Akershus fylkeskommune - Regional plan for masseforvaltning i Akershus - Offentlig ettersyn - Fylkesmannens uttalelse

Transkript

1 Akershus fylkeskommune Postboks 1200 Sentrum 0107 Oslo Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon Organisasjonsnummer NO Deres ref.: 2015/3339 Deres dato: Vår ref.: 2013/ FM-L Saksbehandler: Anette Søraas, Anne Stine Zakariassen, Hanna Otterholt Bertinussen, Kari Skogen, Ingeborg Austreng, Kari Elisabeth Morbech Direktetelefon: Dato: Akershus fylkeskommune - Regional plan for masseforvaltning i Akershus - Offentlig ettersyn - Fylkesmannens uttalelse Vi viser til brev fra Akershus fylkeskommune av Fylkesmannen har fått utsatt frist for uttalelse til den Fylkesmannen mener at det er svært viktig å få en slik regional plan for masseforvaltning, og at det er utarbeidet retningslinjer til den. Omfanget og kompleksiteten i sakene viser at det er viktig å videreutvikle dette fagområdet gjennom arbeid med strategier, handlingsprogram og veiledningsmateriell. Planen bør legge mer vekt på potensialet for gjenbruk, og vi har innspill til dette. Fylkesmannen mener at kartet over massemottak og deponier må rettes dersom det skal stå i planen. Kartet kan bare omfatte planavklarte arealer med nødvendige tillatelser. Vi har innspill til konsekvensutredningen av miljø og samfunnshensyn, og til vurdering av hensyn til naturmangfold, samfunnssikkerhet og jordvern. Fylkesmannen har med fokus på prioriterte politikkområder vurdert planforslaget, og har følgende konkrete merknader knyttet til nasjonale og viktige regionale interesser: Generelt Nasjonale og regionale føringer som ligger til grunn for den regionale planen bør framgå innledningsvis i planen, se også innspill om ulike tema og kapitler nedenfor. En oversikt over de viktigste føringene bør innarbeides eller ligge som vedlegg som kan oppdateres, se Fylkesmannens forventningsbrev til kommunene av 16. mars 2016 med vedlegg ( under plan og bygg ) samt Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging av (se Mer detaljerte tilbakemeldinger sendes som kommentarer direkte i planen. Dette sendes med egen epost til saksbehandler i Fylkeskommunen. Avfall og forurensning mer vekt på gjenbruk i hele planen Det er viktig at planen følger opp de nasjonale målene på avfallsområdet. Dette kan forbedres i målene, flere av kapitlene og i retningslinjene. I Regjeringens nasjonale avfallsstrategi fra 2013, Fra avfall til ressurs, er de nasjonale målene og de prioriterte områdene på avfallsfeltet løftet frem. Gjennom EØS-avtalen skal Norge implementere EUs regelverk på avfallsområdet. God avfallshåndtering bidrar til redusert

2 forurensning og økt ressursutnyttelse. I henhold til avfallshierarkiet har reduksjon av avfall høyest prioritet, deretter tilrettelegging for ombruk, materialgjenvinning, annen gjenvinning inkludert energiutnyttelse og til sist sluttbehandling, som er å brenne uten energiutnyttelse eller å legge på avfallsdeponi. I desember 2015 la EU-kommisjonen frem en handlingsplan for sirkulær økonomi. Planen setter kursen for avfalls- og gjenvinningsbransjen i årene som kommer, også i Norge. EUs forslag bygger på den eksisterende avfalls- og gjenvinningspolitikken, men signaliserer også endringer i rammedirektivet for avfall og fem andre eksisterende EU-direktiv, blant annet for deponi. Det er fokus på avfall som en ressurs, og det foreslås nye tiltak for å redusere avfall og fremme gjenbruk. Det er satt mål om at det innen 2030 skal være maksimalt 10 % som går til deponi. Den regionale planen bør gjenspeile nasjonal avfallspolitikk. Mål om økt gjenbruksandel (mål nr. 3) bør løftes lenger opp slik at det blir tydeligere at gjenbruk er høyt prioritert, foran mål om å sørge for arealer til massemottak og deponier (som nå er mål nr. 2). Sammenhengen mellom mindre bruk av ikke-fornybare ressurser, som for eksempel steinmasser, og gjenbruk av overskuddsmasser bør også tydeliggjøres i alle deler av planen. Ved større utbyggingsprosjekter er det viktig at det tilrettelegges for arealer for mellomlagring og sortering av overskuddsmasser for gjenbruk. Framskrivninger viser at avfallsmengdene vil øke i omfang. Bygg- og anleggsavfall er en av avfallstypene hvor det er forventet betydelig vekst fremover. Det er også en av avfallstypene som har potensial for økt materialgjenvinning. Gjenvinning av betongavfall vil kunne erstatte bruk av ikke-fornybare ressurser, for eksempel steinmasser. Ukritisk bruk av betongavfall er imidlertid ikke ønskelig, fordi en del betong er forurenset med tungmetaller, PCB eller andre miljøskadelige stoffer. For å fremme en miljømessig forsvarlig bruk av lettere forurenset betong og tegl har Miljødirektoratet utarbeidet et forslag til ny forskrift som et nytt kapittel i avfallsforskriften. Kommunene kan få ansvar for å føre tilsyn med kravene. Den regionale planen bør omtale forslaget til forskrift. Overskuddsmasser fra bygge- og anleggsvirksomhet anses som næringsavfall i henhold til forurensningsloven, og bør omtales i planen. Næringsavfall skal bringes til lovlig avfallsanlegg med mindre det gjenvinnes eller brukes på annen måte, jf. 32. Bruk på annen måte innebærer en nyttiggjøring av avfallets egenskaper. For at tiltaket skal kunne vurderes som nyttiggjøring og ikke sluttbehandling (levering til avfallsanlegg) må avfallet komme til nytte ved å erstatte materialer som ellers ville blitt brukt. Målet om økt nyttiggjøring av avfall betyr ikke nødvendigvis at det er tillatt å bruke det. Forurensningsforbudet i forurensningsloven gjelder uansett. Det er tiltakshavers ansvar å vurdere om tiltaket krever en tillatelse etter forurensningsloven. I praksis gjøres dette ved å utføre en stedsspesifikk miljørisikovurdering. Dersom miljørisikovurderingen viser at det er fare for forurensning kreves det en tillatelse etter forurensningsloven. Det bør derfor framgå av planen at nyttiggjøring av masser må skje med bakgrunn i reelle behov for masser og ikke primært være et tiltak for å bli kvitt avfallet. Det er ofte mye penger å tjene på å ta i mot masser, og tiltak/planer kan vise til fiktive behov for masser. Den regionale planen skal bidra til gode planprosesser slik at kommunene kan planlegge egnete areal for gjenbruk, mellomlager, massemottak og deponier også ut fra behovet for masser. Mer gjenbruk og

3 nyttiggjøring av overskuddsmasser og god arealplanlegging kan derfor også bidra reduserte behov for å avsette arealer til mottak og deponier. Det er mange ulike lover og forskrifter som aktørene må forholde seg til på dette feltet, og det er derfor viktig at planen bidrar til at myndigheter og aktører får god forståelse av ulike regelverk og begreper. En tabell over de viktigste lover og forskrifter og ansvar bør utarbeides og kan være vedlegg til planen. Begreper og føringer i planen bør være mest mulig i samsvar med avfalls- og forurensningsregelverket, og dette ligger til grunn for mange av innspillene våre. Innspill til strategiene Noen av strategiene som foreslås er gjentak av målene, særlig i sammendraget. For å komme enda lenger med strategiene mener vi at planen bør peke på hva som skal til for å endre retning og hvem som er viktige aktører. Fylkesmannen er positiv til at det er utarbeidet forslag til strategier og handlingsprogram som peker framover i tid. Flere av strategiene kan gjøres mer konkrete, slik at det fremgår hvem som bør følge opp. For eksempel bør det være en egen strategi for utarbeiding av veiledere. Det bør også lages «flytskjema» for behandling av masseforvaltningssaker fra uttak til bruk og fra avfall til gjenbruk eller mottak/deponi. Fylkesmannen ønsker å bidra til å utvikle veiledere på sine fagområder. Av kapittel 2 framgår det at flere kommuner ønsker å kunne kreve dokumentasjon for rene naturlige masser i form av en massehåndteringsplan eller massedisponeringsplan i forbindelse med byggeprosjekter på lik linje med krav om avfallsplaner. Dette kan følges opp i strategiene. Fylkesmannen anbefaler at planen prioriterer strategier og tiltak som kan bidra til økt gjenbruk og mindre deponering av avfall, se avsnitt om dette lenger opp. Det bør også lages oversikter over hvilke virkemidler kommunene (og andre myndigheter) har til rådighet for å få til økt gjenbruk, og virkemidler for å hindre at det oppstår ulovlige mottak og deponier, for eksempel: Kommende forskrift om betong bør nevnes. Kommunens myndighet med hensyn til forsøpling ( 37 i forurensningsloven). Kommunen har myndighet til å drive tilsyn med at avfallsplaner og miljøsaneringsplaner på søknadspliktige tiltak er utarbeidet og følges (Byggteknisk forskrift kap. 7). Arealer for mottak av ulike typer masser, transport, klima og energi, forurensning I avsnittet om prinsipper for lokalisering av mottak og mellomlager for ulike overskuddsmasser, må det innarbeides at lokalisering må ivareta hensynet til miljø, jordvern, samfunnssikkerhet og lokalsamfunn, se kulepunkter. Av planretningslinjene pkt. 3.4 "kommuneplanens arealdel" framgår det at kommunene bør avsette areal til behandlingsanlegg for overskuddsmasser og at hver region (delregion) bør avsette areal til deponi. I delregioner med store utbyggingsplaner med store masseoverskudd, bør kommunene derfor vurdere å avsette areal til behandlingsanlegg og/eller deponi for håndtering av eventuelle forurensede masser i kommuneplan. Fylkesmannen mener at det ikke bør være et generelt krav om at hver kommune skal etablere deponi, siden det er et nasjonalt mål at overskuddsmasser primært skal gjenbrukes og ikke brukes i deponi eller massemottak uten nyttig formål. Det er viktig at det avsettes areal i utbyggingsplaner for mellomlagring/sortering av overskuddsmasser for senere gjenbruk.

4 Kartet over massemottak og deponier og Fylkesmannen mener at kartet på side 16 fortsatt ikke er tilstrekkelig kvalitetssikret og at det derfor ikke kan være grunnlag for retningslinje slik det foreligger nå. Det må endres slik at det viser reell status eller tas ut. Kartet inneholder flere større feil for de konkret avmerkede områdene, noe som kan føre til at avfall havner i områder som ikke er planavklarte eller har nødvendige tillatelser. Et slikt kart kan gi verdifull informasjon, men det må være riktig og oppdatert om det skal inngå i planen. Områder som skal være med på kartet bør oppfylle følgende kriterier: må være vedtatt i bindende arealplaner, ha nødvendige tillatelser og fortsatt være i drift i en stor del av planperioden for regional plan. For hvert område må navn framgå, og forklaring til kartet må vise om området er avsatt i kommuneplanen, eller om det er regulert. Massemottak som har dispensasjon bør ikke stå på kartet fordi dette er mindre og mer kortsiktige arealer. Planer som ikke er vedtatt eller ikke har nødvendige tillatelser etter andre lover/forskrifter, bør ikke være med på kartet. Hva slags masser arealet er godkjent for må framgå, dvs. rene naturlige masser eller om arealet har tillatelse som deponi for avfall. For deponier må det framgå hva slags avfall som er tillatt. Det må framgå om arealene gjelder sluttdisponering, mellomlagring, behandling av masser, eventuelt også nyttiggjøring. Det bør vurderes om kartet skal oppdateres gjennom handlingsprogrammet og være vedlegg til planen. Kommunene bør gjennomgå sine arealer årlig og ha det som tema i kommunal planstrategi (hvert 4. år). Jordvern og økt matproduksjon Stortinget vedtok i desember 2015 en ny nasjonal jordvernstrategi, og det nasjonale jordvernmålet ble skjerpet. Tidligere er det vedtatt at matproduksjonen skal øke. Med få unntak har den dyrka og dyrkbare jorda i Akershus god kvalitet for matkorndyrking og er svært viktig for nasjonal matforsyning og matberedskap. Bruk av dyrka jord til ulike typer massemottak, midlertidige anleggs- og riggområder kan skade jordas matproduksjonsevne i lang tid. Det er viktig at dette er innarbeidet i planen. Retningslinjen for LNF-områder er svært viktig av hensyn til jordvern. Kommunene har et ansvar for jordvern og for å legge til rette for å øke nasjonal matproduksjon. Landbruksfaglig kompetanse må benyttes i saker som berører dyrka og dyrkbar jord. Slike saker må også behandles etter jordloven, og i mange tilfeller også etter matlovens forskrifter. Samfunnssikkerhet Kravene til samfunnssikkerhet med risiko- og sårbarhetsanalyser og klimatilpasning må innarbeides bedre i planforslaget; som tema i flere kapitler og i konsekvensutredningen, se planog bygningsloven 3-1, h) og Økende utfordringer som følge av klimaendringer og krevende grunnforhold i deler av regionen må følges opp. Norges vassdrags- og energidirektorats regelverk fra mai 2014 stiller krav til vurdering av områdestabilitet og grunnundersøkelser i områder med marine avsetninger. Mange områder egner seg ikke for mottak av masser. Samfunnssikkerhet må også være et kriterium for valg av områder for uttak/mottak av masser, se blant annet strategi

5 Dersom det er krav om konsekvensutredning av kommunenes arealplaner, må samfunnssikkerhet inn som tema. I retningslinjene til regional plan bør det stilles krav til risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) og eventuell grunnundersøkelse i tilknytning til arealplanforslag. Krav til lokal overvannshåndtering, kartlegging av flomveier, erosjonsforebygging og annen klimatilpasning bør også innarbeides. Naturmangfold Etablering av massemottak og deponier vil berøre naturmangfold, både direkte gjennom selve arealinngrepet, og gjennom indirekte konsekvenser som avrenning og spredning av fremmede arter. Det er derfor viktig at kommunene vurderer hensynet til naturmangfold tidlig i en lokaliseringsprosess, og unngår arealer med store naturverdier. Alle planvedtak skal baseres på vurderinger etter naturmangfoldlovens prinsipper. Dette bør fremgå av planretningslinjene og innledningen til planen. Konsekvensutredningen av denne planen må inneholde en vurdering etter naturmangfoldloven. Masseforflytning og fremmede organismer Fylkesmannen ber om at den nye forskriften om fremmede organismer, og aktuelle tiltak for å hindre spredning, omtales kort i planen. Fremmede organismer anses i dag som å være en av de største truslene mot biologisk mangfold. En av de viktigste kildene til spredning av fremmede organismer, spesielt planter, er utilsiktet spredning gjennom flytting av masser. Forskrift om fremmede organismer fastsetter et alminnelig aktsomhetskrav som pålegger den som innfører, setter ut eller omsetter organismer, å opptre aktsomt for å hindre at aktiviteten medfører uheldige følger for biologiske mangfold. Den som er ansvarlig for flytting av masser som kan inneholde fremmede organismer, skal undersøke om massene inneholder fremmede organismer som kan medføre risiko for det biologiske mangfoldet, og treffe tiltak for å hindre spredning, jf. 24, fjerde ledd. Tiltak kan være å bruke masser fra andre områder, bruke massene på stedet ved at de tildekkes eller graves ned dersom dette hindrer at plantene spirer, eller bruke massene på stedet som toppmasser der det skal sås gras som klippes regelmessig. Varmebehandling eller levering til lovlig avfallsanlegg er andre alternativ. Konsekvensutredninger og miljørisikovurderinger i kommende arealplaner Planlegging etter planog bygningsloven og behandling etter forurensningsregelverket Mange aktører har ikke kunnskap om at mottaksområdets egnethet for type masser og type mottaks- eller avfallsanlegg må avklares tidlig i planprosessene. En miljørisikovurdering må derfor inngå som en del av konsekvensutredningene til planforslag. Fylkesmannen anbefaler at dette innarbeides i retningslinjene til den regionale planen: Viktige hensyn må være utredet før kommunen gjør bindende vedtak om et deponi eller mottak i arealplan. Dersom avfall vurderes disponert andre steder enn avfallsanlegg med tillatelse etter forurensningsregelverket, skal det alltid være utført en stedsspesifikk miljørisikovurdering. En slik vurdering bør derfor skje samtidig med at planforslag konsekvensutredes, og alltid før arealet behandles i kommuneplan og/eller reguleringsplan. Konsekvensutredning av regional plan for masseforvaltning. Fylkesmannen mener at konsekvensutredningen (KU) må vise de fremtidige konsekvensene som følge av at forslagene i regional plan blir gjennomført. Det bør være tydeligere hva som er KU for den regionale planen, slik den derfor ikke bør ligge under «Status og utfordringer» kap. 2.4.,

6 men heller ligge i et eget kapittel eller vedlegg. Oppsummering av konsekvensutredningen bør inngå i planbeskrivelse og /eller sammendrag. Vi mener at følgende tema bør utredes bedre i konsekvensutredningen: Samfunnssikkerhet, se eget avsnitt om dette. I Asplan Viaks rapport av var det vurdert kriterier for egnethet for arealer for massemottak. Fylkesmannen mener at slike egnethetskriterier kan være viktige å bruke ved konsekvensutredning av foreslåtte arealer i kommunene. Fylkesmannen mener derfor at disse kunne vært med i planen/retningslinjene og konsekvensutredes. Dette bør også følges opp i handlingsprogrammet. Konsekvensutredningen av regional plan må inneholde en vurdering etter naturmangfoldlovens prinsipper i Status og utfordringer, kap 2 forøvrig Kapittel 2 inneholder mye beskrivende tekst, og hovedutfordringene kan gjøres tydeligere. En oversikt over de mest aktuelle lovverk for behandling av planer og tiltak kan legges inn her eller i vedlegg. Det vurderes å ha et underkapittel om status og utfordringer for behandling etter planog bygningsloven. Omtalen i planprogrammet kan vurderes tatt med. Manglende planbehandling av massemottak/terrengreguleringer/deponier kan blant annet føre til uforutsigbar, ulovlig eller forsøplende håndtering av overskuddsmasser. miljø- og samfunnshensyn blir ikke godt nok ivaretatt og avveid. Støv, støy og trafikk gir lokale konsekvenser som må vurderes. Ved dårlige grunnforhold kan kvikkleireskred utløses. Økt erosjon kan forurense vassdrag, dyrka jord kan få sterkt redusert produksjonsevne og verdifullt naturmangfold kan gå tapt. manglende eller for dårlig istandsetting av områder. Grunneier kan bli sittende med ansvaret og kostnaden med for å rydde opp og istandsette. Omtalen av overskuddsmasser viser i liten grad til faktagrunnlag og statistikk. Rapporten fra Asplan Viak fra 2015 inneholder en del feil og usikre tall og kan derfor være vanskelig å bruke. Vi tror likevel at den regionale planen kan ta med noen estimater fra rapporten, hvis man er nøye med å presentere dem som usikre og grovmaskete estimater. Vi anbefaler at 2. avsnitt i 2.2.1, s. 14 flyttes og endres. For å avtale ansvar og økonomiske forhold knyttet til areal for massemottak, bør det fortsatt inngås avtaler mellom private og eventuelt med kommunen. Avtaler bør tinglyses. Krav om utbyggingsavtaler og/eller avsetning av fond for istandsetting og tilbakeføring kan være aktuelt. Dette er forhold som ikke kan legges inn arealplaner, bestemmelser eller vilkår etter planog bygningsloven. Vi anbefaler at omtalen av avtaler og fond tas inn i strategier, veiledning eller vedlegg. En veileder om hydrotekniske tiltak og erosjonsforebygging i jordbruksområder er under utarbeiding. Dette er ikke en revisjon av eller erstatning for «Tekniske retningslinjer for anlegg, drift og vedlikehold av planeringsfelt» fra 1989, men skal supplere og oppdatere praktisk veiledning for gårdbrukere, rådgivningstjeneste, kommuner og konsulenter. Henvisninger til regelverk vil ikke bli oppdatert.

7 Avsnitt om inert avfall inneholder flere feil, se innspill til planen pkt Overskriften foreslås endret til «bygg- og anleggsavfall». Jord som er forurenset, behandles etter forurensningsforskriften kap. 2, og avsnittet bør flyttes til pkt Merknader til andre enkeltkapitler og avsnitt Se også kommentarer som er lagt inn direkte i forslaget til plan og sendt som vedlegg i egen epost til saksbehandler i Fylkeskommunen. Avgrensninger, kap. 1.3 Vi foreslår at siste punkt i avgrensningen gjøres tydeligere Areal for spredning og lagring av organisk gjødsel og slam fra kloakkrenseanlegg behandles vanligvis ikke etter planog bygningsloven, men etter forskrifter under matloven. Kommunen og Mattilsynet har myndighet. Asfalt bør tas med i planen. Disse massene har stort potensial for gjenbruk. Innspill til handlingsprogram Fylkesmannen ønsker å bidra til at det lages en oversikt over regelverk, og hvem som har myndighet til å forvalte regelverket. En slik oversikt bør vise krav til håndtering av ulike typer masser og avfall og regelverk for ulike typer arealer. Det bør lages en oversikt over saksgang etter de viktigste lovverkene. Med hilsen Are Hedén fung. fylkesmiljøvernsjef Morten Ingvaldsen landbruksdirektør Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Statens vegvesen, Region øst Postboks Lillehammer Jernbaneverket Pb Hamar Mattilsynet Postboks Brumunddal Norges vassdrags- og energidirektorat Postboks 5091 Majorstua 0301 Oslo Landbruksdirektoratet Postboks 8140 Dep 0033 OSLO