Rapport Konkurranseutsetting i Drammen kommune

Transkript

1 Rapport Konkurranseutsetting i Drammen kommune

2 Econ-rapport nr , Prosjekt nr ISSN: , ISBN GLU/abe 18. juni 2008 Offentlig Konkurranseutsetting i Drammen kommune Utarbeidet for Drammen kommune Econ Pöyry AS Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: , Faks: ,

3 Innhold: SAMMENDRAG..1 1 INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling Metoder Dokumentanalyser Kvalitative intervjuer Spørreundersøkelse Avgrensning STRATEGI, PROSESSER OG ORGANISATORISKE TILPASNINGER Organisering av Drammen kommune Bedriftsetableringer og konkurranseutsetting innenfor eiendomsdrift og tekniske tjenester Etablering av egne bedrifter (Drammen Drift og Drammen Eiendom) Konkurranseutsetting av enkelte tjenester Evaluering av egne bedrifter Ny strategi og prosjekt for konkurranseutsetting av flere tjenester Utredning av muligheter for konkurranseutsetting Vedtak om konkurranseutsetting av utvalgte tjenester Ansattes plikter og rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Konkurranseutsetting av flere tjenester, også helse- og omsorgstjenester Iverksetting av vedtak Internevaluering høsten ECON PÖYRYS VURDERINGER AV OVERORDNET STRATEGI FOR KONKURRANSEUTSETTING Sammenheng mellom mål, strategi og organisering Målrettet, politisk initiert strategi Klare prosesser Tydelig etablert bestiller utførermodell Innarbeidet kultur og kompetanse Noe uklare systemer for oppfølging Konsekvenser for ansatte KONKURRANSEUTSETTING AV RENHOLD Anbud og kontrakt Kostnader Kvalitet Virksomhetsoverdragelse og ansattes vurderinger Våre vurderinger KONKURRANSEUTSETTING AV VINTERDRIFT IDRETTSANLEGG Anbud og kontrakt Økonomi Kvalitet Våre vurderinger... 39

4 6 KONKURRANSEUTSETTING AV DRIFTSPATRULJER Anbud og kontrakt Økonomi Kvalitet Våre vurderinger KONKURRANSEUTSETTING AV MINDRE ASFALTARBEID Anbud og kontrakt Økonomi Kvalitet Våre vurderinger KONKURRANSEUTSETTING AV PLEIE- OG OMSORGSTJENESTER Fjell bo- og servicesenter Innledning og bakgrunn Anbud og kontrakt Økonomi Kvalitet Overføring av virksomhet og ansattes vurderinger Våre vurderinger Trygghetsalarmer Anbud og kontrakt Kostnader Kvalitet Våre vurderinger LITTERATUR... 66

5 Sammendrag og konklusjoner Drammen kommune har lang erfaring med bruk av konkurranseutsetting. Kommunen har tilpasset organisasjonen for å kunne utnytte konkurranseutsetting som et middel til å forbedre sin tjenesteproduksjon. I 2004 besluttet kommunen å gjennomføre en ny runde med konkurranseutsetting av tjenester. Konkurranseutsetting av et av kommunens bo- og servicesentre var en ny utfordring, mens for de andre tjenestene, renhold og ulike tekniske tjenester, var kommunens organisasjon og kompetanse utviklet til å håndtere dette. For renhold og tekniske tjenester har kommunen gjort betydelige innsparinger, og kostnadene ved å gjennomføre konkurranseutsettingen er små i forhold til de realiserte innsparingene. Kommunen har imidlertid et forbedringspotensial i å følge opp kvaliteten til en del av tjenestene. Konkurranseutsettingen av Fjell bo- og servicesenter viste seg å bli krevende. Med den anbudsprisen som ble brukt, valgte ingen eksterne leverandører å legge inn anbud. Selv om kommunen brukte mye ressurser på anbudsprosessen, hadde man ikke skaffet seg tilstrekkelig informasjon om markedet. Noe av ressursinnsatsen i anbudsprosessen ble brukt til forbedring av kvalitetssystemer, som brukes i tilsvarende institusjoner i hele kommunen i dag. Bakgrunn I 2004 besluttet Drammen bystyre å konkurranseutsette en rekke tjenester. Det ble samtidig vedtatt at effekten av konkurranseutsettingen samt kommunens totale konkurranseutsettingsstrategi skulle evalueres i første halvår 2008 av en ekstern konsulent. Econ Pöyry ble valgt til å gjennomføre evalueringen. Problemstilling Oppdraget er inndelt i to hovedproblemstillinger, der den første omfatter evaluering av strategi og prosess (forberedelse og gjennomføring) og den andre omfatter evaluering av konkurranseutsettingens effekter. Konkurranseutsettingsstrategien Konkurranseutsettingen som ble vedtatt i 2004, var initiert av det politiske miljøet i kommunen. Etter at nødvendige politiske føringer eller vedtak var lagt, ble det gjennomført nødvendige faglige utredninger og vurderinger i administrasjonen. På basis av disse prosessene og forslag fra rådmannen vedtok bystyret i mars 2004 konkurranseutsetting av følgende områder: Drift av Kjøsterud barnehage 1 Park-/veidrift (driftspatrulje og mindre asfaltarbeid) Ytterligere 40 prosent av kommunens renhold i regi av Drammen Eiendom KF Vinterdrift av idrettsanlegg Drift av et bo- og servicesenter (ikke navngitt) 1 I mandatet for oppdraget inngår vurdering av konkurranseutsetting av Kjøsterud barnehage. Dette var ikke en konkurranseutsetting av eksisterende kommunal tjenesteproduksjon, men i praksis utleie av lokaler. Siden dette ikke er en konkurranseutsetting, er ikke Kjøsterud barnhage en del av denne evalueringen. 1

6 Drift av trygghetsalarmer Det ble samtidig etablert en koordineringsgruppe i administrasjonen for å sikre en overordnet organisering av konkurranseutsettingsprosessene. For tekniske tjenester og renhold hadde Drammen betydelig erfaring med konkurranse- utsetting før prosessen som startet i Konkurranseutsettingen av et bo- og servicesenter var et nytt område for Drammen kommune. Politikerne ønsket å teste ut hvordan konkurranseutsetting kunne bidra til bedre ressursbruk i omsorgssektoren. I løpet av prosessen besluttet politikerne at konkurransen skulle fokusere på best mulig kvalitet til en gitt ressursramme. Vårt hovedinntrykk er at strategiprosessen har foregått i ryddige former med en klar rollefordeling mellom det politiske miljøet og administrasjonen i Drammen kommune. Det er blitt gjennomført nødvendige utredninger og nødvendig forberedelse av anbudsprosessene. Den største utfordringen var forberedelse og gjennomføring av konkurranseutsettingen av Fjell bo- og servicesenter, som det ble brukt betydelige ressurser på. Kommunen hadde også på forhånd gjennomført nødvendige organisatoriske til- pasninger gjennom etablering av en bestiller - utfører modell. Kommunens egne leverandører var skilt ut i kommunale foretak, mens bestillerfunksjonen ble lagt i linjeorganisasjonen og i Drammen Eiendom. I forbindelse med konkurranseutsettingen av Fjell bo- og servicesenter ble Fjell overflyttet til Drammen Konkurranse KF. Innkjøpkontoret ved kommunens innkjøpsjef bisto bestillerne i anbudsprosessene. At kommunen gjennom flere år før konkurranseutsettingen hadde jobbet i en bestiller utførerorganisering mellom kommunale enheter gjorde at kommunens organisasjon hadde en innarbeidet markedskompetanse og -kultur. Dette har vært en styrke gjennom konkurranseusettingen av renhold og de tekniske tjenestene. Anbudsprosesser og oppfølging Etter vårt syn ble anbudskonkurranser gjennomført på en ryddig måte og i tråd med regelverket som offentlige anbud. Heller ikke i forhold til kontrakter har vi merknader. For Fjell bo- og servicesenter er det sett i ettertid et paradoks at det ble fastsatt en anbudspris som gjorde at ingen eksterne leverandører ønsket å gi et tilbud. Det viste seg at man ikke hadde tiltrekkelig informasjon om markedet. Når det gjelder den løpende oppfølging, er det etter vår vurdering en del mangler i forhold til oppfølging av kvaliteten i noen av tjenestene som leveres. Vi mener at kvalitetsoppfølgingen kan styrkes dels gjennom etablering av bedre rutiner for kvalitetsmåling og at bestillerne bruker noe mer ressurser på kvalitetsoppfølging enn det som har vært gjennomgående til nå. Høsten 2006 gjennomførte en arbeidsgruppe nedsatt av rådmannen en internevaluering av konkurranseutsettingen i Drammen kommune. Etter Econ Pöyrys syn viser både internevalueringen og denne evalueringen at kommunen legger betydelige ressurser i å vurdere konkurranseutsettingen, noe som åpner for læring og etter hvert mulige justeringer av strategi og gjennomføring. 2

7 Effekter av konkurranseutsettingen Stor økonomiske besparelser for tekniske tjenester og renhold For de tekniske tjenestene, inkludert drift av trygghetsalarmer har konkurranseutsettingen ført til betydelige økonomiske innsparinger i de løpende driftsutgiftene. Besparelsene varierer en del mellom de ulike tjenestene, fra 23 prosent for driftspatruljer til 67 prosent for mindre asfaltarbeid, målt i årlig besparelser i prosent av tidligere driftsutgifter. Størst absolutt innsparing er skjedd i renhold, der den årlige innsparingen ligger i størrelsesorden 8 millioner kroner. Årsakene til innsparingen i de ulike sektorene varierer. For noen sektorer, som for eksempel trygghetsalarmer, er det bedre kapasitet, kompetanse og organisering hos den nye leverandøren som har bidratt til lavere kostnader. For renhold er det i første rekke innsparinger i personalutgifter, i første rekke gjennom lavere pensjonsforpliktelser for, som er hovedårsaken til innsparingene. Tabell A Innsparinger i driftsutgifter Årlige driftsutgifter før konkurranseutsetting. Millioner kroner Besparelser i årlige driftsutgifter Millioner kroner Årlig besparelser i prosent av tidligere driftsutgifter Driftspatruljer 1,3 0,3 23 Mindre asfaltarbeid 1,2 0,8 67 Vinterdrift 1,2* 0,35 37 Trygghetsalarmer 2,3 0,9 39 Renhold 15,3 7,4** 52 Note: * Årlig sammenlignbare driftsutgifter før konkurranseutsetting er om lag 0,95 mill kr. ** Gjennomsnitt over fire år. Inkludert kommunens kostnader knyttet til videreføring av betingelser for de ansatte i tariffperioden. Kilde: Drammen kommune, Drammen Drift KF, Drammen Eiendom KF Transaksjonskostnader for tekniske tjenester og renhold Kostnader knyttet til forberedelse, gjennomføring og oppfølging av konkurranseutsettingen, ofte betegnet som transaksjonskostnader, er anslått av de ulike involverte aktørene i administrasjonen og i de aktuelle kommunale KF-ene. Det er en del usikkerhet knyttet til disse anslagene, siden disse ikke er basert på særskilte regnskaper, men er anslått av de ulike aktørene i ettertid. Tabell B viser transaksjonskostnadene, både engangskostnadene ved konkurranseutsettingen og de løpende oppfølgingskostnadene. Fra et rent økonomisk synspunkt kan engangskostnadene ses på som en investering som gir avkastning i fremtiden i form av innsparinger i driftsutgiftene. Vi har valgt å illustrere engangsutgiftene som andel av innsparinger over tre år. Tabellen gir også de anslåtte engangskostnadene som andel av driftsutgiftene før konkurranseutsettingen. 3

8 Tabell B Transaksjonskostnader Engangsutgifter ved konkurranseusetting. Prosent av innsparing over tre år Prosent av tidligere driftsutgifter Løpende oppfølgingskostnader Prosent av årlig innsparing Driftspatruljer 9,0 6,2 27,0 Mindre asfaltarbeid 4,0* 5,4 3,8 Vinterdrift 11,9 13,2 14,3 Trygghetsalarmer 20,4 24,0 2,2 Renhold 1,9 2,8 2,7 Note: * = I forhold til besparelse over to år Kilde: Drammen kommune, Drammen Drift KF og Drammen Eiendom KF Vi ser av tabellen at både de anslåtte engangsutgiftene og de løpende oppfølgingskostnadene er klart lavest for renhold. Dette må ses i sammenheng med at kommunen ved denne runden med konkurranseutsettingen hadde bred erfaring med konkurranseutsetting av renhold fra før og kunne trekke på tidligere arbeid. Både engangskostnadene og de løpende oppfølgingskostnadene må anses som lave. For trygghetsalarmer ble det gjort en mer omfattende vurdering på sentralt hold før konkurranseutsettingen, og det måtte også bygges opp ny kompetanse i bestillerenheten. Begge deler krevde ressurser. De løpende oppfølgingskostnadene er imidlertid lave sett i forhold til innsparingene. For de tre andre områdene, driftspatruljer, mindre asfaltarbeider og vinterdrift, ligger de løpende oppfølgingskostnadene høyere. Dette skyldes i noen grad at kontraktene er små. Kvalitetsforbedring, men ikke for alle tjenester Det et hovedinntrykk at kvaliteten er forbedret for flere av tjenestene etter konkurranseutsettingen. Dette gjelder for driftspatruljer, mindre asfaltarbeider og trygghetsalarmer. Vårt inntrykk er i hovedsak basert på rapporteringer og vurderinger fra bestillerne av tjenestene, og ikke på systematiske målinger av kvaliteten. Kvalitetsutviklingen synes å variere en del mellom sektorene. For renhold og vinterdrift er klagemengden økt etter konkurranseutsettingen. For renhold har vi fått opplyst at Drammen Eiendom nå prioriterer å utarbeide bedre kvalitetsprofiler og mer robuste systemer for kvalitetsoppfølging. Etter vår vurdering er dette også nødvendig for at kommunen skal kunne følge opp leveransene de betaler for. For vinterdrift av idrettsanlegg er det vanskelig å avgjøre om økt klagemengde skyldes en reell svekkelse av kvaliteten eller om det skyldes klimatiske forhold eller at selve konkurranseutsettingen har påvirket klageatferden til publikum. Etter vår vurdering synes det lite hensiktsmessig å bygge opp kvalitetssystemer for tjenester med små kontrakter beløpsmessig. Det er mer formålstjenlig å forsøke å øke og eventuelt samle oppdragsmengden hos færre leverandører, der det er mulig. Det kan bidra til å styrke relasjonene til leverandørene og derigjennom kan det skapes muligheter til å ivareta kvaliteten bedre. Større kontrakter kan dessuten sikre større stabilitet blant leverandørene, slik at en unngår at leverandører velger å si opp kontrakter, slik som var tilfelle for en kontrakt. 4

9 Situasjonen for de ansatte Drammen kommune foretok en grundig utredning og politisk behandling av spørsmål knyttet til virksomhetsoverdragelse i forkant av konkurranseutsettingen. Vårt hovedinntrykk er at anbudsprosessene har vært i overensstemmelse med de lover og regler som gjelder i forhold til de ansattes rettigheter. Ut fra den informasjonen Econ Pöyry har mottatt fra representanter for kommunen og for de ansatte, er det ulike syn på dialogen mellom representanter for kommune og for de ansatte. Det er også forskjeller i synet på informasjonen fra kommunen til de ansatte i virksomheter som skulle konkurranseutsettes. Imidlertid er det et hovedinntrykk at kommunen har oppfylt kravene til informasjon. En hovedkritikk fra de ansattes organisasjoner og også fra deler av det politiske miljø er knyttet til ansattes pensjonsrettigheter etter en virksomhetsoverdragelse. Særlig for renhold har dette vært et stridstema. Econ Pöyry har selvsagt ikke et faglig syn på dette, men konstaterer at dette er et legitimt politisk valg fattet av det sittende bystyret. Fjell bo- og servicesenter Konkurranseutsetting av institusjoner som Fjell bo- og servicesenter er krevende. Det er begrensede erfaringer med konkurranseutsetting av tilsvarende institusjoner i Norge, og noen kommuner har opplevd store utfordringer knyttet til konkurranseutsetting. Dette innebærer at konkurranseutsetting krever nøye forberedelser. For Fjell bo- og servicesenter og for Drammen konkurranse KF ble det en ekstra utfordring ved at det ikke var en fast ansatt leder når Drammen konkurranse overtok ansvaret. Econ Pöyry mener at dette var uheldig i en prosess som en må vente vil skape uro i organisasjonen. Forberedelser og anbudsprosess Etter Econ Pöyrys vurdering ble det foretatt en bred prosess med forberedelse konkurranseutsettingen fra administrasjonen side etter at bystyret vedtok at et sykehjem skulle konkurranseutsettes. Tilbydere ble invitert til å konkurrere om kvaliteten til en gitt forhåndsbestemt pris. Anbudsprisen ble fastsatt til 22,1 millioner kroner. Denne var beregnet på grunnlag av driftsutgiftene for alle sykehjemmene i Drammen kommune fratrukket 5 prosent, som en mente var et mulig innsparingspotensial. Det viste seg at til denne prisen ville ingen andre tilbydere enn Drammen Konkurranse KF gi et tilbud. Etter Econ Pöyrys syn viser det at prisen var satt urealistisk lavt. Denne konklusjonen fortsterkes av at kostnadene for driften av Fjell bo- og servicesenter etter konkurranseutsettingen oversteg kontraktsprisen markert. Så vidt Econ Pöyry forstår, var motivet for å konkurrere om best mulig kvalitet til en gitt pris i første rekke motivert ut fra et ønske om at eventuelle gevinster fra konkurranseutsettingen skulle komme brukerne til gode gjennom høyere kvalitet, og ikke gjennom en lavere utgift (anbudspris) for kommunen. Vår vurdering er at dette kan være en fornuftig strategi, gitt at anbudsprisen gir rom for å heve kvaliteten. Vi er imidlertid noe usikre på om det er mulig å utarbeide systemer som kan måle og overvåke hvorvidt det skjer marginale forbedringer i kvaliteten, slik det vil være, når anbudsprisen settes slik den her er gjort. Etter vår vurdering ville gjennomføring av en konkurranse om lavest mulig pris til en gitt kvalitet sikret at en ville ha fått tilbud fra andre leverandører: Dette ville sannsynligvis ha ført til at interne leverandører ville ha fått reell konkurranse fra eksterne leverandører. Men også ved en slik konkurranse ville 5

10 kontroll av kvaliteten vært en utfordring. Dette gjelder uansett hvilken form man velger på anbudskonkurransen. Det ble brukt betydelige ressurser i forbindelse med konkurranseutsettingen. Disse er samlet anslått til om lag 3,9 millioner kroner, noe som utgjør om lag 16 prosent av driftsutgiftene på Fjell bo- og servicesenter. Etter Econ Pöyrys syn er dette betydelige engangskostnader. Særlig kan ressursbruken synes å være høy sett i lys av at en ikke fikk tilbud fra eksterne leverandører. Isolert sett kan det peke i retning at en burde brukt enda mer ressurser i forberedelsen for å sikre at anbudsbetingelsene ville legge til rette for tilbud fra eksterne aktører. Etter vårt syn ville det ha vært fornuftig å bruke mer tid på å forberede konkurranseutsettingen, gitt situasjonen ved Fjell bo- og servicesenter og behovet for å samle mer informasjon om markedet. En del av ressursene som ble brukt på Fjell har i ettertid kommet til nytte for hele omsorgssektoren i Drammen kommune, i første rekke gjennom kvalitetssystemet som ble utviklet på Fjell, som i dag benyttes i hele Drammen kommune. Ingen innsparinger på Fjell bo- og servicesenter På basis av noe usikre opplysninger kan driftsutgiftene i Fjell Bo- og servicesenter anslås til om lag 25 millioner kroner i 2006 og 27 millioner kroner i Disse anslagene på de korrigerte driftsutgiftene i 2006 og i 2007 ligger klart høyere enn anbudsprisen, som var fastsatt til 22,1 millioner kroner. Selv om disse to årene ikke er identiske med anbudsperioden, og dessuten at en del driftsutgifter ikke er periodisert korrekt, er det likevel åpenbart at driftsutgiftene på Fjell bo- og servicesenter lå langt høyere enn anbudsprisen. Dette bekreftes også av de informanter Econ Pöyry har hatt kontakt med i Drammen Kommune, inkludert Drammen Konkurranse KF. Kvalitet Før konkurranseutsettingen ble utviklet en egen Kvalitetshånd- bok for Fjell bo- og servicesenter. Denne inneholdt beskrivelser av kvalitetssystem, rutiner og prosedyrer. Det ble utviklet kvalitetsindikatorer som nå benyttes inn i arbeidet med nytt elektronisk kvalitetssystem for hele pleie- og omsorgstjenesten i kommunen. En rekke av de ressurspersoner som Econ Pöyry har intervjuet, mener at dette systemet har hatt stor verdi som et grunnlag for kvalitetsutviklingsarbeidet for alle tilsvarende institusjoner i omsorgssektoren i Drammen kommune. Kvalitetsoppfølgingen i perioden Fjell bo- og servicesenter var en del av Drammen Konkurranse KF, ga et godt resultat, men små merknader til forbedringer. Det ble ikke gjennomført brukerundersøkelser i denne perioden. Forholdet til de ansatte Etter de opplysninger vi har mottatt, ble det brukt betydelige ressurser på å informere de ansatte. Representanter for de ansatte uttrykte også tilfredshet ved dette. I vår spørreundersøkelsen blant de ansatte er svarene mer negative. Dette illustrerer at det er krevende å tilfredsstille de ansattes informasjonsbehov i slike vanskelig prosesser. Likevel er vårt hovedinntrykk at de ansatte har blitt godt informert om prosessen. 6

11 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Drammen kommune har gjennom en årrekke gjennomført betydelige omstillinger med sikte på å effektivisere tjenesteproduksjonen. Ett av virkemidlene som har blitt benyttet, er konkurranseutsetting. I 2004 ble en rekke nye tjenester besluttet konkurranseutsatt: driften av et bo- og servicesenter, driften av trygghetsalarmer, vinterdrift idrettsanlegg, park- og veidrift, ytterligere 40 prosent av renholdsvolumet i regi av Drammen Eiendom KF samt drift av en ny barnehage. Det ble videre vedtatt at disse områdene, med unntak av bo- og servicesenteret, skulle evalueres høsten 2006, og at det skulle gjennomføres en evaluering av samtlige områder samt kommunens totale konkurranseutsettingsstrategi i første halvår Mens evalueringen i 2006 ble utført av en intern arbeidsgruppe, skal evalueringen i 2008 gjennomføres eksternt og ha et mer omfattende preg. Områder som er blitt vurdert eller besluttet konkurranseutsatt etter 2004 omfattes ikke av denne evalueringen. 1.2 Problemstilling Oppdraget er inndelt i to hovedproblemstillinger, der den første omfatter evaluering av strategi og prosess (forberedelse og gjennomføring) og den andre omfatter evaluering av konkurranseutsettingens effekter: 1. Evaluere Drammen kommunes totale konkurranseutsettingsstrategi a. Utredningsfasen b. Gjennomføringsfasen c. Oppfølgingsfasen 2. Evaluere effektene av konkurranseutsettingen når det gjelder a. Kostnadsbesparelser b. Tjenestekvalitet c. Arbeidsforhold for ansatte 1.3 Metoder Informasjonsinnhenting er foretatt gjennom dokumentanalyse og kvalitative intervjuer, og en mindre spørreundersøkelse blant de ansatte. Dessuten er det innhentet regnskapstall og andre data som er relevante i forhold til kvantifisere effekter av konkurranseutsettingen Dokumentanalyser Econ Pöyry har gjennomgått en rekke dokumenter som er utarbeidet i Drammen kommune. Disse kan kategoriseres på følgende måte: 7

12 1. Dokumenter forberedt av rådmannen som er behandlet politisk, enten av bystyret eller utvalg under bystyret. 2. Dokumenter som gjengir vedtak fattet av bystyret eller underutvalg. 3. Interne dokumenter utarbeidet i forbindelse med forberedelse og gjennomføring av anbudsprosessene. 4. Anbudsdokumenter og kontrakter for alle tjenester som er evaluert Kvalitative intervjuer Vi har gjennomført om lag 20 intervjuer. Det er gjennomført intervjuer både for å kartlegge strategifasen og gjennomføringsfasen. I intervjuene har vi både innhentet faktaopplysninger og vurderinger fra intervjuobjektene. Vi har gjennomført intervjuer med representanter for følgende grupper: Sentrale personer i saksutredningen av konkurranseutsettingen, både i strategifasen og gjennomføringsfasen. Her ble 3 personer intervjuet. Representanter fra arbeidsgruppen for intern evaluering av konkurranseutsetting (både tillitsvalgte og fra administrasjonen), 1 intervju. 4 politikere som har sittet i formannskapet eller bystyret i Drammen kommune 5 ledere for utførerenheter 6 ledere for bestillerenheter Intervjuene ble gjennomført ved at intervjuobjektene på forhånd fikk tilsendt intervjuguider som ga oversikt over temaer og spørsmål som skulle diskuteres i intervjuene Spørreundersøkelse Vi gjennomførte en spørreundersøkelse blant at uvalg ansatte. Denne ble etter avtale med oppdragsgiver begrenset til ansatte innen pleie- om omsorg og renhold. I pleie og omsorg var det kommunale KF, internbudet, som vant anbudskonkurransen, mens i renhold vant en privat leverandør anbudskonkurransen, slik at virksomhetsoverdragelse ble gjeldende i det siste tilfelle. Vi fikk dermed dekket to ulike situasjoner. 1.4 Avgrensning I mandatet for oppdraget inngår vurdering av konkurranseutsetting av Kjøsterud barnehage. Kjøsterud barnehage skulle etableres som ny barnehage i lokalene etter tidligere Kjøsterud bibliotek. Det var slik sett ikke en konkurranseutsetting av eksisterende kommunal tjenesteproduksjon, men heller utleie av lokaler hvor private ble invitert til å delta. Drammen Eiendom KF utlyste i mai 2004 leie av lokalene for drift av barnehage. Én aktør meldte seg, Stiftelsen Rudolf Steiner barnehager. Det ble inngått leieavtale for nyoppussede lokaler for en periode på 20 år med oppstart sensommeren Drammen kommune la ikke inn et tilbud på oppstart av en ny kommunal barnehage. Ettersom denne prosessen ikke er en konkurranseutsetting i praksis, behandler vi ikke dette nærmere. 8

13 2 Strategi, prosesser og organisatoriske tilpasninger Drammen kommunes historie om bedriftsetablering og konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon startet på midten av 1990-tallet. I Figur 2.1 har vi vist en kronologisk oversikt over sentrale vedtak, prosesser, organisatoriske endringer og faktisk konkurranseutsetting fra midten av 1990-tallet og fram til i dag. I dette kapitlet beskriver vi kommunens strategier, prosesser og organisatoriske tilpasninger knyttet til denne historien fra starten og fram til i dag. Vi har valgt å beskrive utviklingen under tre hovedoverskrifter: Bedriftsetablering og konkurranseutsetting innenfor eiendomsdrift og tekniske tjenester Ny strategi og prosjekt for konkurranseutsetting av flere tjenester Konkurranseutsetting av flere tekniske tjenester og samt helse- og omsorgstjenester Beskrivelsen omhandler strategier, prosesser og tilpasninger som er relevante i forhold til de tjenesteområdene som inngår i denne evalueringen. Vi gjør en vurdering av den samlede strategien for konkurranseutsetting i kapittel 3. 9

14 Figur 2.1 Drammen kommune utvikling av konkurranseutsetting 1994/ Bystyrevedtak: Utsetter konkurranseutsetting til etter evaluering av bedriftsetablering Prosesser: Budsjett: Mål om å tilrettelegge for økt konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon Organisatorisk tilpasning: Drammen Drift* Drammen Eiendom* Konkurranseutsetting av: 30 pst av kommunens renholdsvolum gjennom Drammen Eiendom Note: * Opprinnelig Drammen Maskin og Verksted KB og Drammen Eiendom KB. Drammen Drift KB fra Drammen Drift KF fra Drammen Eiendom KF fra Evaluering av bedriftsetablering 10

15 Forts. Figur 2.1 Drammen kommune utvikling av konkurranseutsetting Bystyrevedtak: Opphever vedtaket fra 1999 Arbeid med konkurranseutsetting skal iversettes der det er effektiviseringsgevinster/ innsparinger å hente Prosesser: Rådmann får i oppgave å vurdere omstillingstiltak innenfor kommunes tjenesteområder Gjennomgang av kommunal organisering med tanke på konkurranseutsetting Konkurranseutsetting skal gjennomføres for drift av: - Bo- og servicesenter - Trygghetsalarmer - Barnehage - Idrettsanlegg (vinter) - Mindre asfaltarbeid o.l - Ytterligere 40 pst av renhold Opprettet koordineringsgruppe for å sikre overordnet organisering Igangsetting av juridisk gjennomgang av ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Organisatorisk tilpasning: Etablering av prosjekt: Strategi for videre konkurranseutsetting Konkurranseutsetting av: Ytterligere 40 pst av renhold gjennom Drammen Eiendom Vinterdrift på idrettsanlegg Drift av Kjøsterud Barnehage 11

16 Forts. Figur 2.1 Drammen kommune utvikling av konkurranseutsetting Bystyrevedtak: Prosesser: Internevaluering av konkurranseutsetting Organisatorisk tilpasning: Drammen Konkurranse KF Driften av Fjell bo- og servicesenter organisert inn i Drammen Konkurranse Konkurranseutsetting av: Trygghetsalarmer Fjell bo- og servicesenter Mindre asfaltarbeid Eksternevaluering av konkurranseutsetting 12

17 2.1 Organisering av Drammen kommune Før vi beskriver konkurranseutsettingen i Drammen skal vi kort vise dagens organisering av de aktuelle tjenesteområdene og enhetene i kommunen, jf. Figur 2.2. Figur 2.2 Organisering i av Drammen kommune Drammen bystyre Rådmann Kommunaldirektører Drammen Eiendom KF Helse og omsorg Byutvikling Drammen Drift KF Inst.tjen.(S) Inst.tjen.(B) Hj.tjen.(S) Hj.tjen.(B) VNI Drammen Konkurranse KF Kommunale bestillere Kommunale utførere S = Strømsø B = Bragernes Kommunen er organisert med et bystyre. Rådmannen rapporterer til bystyret. Administrasjonen er organisert i noen hovedtjenesteområder med hver sin ansvarlige kommunaldirektør. Formannskapet er kommunenes eierorgan for foretak og selskaper hvor kommunen har eierposisjoner. For vår evaluering er følgende enheter sentrale: Tjenesteområdet helse og omsorg: Er organisert i ulike enheter for institusjonstjenester og hjemmetjenester avhengig av geografisk område. Enhetene har ansvaret for at innbyggerne får de aktuelle tjenestene. De har et bestilleransvar. I konkurranseutsetting av institusjonstjenester er den relevante enheten bestilleren. I tilfelle med Fjell bo- og servicesenter var enheten for institusjonstjenester i Strømsø den som hadde bestilleransvaret. I tilfellet med konkurranseutsetting av trygghetsalarmene var hjemmetjenestene Bragernes bestilleren (selv om tjenesten gjaldt begge de geografiske områdene). Alle kommunale institusjoner som ikke er konkurranseutsatt, men en del av den kommunale forvaltningen innenfor helse og omsorg ligger under de respektive geografiske enhetene. Enhetene har dermed også et utføreransvar. Det bo- og servicesentret som ble konkurranseutsatt ble tatt ut av denne organiseringen før konkurranseutsetting, jf. omtale av Drammen Konkurranse KF. Tjenesteområdet byutvikling: Er på samme måte som tjenesteområdet helse og omsorg, organisert i ulike enheter. Enheten for vei, natur og idrett (VNI) har ansvaret at kommunene leverer disse tjenestene til innbyggerne. Disse har bestilleransvaret for disse tjenestene. I motsetning til tjenesteområde helse og 13

18 omsorg er imidlertid kommunens utførende ansvar lagt til Drammen Drift KF, jf. omtale under. Drammen Eiendom KF forvalter all eiendom i Drammen kommune, det vil si leier ut til kommunen og private aktører. En viktig del av eiendomsforvaltningen er renholdstjenester. Drammen Eiendom er derfor bestilleren av renholdstjenester til de kommunale eiendommen. Drammen Eiendom har ansvaret for de kommunale barnehagebyggene. Foretaket hadde derfor bestillerrollen i konkurranseutsettingen av Kjøsterud Barnehage (i egenskap av å være ansvarlig for utleie av eiendommen). Drammen Drift KF leverer tjenester innenfor renhold, vei, idrett og park (kommunenes utførende enhet). Tjenestene leveres til kommunen etter avtaler. Drammen Drift deltar i konkurranser på linje med private aktører der kommunen konkurranseutsetter (eksempelvis renhold, vinterdrift anlegg osv). Drammen Konkurranse KF ble opprettet for å sørge for kommunens internbud i konkurranseutsettingen av Fjell bo- og servicesenter. Drammen Konkurranse er i prinsippet en utførende enhet, men har ingen aktivitet per i dag. 2.2 Bedriftsetableringer og konkurranseutsetting innenfor eiendomsdrift og tekniske tjenester Kommunens konkurranseutsettingshistorie starter med etablering av egne kommunale bedrifter innenfor eiendomsforvaltning og tekniske tjenester på midten av 90-tallet. Bedriftsetableringen la grunnlaget for kommunens første konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon Etablering av egne bedrifter (Drammen Drift og Drammen Eiendom) Kommunen etablerte to egne bedrifter på midten av 90-tallet: Drammen Maskin og Verksted KB ble opprettet som kommunal bedrift i Formålet med bedriftsetableringen var å effektivisere kommunens maskin- og verksteddrift. Drammen Eiendom KB ble opprettet i Tanken var å samle forvaltning og drift av eiendom i en enhet hvor mulighetene for effektivisering av drift, kapitalforvaltning og kompetanseutvikling var større enn i en organisasjon hvor dette var desentralisert. Bedriften har helt fra starten utøvd eierskapet for alle Drammen kommunes bebygde eiendommer, med tilhørende ansvar for drift og vedlikehold. Fra 1999 fikk bedriften også ansvar for byggherrefunksjonen som innebar at de siden har gjennomført alle kommunens byggeprosjekter i fast eiendom. I 1997 skiftet Drammen maskin og Verksted KB navn til Drammen Drift KB. Samtidig fikk bedriften overført arbeidstyrken knyttet til kommunens vedlikehold av veier, parker, idrettsanlegg m.m. samt renholdsstaben fra Drammen kommune. Fra januar 2000 ble Drammen Drift omgjort til kommunalt foretak, Drammen Drift KF. Drammen Eiendom ble kommunalt omgjort til kommunalt foretak i 2004, Drammen Eiendom KF. 14

19 2.2.2 Konkurranseutsetting av enkelte tjenester I begge bedriftstilfellene var utgangspunket at Drammen kommune skulle være bestiller av tjenester mens de to bedriftene skulle være leverandører (bestiller utførermodell). Det ble etablert avtaler mellom kommunen og Drammen Maskin og Verksted/ Drammen Drift for levering av tjenester innenfor de relevante områdene. Da Drammen Drift fikk overført renholdsstaben fra kommunen ble det inngått avtaler mellom Drammen Drift og Drammen Eiendom om levering av renholdstjenester. Det ble etablert leieavtaler mellom Drammen Eiendom og kommunen for de lokalene som kommunen disponerte. Drammen Eiendom fikk også mulighet til å leie ut til eksterne kunder og kommunen kunne på samme måte velge å inngå leieavtale med en annen eiendomstilbyder. I kommunens budsjett for 1998 ble det klart uttrykt et mål om å tilrettelegge for økt grad av konkurranseutsetting av kommunale tjenester. Forutsetningene som ble lagt til grunn for at konkurranseutsetting kunne være et eget virkemiddel var at det ble etablert et klart skille mellom forvaltning og drift, at det skulle være mulig klart å definere og avgrense tjenestens omfang samt at kommunen selv måtte kunne beregne og gi tilbud på tjenesten. I det samme budsjettet ble det vedtatt at Drammen Eiendom skulle konkurranseutsette 30 prosent av renholdsvolumet de kjøpte fra Drammen Drift Evaluering av egne bedrifter Arbeidet med å tilrettelegge for økt konkurranse i kommunal tjenesteproduksjon (jf. budsjettbehandlingen i 1998) ble satt på vent i Bystyret mente at kommunen burde evaluere erfaringene fra etableringen av Drammen Drift og Drammen Eiendom og konkurranseutsettingen av tjenesteproduksjonen innenfor bedriftenes områder. Det ble fattet et bystyrevedtak i 1999 om å utsette kommunens konkurranseutsetting til etter at en slik evaluering ble foretatt. Hoved- Evalueringen ble gjennomført i 2000 av konsulentfirmaet Habberstad. 2 konklusjonene i evalueringen var: Opprettelsen av bedriftene og overføringen av ansatte og arbeidsoppgaver skjedde uten at det var etablert god rolleforståelse, riktig kompetanse, systemer og forankring. Dette skapte betydelige problemer, særlig i oppstartsfasen. De ansattes tilbakemeldinger på miljø- og samarbeidsforhold internt i bedriftene og med bestiller var gjennomgående positive. Målsettingen om mer effektiv drift ble innfridd. Fleksibiliteten er noe begrenset ved at kommunen (basisorganisasjonen) ikke lengre disponerer ansatte direkte. Det var stor enighet om å videreføre konseptet med bedriftsetablering og åpne for ytterligere konkurranseutsetting av tjenester. 2 Habberstad Management Consultants: Evaluering av bedriftsorganiseringen i Drammen kommune,

20 2.3 Ny strategi og prosjekt for konkurranseutsetting av flere tjenester I 2001 opphevet bystyret vedtaket om utsettelsen av konkurranseutsettingen (fra 1999) Utredning av muligheter for konkurranseutsetting Bystyret ga samtidig rådmannen i oppdrag å vurdere omstillingstiltak innenfor alle virksomheter i alle programområdene i kommunens budsjett. Alle former for omstillingstiltak skulle vurderes: Konkurranseutsetting, ulike innkjøpsordninger, benchmarking, fritt brukervalg og lignende. På bakgrunn av gjennomgangen vedtok bystyret i 2002 at arbeidet med konkurranseutsetting skulle iverksettes der det var identifisert muligheter for effektivisering og dermed innsparingspotensial i kommunale utgifter. Det ble etablert et prosjekt Strategi for videre konkurranseutsetting. Prosjektgruppen fikk i mandat å gjennomgå kommunens egen og andre kommuners erfaringer med konkurranseutsetting, vurdere aktuelle områder for konkurranseutsetting i Drammen kommune og foreslå konkret hvilke tjenester som kunne konkurranseutsettes. Gruppen utarbeidet en prosjektplan. Gjennom 2002 og 2003 gjennomgikk prosjektgruppen hele den kommunale organiseringen med tanke på å finne konkrete områder for konkurranseutsetting Vedtak om konkurranseutsetting av utvalgte tjenester På bakgrunn av prosjektgruppens arbeid vedtok bystyret i mars 2004 konkurranseutsetting av følgende områder: Drift av Kjøsterud barnehage Park-/veidrift (driftspatrulje og mindre asfaltarbeid) Ytterligere 40 prosent av kommunens renhold i regi av Drammen Eiendom KF Vinterdrift av idrettsanlegg Drift av et bo- og servicesenter (ikke navngitt) Drift av trygghetsalarmer Det ble etablert en koordineringsgruppe for å sikre en overordnet organisering av konkurranseutsettingsprosessene. Koordineringsgruppen rapporterte via kommunens løpende økonomiplaner og økonomioppfølging (tertialrapporter). Det ble også vedtatt at det skulle igangsettes en særskilt juridisk gjennomgang av ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse og arbeidsgivers styringsrett. Kommuneadvokaten foretok denne gjennomgangen og det ble lagt fram en egen bystyresak om dette Ansattes plikter og rettigheter ved virksomhetsoverdragelse På det tidspunkt Drammen kommune gjennomførte konkurranseutsetting av kommunale tjenester, var særskilt bestemmelser om arbeidstakeres rettigheter og vilkår knyttet til virksomhetsoverdragelse i fokus. Bestemmelsene om disse forhold var særlig hjemlet i Arbeidsmiljølovens 73 med supplerende særlovgivning. 16

21 Arbeidsmiljølovens regler er senere endret og regelsettet knyttet til arbeidstakeres rettigheter ved virksomhetsoverdragelser finnes nå i lovens kapittel 16. De nye bestemmelsene endrer rettstilstanden m.h.t. arbeidstakers rett til videre opptjening av visse pensjonsytelser ved virksomhetsoverdragelser (se særlig lovens 16-2 nr.3). Drammen kommune foretok en grundig utredning og politisk behandling av disse spørsmål i forkant av konkurranseutsettingen. Anbudsdokumentasjonen påpeker forholdet til reglene om virksomhetsoverdragelse, og inneholder konkrete krav til anbudsgivere om dette (se for eksempel pkt. 6.1 i anbudsinnbydelse for Renholdstjenestene). Dette spørsmål drøftes derfor ikke nærmere i denne rapporten. 2.4 Konkurranseutsetting av flere tjenester, også helseog omsorgstjenester Iverksetting av vedtak Det praktiske arbeidet med konkurranseutsetting av de utvalgte tjenestene startet umiddelbart. Prosessene med konkurranseutsetting av driften av Kjøsterud barnehage, renhold og vinterdriften av idrettsanlegg ble gjennomført allerede i 2004, konkurranseutsetting av driftspatrulje og mindre asfaltarbeid samt teknisk drift av trygghetsalarmer i 2005 og drift av et bo- og servicesenter i Det går et hovedskille mellom prosessene for konkurranseutsetting av pleie- og omsorgstjenestene (trygghetsalarmene og bo- og servicesentret) og de øvrige tjenestene. Alle kommunens bo- og servicesentre og den tekniske driften av trygghetsalarmene, var på dette tidspunktet drevet som integrerte enheter i den kommunale forvaltningen. For de øvrige tjenestene var det etablert organisatoriske skiller mellom bestillerfunksjonen og utførerfunksjonen i kommunen. Slik sett var grunnlaget for konkurranseutsetting av disse tjenestene allerede etablert. I kapittel 4 til 8 evaluerer vi konkurranseutsettingen av alle disse tjenestene grundig Internevaluering høsten 2006 Mandat Høsten 2006 gjennomførte en arbeidsgruppe nedsatt av rådmannen en internevaluering av konkurranseutsettingen i Drammen kommune. Arbeidsgruppen besto av representanter for administrasjonen og to hovedtillitsvalgte. Gruppen evaluerte fire områder, som ble konkurranseutsatt i 2004: Vinterdrift idrettsanlegg Park-/veidrift: Driftspatruljer, mindre asfaltarbeider Ytterligere 40 prosent av renholdsvolumet i regi av Drammen Drift Eiendom KF Driften av Kjøsterud Barnehage 3 Med utgangspunkt i bystyrets vedtak om internevalueringen ble det lagt opp til å vurdere negative og positive erfaringer knyttet til tjenestekvalitet og økonomi. Det ble ikke lagt opp til en omfattende effektevaluering. I tillegg ble det foretatt en vurdering av 3 Dette var ikke en konkurranseutsetting av en eksisterende tjeneste, jf. avsnitt 1.4 i denne rapporten. 17

22 gjennomførte tiltak sett i forhold til kommunens overordnede personalpolitiske retningslinjer. Informasjonsgrunnlag og metode Arbeidsgruppen gjennomførte møter med representanter for Drammen Eiendom KF (tjenestene renhold og barnehage) og enheten Vei, idrett, natur i kommunen (tjenestene vinterdrift og park-/veidrift). Dessuten ble det innhentet opplysninger om gjennomføring og resultater av konkurranseutsettingen gjennom en spørreundersøkelse rettet mot disse to samme aktørene. Arbeidsgruppen gjennomførte en kost-/nytteanalyse av konkurranseutsettingen og innhentet opplysninger om kvalitet. Dessuten ble det foretatt vurderinger i forhold til personalpolitiske retningslinjer Konklusjoner i evalueringen Arbeidsgruppen konkluderte med at konkurranseutsettingen hadde ført til betydelige innsparinger knyttet til selve tjenestekjøpet. Særlig for renhold fant arbeidsgruppen at kommunen sparte betydelige summer i forehold til tidligere ressursbruk. Arbeidsgruppen påpeker at innsparinger knyttet til lønn og pensjon i stor grad forklarer denne besparelsen. Gruppen hadde ikke tilstrekkelig informasjon til å anslå transaksjonskostnadene (kostnader til utredning, anbudsprosess og oppføling av tjenesteytere) som oppstår ved konkurranseutsetting. Gruppen anbefalte at en i fremtidige anbudsprosesser burde registrere transaksjonskostnadene i økonomioppstillingene. Gruppen mente imidlertid at det var rimelig sikkert at kommunen hadde hatt en besparelse ved konkurranseutsettingen selv om transaksjonskostnadene hadde vært inkludert i regnestykket. Gruppen hadde ikke et grunnlag for å vurdere utviklingen i kvaliteten i tjenestene før og etter konkurranseutsettingen, fordi det ikke var utviklet systemer for følge opp og måle kvaliteten på en systematisk måte. Gruppen setter spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig å utvikle mer omfattende kvalitetsoppfølgingssystemer for en del av tjenestene (vinterdrift idrettsanlegg og park/veidrift). Gruppen konkluderte med at konkurranseutsettingen var gjennomført på en måte som i hovedsak var i tråd med arbeidsmiljølovens bestemmelser. Høringsuttalelser Arbeidsgruppens rapport ble lagt ut til høring og det ble avgitt fem høringsuttalelser fra ansattes organisasjoner. Uttalelsene reflekterer ulike holdninger til bruk av konkurranseutsetting. Et fellestrekk for høringsuttalelsene er at de alle påpekte problemet med mangelfull oppfølging av nye tjenesteleverandører, særlig knyttet til oppføling og måling av kvaliteten i tjenestene, men også mangelfull dokumentasjon av transaksjonskostnadene. Flere påpekte også at mye av innsparingene skyldtes lavere lønns- og pensjonskostnader. Dessuten mente enkelte at det burde gjøres en mer grundig kartlegging av virkningene for de ansatte. 18

23 3 Econ Pöyrys vurderinger av overordnet strategi for konkurranseutsetting Nedenfor vurderer vi den overordnede strategien for konkurranseutsetting i Drammen kommune. De enkelte konkrete konkurranseutsettingene er behandlet i sin helhet i kapittel 4 til 8 i denne rapporten. 3.1 Sammenheng mellom mål, strategi og organisering Det er i hovedsak to forhold som er sentrale i vurderingen av det overordnede målet for konkurranseutsetting i Drammen kommune. Det ene forholdet er selve strategien for konkurranseutsetting. Det andre forholdet er kommunens forutsetninger (organisering) for å oppfylle strategien. Det må være en sammenheng mellom strategi og organisering. Hvis ikke strategien er god eller kommunes organisering ikke er tilstrekkelige, vil det generelt være vanskelig å nå målene med strategien. Vi vil vurdere sider ved begge disse forholdene under. Ofte illustreres sammenhengen mellom en virksomhets mål, strategi og organisering på følgende måte: Figur 3.1 Elementer i en virksomhets mål, strategi og organisering Visjon/mål Strategi Kultur (shared values) Nøkkelferdigheter (skills) Stab Stil System Styring Kilde: Econ Pöyry Strategien må være tydelig på hvor virksomheten vil og hvordan den skal komme dit. For å oppnå strategien må organisasjonen ha de riktige nøkkelferdighetene og den riktige kulturen. Dette er igjen understøttet av at organisasjonen har riktig system (for eksempel styring og rapportering), struktur (for eksempel organisering av enheter), stab (for eksempel kompetanse) og stil (for eksempel kommunikasjonsformer). Vi bruker illustrasjonen som en bakgrunn for de vurderingene vi gjør nedenfor. Vi trekker fram de punktene vi mener har vært mest sentrale for vår evaluering. 19

24 3.2 Målrettet, politisk initiert strategi Det overordnede målet i Drammen kommune er effektiv ressursbruk i levering av kommunale tjenester. Kommunens lange historie med bedriftsetableringer, innføring av avtaler mellom kommunale enheter og senere konkurranseutsetting er alle verktøy for å nå dette målet. Vi oppfatter at strategien om konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon har vært tydelig motivert ut fra et mål om effektiv ressursbruk. Det har imidlertid ikke vært konkretisert et bestemt mål for forventet økonomisk innsparing. Kommunen hadde erfaringen med effektivisering av tekniske tjenester som følge av konkurranseutsetting. Konkurranseutsettingen av et bo- og servicesenter var et nytt område for Drammen kommune. Politikerne ønskes med dette å teste ut hvordan konkurranseutsetting kunne bidra til bedre ressursbruk i omsorgssektoren. I løpet av prosessen besluttet politikerne at konkurransen skulle fokusere på å oppnå best mulig kvalitet på tjenestene til en gitt ressursramme. Prosessene med konkurranseutsetting i kommunen har alle vært initiert fra det politiske miljøet. Dette gjelder også prosessene som evalueres her. Det er politikerne som har besluttet hva som skulle konkurranseutsettes på grunnlag av faglige innspill fra administrasjonen. Vårt hovedinntrykk er at dette har foregått i svært ryddige former med en klar rollefordeling mellom politikere og administrasjon. 3.3 Klare prosesser Etter at de nødvendige politiske føringene eller vedtakene ble gjort, har administrasjonen fulgt opp med nødvendige prosesser inkludert utredninger og faglige vurderinger. Administrasjonen har også gjennomført prosesser for å forberede og gjennomføre vedtatte anbudskonkurranser. I forbindelse med konkurranseutsettingen gjennomførte prosjektgruppen og ulike undergrupper 4 som ble nedsatt, grundige prosesser i forhold til hvordan konkurranseutsettingen skulle gjennomføres. For de tekniske tjenestene og renhold var det lite behov for omfattende utredninger og analyser, fordi kommunen hadde betydelig erfaring fra tidligere prosesser med konkurranseutsetting og avtaleforhold med Drammen Drift. Vår vurdering av prosessen for de tekniske tjenestene før anbudskonkurransene var godt forberedt, og at man hadde den nødvendige kompetansen i kommunen. Det ble gjennomført grundige prosesser før man valgte ut hvilke tjenester som skulle konkurranseutsettes. Valget av tjenester ble gjort dels på basis av hvor store krav det stiller til kompetanse og til oppfølging hos bestilleren. Dels ble de valgt ut i forhold til at en hadde mistanke om at konkurranseutsetting kunne bidra til å bedre ressursbruken i kommunen. Til sammen ga dette etter vårt syn et godt grunnlag for å gjennomføre konkurranseutsetting, både i forhold til å oppnå gevinster i ressursbruk og/eller kvalitet og samtidig holde best mulig løpende kontroll med leveransene. Helse- og omsorgstjenester var et nytt område for Drammen kommune, som krevde oppbygging av ny kompetanse, både på utfører- og bestillersiden. For konkurranseutsettingen av bo- og servicesentret og trygghetsalarmene var det behov for å gjennomføre en grundigere prosess. For bo- og servicesenteret ble det etter den informasjonen vi har fått, gjennomført grundige analyser av hvordan man skulle gjennomføre konkurranse- 4 Econ Pöyry har fått tilgang til referater og dokumenter som ble brukt i prosessen. Se referanseliste. 20

25 utsettingen. Administrasjonen innhentet ekstern kompetanse for å forberede konkurranseutsettingen. Noe som etter vårt syn var det nødvendig for å sikre tilstrekkelig kompetanse. Sett i ettertid kan det likevel være grunn til å sette et spørsmålstegn ved fastsettelsen av anbudsprisen for Fjell bo- og servicesenter. Når ingen eksterne leverandører var villig til å gi anbud innenfor den fastsatte rammen, og det i tillegg har vist seg at de faktiske driftsutgiftene lå til del betydelig høyere enn anbudsprisen, kan det synes som om man kunne ha tjent på å samle enda bedre informasjon om markedsmulighetene. Etter vårt syn ble anbudskonkurransene vi har vurdert gjennomført på en ryddig måte og i tråd med regelverket som offentlige anbud. Alt i alt oppfatter vi at strategien for konkurranseutsetting har vært tydelig formulert for områdene som omfattes av denne evaluering i form av klart uttrykte vedtak, tidspunkt for igangsetting, operasjonalisering og forankring av ansvaret for videre oppfølging. 3.4 Tydelig etablert bestiller utførermodell En viktig komponent i en vellykket oppfølging av strategien er en tilpasset organisasjonsstruktur. I forbindelse med konkurranseutsetting er det for eksempel veldig sentralt at organisasjonen har en tydelig rollefordeling mellom de som er ansvarlig for bestillingen av tjenestene og den kommunale leverandøren (utføreren) av tjenesten. Drammen kommune hadde før prosessen som ble vedtatt i 2004, lang erfaring med konkurranseutsetting og hadde etablert en organisasjonsmodell der kommunale foretak hadde ansvaret for produksjon av en rekke tjenester: Drammen Eiendom KF, Drammen Drift KF og Drammen Konkurranse KF. Drammen Eiendom er tjenesteleverandør til kommunen som sådan, men opptrer i vår ene konkurranseutsetting (renhold) som bestilleren. Drammen Drift er i våre konkurranseutsettinger leverandøren av tekniske tjenester. Drammen Konkurranse ble opprettet i forbindelse med konkurranseutsettingen av Fjell bo- og servicesenter, og er kommunens kommunale leverandør. Kommunen hadde også opprettet bestillerfunksjoner for de ulike tjenestene, først for tekniske tjenester og senere for andre tjenester når det ble nødvendig. Bestillerfunksjonene har i hovedsak vært forankret i linjen med støtte fra innkjøpskontoret ved innkjøpssjefen. 5 Vår vurdering er at kommunen gjennom dette organisasjonsmessig hadde tilrettelagt på en god måte for å gjennomføre konkurranseutsetting. For tekniske tjenester var det nødvendige apparatet på plass før prosessene som startet i I evalueringen har vi ikke avdekket at det har vært problemer knyttet til organiseringen av bestiller- og utførerrollene i betydningen at rollene ikke har vært praktisert på en tydelig måte. 6 For Fjell- bo og servicesenter og for trygghetsalarmer, var det ikke etablert en bestillerutførerorganisering før prosessen i Dette ble opprettet i 2005, da Fjell bo- og servicesenter ble overført til Drammen Konkurranse. Institusjonstjenesten i Strømsø har det formelle bestilleransvaret, men kommunen brukte betydelige ressurser fra sentralt 5 6 Unntaket er som nevnt ansvaret for bestilling av renhold som er lagt til Drammen Eiendom i kraft av deres funksjon som kommunens eiendomsforvalter. Vi har ikke snakket med leverandørene som deltok i konkurransene, men det har ikke vært noen klageprosesser knyttet til de anbudsrundene som har vært gjennomført. 21