Endelig vedtak klage over overprøving av kommunes vedtak om omdisponering - kommune

Transkript

1 Vår dato: Vår referanse: 15/ Deres dato: Deres referanse: Endelig vedtak klage over overprøving av kommunes vedtak om omdisponering - kommune Landbruksdirektoratet stadfester Fylkesmannen i Vest-Agder sitt omgjøringsvedtak av Dette innebærer at det ikke er gitt samtykke til omdisponering av dyrka mark til oppføring av ridehall og ridebane på gnr. kommune, jf. jordloven 9. eier eiendommen gnr.. Eiendommen er i henhold til gårdskart på totalt ca 3006 daa, hvorav ca 105 daa er fulldyrka jord, ca 6 daa innmarksbeite, 2730 daa skog, og ca 165 daa myr og annet areal. Eiendommen er bebygd med våningshus og driftsbygning. Jordarealene er bortleid frem til 2021, og det har hittil vært produsert gulrøtter, korn og poteter på disse arealene. Jorda er av god kvalitet. Tun nr 2, nå gnr., ble fradelt til boligformål i Denne boligeiendommen består av bolighus og låve. inngikk avtale med om salg av nevnte boligeiendom, tun nr. 2, gnr. samt fem jordteiger på totalt ca 77 daa dyrka mark Jordarealene ligger nær begge tun. Advokat har på vegne av kjøper, (heretter kalt klager), søkt om fradeling av nevnte ca 77 daa dyrka mark fra landbrukseiendommen til for å legge disse til boligeiendommen. Klager har planer om å etablere et senter med optimale treningsforhold for dressurhester på internasjonalt topplan. har i den forbindelse søkt om dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven 19-2 for oppføring av en ridehall på 62 x 22 meter (1364m 2 ). Mønehøyden er 10 meter. Det skal videre etableres en utendørs ridebane på 20 x 60 meter og et mindre servicebygg på det omsøkte arealet. Det vises til situasjonskart vedlagt dispensasjonssøknaden. Arkitekten opplyser at selve ridehallen er av en slik utførelse at det bebygde arealet enkelt kan tilbakeføres til dyrkbare arealer om ridehallen en gang i fremtiden fjernes. Ridehallen og ridebanen skal plasseres parallelt, med ca 30 meters avstand, på jordteig A. Denne teigen er på ca 23 daa fulldyrka jord, og ligger mellom boligeiendommen og elven. Det vises til ovenfornevnte situasjonskart og til oversiktskart vedlagt delingssøknaden. Landbruksdirektoratet Org.nr: NO MVA postmottak@landbruksdirektoratet.no alta.post@landbruksdirektoratet.no Oslo Postboks 8140 Dep NO-0033 Oslo, Norway Telefon: Telefaks: Besøksadresse: Stortingsgt. 28 Alta Postboks 1104 NO-9504 Alta, Norway Telefon: Telefaks: Besøksadresse: Løkkeveien

2 Landbruksdirektoratet Side: 2 av 9 Minste avstand fra ridehall/ridebane til elven er ca 60 meter. Et mindre servicebygg er planlagt plassert nær bolighuset og delvis på/ved driftsvei mellom jordteig A og B/C. En ny avkjøring/omlegging av vei er på planleggingsstadiet. Denne vil kutte hjørnet på jordteig C. Eiendommen som søkes etablert, ligger i et større sammenhengende jordbruksområde langs. Eiendommen og området er i kommuneplanens arealdel angitt som LNF-område med hensynssone landbruk, bevaring kulturmiljø og båndlegging verna vassdrag. I henhold til Regional plan for er området klassifisert som jordbruksareal i klasse A: Store sammenhengende arealer hvor det er mulig å dyrke matkorn. Arealene er også godt egnet til de fleste andre produksjoner for eksempel grønnsaker. Kommunens saksbehandling I og med at ridehallen og ridebanen skal etableres på dyrka mark kreves tillatelse til omdisponering etter jordloven 9. Det følger av jordloven 12 annet ledd at søknaden om fradeling ikke kan behandles før eventuelt samtykke etter jordloven 9 er gitt. Det er opplyst at søknad om dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven og søknad om konsesjon etter konsesjonsloven er stilt i bero til det er tatt endelig stilling til søknaden om omdisponering etter jordloven. kommune avslo søknaden om omdisponering i tråd med administrasjonens innstilling i møte Mindretallet brakte så saken inn for Kommunalutvalget for ny avgjørelse, jf. kommunens delegasjonsreglement. Kommunalutvalget i stemmer: fattet følgende vedtak med fem mot to 1. Kommunalutvalget godkjenner med hjemmel i jordloven 9 søknad om omdisponering av dyrket mark for oppføring av ridehall, ridebane og servicebygg for etablering av treningssenter for dressurhester på gnr. som omsøkt. Tiltaket vurderes å bidra til fremtidig bruk av gårdsanlegget og tilrettelegger for å holde de omkringliggende jordbruksarealene i hevd. Det sikrer også arbeidsplasser. Tiltaket er i tillegg utformet slik at arealet enkelt kan tilbakeføres til dyrkbare arealer i fremtiden. 2. Matjord som fjernes der byggene skal være, forutsettes lagt et annet sted på eiendommen slik at totalt antall kvadratmeter med dyrkbar mark ikke reduseres. Administrasjonen hadde innstilt på avslag, blant annet fordi tiltaket var i strid med kommuneplanens arealdel med retningslinjer, og med henvisning til regjeringens mål om økt matproduksjon. Fylkesmannens varsel om overprøving og omgjøringsvedtak Fylkesmannen i Vest-Agder (fra Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder) varslet i brev av om at vedtaket ville bli vurdert overprøvd. I brev at anfører advokat på vegne av klager at beslutningen om å overprøve kommunens vedtak var tatt av personer hos Fylkesmannen som var inhabile til å behandle saken.

3 Landbruksdirektoratet Side: 3 av 9 Fylkesmannen selv vedtok å overprøve kommunens vedtak. Fylkesmannen la avgjørende vekt på hensynet til jordvernet og hensynet til godkjente planer, og vedtok å ikke gi tillatelse til omdisponering av dyrka mark som omsøkt etter jordloven 9. Fylkesmannen bemerket for øvrig at man ikke anså fungerende landbruksdirektør inhabil etter uttalelser om saken i media, slik som anført av advokat. Klage over fylkesmannens vedtak Vedtaket ble påklaget i brev av og Klager anfører at fylkesmannens vedtak er preget av inhabilitet ved at saksbehandlers overordnede, fungerende landbruksdirektør, uttalte seg kritisk til søknaden og til kommunens vedtak i media. Også assisterende fylkesmann er etter klagers syn inhabil som sterkt involvert i interesser i området og med personer som har engasjert seg i debatten, jf. klagers brev av Assisterende fylkesmann erklærte seg etter dette inhabil. Klager anfører videre at opprettelse av rideanlegget ikke er i strid med LNF-formålet, blant annet fordi eiendommen fortsatt skal være og drives som en landbrukseiendom. Klager mener at det ikke er foretatt riktige avveininger av de hensyn som skal vektlegges i vurderingen av omdisponering, og peker på at det kun er et mindre areal som blir omdisponert. Klager viser videre til at det legges opp til kompenserende tiltak ved jordflytting og jordforbedring, og mener for øvrig det må anses som positivt at eiendommen gjennom tiltaket vil bli bebodd og driften vitalisert. Klager anfører at det er en saksbehandlingsfeil at det ikke er foretatt en særskilt avveining av hensynet til det kommunale selvstyre i denne saken. Det vises til klagen i sin helhet. Fylkesmannens behandling av klagen Fylkesmannen fastholdt tidligere vedtak ved behandling av klagen , idet det etter hennes syn ikke var kommet frem nye momenter som ga grunnlag for endring av omgjøringsvedtaket. Fylkesmannen fastholdt at fungerende landbruksdirektør ikke er inhabil, samt at tiltaket som sådan er i strid med LNF-formålet i kommuneplanen. Hun tilføyer at hensynet til det kommunale selvstyret er vektlagt i helhetsvurderingen av om tiltaket bør tillates eller nektes. I den forbindelse peker hun på at arealet som søkes omdisponert, er del av et sammenhengende jordbruksareal som ligger i et av kommunens beste jordbruksområder, og at vern av denne jorda for å sikre matproduserende areal er en nasjonal interesse av vekt. Hun mener derfor at hensynet til det kommunale selvstyret må vike i denne saken. Hun uttaler videre at Fylkesmannen i utgangspunktet er positiv til etablering av ridesentre, men skriver at anlegg av en viss størrelse ikke bør etableres på et større sammenhengende jordbruksareal som ligger i et av kommunens viktigste landbruksområder. Hun fremholder at etablering av et ridesenter av en slik størrelse som det her er tale om, bør skje gjennom grundige planprosesser, og ikke ved dispensasjon fra plan. Det vises til Fylkesmannens behandling i sin helhet.

4 Landbruksdirektoratet Side: 4 av 9 Landbruksdirektoratet bemerker Etter forvaltningsloven 35 tredje ledd kan klageinstans eller overordnet myndighet omgjøre et vedtak til skade for den som vedtaket retter seg mot, blant annet dersom hensynet til offentlige interesser tilsier det. Melding om at vedtaket vil bli overprøvd må i så fall sendes ham innen tre uker etter at det ble sendt melding om vedtaket, og melding om at vedtaket er omgjort, må sendes ham innen tre måneder etter samme tidspunkt. kommune ga tillatelse til omdisponering i vedtak av Fylkesmannen varslet om overprøving i brev av , og vedtaket ble omgjort ved Fylkesmannens vedtak av Fristene i forvaltningsloven 35 er således overholdt. Det er i praksis lagt til grunn at overordnet organ kan omgjøre underordnet organs vedtak hvis vedtaket er egnet til å dreie praksis i en klart uheldig retning. Det følger av forvaltningsloven 34 annet ledd at Landbruksdirektoratet som klageinstans kan prøve alle sider av saken, og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Landbruksdirektoratet skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham. Der statlig organ er klageinstans for vedtak fattet av en kommune, skal klageinstansen legge vekt på det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Habilitetsinnsigelsene Klager har anført at fungerende landbruksdirektør er inhabil fordi hun uttalte seg kritisk til tiltaket i avisen og med det tok et forhåndsstandpunkt i saken før vedtak om omgjøring ble fattet. Landbruksdirektoratet vurderer det slik at fungerende landbruksdirektørs bemerkninger var knyttet til det faktum at Fylkesmannen allerede hadde gått til det skritt å varsle omgjøring av kommunens vedtak. Landbruksdirektørens uttalelser blir etter vår vurdering å betrakte som informasjon fra embetet om hvorfor man varslet omgjøring. Det er etter det opplyste verken påstått eller holdepunkter for at fungerende landbruksdirektør skal ha hatt personlig interesse i utfallet av saken, eller på annen måte hatt en utenomfaglig interesse i å overprøve kommunens vedtak. I og med at fylkesmannen selv pga. disse innsigelsene har behandlet klagen, ser vi det slik at Fylkesmannens vedtak uansett ikke er beheftet med slike feil eller mangler som kan medføre ugyldighet. Landbruksdirektoratet kan heller ikke se at assisterende fylkesmann er inhabil. Han har for øvrig ikke hatt noen direkte rolle i saksbehandlingen. Det rettslige utgangspunkt I henhold til jordloven 9 må dyrka jord ikke brukes til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon. Dyrkbar jord må ikke disponeres slik at den ikke blir egnet til jordbruksproduksjon i fremtiden. Formålet med omdisponeringsforbudet er å verne produktive arealer og jordsmonnet. Det grunnleggende formålet med bestemmelsen er jordvern, d.v.s. å sikre matproduserende areal, jf Landbruks- og matdepartementets (LMD) rundskriv M-1/2013. Dette målet er

5 Landbruksdirektoratet Side: 5 av 9 også kommet til uttrykk ved siste landbruksmelding, jf Meld. St. 9 ( ), hvor det presiseres at det er ønskelig med økt matproduksjon i hele landet. Omdisponering av ca 3 daa dyrka mark som omsøkt krever tillatelse etter jordloven 9 annet ledd, fordi jorda ikke skal nyttes til jordbruksproduksjon. Etter jordloven 9 annet ledd kan tillatelse gis når «særlige høve» foreligger. Formuleringen «særlige høve» er brukt for å understreke at dyrka og dyrkbar jord skal ha et sterkt vern som grunnlag for matproduksjon. Tillatelse kan gis når man etter en samlet vurdering finner at jordbruksinteressene bør vike. I vurderingen skal man blant annet ta hensyn til godkjente planer etter plan- og bygningsloven, drifts- og miljømessige ulemper for landbruket i området, kulturlandskapet og det samfunnsgagnet en omdisponering vil gi. Det skal også tas hensyn til om arealet kan tilbakeføres til jordbruksproduksjon. Vurdering av om jordbruksinteressene bør vike Hensynet til godkjente planer Landbruksdirektoratet vurderer det slik at omsøkte tiltak er i strid med planformålet med retningslinjer gitt i kommuneplanens arealdel, samt i strid med regional plan. Eiendommer som er aktuelle for hestehold er i all hovedsak avsatt til landbruks- naturfrilufts- og reindriftsformål (LNF (R)-formål) i kommuneplanens arealdel. Dette er også tilfelle i herværende sak. Innenfor LNF(R)- formålet er det etter plan- og bygningsloven kun tillatt med tiltak som har direkte tilknytning til stedbunden næring (landbruk). Større hestesenter, ridehaller og rideanlegg, slik som her, faller utenfor plan- og bygningslovens landbruksbegrep. Tiltaket krever derfor dispensasjon fra plan eller reguleringsplan for å bli godkjent etter plan- og bygningsloven. Det vises til blant annet til veilederen «Plan- og bygningsloven og Landbruk Pluss» utarbeidet av LMD og Miljøverndepartementet i 2005 om dette. I brev av fraråder Vest-Agder fylkeskommune sterkt at dispensasjon fra plan gis. Det henvises til at arealet er gitt den høyeste klassifisering i regional plan for (jordbruksareal klasse A), og til at det i følge retningslinjer til planen skal være dokumentert at alternative utbyggingsmuligheter er vurdert før eventuell omdisponering skjer. Omsøkte tiltak er videre i strid med retningslinjer gitt i kommuneplan, idet det er satt krav om reguleringsplan for tiltak av denne størrelsesorden i 2 første ledd. Tiltaket er også i strid med retningslinjer for plassering av bebyggelse på dyrka mark, og krav til avstand til sjø og vassdrag, jf samme retningslinjer 16 og 17. Det følger av retningslinjene 16 at ny landbruksbebyggelse ikke skal plasseres på dyrka mark så langt alternativ lokalisering er mulig. Det står videre i retningslinjene 17 jf. 16 at ny landbruksbebyggelse bare kan tillates oppført innenfor 100-metersbeltet til sjø og vassdrag der det ikke finnes alternativ lokalisering på eiendommen. Minsteavstanden fra ridehallen til vassdraget er 60 meter. Dette betyr at selv bebyggelse som er i tråd med plan, må søkes plassert på andre steder enn på dyrka mark eller i 100-meters beltet til vassdrag. I denne saken er ikke alternativ plassering vurdert.

6 Landbruksdirektoratet Side: 6 av 9 Landbruksdirektoratet er på den bakgrunn enig med Fylkesmannen i at hensynet til godkjente planer etter plan- og bygningsloven taler mot å gi tillatelse til omdisponering av dyrka mark. Hensynet til drifts- og miljømessige ulemper Konkret påregnelige ulemper av et visst omfang for landbruket i området kan tale mot omdisponeringstillatelse, jf. rundskriv M-1/2013 pkt Plasseringen av ridehallen og ridebanen parallelt, med ca 30 meters innbyrdes avstand på jordteig A, medfører etter Landbruksdirektoratets syn en dårligere arrondering for drift av jordteig A på grunn av oppstykking og fragmentering av jordarealet. Landbruksdirektoratet vurderer det derfor slik at tiltaket på grunn av plasseringen medfører driftsmessige ulemper, og at dette taler mot å gi tillatelse til omdisponering. En annen følge av tiltaket, som ikke er utdypende omtalt i saksfremstillingen, er tiltakets konsekvenser for trafikk. Landbruksdirektoratet antar at tiltaket vil medføre økt trafikk og også behov for parkeringsplasser, og at dette i noe grad vil medføre miljømessige ulemper for landbruket i området. Hensynet til kulturlandskapet Området der tiltaket er planlagt er angitt med hensynssone bevaring kulturmiljø i kommuneplanens arealdel. Landbruksdirektoratet vurderer det slik at området der man vil etablere et hestesenter i noen grad vil endre karakter på grunn av bruksendringen. Hester på beite/havnehager vil imidlertid ikke utgjøre en negativ påvirkning på kulturlandskapet. Ridehallen vil derimot bli godt synlig i landskapet på grunn av størrelsen. Bygningens beliggenhet kan ha betydning for vurderingen av om kulturlandskapet blir påvirket. Hensynet til det samfunnsgagnet en omdisponering vil gi I henhold til prosjektbeskrivelse fra klager er formålet med kjøpet av eiendommen å etablere et høyverdig treningssenter for dressurhester. Jordarealene skal benyttes som beitearealer for hestene. De arealene som eventuelt gir overskudd av gress skal nyttes til gressproduksjon. I tillegg til innendørs og utendørs ridebaner etter internasjonale mål, ønsker klager å bygge 10 hestebokser på stedet, åtte i eksisterende låve og to i et planlagt tilbygg til låven på ca 11 x 9 meter. 4-5 av boksene skal nyttes til egne konkurranseshester, og de øvrige 5-6 er tenkt leid ut til andre hesteeiere. Klager er konkurranserytter på internasjonalt toppnivå, og vil når hun om noen år skal legge opp, gå over til å undervise og eventuelt drive med avl av dressurhester. På et senter som planlagt, vil det etter klagers opplysninger være behov for to ansatte i tillegg til klager selv. Det følger av rundskriv M-1/2013 pkt at tiltak som har verdi for allmennheten eller en større gruppe personer går inn under bestemmelsen. Samfunnsinteresser som taler for at det gis samtykke til omdisponering, kan for eksempel være offentlige eller private formål som tilgodeser allmenheten og formål som tar sikte på økt sysselsetting og næringsutvikling i bygdene. Det kan legges vekt på om omdisponeringen vil styrke bosettingen i området. Landbruksdirektoratet vurderer det slik at tiltaket i noe grad vil øke sysselsettingen og næringsutviklingen i området. Dette ut fra opplysningene om at det totalt blir tre personer

7 Landbruksdirektoratet Side: 7 av 9 som får sitt arbeid her. Dette har etter vårt syn imidlertid ikke vekt av betydning sett hen til en så vidt sentral beliggenhet, Tiltaket antas videre å ha en viss verdi for noen få ryttere på dette feltet, og for dressursporten som sådan. Samlet sett tilgodeser tiltaket imidlertid i mindre grad allmennheten eller en større gruppe personer, slik som nevnt i rundskrivet. Det vises i den forbindelse til at det allerede eksisterer flere etablerte tilbud til rideinteresserte i. Flere av disse har ridehaller og ridebaner, slik som I tillegg er det flere gårder som tilbyr stallplasser. Det vises til opplysninger gitt i kommunens innstilling til vedtak. Hensynet til bosettingen, slik som påberopt av klager, anses ikke relevant å vurdere i og med beliggenheten nær Klager har videre fremholdt som positivt at driften på eiendommen vil bli vitalisert med etablering av et ridesenter. Til dette bemerkes at alle jordarealene på eiendom er i full drift med produksjon av mat, og at det ikke er noe som tyder på at denne driftsformen vil opphøre i overskuelig fremtid. Landbruksdirektoratet vurderer det samlet sett slik at at hensynet til samfunnsgagnet i liten grad taler for omdisponering. Andre hensyn Det skal tas hensyn til om arealet kan føres tilbake til jordbruksproduksjon. skriver at selve ridehallen er av en slik utførelse at det bebygde arealet enkelt kan tilbakeføres til dyrkbare arealer dersom ridehallen en gang i fremtiden fjernes. Landbruksdirektoratet vurderer det slik at jordarealet som blir omdisponert til utendørs og innendørs ridebaner, totalt ca 2,6 daa, ikke vil bli nyttet til jordbruksproduksjon så lenge den planlagte driften pågår. Idet ridehallen skal bygges etter internasjonale standarder, det vil si i stål og ikke i plast, anser Landbruksdirektoratet det videre som lite sannsynlig at den vil bli fjernet dersom driftsformen skulle endre seg. Dersom servicebygget etableres delvis på vei/delvis på fulldyrka mark og veien legges om i tråd med dette slik som vist på situasjonskartet, vil det medføre at ytterligere jordareal, ca 0,3 daa går ut av drift fordi det blir inneklemt mellom gammel og ny vei. Landbruksdirektoratet vurderer det samlet sett slik at tilbakeføringshensynet bare har begrenset vekt i vurderingen av om samtykke til omdisponering skal gis eller ei. En samlet vurdering Landbruksdirektoratet vurderer det slik at tiltaket medfører at ca 3 dekar jordbruksareal tas ut av jordbruksproduksjon i overskuelig fremtid. For halvparten av dette arealet, der ridehallen skal stå, blir omdisponeringen sannsynligvis varig. Det er et nasjonalt mål at matproduksjonen skal øke i Norge, og hensynet til jordvernet er styrket i de senere år. Hensynet til vern av jorda som grunnlag for matproduksjon taler derfor mot omdisponering. I denne saken taler også hensynet til plan med styrke mot omdisponering, idet tiltaket er i strid med planformålet. Det vises til at jordarealet der eiendommen ligger i kommuneplanens arealdel er vist som LNF-område med hensynssone landbruk, og i regionalplanen er klassifisert som jordbruksareal i klasse A, arealer som er godt egnet for matproduksjon. Omsøkte tiltak er videre i strid med kravet om reguleringsplan, jf planretningslinjer. Landbruksdirektoratet er enig med Fylkesmannen i at etablering av et

8 Landbruksdirektoratet Side: 8 av 9 ridesenter av en slik størrelse som det her er tale om, bør skje gjennom grundige planprosesser, og ikke ved dispensasjon fra plan. Også drifts- og miljømessige hensyn taler mot omdisponering, jf. over. Som tidligere nevnt anses hensynet til det samfunnsgagnet omdisponering kan gi, ikke å ha stor vekt i denne saken. Landbruksdirektoratet vurderer det slik at tungtveiende nasjonale jordverninteresser taler mot omdisponering, og finner etter en helhetsvurdering ikke grunnlag for å ta klagen til følge. Landbruksdirektoratet vil bemerke at avbøtende tiltak, som flytting av den jorda som ev. måtte medgå i forbindelse med anleggelse av ridehall og servicebygg til annet sted på eiendommen, ikke vil kunne kompensere for at jordarealene blir omdisponert. Vurdering av adgangen til å omgjøre etter fvl. 35 Jordlovens formål er blant annet å verne om jordarealene for matproduksjon. Dette er en viktig nasjonal og offentlig interesse. Gjennom praksis er det videre stilt krav om at det kommunale vedtak må være egnet til å dreie praksis i en klart uheldig retning for at vedtak skal kunne omgjøres etter fvl. 35 tredje ledd. Spørsmål om å omdisponere dyrka mark for å gjennomføre tiltak som ikke er direkte tilknyttet landbruket, er en hyppig forekommende sakstype i forvaltningen. Kommunens vedtak vil, dersom det blir stående, etter Landbruksdirektoratets vurdering kunne påberopes i tilsvarende saker og derfor være egnet til å dreie praksis i en klart uheldig retning. På den bakgrunn kan ikke hensynet til det kommunale selvstyre ha avgjørende vekt. Klagen tas ikke til følge. Landbruksdirektoratet stadfester Fylkesmannen i Vest-Agder sitt omgjøringsvedtak av Dette innebærer at det ikke er gitt samtykke til omdisponering av dyrka mark til oppføring av ridehall og ridebane på gnr. kommune, jf. jordloven 9. Dette vedtaket er endelig, og kan ikke påklages videre. Med hilsen for Landbruksdirektoratet Aud-Ingrid Krefting seksjonssjef Anne Pernille Asplin seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent og trenger derfor ingen signatur. Mottakere:

9 Landbruksdirektoratet Side: 9 av 9 Kopi til: Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder