Et trygt og likeverdig tilbud av høy kvalitet. Fylkesmennenes tilsyn med opplærings- og barnehageområdet i 2014

Transkript

1 Et trygt og likeverdig tilbud av høy kvalitet Fylkesmennenes tilsyn med opplærings- og barnehageområdet i 2014

2 Innholdsfortegnelse Innholdsfortegnelse Sammendrag...3 Barnehagene bør følges opp bedre... 3 En stor del av påleggene rettes opp... 3 Tilsyn med veiledning gir gode resultater Tilsyn hvem, hva og hvordan?... 4 Hvem gjør hva i tilsynsarbeidet?... 4 Slik foregår tilsynene... 4 Hvordan velger vi ut skoler og temaer for tilsyn?... 5 Kort om saksgangen i et tilsyn Funn fra tilsyn på barnehageområdet i Tall og fakta Kommunen som barnehagemyndighet... 7 Kommunen som godkjenningsmyndighet... 8 Likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i Tall og fakta Felles nasjonalt tilsyn i Tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Tilsyn med skolebasert vurdering Tilsyn med forvaltningskompetanse Veiledningsaktiviteter i felles nasjonalt tilsyn Fylkesmennenes egeninitierte tilsyn i Psykososialt miljø Opplæring i svømming Fag- og yrkesopplæring Det er fortsatt behov for tilsyn...24 Vedlegg

3 Sammendrag Sammendrag Det er fylkesmennene som fører tilsyn med offentlige skoleeiere og skoler og med kommunen på barnehageområdet. I denne rapporten oppsummerer vi tilsynene som Fylkesmannen gjennomførte i 2014, og presenterer viktige funn. Det ble gjennomført til sammen 109 tilsyn på barnehageområdet i 2014, mot 138 i Tilsynene ble gjennomført i til sammen 99 kommuner. Det ble gjennomført til sammen 240 tilsyn på opplæringsområdet i 2014, mot 414 i Tilsynene er gjennomført i 160 kommuner og fylkeskommuner. Antallet tilsyn er redusert på grunn av omlegging til nytt felles nasjonalt tilsyn. Disse tilsynene inneholder nå veiledningsaktiviteter og er derfor mer omfattende enn tidligere år. Barnehagene bør følges opp bedre Kommunen er lokal barnehagemyndighet, og skal gi veiledning og se til at barnehagene drives i samsvar med lover og regler. Funnene fra fylkesmennenes tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet i 2014 viser imidlertid at kommunene fortsatt har en vei å gå. Den rettslige forståelsen av rammene og rollen som barnehagemyndighet og godkjenningsmyndighet er ikke er god nok. En stor del av påleggene rettes opp Fylkesmennenes rapportering viser at kommunene og skolene gjør en betydelig innsats for å rette opp ulovlig praksis mellom foreløpig og endelig tilsynsrapport. Om lag 60 prosent av påleggene som varsles i de foreløpige tilsynsrapportene i felles nasjonalt tilsyn, blir rettet opp før Fylkesmannen utarbeider endelig tilsynsrapport. Ved fylkesmennenes egeninitierte tilsyn og barnehagetilsynene blir om lag 30 prosent av påleggene rettet opp før endelig tilsynsrapport. Tilsyn med veiledning gir gode resultater Det er gjennomført i alt 121 tilsyn under paraplyen felles nasjonalt tilsyn i Temaene er skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, skolebasert vurdering og saksbehandlingskompetanse. Funnene fra de felles nasjonale tilsynene viser at de fleste skolene gjennomfører tiltak i de tilfellene der elevene ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Nytt av året er at det er innført veiledningsaktivteter i forkant av tilsynene for å gjøre kommunen og skolene kjent med temaene for tilsynet, og gi dem en mulighet til å endre egen praksis før tilsynet. Det ble gjennomført nesten 90 veiledningssamlinger på landsbasis i 2014, og om lag 67 prosent av kommunene og fylkeskommunene deltok. Kommunene og skolene gir gode tilbakemeldinger på veiledningsaktivitetene, og funnene fra felles nasjonalt tilsyn tilsier at veiledningen setter i gang positiv aktivitet og at kommunene og skolene blir mer bevisst på hvilke tiltak de kan eller må sette i verk. Dette samsvarer også med funn fra en undersøkelse gjennomført av Universitetet i Oslo (Lex el) hvor over 80 prosent av skolelederne opplyser at de er positive til det eksterne blikket tilsyn gir til skolens praksis. 3

4 Del 1 Tilsyn med skoler og barnehager hvem, hva og hvordan? I 2014 piloterte Utdanningsdirektoratet og fylkesmannsembetene et elektronisk egenvurderingsverktøy (RefLex) som skal bidra til å gjøre kommuner og skoler kjent med tilsynstemaene i felles nasjonalt tilsyn. RefLex er allerede tatt i bruk av mange skoler. Dette viser at veiledning om tilsynstemaene i forkant av at tilsyn gjennomføres, er godt mottatt av skolene. 1. Tilsyn hvem, hva og hvordan? Alle barn og unge har rett til et trygt, godt og likeverdig opplærings- og barnehagetilbud. Regelverket bidrar til å sikre noen felles spilleregler for å oppnå dette formålet i hele landet. Fylkesmennene fører tilsyn med offentlige skoler og på barnehageområdet for å sikre at kommunene og fylkeskommunene oppfyller kravene i regelverket. Hvem gjør hva i tilsynsarbeidet? Det er Kunnskapsdepartementet (KD) som har det overordnede ansvaret for tilsyn med skoler og barnehager. Når det gjelder tilsyn med offentlige skoler og på barnehageområdet, er det fylkesmennene som gjennomfører selve tilsynene, mens Utdanningsdirektoratet planlegger og koordinerer arbeidet. Kommunene fører selv tilsyn med både deres egne barnehager og de ikke kommunale barnehagene. Det er Utdanningsdirektoratet som bestemmer hvor mange tilsyn fylkesmennene skal gjennomføre hvert år. Kravene til antall tilsyn tar utgangspunkt i antall skoler og kommuner i det enkelte fylket, antall årsverk hos de ulike fylkesmennene, forventet antall klagesaker og geografiske forhold. Halvparten av tilsynene er sentralt initierte. Dette er tilsyn som er bestemt fra sentralt hold, og som ofte gjenspeiler nasjonale satsinger. Felles nasjonalt tilsyn er et eksempel på et sentralt initiert tilsyn. Den andre halvparten av tilsynene er egeninitierte, det vil si at fylkesmennene selv velger ut kommuner, skoler og tilsynstemaer. Slik foregår tilsynene Noen av tilsynene som fylkesmennene gjennomfører, er planlagte. For disse tilsynene er tidspunktet og temaet for tilsynet gjerne bestemt på forhånd. Andre tilsyn gjennomføres som følge av en konkret hendelse. Disse tilsynene kalles hendelsesbaserte tilsyn, og er en type egeninitierte tilsyn. Disse tilsynene kommer i stand kort tid etter at forholdet som utløser tilsynet, blir kjent, og tilsynstemaet er direkte knyttet til det som har skjedd. Ved oppfølgingstilsyn som kan være enten planlagte eller hendelsesbaserte settes det i gang et nytt tilsyn med samme kommune og samme tema som tidligere. Målet med denne typen tilsyn er å kontrollere at kommunen eller fylkeskommunen ikke har gått tilbake til en praksis som er i strid med regelverket. Et tilsyn kan være enten skriftlig eller stedlig. Ved et skriftlig tilsyn baserer undersøkelsene og vurderingene seg utelukkende på skriftlig dokumentasjon fra kommunen. Stedlige tilsyn viser til tilsyn der den skriftlige dokumentasjonen suppleres av intervjuer og/eller befaring. 4

5 Del 1 Tilsyn med skoler og barnehager hvem, hva og hvordan? Flere steder i rapporten omtaler vi antall gjennomførte tilsyn. Det er likevel viktig å være klar over at ikke alle tilsyn er like omfattende. Noen tilsyn krever få ressurser å gjennomføre, og vurderingene vil ofte være enten eller. Andre tilsyn krever mer ressurser å gjennomføre, og det må foretas omfattende vurderinger av den informasjonen som hentes inn. Noen tilsyn omfatter også veiledningsaktiviteter. Hvordan velger vi ut skoler og temaer for tilsyn? Når fylkesmennene skal velge ut kommuner, skoler, tidspunkter og temaer for tilsyn, baserer de seg på risikovurderinger. Det betyr at de vurderer hvor sannsynlig det er at det forekommer brudd på regelverket, og hvor alvorlig konsekvensene av bruddene er. Ved noen tilsyn, som for eksempel felles nasjonale tilsyn, er det Utdanningsdirektoratet som foretar risikovurderingen knyttet til tema for tilsynet, mens det er fylkesmennene som foretar risikovurderingen av hvilke kommuner det skal føres tilsyn med, og hvilke skoler i kommunen som skal involveres i kontrollen. Dette innebærer også at det er naturlig at det avdekkes brudd på regelverket når det gjennomføres tilsyn. Kort om saksgangen i et tilsyn Når fylkesmennene gjennomfører tilsyn, utarbeider de først en foreløpig tilsynsrapport som kommunen kan kommentere og gi tilbakemelding på. Etter å ha vurdert kommunens tilbakemeldinger, utarbeider Fylkesmannen en endelig tilsynsrapport. Hvis det er avdekket brudd på regelverket, får kommunen en frist til å endre praksisen som er i strid med regelverket. Dersom kommunen ikke har endret den ulovlige praksisen innen fristen, utarbeider Fylkesmannen et eget vedtak med pålegg om retting. Når vi i denne rapporten omtaler gjennomførte tilsyn på barnehage- og opplæringsområdet, vil det si tilsyn der Fylkesmannen minimum har sendt ut foreløpig tilsynsrapport. 5

6 Del 2 Funn fra tilsyn på barnehageområdet i Funn fra tilsyn på barnehageområdet i 2014 Tall og fakta 2014 I 2014 gjennomførte fylkesmennene til sammen 109 tilsyn. Det var i tillegg varslet 6 tilsyn der det ikke forelå foreløpig tilsynsrapport før årsskiftet. 8 av tilsynene er avsluttet med endelig vedtak. Om lag 30 % av påleggene som ble varslet i de foreløpige rapportene, ble rettet opp innen Fylkesmannen utarbeidet endelig rapport. Det er gjennomført tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet i til sammen 99 kommuner. Dette innebærer at det i noen få kommuner er ført mer enn ett tilsyn på barnehageområdet. Figur 1 Antall tilsyn fordelt på de ulike fylkesmennene i

7 Del 2 Funn fra tilsyn på barnehageområdet i 2014 I det følgende gir vi en kort sammenstilling av tilsynene som er gjennomført på barnehageområdet. Tilsynstema Antall tilsyn Antall fylkesmenn som har ført tilsyn med dette Kommunens virkemiddelbruk (veiledning og tilsyn), jf. barnehageloven 8 og Tilsyn med barnehagens personale ( 17,18) 13 5 Likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager 8 1 Kvalitet og innhold 1 2 Tilby plass 3 2 Veiledning Flere temaer ( 8, 16, 17, 18 og 22) 6 1 Kommunen som godkjenningsmyndighet 17 6 Saksbehandlingstid 1 1 Kommunalt tilskudd til barn med nedsatt funksjonsevne 1 1 Kommunen som barnehagemyndighet Det er gjennomført til sammen 54 tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunene skal se til at barnehagene drives i samsvar med lover og regler, og skal gi veiledning og/eller føre tilsyn. Fylkesmennenes tilsyn på dette området har avdekket at flere kommuner ikke har god nok oversikt over hvilke plikter de har etter barnehageloven. Når kommunen som barnehagemyndighet ikke har et godt nok grunnlag for å vurdere lovligheten av barnehagenes tjenestetilbud, vil heller ikke virkemiddelbruken i form av tilsyn og veiledning overfor barnehagene være treffsikker nok. Tilsynene viser at kommunene ikke er gode nok til å vurdere om barnehagene følger regelverket.tilsyn og veiledning med barnehagene slik kommunen gjennomfører det, er heller ikke tilstrekkelig egnet til å avdekke hvorvidt tjenestetilbudet er i tråd med barnehageloven. Fylkesmennenes tilsyn viser også at kommunene må bli bedre til å følge opp at barnehagene retter lovbrudd de har avdekket i tilsyn. Videre er det behov for å øke kommunenes generelle kompetanse knyttet til kravene i forvaltningsloven når det gjelder gjennomføring av tilsyn, blant annet utforming av enkeltvedtak. Fylkesmennenes tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er med på å sikre barnehagebarnas rettssikkerhet. Samlet sett viser fylkesmennenes tilsyn at kommunene fortsatt har en vei å gå for å øke bevisstheten rundt sin rolle som barnehagemyndighet, og for å bedre den juridiske kompetansen i kommunen på dette området. 7

8 Del 2 Funn fra tilsyn på barnehageområdet i 2014 Kommunen som godkjenningsmyndighet Det er gjennomført til sammen 17 tilsyn med kommunen som godkjenningsmyndighet. Kommunen avgjør søknader om godkjenning av nye barnehager. Dette gjør kommunen etter en vurdering av barnehagens egnethet. Dette innebærer blant annet at kommunene må vurdere om barnehagens fysiske rammer er egnet for barnehagedrift, og om barnehagen gir muligheter for lek og meningsfylte aktiviteter i trygge og utfordrende omgivelser. Kommunen kan sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, alder og oppholdstid. Fylkesmennene har funnet at kommunene i for liten grad vurderer konkret om lokaler og uteområder i barnehagen fremmer barnas mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte aktiviteter ut fra alder. I tillegg har Fylkesmannen avdekket at flere kommuner ikke har truffet vedtak om godkjenning dersom barnehagebygget endres eller utvides. Disse funnene innebærer at flere barn daglig oppholder seg i barnehager der det ikke er vurdert om lokalene er egnet etter barnehageloven. Tilsynene i 2014 viser også at kommunene ikke kontrollerer godt nok (ved godkjenning/tilsyn) at barnehagene er tilstrekkelig bemannet til å gi barna et tilfredsstillende pedagogisk tilbud. Kommunen har altså ikke sikret at barnehagebarna har en tilfredsstillende pedagogisk ramme rundt hverdagen sin. Det er i tillegg avdekket et behov for å øke kommunenes kompetanse på forvaltningsrett og saksbehandling. Kravene til saksbehandling i forvaltningsloven øker rettssikkerheten for den enkelte barnehage som har hatt tilsyn. For eksempel vil manglende opplysninger om klagerett kunne få betydning for om en barnehage klager eller ikke. 8

9 Del 2 Funn fra tilsyn på barnehageområdet i 2014 Likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager Det er gjennomført til sammen 8 tilsyn med likeverdig behandling ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke- kommunale barnehager. Kommunene har ansvar for å yte tilskudd til ordinær drift av alle godkjente, ikke-kommunale barnehager i kommunen. I fylkesmennenes tilsyn kommer det frem at flere kommuner må bli bedre til å nevne alle de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, slik at mottaker er i stand til å forstå innholdet og vurdere om kommunen har oppfylt alle de rettslige kravene som gjelder for vedtak om tilskudd. Mangler ved dette innebærer at de private barnehagene ikke får godt nok innsyn i grunnlaget for tilskuddet de har fått, noe som kan medføre at de ikke vet om de har fått det tilskuddet de skal ha. Videre framkommer det av fylkesmennenes tilsyn at flere kommuner må bli bedre til å opplyse om klagefrist, framgangsmåte ved klage og retten partene har til å se dokumentene i saken. Også i disse tilsynene er det altså avdekket mangler ved forvaltningskompetansen i kommunene. Kommunene må ha tilstrekkelig forvaltningskompetanse til å ivareta sine oppgaver på barnehageområdet Fylkesmennenes tilsyn avdekker at det er behov for å øke kommunenes bevissthet rundt sin rolle som barnehagemyndighet, og for å øke den rettslige kompetansen. Kommunene må ha tilstrekkelig forvaltningskompetanse til å ivareta sine oppgaver på barnehageområdet Fylkesmennenes tilsyn avdekker at det er behov for å øke kommunenes bevissthet rundt sin rolle som barnehagemyndighet, og for å øke den rettslige kompetansen. Tilsynene viser for det første at kommunene ikke har god nok rettslig forståelse av sin rolle etter 8 i barnehageloven om å se til at regelverket etterleves. Påleggene tilsier at kommunene ikke har god nok forståelse av de rettslige rammene for tilsyn, eller hvordan de kan bruke kunnskapen om barnehagene til å gjøre risikovurderinger, og bruke veiledning og tilsyn for å hjelpe barnehagene å handle rett. For det andre viser tilsynene at kommunene heller ikke har god nok rettslig forståelse av sin rolle etter 10 om godkjenninger, både hvordan man skal godkjenne, hva man skal vurdere i godkjenningen, og tidspunkt for godkjenning. Videre sikrer ikke alle kommunene god nok saksbehandling knyttet til tilskudd til de private barnehagene. På alle punkter er det et tydelig behov for å øke kommunenes forvaltningskompetanse. Utdanningsdirektoratet har gått gjennom tilsynsrapporter fra alle fylkesmennene fra 2014, for å få en oversikt over hvordan de gjennomfører tilsyn og hvordan de forstår de rettslige kravene i barnehageloven. Gjennomgangen viser et behov for å øke likebehandlingen embetene imellom, både når det gjelder tilsynsmetodikk og når det gjelder den rettslige forståelsen av kravene i barnehageloven. Utdanningsdirektoratet har satt i gang en tilsynssatsing på barnehageområdet i perioden Formålet er både å øke kommunenes kompetanse på disse områdene og å øke likebehandlingen fylkesmennene imellom. 9

10 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Fylkesmennene skulle gjennomføre 251 tilsyn i I 2013 var kravet 390 tilsyn. Nedgangen skyldes først og fremst et nytt og mer omfattende felles nasjonalt tilsyn der veiledningsaktiviteter er inkludert i tilsynet. Tall og fakta 2014 I 2014 gjennomførte fylkesmennene 240 tilsyn. I 15 prosent av tilsynene ble det ikke avdekket brudd på regelverket. Ytterligere 19 tilsyn ble påbegynt uten at det forelå foreløpig tilsynsrapport innen årsskiftet. Det er ført flest tilsyn i Hordaland, Møre og Romsdal, Oslo og Akershus, og Rogaland. Figur 2 Antall tilsyn fordelt på de ulike fylkesmennene Figur 3 Antall kommuner og skoler der det er gjennomført tilsyn Kommuner Skoler Fylkeskommuner Videregående skoler I tillegg er det ført tilsyn med én statlig samisk skole i Finnmark. I 2014 skulle fordelingen mellom egeninitierte og felles nasjonale tilsyn være omtrent femti-femti. Dette kravet ble oppfylt, og Fylkesmannen gjennomførte 119 egeninitierte og 121 felles nasjonale tilsyn. Hvis vi ser bort fra de felles nasjonale tilsynene, er det gjennomført flest tilsyn med skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø. Dette var tema for felles nasjonalt tilsyn i perioden Flere fylkesmenn har sett behov for å videreføre fokuset på dette temaet også i

11 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 I 2014 ble det også gjennomført en pilot med tilsyn med fylkeskommunens plikter i forbindelse med opplæring i bedrift. Felles nasjonalt tilsyn i 2014 I Meld. St. 20 ( ) På rett vei står det: «En grunnleggende verdi ved den norske samfunnsmodellen er at alle barn og unge gjennom skolen møtes i et fellesskap. Fellesskolen skal være en møteplass der elevene skal føle trygghet. At fellesskolen danner rammen for grunnopplæringen har betydning for hvordan opplæringen blir organisert, og for hvordan opplæringen innrettes for å gi elevene utbytte av den.» Felles nasjonalt tilsyn er tilsyn som gjennomføres av alle fylkesmenn med samme tema. For å sikre en enhetlig undersøkelse er det utarbeidet et felles sett med spørsmål som Fylkesmannen skal bruke. Målet med tilsynet er å bidra til at skoler og skoleeiere jobber systematisk for at elevene når målene i læreplanen og får et godt utbytte av opplæringen. For elever med behov for særskilt tilrettelegging krever dette at skolene har en forsvarlig saksbehandling. Det krever også at skolene kontinuerlig arbeider med å forbedre opplæringen. I perioden skal det gjennomføres felles nasjonalt tilsyn med disse temaene: skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen skolebasert vurdering forvaltningskompetansen knyttet til avgjørelser om særskilt tilrettelegging Flere av pliktene som kontrolleres i tilsynet, er rettet mot skolen. Det er likevel kommunen eller fylkeskommunen som skoleeier som har det overordnede ansvaret. I alt er det gjennomført 121 tilsyn under paraplyen felles nasjonalt tilsyn. I 19 av disse tilsynene ble det ikke varslet om pålegg i de foreløpige rapportene. Det er gjennomført 69 tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, 42 tilsyn med forvaltningskompetanse og 10 tilsyn med skolebasert vurdering. 11

12 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Figur 4 Felles nasjonale tilsyn fordelt på fylkesmennene (antall kommuner + fylkeskommunen i fylket): Antallet tilsyn med de tre forskjellige temaene for felles nasjonalt tilsyn varierer mellom de ulike fylkesmennene. Figur 5 Temaer for felles nasjonalt tilsyn fordelt på fylkesmennene 12

13 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 I 2014 har totalt 79 kommuner (inkludert 7 fylkeskommuner) hatt tilsyn av Fylkesmannen i forbindelse med felles nasjonalt tilsyn. Undersøkelsene har omfattet noe over 100 skoler (inkludert 12 videregående skoler). Felles nasjonalt tilsyn omfatter et stort område med mange krav og forventninger. Dette gjør at sannsynligheten for å avdekke feil er stor. Vi ser at selv om det bare er 19 av de 121 tilsynene som har endt uten varsel om pålegg i de foreløpige tilsynsrapportene, gjøres det mye bra arbeid på det kontrollerte området. I om lag 70 prosent av det kontrollerte området er praksis vurdert til å være i tråd med regelverket. Tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen Denne delen av det felles nasjonale tilsynet omfatter skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av følgende deltemaer: skolens arbeid med opplæringen i fag underveisvurdering for å øke elevenes læringsutbytte underveisvurdering som grunnlag for tilpasset opplæring og spesialundervisning vurdering av behov for særskilt språkopplæring Fylkesmannen har gjennomført i alt 69 tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, i til sammen 54 kommuner, inkludert 5 fylkeskommuner. Omtrent 54 prosent av påleggene som fylkesmennene varslet om i de foreløpige rapportene, ble rettet innen Fylkesmannen utarbeidet endelig rapport. De aller fleste skolene utarbeider IOP-er når elevene har et enkeltvedtak om spesialundervisning. Men på mange av skolene var det ikke samsvar mellom enkeltvedtaket og IOP-en. Det betyr at eleven kan få en annen opplæring enn det enkeltvedtaket sier. Dette medfører at elevens/foreldrenes mulighet til å få justert innholdet i opplæringen ikke blir godt nok ivaretatt fordi det er vedtaket som eleven eventuelt kan klage på. De fleste skolene sørger likevel for at IOP-ene har egne mål for opplæringen når de ifølge vedtaket skal avvike fra ordinære læreplaner. For å sikre at elever med spesialundervisning blir integrert i klassen på en god måte, og at elevene skal oppleve helhet i opplæringen, må IOP-en ses i sammenheng med opplæringen til resten av klassen. Det er derfor bekymringsfullt at mange skoler ikke har gode nok rutiner for å sikre at dette ivaretas for alle elever med IOP. Vi ser at halvårsvurdering uten karakter ikke er godt nok ivaretatt. Mange skoler ser ikke at dette må skje rett i forkant av vurderingen med karakter for å kunne være en halvårsvurdering. Elevene kan da risikere å gå glipp av en mer helhetlig oppsummering av sin kompetanse. De mister også en helhetlig framovermelding om hva de må gjøre for å øke sin kompetanse. Det er også en utfordring at mange skoler ikke har arbeidet godt nok med å involvere elevene i vurdering av eget arbeid noe som kan ha stor læringseffekt. 13

14 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Funnene viser at de fleste skolene gjennomfører tiltak i de tilfellene der de har vurdert at en elev ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Flere skoler mangler likevel rutiner som sikrer at vurderingen skjer på en systematisk måte, og at meldinger om behov for spesialundervisning går til skoleledelsen. Dette gjør at det kan bli forskjellige vurderinger fra lærer til lærer, og at skolen ikke greier å fange opp alle elever med behov for tiltak innenfor ordinær opplæring eller spesialundervisning. Når elever med annet morsmål enn norsk eller samisk ikke har gode nok ferdigheter i norsk, er det viktig at skolene raskt setter inn særskilt språkopplæring. Mange av skolene har ikke gode nok rutiner for å vurdere og fatte vedtak om særskilt språkopplæring. Særlig gjelder dette å vurdere om elever som trenger særskilt norskopplæring, også har behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Manglende rutiner betyr at elever med behov for særskilt språkopplæring ikke blir fanget opp på en systematisk måte, eller at opplæringen ikke blir tilrettelagt slik at den gir et best mulig utbytte for elevene. Dette er et område der skolene i stor grad gjennomfører både vurderingene og tiltakene selv. Kommunene har derfor et særskilt ansvar for å følge opp egne skoler og eventuelt utarbeide felles rutiner for kommunen. 14

15 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Tilsyn med skolebasert vurdering Skolen skal jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket for Kunnskapsløftet. Skoleeier har et ansvar for å se til at vurderingen blir gjennomført etter forutsetningene. En forsvarlig skolebasert vurdering er en nødvendig forutsetning for at skolene skal kunne avdekke eventuelle behov og iverksette nødvendige tiltak. Dette krever god dialog mellom lærerne og skolens ledelse. Det krever også en viss systematisk tilnærming fra skoleledelsen side. Den skolebaserte vurderingen vil være egnet som grunnlag for informasjon som skoleeier trenger for å ivareta sitt ansvar etter opplæringsloven om forsvarlig system, og oppfølging av nasjonale kvalitetsvurderinger. I dette tilsynet ser vi på hvordan skolene arbeider systematisk med å vurdere og følge opp om de når målene for opplæringen. Vi ser på om skolene sikrer seg gode kilder for å vurdere dette vurderer og iverksetter tiltak for å bedre måloppnåelsen har medvirkning og gode rutiner for arbeidet 50 prosent av påleggene som ble varslet i de foreløpige rapportene, ble rettet opp innen Fylkesmannen utarbeidet endelig tilsynsrapport. Skolen skal være en lærende organisasjon som arbeider for at elevene i større grad når målene for opplæringen. I denne sammenhengen er det viktig at skolen arbeider systematisk med å vurdere egen virksomhet. Også på dette området mangler mange skoler rutiner som sikrer at alle elementene i en skolebasert vurdering blir ivaretatt, og at vurderingen skjer jevnlig. Funnene viser at skolene i stor grad skaffer seg et grunnlag for å kunne iverksette tiltak for å forbedre opplæringen. Men mange av de kontrollerte skolene analyserer ikke i tilstrekkelig grad hvilke tiltak de bør iverksette, eller de gjennomfører ikke tiltakene de kommer fram til. At skolene gjennomfører de tiltakene det er behov for, er avgjørende for at den skolebaserte vurderingen bidrar til å forbedre elevenes utbytte av opplæringen. Tilsyn med forvaltningskompetanse I denne delen av tilsynet har Fylkesmannen kontrollert om skolene følger saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak. Kontrollen omfatter vedtak for elever med behov for særskilt tilrettelegging i opplæringen. I tillegg til generelle saksbehandlingsregler kontrollerer tilsynet vedtak som gjelder spesialundervisning, særskilt språkopplæring, punktskriftopplæring og tegnspråkopplæring. I mange tilfeller vil ikke de to siste gruppene være omfattet av tilsynet fordi mange skoler ikke har elever med behov for dette. 76 prosent av påleggene som ble varslet i de foreløpige rapportene, ble rettet opp innen Fylkesmannen utarbeidet endelig rapport. Elevenes rettssikkerhet er avhengig av at skolen følger saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak. Det er disse reglene som skal sikre at den enkelte elev får et best mulig tjenestetilbud som er vurdert etter den enkeltes behov. Reglene gir også eleven og foreldrene mulighet til å følge opp kommunens tilbud hvis de ikke er fornøyd. Det er bekymringsfullt at tilsynene viser til dels store mangler ved skolenes tilrettelegging for involvering og orientering av elevene og foreldrene om innholdet i vedtaket, før skolen fatter endelig 15

16 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 vedtak. Dette er helt sentralt for at elever og foreldre kan ivareta sine rettigheter, og for at den særskilte tilretteleggingen blir så god som mulig. Veiledningsaktiviteter i felles nasjonalt tilsyn Som en del av felles nasjonalt tilsyn er det gjennomført flere veiledningsaktiviteter for å gjøre skoleeiere og skoleledere kjent med temaene for tilsynet og hvilke krav Fylkesmannen stiller til skolens praksis på området. I løpet av 2014 er det på landsbasis gjennomført 88 veiledningssamlinger for kommuner og fylkeskommuner. På de aller fleste samlingene har det vært representanter fra både skoleledelsen og skoleeiernivå. To av samlingene har vært innrettet bare mot skoleeiernivået. Til sammen har om lag 67 prosent av kommunene, inkludert fylkeskommunene, deltatt på samlinger om felles nasjonalt tilsyn i Det var 3 kommuner som valgte aktivt å ikke delta på samlingene. Fylkesmennene melder om stor interesse for å delta på veiledningssamlingene. Mange av deltakerne peker på at det er positivt å få informasjon og veiledning om tilsynstemaene før tilsynet starter. Det er også flere som har framhevet at tilsynstemaet treffer kjernevirksomheten i skolen, og at det har vært svært nyttig med å få skriftlig veiledningsmateriell i forkant av tilsynene. Det har også kommet tilbakemeldinger på at tilsynstemaet er krevende, og at det er mye å sette seg inn i, pluss at det stilles mange krav til rektor som skoleleder. Flere har også bedt om at det legges bedre til rette for å dele erfaringer. Dette er innspill som Utdanningsdirektoratet og Fylkesmennene tar med seg i det videre veiledningsarbeidet. Veiledningsaktivitetene i kombinasjon med tilsyn virker Mange brudd på regelverket rettes opp underveis i tilsynsprosessen. Rettingen skjer i all hovedsak mellom foreløpig og endelig tilsynsrapport. Om lag 60 prosent av påleggene som er varslet i foreløpige tilsynsrapporter, blir rettet opp før Fylkesmannen utarbeider endelig rapport. Dette viser at tilsynene setter i gang en positiv aktivitet hos skoleeiere og skoler. Det viser også at veiledningen har gjort skoleeiere og skoler mer bevisst på hvilke tiltak de kan eller må sette i verk. Skoleeiere og skoleledere gir gode tilbakemeldinger på veiledningsaktivitetene i forkant av tilsyn både på det skriftlige veiledningsmateriellet og på samlingene. Også funnene fra fylkesmennenes tilsyn tilsier at veiledningsaktivitetene har vært både nyttige og nødvendige. 16

17 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Fylkesmennenes egeninitierte tilsyn i 2014 Fylkesmennenes egeninitierte tilsyn inkluderer her både planlagte tilsyn og hendelsesbaserte tilsyn. På landsbasis har fylkesmennene til sammen gjennomført 119 egeninitierte tilsyn der det er oversendt foreløpig tilsynsrapport. 13 tilsyn var i tillegg varslet i 2014 uten at det er utarbeidet foreløpig rapport. Fylkesmennene har ført flest egeninitierte tilsyn med skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø. Fokus og omfang på disse tilsynene er til dels forskjellig. Ellers har det vært flest egeninitierte tilsyn med spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp, gratisprinsippet og svømmeundervisning. Det er gjennomført egeninitierte tilsyn med totalt 21 ulike temaer. Tema Antall tilsyn Antall fylkesmenn som har ført tilsyn med dette Psykososialt miljø, ulike varianter Voksnes rett til opplæring 6 4 Svømmeundervisning 9 2 Logoped, opplæringsloven Alternativ opplæringsarena kapittel 5 og kapittel 9a m.m. 1 1 Spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp 11 6 Samisk 1 1 Nasjonale prøver 4 3 Vikarbruk og kompetansekrav 2 1 Gratisprinsippet 8 4 Særskilt språkopplæring 6 3 Opplæring av barn i barnevernsinstitusjon 2 2 Videregående opplæring i bedrift, veiledning og oppfølging av lærebedrifter(pilotering) 3 3 Ordensreglement 7 2 Målform i skolen 2-5, Rett og plikt til opplæring etter opplæringsloven 2-1 fjerde ledd, 5-1, 5-3, 5-4, 8-1, jf. forskrift til opplæringsloven Tidlig innsats 1 1 Saksbehandlingskompetanse (forvaltningskompetanse) 3 2 Saksbehandlingstid PPT 2 2 Skolebasert vurdering

18 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Fylkesmennenes egeninitierte tilsyn er gjennomført i til sammen 90 kommuner og 10 fylkeskommuner. I tillegg har Fylkesmannen i Finnmark gjennomført tilsyn med én statlig samisk skole. 98 skoler har vært inkludert i disse tilsynene I 15 prosent av de egeninitierte tilsynene er det ikke avdekket lovbrudd i den foreløpige tilsynsrapporten. Om lag 30 prosent av påleggene som ble varslet i de foreløpige rapportene, har blitt rettet opp innen Fylkesmannen utarbeidet endelig rapport. De egeninitierte tilsynene er noe ulikt innrettet og har noe ulikt fokus. I tabellen over kommer det fram at flere fylkesmenn har ført tilsyn med samme tema, men det er ikke nødvendigvis slik at disse tilsynene er like i omfang og innhold. Nedenfor omtaler vi noen av temaene for de egeninitierte tilsynene i 2014 nærmere. Psykososialt miljø Alle elever har rett til et godt fysisk og psykososialt miljø som fremmer helse, trivsel og læring, jf. opplæringslovens kapittel 9a. I tilsynet med psykososialt miljø kontrollerer fylkesmennene at skolene følger disse kravene i regelverket. I alt har 14 fylkesmenn ført tilsyn med elevenes psykososiale miljø i Disse tilsynene har hatt noe ulike innretninger og er åpnet med utgangspunkt i ulike risikovurderinger. Noen av tilsynene var planlagt fra Fylkesmannen, mens andre har kommet i stand på bakgrunn av enkelthendelser. 18

19 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Som ved tidligere tilsyn med dette temaet er det avdekket at mange skoler ikke har klart definert hva de anser som krenkende atferd. I forlengelsen av dette er det også flere skoler som ikke i tilstrekkelig grad har gjort kjent for de ansatte, elevene og/eller foreldrene hva skolen anser som krenkende atferd. Uten at skolene tydelig har definert hva de anser som krenkende atferd, er det en fare for at ansatte ved skolen reagerer på og håndterer situasjoner som oppstår, ulikt. Det er også vanskelig for elevene å vite hva slags oppførsel som forventes av dem, og hva slags oppførsel som vil bli reagert på. Videre er det avdekket at skolene ikke kan dokumentere hvordan de følger opp informasjon fra kartlegginger/observasjoner og samtaler med elever. Det er viktig at funnene fra kartlegginger og observasjoner som skolene gjør, blir fulgt opp i ettertid slik at elevenes rettigheter ivaretas. Av samme grunn er det viktig at det elevene og foreldrene informerer skolen om gjennom samtaler, blir fulgt opp og tatt tak i. At denne informasjonen blir dokumentert, bidrar også til å sikre likebehandling ved at tilsvarende saker behandles likt senere. Dette vil også være ressursbesparende for skolen på lengre sikt når skolene får opparbeidet seg et arkiv over hvordan tidligere kartlegginger, observasjoner og samtaler har blitt fulgt opp. Når det gjelder handlingsplikten, er det flere tilfeller der de ansatte ikke er gjort tilstrekkelig kjent med sin handlingsplikt etter opplæringsloven. For at alle elever skal ha et godt psykososialt miljø, er det en forutsetning at de ansatte på skolen er kjent med hvilke krav som stilles til dem for å ta tak i uønskede situasjoner. I forlengelsen av dette har Fylkesmannen i flere tilfeller konkludert med at de ansatte ikke kjenner til innholdet i handlingsplikten. Videre viser oppsummeringen at det er store mangler ved skolenes rutiner for når og hva de ansatte skal varsle skoleledelsen om når de oppdager eller har mistanke om krenkende atferd. Hvis ikke skoleledelsen varsles om det de ansatte oppdager og blir gjort kjent med gjennom sitt daglige arbeid, er det vanskelig for skolen å se sammenhenger og iverksette helhetlige tiltak. 19

20 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Det kommer også fram at skolene i for liten grad fatter enkeltvedtak dersom foreldre eller elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Skolene behandler heller ikke alltid henvendelser de får, så fort som mulig. Ofte tar det for lang tid fra foreldre eller elever henvender seg om en sak, før det fattes enkeltvedtak. Det er viktig for elevenes rettssikkerhet og muligheten for å følge opp skolens avgjørelser, at henvendelser fra elever og foreldre håndteres etter de saksbehandlingsreglene som følger av opplæringsloven og forvaltningsloven. Tilsynsresultatene viser også at skolene er for dårlige til å informere foreldrene og elevene om retten til å få enkeltvedtak, når de henvender seg til skolen. Dersom elevene og foreldrene ikke gjøres kjent med at deres henvendelser skal behandles som enkeltvedtak, vil det ofte være tilfeldig om eleven eller foreldrene har en reell anledning til å følge opp eller klage på eventuelle tiltak som iverksettes. I de tilfellene skolen fatter enkeltvedtak, viser tilsynene at de i vedtakene ikke i stor nok grad tar stilling til elevens rett til et godt psykososialt miljø. Retten til et godt psykososialt miljø etter opplæringsloven 9a-1 er en individuell rettighet som den enkelte elev har. Det er derfor viktig at det i enkeltvedtakene tas konkret stilling til elevens subjektive opplevelse av det psykososiale miljøet. Når det gjelder skolens involvering av foreldre og elever i arbeidet med skolemiljøet, er det avdekket relativt få brudd på regelverket. Likevel kommer det fram at flere skoler ikke har opprettet et skolemiljøutvalg med den sammensetningen som opplæringsloven krever. Det kommer også fram at de ulike rådene og utvalgene som skolen har plikt til å opprette, ikke har nok møter og ikke blir tilstrekkelig informert om saker knyttet til skolemiljøet. Det er viktig i seg selv at elevene opplever å bli hørt, og for skolen vil det være lettere å planlegge og gjennomføre tiltak i samarbeid med elevene og de foresatte. Brukermedvirkning bidrar dessuten til regeletterlevelse i praksis, og kan slik sett gi ekstra trygghet ved siden av andre kontrollordninger. Skolen må ha en systematisk tilnærming til arbeidet med det psykososiale miljøet Et godt skolemiljø er en forutsetning for god opplæring. Mangler ved skolemiljøet kan føre til mistrivsel blant elevene, noe som igjen kan få direkte betydning for elevenes læringsutbytte. Skolens arbeid med elevenes psykososiale miljø var tema for felles nasjonalt tilsyn i perioden Det gis fortsatt mange pålegg knyttet til at planer og rutiner ikke evalueres jevnlig for å være oppdaterte. Basert på funnene fra 2014 kan det synes som at det er gitt flere pålegg knyttet til skolenes forebyggende arbeid enn i Det er også fortsatt bekymringsfullt at en del skoler ikke fatter enkeltvedtak dersom foreldre/elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet, eller informerer foreldre og elever om retten til å få enkeltvedtak. Dette i tillegg til funn fra Elevundersøkelsen 2014 tilsier at psykososialt miljø fortsatt er et høyst aktuelt og viktig tilsynstema. Opplæring i svømming Skolene har plikt til å gi elevene svømmeopplæring, og kommunene skal følge opp skolenes svømmeopplæring. I tilsynet har Fylkesmannen kontrollert følgende temaer: Har kommunen et forsvarlig system knyttet til svømmeopplæringen? Er opplæringen i svømming i samsvar med læreplanen i kroppsøving? Er opplæringen i svømming forsvarlig? 20

21 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 To fylkesmenn har ført tilsyn med svømmeundervisning i Det er i alt gjennomført 9 tilsyn med dette temaet. Funnene fra tilsynene viser at det ofte er mangler knyttet til kommunens oppfølging. Kommunene mangler et system for å vurdere om ressurstildeling, inkludert timer i basseng, er tilstrekkelig for å nå kompetansemålene, om plikten til å gi elevene svømmeopplæring er oppfylt, og om kravet til forsvarlig svømmeopplæring er ivaretatt. Dette gjør det vanskelig for kommunene å avdekke mangler på disse områdene og iverksette endringer der det er nødvendig. Skolens svømmeopplæring skal nå alle elevene, og trygghet i vann og svømmedyktighet er viktig for den enkelte elev. Videre er det avdekket at flere kommuner mangler systemer eller rutiner for å følge opp avvik fra de nasjonale kravene knyttet til svømmeopplæringen. For øvrig er det blant annet avdekket mangler knyttet til om kommunene har en implementert rutine som sikrer at lærerne systematisk vurderer arbeidsmåter, vurderingspraksis og læringsmiljø for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av svømmeopplæringen sikret at det finnes klare krav og retningslinjer for skolens svømmeopplæring sikret at nye retningslinjer blir gjort kjent og tatt i bruk for alle med tilsynsansvar i bassenglokalet sikret at alle som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæring, tilfredsstiller kvalifikasjonskravene for tilsyn, og at ferdighetene for livredning blir vedlikeholdt årlig Kommunene må sikre at kravene til svømmeopplæring oppfylles Svømmeopplæring er viktig fordi det bidrar til å redde liv. Funnene fra fylkesmennenes tilsyn i 2014 viser at kommunene må bli flinkere til å sikre at kravene til svømmeopplæring etterleves. Selv om det bare er to fylkesmenn som har ført tilsyn med dette temaet i 2014, er det etter direktoratets oppfatning viktig å framheve funnene slik at andre kommuner prioriterer arbeidet med å sikre at alle elevene får svømmeopplæring i samsvar med regelverket. 21

22 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Fag- og yrkesopplæring Over halvparten av elevene i videregående opplæring begynner på en yrkesfaglig utdanning, som i de fleste tilfeller er organisert med to år på skole og to år med læring i bedrift. I Dokument 3:6 ( ) undersøkte Riksrevisjonen flere forhold knyttet til fagopplæring i bedrift. Hovedfunnene var at tilgangen på læreplasser ikke var tilstrekkelig, lærebedriftene og fylkeskommunens etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen var mangelfull, og det ble avdekket svakheter i den statlige oppfølgingen av fagopplæringen knyttet til å føre tilsyn, sikre styringsinformasjon og forvalte læreplanene. Målet for fylkesmennenes tilsyn med fag- og yrkesopplæring i 2014 har vært å kontrollere om fylkeskommunen har et forsvarlig system for å vurdere og følge opp lærebedriftene. I tillegg har tilsynet kontrollert om fylkeskommunene oppfyller kravene i opplæringsloven og forskriftene når det gjelder godkjenning av lærebedrifter, veiledning og oppfølging av lærebedrifter. Dette tilsynet ble prøvd ut av tre fylkesmenn i Tilsynene viser at fylkeskommunene må bli bedre til å implementere rutiner som skal sikre at det blir vurdert tap av godkjenning dersom lærebedriften ikke lenger oppfyller kravene i regelverket. Lærebedrifter må ha ny godkjenning hvis det har gått mer enn to år fra siste avsluttede lære- eller opplæringskontrakt. Dersom fylkeskommunen ikke har rutiner for å kontrollere lærebedriftenes godkjenning, risikerer lærlingene å få tilbud om arbeid hos lærebedrifter som ikke lenger oppfyller de kravene de skal. Fylkeskommunene må også i større grad ha et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene gjennomfører halvårsvurderinger. Dette innebærer at fylkeskommunen må ha et system for å vurdere om det gjennomføres halvårsvurderinger, og iverksette tiltak der det avdekkes at det ikke gjennomføres. Halvårsvurderingene skal gi en beskrivelse av kompetansen til lærlingen ut fra målene i læreplanen. Dersom fylkeskommunen ikke har rutiner for å sikre at lærebedriftene gjennomfører halvårsvurderinger, er det en risiko for at lærlingen eller lærekandidaten ikke får den opplæringen han eller hun har krav på. Fylkeskommunen må også i større grad sikre at lærebedriftene utvikler et system for intern kvalitetssikring, slik at lærlingene og lærekandidatene får opplæring i samsvar med regelverket. Dersom lærebedriftene ikke har et system for intern kvalitetssikring av at lærlingene får opplæring i samsvar med regelverket, er det en risiko for at lærlingen over tid ikke får den opplæringen han eller hun har krav på. Fylkeskommunen må ha et system for å vurdere om det er etablert internkontrollsystem i lærebedriftene, og om dette systemet er egnet til å sikre at lærlinger og lærekandidater får riktig opplæring. I tillegg skal systemet sikre at det iverksettes tiltak der det avdekkes at lærebedriftene ikke har et slikt system, eller systemet ikke er i samsvar med loven. 22

23 Del 3 Funn fra tilsyn på opplæringsområdet i 2014 Videre er det avdekket at fylkeskommunen i større grad må sørge for at lærebedriften og hver enkelt bedrift som inngår i et opplæringskontor, er en slik virksomhet og har slikt utstyr at den kan gi opplæring i samsvar med læreplanen lærlingene deltar i lærebedriftens produksjon i et slikt omfang og med en slik variasjon at de får opplæring i alle målene i læreplanen lærebedriften og hver enkelt bedrift som inngår i et opplæringskontor, har én eller flere instruktører som står for opplæringen av lærlingene og lærekandidatene det gjennomføres kontroll med at opplæringskontorene har bestemmelser (vedtekter eller avtale) som fastsetter hva den enkelte bedrift skal gi av opplæring det delegeres myndighet til den som skal fatte vedtak om godkjenning og tap av godkjenning for lærebedrifter lærebedriftenes behov for oppfølging og veiledning kartlegges behovet for oppfølging og veiledning basert på kartleggingen vurderes det gjennomføres opplærings- og veiledningstiltak etter behov lærebedriftene rapporterer årlig til fylkeskommunen, og at rapporten inneholder relevant informasjon om opplæringen og lærekandidatene det iverksettes tiltak hvis lærebedriftene ikke rapporterer årlig, eller hvis rapporteringen viser at opplæringen ikke er i samsvar med loven og kravene i Kunnskapsløftet Fylkeskommunene må følge opp lærebedriftene Funnene fra tilsynene viser at fylkeskommunenes oppfølging av lærebedrifter er mangelfull. I tre tilsyn er det til sammen ilagt 25 pålegg om retting i de foreløpige rapportene. Fylkeskommunene har ikke et forsvarlig system for å sikre at lærebedriftene oppfyller alle kravene i regelverket. Dette gir høy risiko for at lærebedriftene ikke oppfyller sine plikter, slik at ikke alle lærlingene får den opplæringen de har krav på. Fylkeskommunene må i større grad systematisere sitt arbeid med veiledning, oppfølging og kontroll av lærebedrifter for å sikre at bedriftene oppfyller sine plikter overfor lærlingene. 23

24 Del 4 Det er fortsatt behov for tilsyn 4. Det er fortsatt behov for tilsyn Statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner skal bidra til å sikre et trygt og likeverdig barnehage- og opplæringstilbud for alle. Kommunene er et selvstendig forvaltningsnivå, med et selvstendig ansvar for de oppgavene de har fått tildelt. Samtidig har staten gjennom sitt overordnede ansvar for alle offentlige tjenester og oppgaver, en legitim interesse i å sikre at kommunene ikke lar lettvinte løsninger gå foran det enkelte barns rettigheter, men derimot følger de felles nasjonale spillereglene og oppfyller lovpålagte krav. Fylkesmennenes tilsyn på barnehage- og opplæringsområdet er basert på risikovurderinger som styrer både tema for tilsynet, tilsynsobjekt og når tilsynet skal gjennomføres. Fylkesmennene skal med andre ord på forhånd ta stilling til hvor sannsynligheten for lovbrudd er størst. Tilsynet opererer ut fra en forventning om at det vil bli avdekket brudd på regelverket når tilsynet åpnes. Ut fra fylkesmennenes rapportering ser vi at kommunene og skolene gjør en betydelig innsats for å rette brudd på regelverket mellom foreløpig og endelig tilsynsrapport. I felles nasjonalt tilsyn blir om lag 60 prosent av påleggene som er varslet i de foreløpige tilsynsrapportene, rettet opp før Fylkesmannen utarbeider endelig rapport. I de egeninitierte tilsynene og barnehagetilsynene blir om lag 30 prosent av påleggene rettet opp mellom foreløpig og endelig rapport. Samtidig viser tilsynene at mange kommuner og fylkeskommuner fortsatt har en vei å gå for å sikre et trygt og likeverdig opplæringstilbud til alle. Det er svært få kommuner som har ikke fått avdekket noen brudd på regelverket gjennom tilsynene. Det er kommunens ansvar å ta vare på, og gi barn og unge et trygt og likeverdig tilbud i samsvar med barnehage- og opplæringsloven. Tilsynets rolle er å sikre at kommunene tar dette ansvaret på alvor og minimum tilbyr barn og unge det Stortinget gjennom lov og forskrift har besluttet. Siden det fortsatt avdekkes mange brudd på regelverket på både barnehage- og opplæringsområdet, er det helt nødvendig å opprettholde et visst nivå på tilsynsaktiviteten for å ivareta barn og unges rettssikkerhet. Nå står også en ny kommunereform for døren, med økt profesjonalisering og til dels store endringer i kommunestrukturen. Med økt profesjonalisering kommer også økte forventninger til tjenestetilbudet. Vi tror at økte forventninger og økt oppmerksomhet på den enkeltes rettigheter vil føre til både flere og andre typer saker enn vi har vært vant til tidligere. De neste årene vil være preget av endring i rammevilkår for både kommunene og skolene. Kommunereformen vil ta mange krefter og mye fokus. Desto viktigere er det at vi har et forutsigbart og fast fokus på at kommunene skal gi alle barn og unge et trygt, godt og likeverdig tilbud gjennom hele perioden. Statlig virkemiddelbruk må understøtte dette. Statlig tilsyn med skole- og barnehageområdet blir dermed enda viktigere og kanskje viktigere enn noen gang. 24

25 Vedlegg Vedlegg Tabeller og tall fra tilsynene Opplæringstilsynene: Opplæring Ferdig med foreløpig tilsynsrapport 240 Tilsyn kun varslet i Kommuner dekket i tilsyn 160 Kommuner uten varsel om pålegg 37 Oversikt over status på alle tilsyn med opplæringsområdet i

26 Vedlegg Felles nasjonalt tilsyn Antall tilsyn Antall kontrollspørsmål Antall brudd på regelverket Elevens utbytte % Forvaltningskompetanse % Skolebasert vurdering % Uvektet gjennomsnitt ,6 % Tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen (69 tilsyn) 26

27 Vedlegg Andel regelverksbrudd i lys av mulige regelverksbrudd elevenes utbytte Tilsyn med skolebasert vurdering (10 tilsyn) 27

28 Vedlegg Tilsyn med forvaltningskompetanse ved skolene (42 tilsyn) Veiledningsaktiviteter i felles nasjonalt tilsyn 28

29 Vedlegg Egeninitierte tilsyn Oversikt over status og utviklingen av pålegg Antall totalt (132) Foreløpig rapport Endelig rapport Vedtak om pålegg Tilsyn varslet i 2014 Antall /status tilsyn Pålegg Oversikt over dimensjoneringen av tilsynene basert på kategorisering: Kategori Antall tilsyn Tilsyn kun varslet i 2014 Kategori Kategori 2 35 Kategori 3 71 Kategori * Se forklaring av kategorier under * Kategorier som tilsynene skal planlegges etter: 1) Kontrollen krever i utgangspunktet lite ressurser ettersom vurderingene som må gjøres, hovedsakelig vil være enten-eller. Tilsynene gjennomføres kun skriftlig. Tilsynene vil oftest være knyttet til enkeltbestemmelser/enkelttemaer i loven. 2) Kontrollen krever i all hovedsak litt ressurser ettersom det må foretas enkelte vurderinger av den informasjonen som innhentes. Tilsynene gjennomføres kun med skriftlig kontroll. Tilsynene vil oftest være knyttet til flere bestemmelser i loven. 3) Kontrollen krever i all hovedsak mer ressurser ettersom det må foretas flere vurderinger av den informasjonen som innhentes. Tilsynene skal gjennomføres med stedlig kontroll. Tilsynene vil oftest omfatte flere bestemmelser i loven. 4) Kontrollen krever mye ressurser ettersom det må foretas omfattende vurderinger av den informasjonen som innhentes. Tilsynene kan i tillegg omfatte veiledningsaktiviteter overfor tilsynsobjektene (bestemte og/eller mulige tilsynsobjekter), flere temaer i samme tilsyn eller særskilt utfordrende temaer. Tilsynene må gjennomføres med stedlig kontroll. Tilsynene vil omfatte flere bestemmelser i loven. 29