fylkesmannen opplysninger om tre elever til i målgruppen, gjennom intervju. Dette er elever som følger den ordinære opplæringen og som ikke har vedtak om spesialundervisning. I Fylkestingssak 91/2008 Rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring i institusjoner framgår det at: «Fylkestinget delegerer myndighet etter OLL 13-2 og 13-3 A til fylkesrådmannen. Fylkesrådmannen kan delegere myndighet videre. Fylkesrådmannen har ikke delegert myndighet videre, men vi har avtaler med kommunene.» Nevnte delegasjonsvedtak trenger avklaring i forhold til de videregående skolene. Eventuelle delegerte oppgaver må formidles til aktuelle rektorer, jf. omtale i denne rapporten om videregående opplæring. Avtalene med kommunene behandles i denne rapporten under grunnskoleopplæring. Når det gjelder rapportering fra fylkesrådmannen til ansvarlig nivå i Sør- Trøndelag fylkeskommune, går det fram av intervju at rektorer i videregående opplæring rapporterer årlig i henhold til opplæringsloven siste ledd. Imidlertid inngår ikke 13-2 i denne rapporteringen. I hvilken grad det foreligger rapportingsrutiner om grunnopplæringen til elever som bor i barneverninstitusjoner, fra fylkesrådmannen til fylkestinget, er det ikke gitt opplysninger om. Det foreligger m.a.o. ikke opplysninger om fylkestinget etterspør tilstandsvurderinger når det gjelder grunnopplæringen, jf. oppll Sør-Trøndelag fylkeskommune, PPT opplyser at de er i ferd med å utarbeide rutinebeskrivelse for eget arbeid når det gjelder sakkyndige vurderinger og systemrettet arbeid for elever i målgruppen. Dette tiltaket må forventes å bidra til å styrke fylkeskommunens system for elever i målgruppen. Grunnskoleopplæring Avtaler Sør-Trøndelag fylkeskommune inngår Samarbeidsavtaler om grunnskoleopplæringen med relevante kommuner i fylket, aktuelle barneverninstitusjoner og Bufetat Midt-Norge. I tillegg inngår fylkeskommunen Avtale om kjøp av opplæringstjenester til grunnskoleopplæring med relevante kommuner. Fylkeskommunen har inngått ulike avtaler med kommunene med hensyn til den praktiske gjennomføringen av oppgaver knyttet til grunnskoleopplæringen. Det framgår av intervju med fylkeskommunen at fylkeskommunens system innehar rutine med at det to ganger i året foretas en gjennomgang av saksdokumenter for elever som har vedtak om spesialundervisning, i forbindelse med behandling av refusjonskrav fra kommunene. Ved denne gjennomgangen oppgir fylkeskommunen, at en skal kunne finne ut om enkeltvedtak blir gjennomført som vedtatt, bl.a. ved gjennomgang av ½-årsvurderinger. I etterkant av avsluttet stedlig tilsyn, har Fylkesmannen fått tilsendt revidert samarbeidsavtale og likeledes revidert avtale om kjøp av tjenester. Denne

10 10 rapporten omtaler de rutiner og dokumentasjon som forelå mens det stedlige tilsynet pågikk. Andelen elever som kun har ordinær opplæring utgjør, i følge opplysning fra fylkeskommunen, ca. 25 % av elevene i målgruppen. Erfaringene er at flere av elevene i målgruppen som kun har ordinær opplæring, kan være sårbare og dermed trenge oppmerksomhet i form av veiledning og bistand slik at de i størst mulig grad slipper en utvikling som fører til behov for spesialundervisning eller frafall i videregående opplæring. Det framkommer i intervju at fylkeskommunen ikke har tilsvarende rutine for å følge opp læringsutbytte for elever i grunnskolen som ikke har vedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen får samtidig opplyst at fylkeskommunen i noen grad har dialog med kommuner og skoler om elever uten vedtak om spesialundervisning. Dette er et tiltak som Fylkesmannen ikke har fått presentert fra grunnskolene som inngår i tilsynet. Dette tiltaket er ikke skriftliggjort som en del av fylkeskommunens rutinebeskrivelse. Med bakgrunn i Fylkesmannens erfaringer gjennom dette tilsynet, samt vår oppfølging av området siden tilsvarende tilsyn med denne opplæringen i 2008, vil en praksis med rutiner for oppfølging av alle elevene i målgruppen være i samsvar med opplæringslovens intensjon. Samarbeidsavtalen inneholder følgende punkt; innskrivingsprosess med meldingsrutiner og informasjonsoverføring, planlegging av opplæringen, rutiner ved vurdering av behov for spesialundervisning og utskrivingsprosess. Fylkeskommunen opplyser at Samarbeidsavtalene har virket i 3 år og revideres høsten Det foreligger rutiner for hvem som gjør hva med hensyn til informasjonsformidling knyttet til opplæring når en elev flytter inn på en barneverninstitusjon. Blant annet i følge pkt. 1.6 er det institusjonen som melder fra til vertskommunen/mottakende skole om en ny elev, så snart de får kjennskap til vedtak om innflytting. Likeledes skal skolen i følge pkt sørge for at det så snart som mulig etter informasjonsmøte, avholdes møte for planlegging av skoletilbudet. I Samarbeidsavtalens pkt. 2 Planlegging av opplæringen opplyses at i planleggingsmøte, skal det vurderes og beskrives hvordan opplæringen skal iverksettes når det gjelder innhold, omfang og organisering. Det henvises til Avtale om kjøp av opplæringstjenester til grunnskoleopplæring når det gjelder enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 2-8 og enkeltvedtak om helt eller delvis fritak fra opplæringsplikten, jf. opplæringsloven 2-1 fjerde ledd. Som tidligere nevnt innehar Samarbeidsavtalen egne rutiner for vurdering av behov for spesialundervisning. Det opplyses videre i pkt. 3.3: «Fylkeskommune/kommune fatter vedtak om spesialundervisning, jf. opplæringslova 5-3». Et enkeltvedtak om spesialundervisning skal fattes med bakgrunn i opplæringsloven 5-1. Avtale om kjøp av opplæringstjenester til grunnskoleopplæring inngås mellom Sør-Trøndelag fylkeskommune og vertskommuner. Det henvises her til rutinene for samarbeids- og rapporteringsrutiner som er nedfelt i en forpliktende Samarbeidsavtale. Det opplyses at Sør-Trøndelag fylkeskommune er faglig, juridisk og økonomisk ansvarlig for å oppfylle beboernes rettigheter etter opplæringsloven. Fylkeskommunen gir føringer om at kommunen skal gi eleven opplæring gjennom kommunens opplæringstilbud og at denne skal være i sam-

11 11 svar med elevens rett etter opplæringsloven. Det gis bl.a. føringer om at eleven skal ha skoleplass i samsvar med opplæringsloven 8-1, videre at opplæringen skal tilrettelegges, gjennomføres og vurderes av ansatte på skolen med godkjent pedagogisk kompetanse, noe som også gjelder dersom opplæringen skjer på annen arena enn skolen. Kommunene gis oppgave med å skrive ut vitnemål ved avsluttet grunnskolegang. Enkeltvedtak Når det gjelder enkeltvedtak, opplyses det i avtalens pkt. 2 at Sør-Trøndelag fylkeskommune har vedtaksmyndighet, «men kan inngå avtaler med kommunen om å overføre denne myndigheten til kommunen». Utrykket «overføre denne myndighet» har blitt forstått slik at fylkeskommunen her indikerer å delegere sitt lovfestede ansvar til å fatte enkeltvedtak etter opplæringsloven. Fylkeskommunen kan inngå avtaler med kommunene om å gi fullmakt til å utøve enkeltoppgaver på vegne av fylkeskommunen. Ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med krav i opplæringsloven, jf. oppll. 13-2, ligger imidlertid fast hos Sør-Trøndelag fylkeskommune. Fylkeskommunens avtale med kommunene om å fatte ulike typer enkeltvedtak, har ulikt omfang. Når det gjelder Bjugn kommune og Meldal kommune, opplyses det i avtalene at fylkeskommunen fatter enkeltvedtak om spesialundervisning, helt eller delvis fritak for opplæringsplikten og for særskilt språkopplæring. Bjugn kommune og Meldal kommune skal fatte enkeltvedtak om skoleplass på annen skole enn den eleven sokner til og for det fysiske og psykososiale miljøet. Når det gjelder Trondheim kommune, er avtalen at kommunen ved rektor fatter enkeltvedtak om spesialundervisning, særskilt språkopplæring, helt eller delt fritak for opplæringsplikten og skoleplass på annen skole enn eleven sokner til. Fylkeskommunen har ansvar for alle enkeltvedtak som skal fattes på grunnskolens område etter opplæringsloven. Det framkommer i intervju at fylkeskommunen ikke har kommunisert rutiner knyttet til andre relevante enkeltvedtak som kan fattes på grunnskoleområdet. Eksempel på vedtak som ikke er omtalt, er 2-1 (3) tidlig/usatt skolestart, 2-3a fritak fra aktiviteter, 2-6 tegnspråkopplæring, 2-10 bortvisning, 2-11 (1) permisjon fra pliktig opplæring og 2-14 punktskriftopplæring, 7-1 skyss m.m. Når det gjelder Trondheim kommune er det i tillegg ikke avklarte rutiner knyttet til enkeltvedtak etter opplæringsloven 9a-2 og 9a-3. Ansvaret for å fatte enkeltvedtak etter opplæringsloven er som tidligere omtalt, lagt til fylkeskommunen. Fylkeskommunen innestår dermed for at alle enkeltvedtak på grunnskolens område etter opplæringsloven, blir fattet. Likeledes innebærer ansvaret at disse vedtakene inklusiv gjennomføringen, er i samsvar med lovkrav. I intervjuer framkommer det ulike oppfatninger av hvem som har oppgave med å fatte enkeltvedtakene som ikke er omtalt i avtalene; om det er kommunen eller fylkeskommunen. Det er også indikasjoner på at de bestemmelsene som er omtalt i avtalen, er de rettighetene som får oppmerksomhet. Det skapes med andre ord uklarhet og fare for mangelfull ivaretakelse av individuelle rettigheter, når enkelte, riktignok noen av de mest anvendte lovbestemmelser som gjelder enkeltvedtak, inngår i avtaler, mens andre gjeldende bestemmelser ikke omtales. Når det gjelder eksempler på enkeltvedtak som nevnt ovenfor, som ikke er avklart i avtalene, forutsetter

12 12 Fylkesmannen at det er fylkeskommunen som fatter disse vedtakene, jf. opplæringsloven Fylkesmannen oppfordrer fylkeskommunen til å avklare ytterligere eget ansvar overfor kommunene når det gjelder grunnskoleopplæringen. Fylkeskommunens system ser ikke ut til å ha fanget opp ovennevnte uavklarte forhold. Informasjonsinnhenting For å kunne ivareta sitt ansvar etter annet ledd, er det viktig at fylkeskommunen bl.a. har rutiner for å sikre kjennskap til de enkeltvedtak som fattes på grunnskolens område for elevene i målgruppen. Det er ikke dokumentert at slike rutiner er etablert når dette tilsynet gjennomføres. Enkeltvedtak om spesialundervisning Fylkesmannen har bedt om å få tilgang til aktuelle enkeltvedtak om spesialundervisning på grunnskolens område for elevene ved de tre skolene som inngår i dette tilsynet. Enkeltvedtakene henviser til sakkyndig vurdering og innvilger spesialundervisning i samsvar med tilrådingen når det gjelder innhold, organisering, omfang og krav til kompetanse. Fylkesmannen anbefaler at opplæringsloven 5-1 første ledd gjengis i enkeltvedtaket, til orientering for mottaker. Tilsendt dokumentasjon viser at ikke alle elever som er tilrådd spesialundervisning, har fått vedtak om spesialundervisning. Ett av enkeltvedtakene er fattet den for skoleåret 2011/12 etter opplysning fra Fylkesmannen i brev datert om manglende enkeltvedtak avdekket ved en stikkprøvekontroll på en av barneverninstitusjonene. Det opplyses videre i intervju fra denne skolen at rutinene for innsending av dokumentasjon til fylkeskommunen oppleves som uklare. Denne skolen sender inn halvårsvurdering av gjennomført spesialundervisning. Når det gjelder enkeltvedtak om spesialundervisning som er fattet for elever som bor på barneverninstitusjoner i Trondheim, er det inngått avtale om at enkeltvedtakene med nødvendig tilleggsdokumentasjon, skal være tilgjengelig for fylkeskommunen. Fylkesmannen har ikke funnet bekreftelse på at fylkeskommunen har bedt om tilgang til disse saksdokumentene. Alternativ opplæringsarena I noen sakkyndige vurderinger, enkeltvedtak og vurderinger brukes begrepet «hjemmeundervisning» alternativt «hjemmeskole» når elever får vedtatt at noe av opplæringen skal være organisert på barneverninstitusjonen, dvs. en alternativ opplæringsarena. Det framgår av forarbeidet til opplæringsloven 2-13 Bruk av lova for privat opplæring i heimen, at denne opplæringen omtales som hjemmeopplæring. For å unngå misforståelser om ansvarsforholdet for opplæringen, bør begrepsbruken endres. En elev i grunnskolen hadde skoleåret 2011/12 opplæring på alternativ opplæringsarena uten at det er tilrådd i sakkyndig vurdering eller at enkeltvedtaket om spesialundervisning innvilger en slik organisering. Fylkeskommunens rutiner tilsier at også opplæring på alternativ opplæringsarena skal ivaretas i samsvar med lovkrav. Fylkeskommunen har ikke avdekket at praksis ikke er i samsvar med enkeltvedtaket.

13 13 Udokumentert fravær En elev har f. eks fått registrert 103 dager fravær fra undervisningen. En annen elev har fravær i 45 enkelttimer. Fylkeskommunes system virker ikke å ha oppmerksomhet om elevers udokumenterte fravær, jf. inngåtte avtaler. Udokumentert fravær kan som kjent indikere at eleven har behov for tilpassing av opplæringssituasjonen. Udokumentert fravær er ett område som Fylkesmannen tilråder at fylkeskommunen innarbeider i rutinene for oppfølging. Individuell vurdering Betydningen av formative og systematiske tilbakemeldinger for elevens motivasjon og faglige utvikling, er vel dokumentert av forskning. Forskrift til opplæringsloven kap. 3 er det formelle verktøyet skolen har i denne sammenheng. Fylkesmannen ba i brev datert om å få tilsendt evt. skriftlige underveisvurderinger og egenvurderinger. Ved bruk av muntlige underveisvurderinger og egenvurdering, ba vi om dokumentasjon, jf. forskrift til opplæringsloven 3-16 siste ledd, på at nevnte vurderinger er gitt. En av grunnskolene har levert dokumentasjon på at underveisvurderinger er foretatt uten at det framgår om eleven er kjent med innholdet, jf. forskrift til opplæringsloven Vurderingen innehar varierende grad av framovermeldinger når det gjelder elevens videre faglige utvikling. En annen skole har levert en underveisvurdering adressert til eleven, hvor det gis flere framovermeldinger. Den samme skolen har også sendt inn skriftlig egenvurdering for to av elevene i form av avkrysningsskjema for trivsel og fagene i skolen. I et av intervjuene ved den tredje skolen, fikk Fylkesmannen spørsmål om hvordan forskrift til opplæringsloven 3-16 siste ledd, lar seg gjennomføre. Når det gjelder elevvurdering som gjelder for alle elever, gir ovennevnte presentasjon et bilde av at regeletterlevelsen varierer. Elevvurdering er et tema som det finnes mye kunnskap om, jf. bl.a. Utdanningsdirektoratets nettside. Ovennevnte beskrivelse fra tilsynet, er en indikasjon på behov for at det må arbeides videre med å få etablert en systematisk vurderingspraksis i henhold til forskriften. Fylkeskommunes rutiner slik de framkommer i avtaler og intervju har ikke i særlig grad oppmerksomhet om individuell vurdering, bortsett fra når det gjelder halvårsvurdering for elever med vedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen har gjennom tilsynet fått tilgang til en samarbeidsrutine mellom en skole og en barneverninstitusjon, som oppgis å være et supplement for å konkretisere oppgaver som er nedfelt i Samarbeidsavtale om grunnskoleopplæring for elever bosatt i barneverninstitusjoner. Dette er et eksempel på tiltak som bør være av interesse for fylkeskommunen og samarbeidende kommuner. Halvårsvurderinger Elevenes sterke sider og utfordringer beskrives i flere halvårsvurderinger. Det gis imidlertid i mindre grad formativ vurdering om hvordan elevene skal kunne oppnå mer tilstedeværelse på skolen og ha faglig utvikling. Dokumentering av måloppnåelse må ses i sammenheng med grad av konkretisering av opplæringsmålene i individuell opplæringsplan. Konkretisering av opplæringsmål varierer.

14 14 Halvårsvurderingen er en kilde til innsikt i elevens læringsbytte, gitt at utformingen er i samsvar med intensjonen. Slik sett indikerer tilsendt dokumentasjon et behov for videreutvikling. Gjennomføring av grunnskoleopplæringen Intervju og dokumentasjon viser eksempel på at en elev hadde redusert skoledag, pga. individuelle vansker, forrige skoleår. Denne eleven hadde individuell oppfølging hele skoledagen. Eleven var tilrådd spesialundervisning av pedagog, men ble i stedet fulgt opp av miljøterapeut. Det er utarbeidet individuell opplæringsplan datert og sakkyndig vurdering datert Det opplyses at det ble bedt om ny sakkyndig vurdering den for denne eleven. Ventetiden på sakkyndig vurdering var med andre ord, omtrent et ½ år. Det er ikke framlagt enkeltvedtak om spesialundervisning for denne eleven. Fra intervju framgår det at det ikke anses å være behov for å avvente sakkyndig vurdering eller enkeltvedtak om spesialundervisning før individuell opplæringsplan utarbeides. Det framkommer i intervju at det ikke er vurdert om det f.eks. bør iverksettes tiltak med innhenting av ny sakkyndig vurdering med tanke på enkeltvedtak etter 2-1 fjerde ledd. Eleven ble rapportert fra barneverninstitusjonen på forespørsel fra Utdanningsdirektoratet, i forbindelse med undersøkelse våren 2012, å ha delvis grunnskoleopplæring. Fylkesmannen undersøkte forholdet og fant at det ikke forelå formell dokumentasjon som tilsa redusert opplæringstid. Fylkesmannen har ikke fått forelagt dokumentasjon som viser at fylkeskommunens rutiner har avdekket de formelle forhold knyttet til denne elevens grunnskoleopplæring før den statlige undersøkelsen ble iverksatt. Dersom fylkeskommunen ikke får tilsendt relevant dokumentasjon i samsvar med avtalte rutiner, vil ikke fylkeskommunen ha grunnlag for å gjennomføre kontroll med elevenes rett til spesialundervisning. Fylkeskommunens rutiner må følgelig omfatte kontroll med at elevens rettigheter blir ivaretatt i praksis. Kompetanseheving Det er i intervju framkommet ønske om møtepunkt for erfaringsutveksling og kompetanseheving mellom involverte grunnskoler og fylkeskommunen om ulike sider knyttet til disse elevenes opplæringssituasjon. Det er også framkommet behov for kompetanseheving knyttet til f.eks. utagerende atferd, skolevegring og hvordan møte elever med traumer. Videregående opplæring Fylkeskommunen inngår samarbeidsavtale om videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner, med gjeldende barneverninstitusjoner og Bufetat Midt-Norge. Samarbeidsavtalen inneholder følgende punkt; meldingsrutiner og informasjonsoverføring, elevens ønsker om opplæring avklares, behov for spesialundervisning eller andre særskilte behov, hvis eleven står i fare for å avbryte eller bryter skolegangen og eleven flytter fra barneverninstitusjonen i Sør-Trøndelag. Det foreligger rutiner for hvem som gjør hva med hensyn til informasjonsformidling knyttet til opplæring når en elev flytter inn på en barneverninstitusjon. Blant annet er det i følge pkt. 1.4 institusjonen som formidler skjema for samtykke til informasjonsoverføring og skjema for informasjonsoverføring fra skole til skole,

15 15 til barnevernet i vedtakskommunen. Likeledes skal institusjonen i følge pkt. 1.7, sørge for at det så snart som mulig skjer overføring av informasjon bl.a. til mottakende skole og PPT. Skjemaene er gjort tilgjengelig på fylkeskommunens hjemmeside. For elever i videregående skole fra andre fylker utarbeides refusjonskrav to ganger i året. Dette gjelder ikke for elever i videregående opplæring fra eget fylke. Elever i målgruppen som kommer fra Sør-Trøndelag, blir behandlet på lik linje med de andre elevene i videregående opplæring. Fylkeskommunen har felles elektronisk saksbehandlingssystem, El-ark, som det opplyses gir fylkesadministrasjonen mulighet til innsyn i elevsaker på skolenivå. Elektronisk system for behandling av elevenes fravær, kalt Extens, gir fylkesadministrasjonen mulighet til å følge enkeltelevers fravær. Fylkesmannen får opplyst i intervju at det ikke inngår i rutinen for arbeidet med målgruppen å overvåke elevenes fravær. Enkeltelever som inngår i dette tilsynet, har stort fravær. Fylkesmannen tilråder at fraværsutviklingen får oppmerksomhet hos fylkesadministrasjonen som del av internkontrollen når det gjelder tilsynets målgruppe, jf. oppll I dette tilsynet foreligger det opplysninger om til sammen 21 elever i videregående opplæring. Flere av elevene, for eksempel seks elever ved en av skolene, takket nei til plass skoleåret 2012/13. Samme skole har fulgt opp disse ungdommene og sørget for oppfølging fra Oppfølgingstjenesten (OT). Flere av disse elevene hadde fått sakkyndig vurdering med tilråding om spesialundervisning for skoleåret 2012/13. Ettersom ungdommen ikke har elevstatus skoleåret 2012/13, har ikke skolen fattet enkeltvedtak om spesialundervisning. Når en slik situasjon oppstår, er det viktig at ungdommen blir informert om sine rettigheter i forkant av at eleven avbryter videregående opplæring, slik at fylkeskommunen sikrer at eleven ikke slutter pga. usikkerhet om skoletilbudet. Enkeltvedtak I Samarbeidsavtale om videregående opplæring for elever som bor i barneverninstitusjoner, pkt. 3.4 opplyses det at skolen skal fatte enkeltvedtak om spesialundervisning 5-1. Videre omtales vedtak etter 3-12 særskilt språkopplæring, uten at det avklares nærmere hvem som skal fatte disse enkeltvedtakene. Fylkeskommunen har ansvar for alle enkeltvedtak som skal fattes knyttet til videregående opplæring etter opplæringsloven. Eksempel på enkeltvedtak som ikke er omtalt i samarbeidsavtalen, er 3-8 bortvisning og tap av retten, 3-9 tegnspråkopplæring, 3-10 punktskriftopplæring, 7-2 skyss og 9a-2 og 9a-3 elevenes skolemiljø. Fylkesmannen har som tidligere omtalt, mottatt fylkestingets delegasjonsvedtak, jf. sak 91/2008. Fylkesrådmannen har i følge ovennevnte opplysninger, ikke delegert oppgaven til aktuelle rektorer i videregående opplæring. Intervju viser da også at rektorer ikke kjenner til formelle delegasjonsvedtak. Fylkesmannen anser at det er behov for delegasjonsvedtak fra fylkesrådmannen som klargjør innholdet i fullmakten når det gjelder forvaltningen av ulike rettigheter knyttet til elever som bor i barneverninstitusjoner og samtidig er elever i videregående opplæring. Slik delegasjonsvedtaket nå er å forstå, er det fylkesrådmannen som har oppgaven med å fatte enkeltvedtakene for målgruppen i videregående

16 16 opplæring. Det er ikke samsvar mellom delegasjonsvedtaket og den praksis som gjennomføres. Enkeltvedtak om spesialundervisning Det er sendt inn 10 enkeltvedtak om spesialundervisning for 2012/13 fra de tre videregående skolene som inngår i dette tilsynet. I tillegg til enkeltvedtakene følger saksdokumenter som sakkyndig vurdering, individuell opplæringsplan og halvårsvurderinger. Alle de tilsendte enkeltvedtakene innvilger spesialundervisning. De innsendte enkeltvedtakene om spesialundervisning samt underlagsdokumenter er i samsvar med kravene til dokumentasjon, jf. oppll. kap. 5. Ordinær opplæring Fylkesmannen fikk i intervju opplysninger om to elever i målgruppen som ikke var meldt tidligere. Dette er elever som kun følger ordinære løp uten vedtak om spesialundervisning. Det må regnes som positivt at elevene virker å være godt integrerte. Samtidig viser erfaringene, at det er behov for aktsomhet fra skolen i forhold til at dette er unge som ofte viser seg å være sårbare. Fylkesmannen har dokumenter fra en elev i videregående opplæring inneværende skoleår som kun følger ordinært løp uten enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette er en elev som begynte i videregående opplæring høsten 2012, og følgelig forelå det ikke på tidspunktet for det stedlige tilsynet opplysninger om elevens læringsutbytte. Fylkesmannens konklusjon Ovenstående eksempler indikerer at fylkeskommunens rutiner ikke har avdekket uklarheter knyttet til avtalene som inngås med kommunene. Systemet har ikke avdekket i tilstrekkelig grad lovstridig praksis for elever med enkeltvedtak om spesialundervisning i grunnskolen. Fylkeskommunens system fanger ikke opp i tilstrekkelig grad utviklingen til elever i målgruppen som kun har ordinær opplæring i grunnskolen. Dokumentasjon og intervju viser at inngåtte avtaler følges i ulik grad. Det forholdet at enkelte kommuner har avtale om en fast refusjon, gir grunnlag for stabilitet og planmessighet. Samtidig er det en indikasjon gjennom tilsynet at en slik avtale, vil kreve at fylkeskommunen har en tettere oppfølging av at elevens grunnskoleopplæring blir ivaretatt i samsvar med opplæringsloven, enn det som nå er tilfelle. Når det gjelder elever i videregående opplæring, bruker skolene de samme rutinene for alle elever, også for elevene i målgruppen. Dokumentasjonen virker å være tilstrekkelig. Fylkesmannen anbefaler at innholdet i rektorenes fullmakt tydeliggjøres i delegasjonsvedtak fra fylkesrådmannen. Likeledes tilrådes at fylkestinget etterspør status fra grunnopplæringen for elever som bor i barneverninstitusjoner.

17 17 4. Skoleeiers oppfølging av tilsynsresultatene vedtakstidspunkt For Fylkesmannens tilsyn etter opplæringsloven 14 1, gjelder reglene i kommuneloven kapittel 10 A. Sør-Trøndelag fylkeskommune har i tilbakemelding datert godtgjort overfor Fylkesmannen at de påpekte forhold i denne rapportens punkt 3. er rettet. 5. Klage Den endelige tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet.

18 18 Vedlegg 1: Oversikt over dokumentgrunnlaget fra Sør-Trøndelag fylkeskommune Sør-Trøndelag fylkeskommunes delegasjonsreglement, sak 91/2008 Samarbeidsavtaler om videregående opplæring og grunnskoleopplæring Avtaler om kjøp av opplæringstjenester til grunnskoleopplæring Utskrift fra STFKs hjemmeside med mal for samarbeidsavtaler, skjema ved inn- og utflytting, samtykke til informasjonsoverføring ved innflytting og informasjonsoverføring ved skolebytte Opplysninger om enkeltelever samt relevante rutiner fra de 6 involverte skolene.