STATUS OG UTSIKTER, RAMMEBETINGELSER

Transkript

1 KAPITTEL 2 STATUS OG UTSIKTER, RAMMEBETINGELSER Status Kommunens økonomiske situasjon En grunnleggende forutsetning for god økonomi i en kommune er balanse mellom inntekter og utgifter, og handlingsrom til å møte uforutsette forhold. De fleste vil også legge til at god økonomi forutsetter at inntektene er i samsvar med utgiftsbehovet, slik at befolkningen får de tjenestene som de må kunne forvente. I hvilken grad førstnevnte forutsetning er oppfylt kan utledes fra den ordinære økonomirapporteringen, mens utvidelsen av begrepet god økonomi forutsetter både tjenestefaglige og politiske vurderinger, og er dermed langt vanskeligere å tallfeste. Innføringen av balansert målstyring i kommunal styring er eksempel på system som skal ivareta flere forhold i rapporteringen enn den rent teknisk-økonomiske. Kommunens budsjetter består av en mengde større og mindre inntekts- og utgiftsposter, der en kan skille mellom sentrale poster som skatt og rammetilskudd (frie inntekter), renter og avdrag (finansutgifter) m.v., og budsjettposter innenfor tjenestene. Budsjettet er bygget opp av i alt 228 ulike tjenester, som i bystyrets budsjettvedtak er samlet i 41 tjenesteområder. Bystyret vedtar netto driftsrammer for hvert av disse tjenesteområdene, og bestemmer samtidig byrådets fullmakter til å disponere budsjettet. Kravet til balanse i økonomien fordrer både at driftsrammer til tjenesteområdene er realistisk satt opp i forhold til lovkrav og ambisjoner, og at det administrative og politisk apparatet håndterer situasjoner gjennom året som ikke var forutsett i planen. Hvis driftsregnskapet totalt viser større utgifter enn inntekter har kommunen et negativt budsjettavvik, som etter nærmere regler kan dekkes ved bruk av fondsavsetninger og avsatte midler til driftsfinansiering av investeringer. I den grad slikt handlingsrom ikke finnes, får kommunen et driftsunderskudd som må dekkes inn de to påfølgende årene. I 2008 og 2009 utgjorde summen av utgifter i tjenestene vel 80 mill. mer enn de tildelte driftsrammene. Merinntekter på sentrale poster bidro imidlertid positivt, men for å unngå nye underskudd var det også nødvendig å skjøte på med midler som i utgangspunktet var ment å styrke kommunens handlingsrom. Denne situasjonen kunne vanskelig fortsette, og gjennom stram økonomisk styring og kontroll oppnådde tjenesteområdene et samlet mindreforbruk på 70 mill i 2010 og nær 100 mill i 2011 Sistnevnte skjedde i et år der tjenestene ble stilt overfor nye utfordringer, med bl.a. lovfestet rett til barnehageplass, høy befolkningsvekst og endringer i inntektssystemet som Bergen tapte på. Prognosen etter første tertial 2012 viser et merforbruk i tjenestene på 20 mill, der en fortsatt positiv prognose for sosialtjenesten veier opp for deler av et potensielt merforbruk i andre tjenester. Budsjettforslaget for 2013 forutsetter at tjenesteområdenes regnskaper bringes i balanse. 19 Figuren neste side viser budsjettavvikene for de største tjenesteområdene. 19

2 Figur. Avvik i regnskap og i prognose 1. tertial 2012 for utvalgte tjenesteområder, mill kr 20 Med et negativt budsjettavvik på i underkant av 10 mill på de sentrale postene, oppnådde kommunene et samlet positivt regnskapsresultat på 92 mill i Innbakt i avviket sentralt er bl.a. overføringen av deler av BKK-utbytte fra drifts- til investeringsregnskapet, som i stor grad ble kompensert ved høyere skatteinntekter enn budsjettert. Den positive utviklingen i skatteinngangen har fortsatt inn i I tertialrapport 1 ble derfor anslaget økt med 81,2 mill. I tillegg kommer økt rammetilskudd (6,1 mill) til kompensasjon for økt etterspørsel etter barnehageplasser ved endringer i kontantstøtten. Økte frie inntekter, og innsparinger etter streiken (anslag 50 mill), bidrar til å dekke opp for mindreinntekter i driften fra BKK-utbytte på 173,3 mill. Sistnevnte er en konsekvens av Fylkesmannens lovlighetsvedtak vedr. fordeling av BKK-utbyttet mellom drift og investering, der det foreløpig er beregnet at 125,8 mill av et samlet utbytte på 300 mill kan henføres til driftsregnskapet i 2012, mens 173,3 mill altså flyttes til investeringsregnskapet. Prognose er etter dette -169,1 mill, som foreløpig er saldert ved bruk av disposisjonsfond, herunder overskuddet fra 2011-regnskapet. Salderingen vil bli vurdert på nytt i forbindelse med tertialrapport 2. Basert på utviklingen etter årets syv første måneder er det trolig grunnlag for en ytterligere oppjustering av skatteanslaget, se kommentar i kapittel 3 Økonomiplan. De 10 største kommunene i Norge får gjennom ASSS-nettverket utført analyser av økonomi- og tjenestedata. KS er faglig samarbeidspartner, og utarbeider 10 kommunerapporter og en hovedrapport. Rapportene omfatter grunnskole, pleie og omsorg, sosialtjeneste, barnevern, barnehage, byggesak, kommunehelse, kultur og eiendom. Årets kommunerapport, med analyser av regnskapstall for 2011, vil bli fremmet i september, slik at den rekker budsjettarbeidet i bystyrekomiteene. Nedenfor er noen hovedpunkter fra rapporten. Sammenliknet med øvrige ASSS-kommunene hadde Bergen relativt noe bedre skatteinngang, men lavere vekst i rammetilskudd og eiendomsskatt fra 2010 til

3 Aktiviteten til kommunen, uttrykt ved lønnsutgifter ekskl. sosiale utgifter og årslønnsvekst, gikk svakt ned fra 2009 til 2010, men deretter noe opp igjen i Samlet for årene var økningen 0,8 prosent, mens økningen i ASSS-kommunene og landet for øvrig var på 3,1 prosent. I begge årene var veksten i sosiale utgifter større enn lønnsveksten. Den relativt svake utviklingen i lønnsutgiftene henger sammen med nødvendig stram økonomisk styring og for å styrke tjenesteområdenes resultater. Figur. Vekst i lønnsutgiftene (ekskl. sosiale utgifter). Faste priser. Indeks 2008=100. Konsern 21 Som følge av fylkesmannens vedtak i saken som gjaldt føring av utbyttet fra BKK, er i alt 459,5 mill flyttet fra drifts- til investeringsregnskapet, eller nærmere halvparten av samlet utbytte for 2010 og Tilsvarende endringer er ikke gjort gjeldende for Siden utbytte fra selskaper føres i regnskapet på linje med renteinntekter, inngår de i kommunens finansinntekter, og som figuren under viser gir dette et betydelig fall i netto finansinntekter fra 2009 til 2010 og Finansutgiftene er likevel relativt lavere enn de øvrige ASSS-kommunene. Noe av forklaringen har sammenheng med at Bergen har en større andel kjøp av varer og tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon, og at disse kjøpene også inkluderer utgifter som private institusjoner har til renter og avdrag. Dette forholdet bidrar dessuten til at Bergen har lavere gjeld enn om byggene hadde vært i kommunalt eie. Pleie og omsorg og barnehage er områder hvor Bergen har relativt stort innslag av tjenesteproduksjon i privat regi. Figur. Netto finansinntekter Pst av driftsinntekt. Konsern Flyttingen av deler av BKK-utbyttet fra drifts- til investeringsregnskapet i 2010 og 2011 har svekket netto driftsresultat for disse to årene. Kommunen oppnådde likevel et positivt resultat som utgjør 1,6 21

4 prosent av driftsinntektene i 2011, men er fortsatt under anbefalt nivå for langsiktige balanse og handlingsrom i driften. Bedringen fra 2010 til 2011 skyldtes at driftsutgiftene økte mindre enn driftsinntektene, mens høyere netto finansutgifter trakk i motsatt retning. Resultatet i Bergen lå klart lavere enn ASSS-snittet, men ikke mye lavere enn landet for øvrig Figur. Netto driftsresultat. Prosent av driftsinntekt Konsern 22 En supplerende beregning i ASSS-rapporten viser et negativt handlingsrom på 1,1 prosent i 2011, etter at driftsresultatet er justert for avvik mellom avdrag og avskrivninger (kapitalslit er større enn betalte avdrag), netto bruk av fond og investerings-mva. For de øvrige ASSS-kommunene er det et positivt handlingsrom på 0,5 prosent av driftsinntektene, mens landet for øvrig har et negativt handlingsrom på minus 0,9 prosent. Ressursbruk Den neste figuren viser samlet beregnet utgiftsbehov per innbygger i 2011 basert på kostnadsnøkkelen i inntektssystemet, med fordeling på sektorer. Verdien 1,00 gir et beregnet utgiftsbehov lik landsgjennomsnittet. Ifølge disse nøklene er det bare for sosialtjenesten at befolkningsstruktur, sosiale forhold og andre kostnadsforhold gjør Bergen dyrere å drive enn gjennomsnittskommunen. For sektorene samlet hadde Bergen verdien 0,953 i 20110, dvs. at systemet sier det skulle koste 95,3 pst av en gjennomsnittskommune å gi likeverdig tjenestetilbud i Bergen. Denne kostnadsforskjellen er det som utjevnes gjennom inntektssystemet, ved omfordeling av inntekt. Figur. Beregnet utgiftsbehov 2011 ifølge sektornøkler i inntektssystemet. Landet=1,00 I den neste figuren blir kommunens faktiske ressursbruk på disse sektorene sett i forhold til beregnet 22

5 utgiftsbehov ifølge kostnadsnøklene i inntektssystemet. Verdien null betyr da at kommunen bruker like mye (netto) som angitt av disse nøklene, mao. er utgiftene korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Figur. Sektorene innenfor inntektssystemet: Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik fra beregnet utgiftsbehov korrigert for forskjeller i, statlige/private skoler, minoritetsspråklige, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift.. Mill kr Avvik % 0,4 % -5,3 % 4,1 % -13,3 % 8,9 % 12,1 % -1,9 % -26,5 % -1,7 % I 2011 brukte Bergen i at 32 mill (0,4 %) mer på tjenesteproduksjon enn beregnet utgiftsbehov skulle tilsi, når administrasjon holdes utenom. Beløpsmessig var forskjellen størst innenfor pleie og omsorg, hvor Bergen brukte om lag 140 mill (4,1 %) mer enn beregnet utgiftsbehov. Denne differansen ble redusert med drøyt 75 mill fra året før, noe som også gjenspeiles i resultatforbedringen på dette området. Utgiftene til administrasjon var om lag 200 mill lavere enn beregnet utgiftsbehov, og var dermed lavest blant de ti ASSS-kommunene. Lavere administrasjonsutgifter bidro til at samlet ressursbruk til sektorene innenfor inntektssystemet var 169 mill (-1,7 %) lavere enn beregnet utgiftsbehovet ifølge kostnadsnøklene, en reduksjon på drøyt 75 mill fra Lavere utgifter til administrasjon gjør det mulig å holde et høyere utgiftsnivå på tjenesteytende sektorer. Bergen mottar i tillegg et storbytilskudd på 89 mill som skal kompensere for særlige utgiftsbehov som ellers ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet.. De relativt større avvikene innenfor spesielt sosialtjenesten og barnevernet vil for en del kunne dekkes av dette tillegget. For sektorene utenfor inntektssystemet foreligger ikke slike beregninger av utgiftsbehov, og ASSSrapporten sammenlikner derfor i stedet netto driftsutgifter i Bergen med gjennomsnittet for landet. Samlet for disse sektorene var netto driftsutgifter 25 mill lavere i Bergen enn landsgjennomsnittet. 23

6 Disponible midler og anvendelse Det er betydelige forskjeller i kommunens inntektsnivå, også etter omfordelingen gjennom statens inntektssystem. Totalt lå inntektene til Bergen kommune i 2011 om lag 530 mill lavere enn de ville vært dersom sum inntekt, regnet per innbygger, hadde vært lik gjennomsnittet for landet. Det er likevel funnet rom til å prioritere innbyggertjenester i et omfang som vist i figuren over. Sammenliknet med landet, der det både tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov og inntektsnivå, brukte Bergen 1 : Mer til tjenestene: 458 mill Mindre til administrasjon: -163 mill Mindre til renter og avdrag: -175 mill Mer til pensjon (premieavvik): 22 mill Høyere ressursbruk enn landsgjennomsnitt: 142 mil 1 Korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov etc. Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik i mill kr. (kilde ASSS- Bergensrapport 2012 for regnskap 2011) 24 Tabellen viser at Bergen brukte 458 mill mer til innbyggertjenester enn inntektsnivået tilsier, sammenliknet med snittet for landet og tatt hensyn til forskjeller i utgiftsbehov. Av dette er 32 mill knyttet til utgifter utover beregnet utgiftsbehov, som vist over, mens resten (426 mill) henger sammen med at Bergen har lavere inntekter enn landsgjennomsnittet. Når Bergen har et relativt høyere ressursbruk på innbyggertjenester må dette «finansieres» av andre poster i regnskapet. Lavere utgifter til administrasjon gir et betydelig bidrag til dette (-163 mill), og det samme gjør lavere utgifter til renter og avdrag (-175 mill), mens premieavviket trekker i motsatt retning (22 mill). Samlet hadde Bergen netto merutgifter på 142 mill sett i forhold til sitt inntektsnivå sammenliknet med landet. Dette kommer til uttrykk gjennom et tilsvarende svakere driftsresultat enn landsgjennomsnittet (Bergen 1,4%, landet 2,4%). 24

7 Utsikter Statens foreløpige opplegg for kommuneøkonomien I Kommuneproposisjonen for 2013, som Stortinget vedtok før sommeren, legges det opp til en realvekst i kommunenes frie inntekter på opp mot 4,2 mrd. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i revidert nasjonalbudsjett 2012, og tilsvarer en realvekst på om lag 1,7 prosent. Veksten må dekke merutgifter på 3,1 mrd kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Den må også dekke økte pensjonskostnader i 2013, som en følge av økte pensjonspremier i Gjennom samhandlingsreformen ble det i 2012 innført kommunal medfinansiering av utgifter til spesialisthelsetjenesten, i tillegg til at kommunene fikk finansieringsansvar for utskrivningsklare pasienter fra første dag. Etter første halvår av reformen ligger det an til en vekst på 11,7 pst i behandlinger, mens overføringen fra staten forutsatte 1,1 pst. Økt aktivitet vil utløse behov for økt kommunal medfinansiering, men det er ikke varslet økte overføringer fra staten, verken i 2012 eller Dermed ser det ut til at hele den statlige overføringen på 85 mill. vil gå med til å dekke kommunens direkte utgifter til medfinansiering og utskrivningsklare pasienter, og at kommunen må egenfinansiere alle forebyggende tiltak. Det blir innført 1 ½ time valgfag i uken per årstrinn i ungdomsskolen. Ordningen innføres for 8. trinn fra høsten 2012, og tilbudet utvides deretter til 9. trinn fra høsten 2013 og 10. trinn fra høsten Økte overføringer går til å styrke skolebudsjettet med 8 mill i Regjeringen har som mål å innføre en lovfestet plikt til å tilby dagtilbud til personer med demens når tilbudet er bygget videre ut. Målsettingen i Demensplan 2015 er at kommunene innen 2015 skal kunne tilby dagaktivitetstilbud til personer med demens. I 2012 ble det opprettet et eget øremerket stimuleringstilskudd på 150 mill. kroner til etablering av dagaktivitetsplasser. Årsverkskostnadene til tilbudet forutsettes dekket innenfor veksten i de frie inntektene. Vi får vite mer om Regjeringens opplegg for 2013 når statsbudsjettet legges fram 8. oktober. Det økonomiske opplegget for Bergen kommune gjennomgås i kapittel 3 Økonomiplan Befolkningsutvikling Bergen opplever sterk befolkningsvekst. I løpet av årene økte innbyggertallet med nærmere , hvorav innvandring (netto) sto for og fødselsoverskuddet (fødte minus døde) utgjorde Det var derimot tilnærmet flyttebalanse mellom Bergen og resten av landet i perioden, men de siste par årene har utflyttingen økt noe. Bedringen i økonomien har, sammen med lav rente, bidratt til å øke aktiviteten i boligmarkedet. Erfaringsmessig gir dette seg utslag i at noe flere velger å bosette seg i nabokommunene, spesielt barnefamilier. Ved inngangen til 2012 var det registrert personer bosatt i Bergen, som gir en økning på personer i løpet av Kvartalsstatistikken fra SSB viser at innbyggertallet er økt til per 1. juni 2012, som indikerer at veksten opprettholdes på det høye nivået vi har sett de seneste årene

8 Figur. Sammensetning av kvartalsvise befolkningsendringer kvartal Det har i langt tid vært flere fødte enn døde, og fødselsoverskuddet ventes å bidra til fortsatt 26 befolkningsvekst i mange år framover. Antall døde vil imidlertid øke etter hvert som de store etterkrigskullene når de øverste aldrstrinnene, men dette oppveies både av stor innvandring og økt andel unge kvinner i byen. Figur. Befolkningsutvikling fordelt på aldersgrupper. Bergen kommune prognose. Indeks 2012 = 100 Flere i de yngste aldersgruppene vil øke behovet for barnehageplasser, noe også den vedtatte barnehageplanen tar høyde for. Etter noen års nedgang ventes etter hvert også noe flere elever i grunnskolen. Den yrkesaktive delen av befolkningen fortsetter økningen, men aller sterkest vekst kommer i gruppen år. Dette vil smitte over i aldersgruppen år mot slutten av årtiet. Gruppen 90 år har økt betydelig de senere årene, og veksten ventes å fortsette også utover i perioden. Sistnevnte gruppe har et betydelig behov for kommunale tjenester. Hovedtrekkene i utviklingen er: Store alderskull når pensjonsalder, som vil gi økte offentlige utgifter Vekst i aldersgruppen 90+ de nærmeste årene gir økt utgiftsbehov. Betydelig økning i antall eldre over 80 år etter Flere barn i førskolealder legger press på målet om full barnehagedekning. Mot slutten av økonomiplanperioden begynner også antall skolebarn å øke 26

9 De potensielle økonomiske konsekvensene som følge av befolkningsutviklingen er det gjort nærmere rede for i eget avsnitt nedenfor. Bergenhus og Årstad bydeler har de siste fem årene stått for 40 pst av den samlete veksten. Flere studenter og innvandring er forklaringsfaktorer, men det har også vært økning i barn i førskolealder. Veksten i de sentrale bydelene ventes å fortsette, men prognosen viser aller sterkest vekst i Fana og Ytrebygda fram mot Figur. Befolkning i bydeler 2007, 2012 og Befolkningsveksten har vært særlig sterk i storbyene med tilgrensende områder. Ved sist årsskifte bodde 44,5 pst av landets innbyggere i disse regionene, og hver fjerde innbygger bodde i Osloregionen. Stavanger og Bergen blir fra tid til annen nevnt som et alternativt befolkningstyngdepunkt til Oslo, og de to regionene har med sin vel innbyggere i alt 14 pst av landets befolkning. Innbyggertallet passerer imidlertid dersom vi regner med kommuner langs hovedveien E39 mellom de to byene. Tabell. Befolkningsutvikling i storbyene og storbyregionene. Pr , 2011 og 2012 Antall personer Endring Endring antall prosent antall prosent Oslo regionen ,5 % ,1 % Oslo ,9 % ,3 % Bergen regionen ,0 % ,5 % Bergen ,9 % ,3 % Stavanger regionen ,6 % ,8 % Stavanger ,2 % ,2 % Trondheim regionen ,1 % ,6 % Trondheim ,5 % ,6 % Sum storbyregioner ,1 % ,9 % Landet ,3 % ,3 % Landet ex storbyreg ,8 % ,9 % - andel av landet 41,6 % 44,2 % 44,5 % 27

10 Befolkningsutvikling og anslag på utgiftsbehov Kommunens inntekter og utgifter er nær knyttet til utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning. Figuren under viser, med utgangspunkt i befolkningsprognosen, antatt utgiftsbehov fordelt på målgrupper for tjenester som inngår i det nasjonale inntektssystemet (IS) - barnehage, skole, pleie- og omsorg, sosialhjelp, barnevern og administrasjon. Figur: Beregnet utgiftsbehov fordelt på aldersgrupper. Endring fra nivå Utgiftsbehovet er her uttrykt i netto driftsutgifter, som for disse tjenestene utgjør om lag 10,7 mrd. Beløpet er på størrelse med kommunens inntekter fra skatt og rammetilskudd, som er den sentrale kilden til finansiering av de nevnte tjenestene. Utgiftsbehov knyttet til de enkelte aldersgruppene er beregnet ut fra rene alderskriterier i IS, og forutsetter uendret standard og dekningsgrad som i dag. Samlet for alle sektorene vil befolkningsutviklingen kunne gi en økning i utgiftsbehovet på drøyt 500 mill fra 2012 til 2016, eller ca 125 mill. per år. Pleie og omsorg, barnehage og skole står for mesteparten av veksten. For skole snur senere års nedgang til ny økning i elevtallet. Næringsliv og arbeidsmarked Den kvartalsvise statistikken over igangsatte boliger viser at aktiviteten har tatt seg opp igjen etter finanskrisen i 2009 Figur. Bruksareal igangsatte boliger (m 2 ) Næringslivet i Norge har utviklet seg i retning av en todeling, der virksomheter knyttet til oljenæringen har opplevd sterkere vekst og ser lysere på framtidsutsiktene det øvrige næringslivet. Dette preger naturligvis også situasjonen på Vestlandet, men også blant ikke-oljerelaterte bedrifter er det et flertall som venter vekst. Forventningsbarometeret viser imidlertid et markert fall for disse bedriftene, sammenliknet med tilsvarende undersøkelse i fjor. Størst optimisme finner vi i Bergensregionen (Bergen og Os). Dette framgår av Næringsbarometeret for Hordaland mai

11 Ordrereserven i bygge- og anleggsvirksomheten har økt mer i Hordaland og Sogn og Fjordane enn i alle andre distrikter i landet ifølge ordrestatistikk fra SSB, og forventningsindeksen stiger mest blant alle hovednæringene i Bedriftsundersøkingen. Aller sterkest er veksten i anleggsbransjen, og men det er også betydelig vekst i byggingen av boliger og næringseiendommer. Figur. Bygge og anleggsvirksomhet. Ordrereserve. Verdiindeks. 2005=100. Økt aktivitet i næringslivet vises også igjen i sysselsettingsstatistikken for de største byregionene Figur. Registrerte sysselsatte. Indeks 2007=100 Sysselsettingsveksten er med å forklare økningen i skatteinntektene de siste par årene. Befolkningen vokser også, og dermed behovet for kommunale tjenester. Gitt at kommunen blir kompensert for økte demografikostnader, skal dette i prinsippet balanseres over tid. Men den særlige veksten innenfor bygg og anlegg er med å presse opp prisene utover det som kommunen kompenseres for gjennom rammene. 29 Når sysselsettingen har tatt seg opp igjen har også veksten i arbeidsledigheten, som ble registrert etter finanskrisen, stoppet opp og snudd til nedgang siste året. Ledigheten er blitt noe mer redusert i Bergen enn for landet som helhet. 29

12 Figur. Registrerte helt ledige i Bergen og landet. Prosent Bergen har i lang tid ligget noe høyere enn landet på ledighetsstatistikken, men utviklingen etter 2009 markerer således et trendskifte. Vi ser dermed en klar sammenheng mellom økt aktivitet i næringslivet, økt sysselsetting og redusert ledighet