Privatmarkedet i byggenæringen: Usynlig arbeidsmarked i de tusen hjem?

Transkript

1 Line Eldring og Anne Mette Ødegård, Fafo Privatmarkedet i byggenæringen: Usynlig arbeidsmarked i de tusen hjem? Temaet i dette prosjektet er HMS-utfordringer og arbeidsvilkår i privatmarkedet i byggenæringen. Prosjektet skal gi et forskningsbasert utgangspunkt for utviklingen av tiltak som kan bidra til å bekjempe dårlige HMS-forhold og svart arbeid i den delen av arbeidsmarkedet som er knyttet til byggearbeid som utføres for private hushold. Ett hovedformål er at resultatene skal være til nytte for de regionale verneombudene i deres virksomhet. Skissen er ment som et forslag, som fortsatt kan videreutvikles i dialog med oppdragsgiverne. Bakgrunn Fenomenet sosial dumping har kommet høyt på dagsordenen i Norge etter EUutvidelsen i 2004, og ikke minst hvordan dette kan motvirkes. Sosial dumping er ikke et presist begrep, men brukes oftest om situasjoner hvor utenlandske arbeidstakere utsettes for brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler og regler om arbeidstid og krav til bostandard, samt når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva andre arbeidstakere normalt tjener. Ofte vil slike forhold være lovstridige, hvis det dreier seg om arbeidsmiljøkriminalitet og svart arbeid. Når det gjelder lønn, er det i prinsippet ingen nedre grense for lønn i Norge, med mindre bedriften arbeidet foregår i er bundet av tariffavtale eller det foreligger en allmenngjort tariffavtale i bransjen (som i bygg, verftsindustri, renhold og landbruk). På tross av allmenngjøring av deler av byggfagsoverenskomsten og diverse andre tiltak mot sosial dumping, har de organiserte bedriftene i norsk byggenæring de siste årene observert at internasjonaliseringen av det norske arbeidsmarkedet setter bedrifter, arbeidsplasser og arbeidstakerrettigheter under press. Bekymringen er stor for hvilke konsekvenser utviklingen har for vilkårene i næringen særlig i det som gjerne kalles privatmarkedet. Fafo har gjennom de siste årene gjennomført en rekke prosjekter om ulike konsekvenser av EU-utvidelsen og arbeids- og bedriftsvandringer. Sentrale temaer i forskningen har vært norske bedrifters bruk av østeuropeisk arbeidskraft, reguleringer av tjenestemobilitet og lavlønnskonkurranse, erfaringer med allmenngjøring, arbeids- og lønnsvilkår for 1

2 arbeidsinnvandrere, HMS-konsekvenser ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft, utleiemarkedet, samt fagbevegelsens responser på arbeidsinnvandring. Studiene har til dels vært utformet på bransjenivå, til dels på individnivå. Så langt har ingen av studiene vært spesifikt rettet mot privatmarkedet i bygg og så vidt vi vet foreligger det heller ingen andre nyere kartlegginger eller forskningsbaserte analyser av situasjonen i denne sektoren. Dette på tross av at det de siste årene har vært mange indikasjoner, blant annet medieoppslag om økende bruk av utenlandsk arbeidskraft, og at tilgang på arbeidskraft, hardere konkurranse og prispress skaper store utfordringer i denne delen av byggenæringen. Tidligere undersøkelser har vist at bruken av utenlandsk arbeidskraft også er omfattende ved bygging og vedlikehold av hytter, med svært varierende forhold når det gjelder HMS, inkludert bo- og sanitære forhold. Dette er en problemstilling særlig de regionale verneombudene støter på, gitt at dette arbeidet som regel utføres i områder som kan være vanskelig tilgjengelig for tilsynsmyndighetene. 1 Skattemyndighetene har gjennom årene viet svart arbeid i privatmarkedet viss oppmerksomhet, ofte med et fokus på kjøperne av tjenester og arbeid. I en undersøkelse i oppga 11 prosent at de hadde kjøpt svart arbeid i løpet av de siste 2 årene, og dette dreide seg i stor grad om ulike typer byggarbeid (samt renhold).innenfor byggenæringen består privatmarkedet i hovedsak av bygge- og rehabiliteringsoppdrag for private hushold, inkludert hyttebygging og hyttevedlikehold. Et vesentlig poeng er at privatmarkedet også er et arbeidsmarked og ikke kun en arena for kjøp og salg av tjenester. Etter alt å dømme er mange av tilbyderne i privatmarkedet småbedrifter. I virksomheter med færre enn ti arbeidstakere kan partene ha skriftlig avtale om en annen ordning, herunder at det ikke skal være verneombud ved virksomheten. Trolig er det også en god del større bedrifter som ikke har eget verneombud, selv om de etter loven skulle hatt det. Det betyr at overfor mange av bedriftene i dette markedet har de regionale verneombudene samme myndighet som verneombud har etter arbeidsmiljøloven. 3 I intervjuer med de regionale verneombudene (i forbindelse med tidligere Fafo-undersøkelser), har ofte versting-eksemplene kommet nettopp fra denne delen av byggenæringen. Det er vanskelig å anslå utviklingen i privatmarkedet, men gitt den gode norske økonomien, tyder alt på at husholdene i økende grad etterspør denne typen tjenester. Aktørene i markedet er kundene (private hushold), leverandørene (firmaer eller selvstendig næringsdrivende) og ansatte som ofte vil være arbeidsinnvandrere. Disse aktørene har til 1 Ødegård, A.M. m.fl. (2007), Fra øst uten sikring? EU- utvidelsen og HMS- konsekvenser på norske bygge- og anleggsplasser. Fafo- rapport 2007: Jfr FOR nr 1018: Forskrift om regionale verneombud for bygge- og anleggsvirksomhet 2

3 dels sammenfallende, og til dels motstridende interesser, noe som forsøkes vist i oppstillingen nedenfor. Kunder Bedrifter Arbeidstakere Fordeler med å kjøpe/ drive/jobbe useriøst Lavere pris (?) Enkelt Tilgjengelighet Høyere nettofortjeneste (?) Enkelt Høyere nettoinntekt (?) Trenger ikke papirer Ulemper med å kjøpe/ drive/jobbe useriøst Dårligere kvalitet Ingen garantier Bryter loven Økt risiko for manglende betaling Ustabil arbeidsstokk Bryter loven Økt risiko for manglende betaling Få eller ingen rettigheter Farligere arbeidsmiljø Kortsiktig forretningsstrategi Uforutsigbarhet Sårbarhet For samfunnet og byggenæringen er det knapt mulig å peke på noen fordeler med useriøs virksomhet. Det gir enorme inntektstap for fellesskapet, svekker næringens omdømme, samt at useriøse aktører skaper vanskelige og urettferdige konkurranseforhold for de seriøse virksomhetene. Svart arbeid i byggebransjen er ikke noe nytt fenomen, og det er en velkjent sak at en del norske håndverkere jobber svart på fritida. I følge BNL er det imidlertid indikasjoner på at det svarte privatmarkedet er i vekst, samt at det antagelig er flere som er sysselsatt på heltid i den useriøse delen av arbeidsmarkedet. Dette vil sannsynligvis særlig gjelde arbeidsinnvandrere. Det betyr at disse arbeidstakerne ikke har et alternativt sikkerhetsnett, men baserer hele sin tilværelse på arbeid som utføres innenfor uklare, usikre, uforutsigbare og ulovlige rammer. De har heller ingen beskyttelse dersom de utsettes for arbeidsulykker eller lignende. På tross av at omfanget av sosial dumping, svart arbeid og arbeidsmiljøkriminalitet i privatmarkedet sannsynligvis har økt de senere årene, har det vært få tiltak eller virkemidler rettet mot denne sektoren. Det kan synes som at privatarbeidsmarkedet har vært et lite prioritert område i regjeringens tiltakspakker mot sosial dumping. En viktig forklaring kan være at det er vanskelig å overvåke og regulere privatmarkedet, noe som egentlig bare gjøre det enda viktigere å styrke oppmerksomheten mot både problemer og løsninger i denne delen av byggenæringen. 3

4 Problemstillinger og metode Forskning om brudd på HMS-regler, sosial dumping, svart arbeid og useriøsitet byr på helt særegne utfordringer. Ofte vil ønskemålet være å foreta kartlegginger som kan si noe om hvor utbredt disse fenomenene er. Men, fordi det gjerne er snakk om ulovlige forhold, vil de som er involvert i ulovlighetene vanligvis ha liten interesse av å dele informasjon om det som skjer. Dette kan gjelde både tilbydere og kjøpere av tjenester, og også arbeidstakere som kan være engstelige for sanksjoner dersom de gir informasjon til utenforstående. En måte å komme forbi disse hindringene er å be aktører i en bransje rapportere om forhold i bransjen, uten å spørre direkte om de selv er involvert i ulovlige forhold. Dette kan måle temperaturen og gi innsikt i utviklingen, men gir ikke i seg selv kunnskap om mekanismene og aktørene i den useriøse delen av dette arbeidsmarkedet. En annen vinkling er å gå mer kvalitativt til verks, og forsøke å få ulike typer aktører i tale gjennom intervjuer og fokusgrupper. Selv om dette ikke gir kvantifiserbar informasjon på samme måte som ved representative spørreundersøkelser, er kvalitative metoder ofte bedre egnet til å avdekke underliggende mekanismer og forklaringer på samfunnsmessige fenomener. I det følgende vil vi først tegne opp noen sentrale temaer og problemstillinger, og deretter drøfte hvilke metodiske grep og datakilder som eventuelt kan belyse disse. Utviklingen i privatmarkedet - kunnskapsstatus -Har markedet vokst? Og hvordan har utviklingen vært i henholdsvis den hvite og svarte delen av markedet? Er utviklingen forskjellig i ulike fagområder og i så fall hvorfor? - Hva vet vi om omfanget og årsakene til svart arbeid og useriøs virksomhet i privatmarkedet? Bedriftene/tjenesteleverandørene i privatmarkedet - Hvilken type bedrifter opererer i privatmarkedet? Størrelse, landbakgrunn, seriøsitet etc - Hva kjennetegner situasjonen for (seriøse) bedrifter i privatmarkedet, særlig mht konkurranse og markedsutvikling? - Hvilke strategier har de seriøse bedriftene for å håndtere utfordringene? Og hva mener de myndighetene burde gjøre? - Hvordan kommer oppdragene inn/blir til? Hva avgjør om det blir svart eller hvitt? 4

5 Privatmarkedet som arbeidsmarked -I hvilken grad kan dette avgrenses som et eget delarbeidsmarked, og hva kjennetegner det? -Hvem jobber i dette markedet? -Hva slags vilkår har de? - Er det særegne HMS-utfordringer i privatmarkedet? -Hva er veiene inn og ut av dette arbeidsmarkedet? Kundene i privatmarkedet - Hvordan velges leverandør? - Hvilke hensyn veies tyngst og hvorfor? Pris, kvalitet, lovlighet? - Hva skal til for å velge hvite/seriøse leverandører? - Hvordan forholder kundene seg til HMS? Virkemidler og tiltak mot useriøsitet i privatmarkedet - Hvilke tiltak er satt i verk mot svart arbeid i privatmarkedet? Og hva vet vi om virkningene av tiltakene? - Virker regjeringens tiltak mot sosial dumping i privatmarkedet? Eventuelt hvorfor ikke? - Hvordan kontrollerer Arbeidstilsynet, Skatteetaten o.a. myndighetsorganer privatmarkedet? Og hvilken rolle spiller de regionale verneombudene? - Hvilke utfordringer møter de regionale verneombudene i privatmarkedet, og hvordan håndteres de? Og hvordan samarbeider de med andre aktører? - Hvilke alternative tiltak og reguleringer kan være aktuelle? - Hva er erfaringene fra andre nordiske land når det gjelder tiltak og reguleringer i privatmarkedet? Vi vil foreslå et mangfoldig metodisk opplegg for å belyse disse temaene og spørsmålene, med både kvantitative og kvalitative tilnærminger. Vi ser for oss et opplegg som kan inkludere følgende: -Gjennomgang av tidligere undersøkelser, dokumentasjon og tall fra BNL, SSB, Skatteetaten o.l. -Webbasert undersøkelse blant BNLs medlemsbedrifter. 5

6 -Reanalyse av data fra Fafo Poloniasurvey i Oslo Disse dataene omfatter alle grupper av bygningsarbeidere (også de som jobber i privatmarkedet), men det er ikke tidligere gjort en systematisk analyse av situasjonen for disse vs andre bygningsarbeidere. - Kvalitative intervjuer med knipper med informanter fra de ulike aktørgruppene i privatmarkedet; seriøse småbedrifter og arbeidstakere som jobber/har jobbet svart (eventuelt inkl kunder/private hushold hvis vi ikke gjennomfører fokusgrupper). - To fokusgrupper med husholdninger som har brukt svart arbeid til oppussing hjemme deltakere i hver gruppe, rekrutteres gjennom webpanel av f.eks. Norstat, og gjennomføres av fokusgruppeekspert i samarbeid med forskerne. -Kvalitative intervjuer med regionale verneombud, fokusgrupper, feltbesøk. Det er også en mulighet å lage en enkel websurvey til RVOene. Vi foreslår at det også vurderes om det kan lages et opplegg for datainnsamling/undersøkelse i samarbeid med RVOene. - Intervjuer med nøkkelinformanter i sentrale organisasjoner, Arbeidstilsynet, Skatteetaten, politi o.l. Det kan også være aktuelt med noen få intervjuer med nøkkelinformanter med spesiell innsikt over utviklingen i bransjen over tid. Oversikt over spørsmål og datakilder Tema Utviklingen i privatmarkedet kunnskapsstatus Bedriftene/tjenesteleverandørene i privatmarkedet Privatmarkedet som arbeidsmarked Datakilder Gjennomgang av foreliggende dokumentasjon og data fra BNL, SSB og andre kilder Intervjuer med nøkkelinformanter, bedrifter, RVO Websurvey med BNL-bedrifter Intervjuer med nøkkelinformanter, bedrifter, RVO Analyse av Poloniadata Intervjuer med arbeidstakere Feltbesøk/undersøkelse i samarbeid med RVO Kundene i privatmarkedet Fokusgruppeintervjuer med husholdninger. Intervjuer med nøkkelinformanter, bedrifter, RVO Virkemidler og tiltak mot useriøsitet i privatmarkedet Gjennomgang av dokumentasjon om tiltak mot svart arbeid og sosial dumping i Norge Gjennomgang av tiltak rettet mot privatmarkedet i Danmark og Sverige Intervjuer og fokusgrupper med regionale verneombud Intervjuer med bedriftsledere, arbeidstakere, kunder, RVO og nøkkelinformanter 6

7 Tidsplan og budsjett Prosjektet vil bli gjennomført i 2013, og kan starte opp i januar. Fafos timepris er i 2013 kroner 1375,- eks mva. Budsjettet er basert på opplegget som foreslås her, men kan justeres i forhold til endelige planer. Aktiviteter Timer Kostnader Oppstart og forberedelser Webbasert spørreundersøkelse: Utarbeide spørreskjema, trekke utvalg, klargjøre for webbasert undersøkelse, gjennomføring Lisens Opinio Intervjuer og feltbesøk/ev undersøkelse med RVO* Informantintervjuer (8 intervjuer i bedrifter + 8 intervjuer med arbeidstakere) Fokusgrupper med kunder som har kjøpt svart arbeid Interjvuer nøkkelinformanter (8 intervjuer) Dokumentasjonsgjennomgang Analyse Poloniadata Analyse og rapportering Møter med oppdragsgiver, kvalitetssikring Diverse drift (reise, litteratur mv) Publisering Sluttkonferanse (forberedelser, kostnader til arrangement) Sum * Opplegget på dette punktet bør avklares nærmere. Dersom det ikke skal gjennomføres feltbesøk/ev undersøkelse med RVOene, vil kostnadene bli lavere. Arbeidet vil munne ut i en Fafo-rapport og en sluttkonferanse for RVOene og relevante aktører fra byggenæringen og myndighetsorganer. Prosjektteamet vil bestå av Fafoforskerne Line Eldring (prosjektleder) og Anne Mette Ødegård, samt en forskningsassistent (etter behov). Vi vil også foreslå at oppdragsgiver nedsetter en referansegruppe for prosjektet. 7