Voksnes læring tilstand, utfordringer og anbefalinger BASIS!

Transkript

1 Voksnes læring 2006 tilstand, utfordringer og anbefalinger BASIS!

2 Vox BASIS 2006 ISBN Redaktør: fagsjef Vigdis Haugerud Redaksjonsgruppe: avdelingsdirektør Torbjørn Bergane og avdelingsdirektør Bjørg Ilebekk Bilde- og grafisk rådgiver: rådgiver Bente Henriksen og konsulent Tone Ildahl Grafisk design: Making Waves

3 Forord En introduksjon Denne publikasjonen er den første i sitt slag fra Vox. Målsettingen er å gi en status på hovedarbeidsområdene grunnleggende ferdigheter, realkompetanse, opplæring for integrering av språklige minoriteter og voksnes rettigheter til utdanning. Dette er områder Vox har arbeidet med under hele sin virksomhetstid i direkte forlengelse av kompetansereformens satsinger og utfordringer. Vi tar ikke mål av oss til å gi et fullstendig bilde, verken av temaområdene eller av Vox egen satsing på områdene. Der det er naturlig, har vi likevel knyttet elementer av egen aktivitet og erfaring sammen med relevante undersøkelser, utredninger og kartleggingsarbeider, nasjonalt og internasjonalt. Den som ønsker en mer helhetlig oversikt over Vox innsats på disse områdene, bør lese denne publikasjonen i sammenheng med vår årsrapport for Publikasjonen har fått navnet BASIS! Navnet skal indikere at det som her skrives, skal være et kunnskapsgrunnlag for videre satsinger på området voksnes læring som det offentlige har et ansvar for. Det gir videre beskjed om hvilken type kunnskap Vox arbeider med: basiskompetanse og voksnes rett til grunnopplæring. Slik kunnskap er en forutsetning for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv og ikke minst et grunnlag for tilegnelse av annen kunnskap. Vox oppgave er å styrke og vedlikeholde grunnmuren i kunnskapens hus. Hvis den svikter, vil selv de mest storstilte kompetanseprosjekter falle sammen. Om kapitlene Helt siden lovendringene i 2000 og 2002 som ga voksne rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring, har Vox fulgt arbeidet med hvordan kommuner og fylkeskommuner tilrettelegger opplæringen for voksne. I perioden gjennomførte Vox en mer omfattende studie av hvordan både kommuner og fylkeskommuner arbeider med informasjon om rettighetene til de voksne, planlegger opplæringsvirksomheten og sikrer at de voksne som har behov for opplæring, får lett adgang til denne. Vox arbeid på dette området i dag bygger i stor grad på resultatene fra denne undersøkelsen, og de viktigste resultatene og utfordringene vi står overfor når det gjelder voksne og retten til opplæring, blir presentert og drøftet i det første kapitlet. Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse er nært knyttet til retten til opplæring, enten den foregår i grunnskolen, videregående opplæring eller på høyere nivå. Men også dokumentasjon av realkompetanse inn mot arbeidslivet og fra kurs og deltakelse i frivillig sektor blir presentert og drøftet. Da Realkompetanseprosjektet ble avsluttet i 2002, var det utviklet flere verktøy og metoder for å beskrive og vurdere realkompetanse fra andre sektorer enn utdanningssystemet. Mange er tatt i bruk, ofte med en lokal tilpasning, men samlet sett på en tilfredsstillende måte. Vår erfaring er imidlertid at omfanget av vurdering og verdsetting av realkompetanse, enten det er inn mot utdanningssystemet, mot eller fra arbeidslivet og tredje sektor bør utvides. Dette og andre utfordringer og anbefalinger omkring realkompetansevurdering tar vi opp i det andre kapitlet. I det tredje kapitlet spør vi: Føler du deg digitalt kompetent? Her tar vi opp det økende behovet for å beherske digitale verktøy og ulike tjenester, og hvordan dette er med på å prege vår hverdag og stille krav til blant annet arbeidsgivere og arbeidstakere på en ny måte. Kunnskap om voksnes bruk av data og hva de selv mener om sin egen kompetanse på området, er med på å påvirke interessen for å utvikle ferdighetene. Likeledes er arbeidsgivers holdning til hvilket ansvar de har i denne prosessen, viktig kunnskap å ha med i arbeidet med å utvikle standarder og konkretisere målene som skal bidra til å hindre utviklingen av digitale skiller i befolkningen.

4 4 Vox BASIS 2006 I tillegg til digital kompetanse er lesing, skriving og regning grunnleggende ferdigheter som inngår i basiskompetansen. Hvilke grunnleggende ferdigheter er det viktig at alle har for å være aktive samfunnsborgere og yrkesaktive i morgendagens samfunn? På hvilket nivå må disse ferdighetene være, og hvilke verktøyer må vi utvikle for å målrette innsatsen dersom ferdighetene ikke er gode nok? For å svare på disse spørsmålene støtter Vox seg i stor grad til de internasjonale undersøkelsene International Adult Literacy Survey (IALS) og Adult Literacy and Life Skills (ALL). Selv med visse forbehold peker disse tallene i retning av at rundt arbeidstakere i Norge har for svake lese-, skrive- og regneferdigheter. I kapittel fire drøfter vi denne utfordringen, og gir anbefalinger om hvordan vi kan møte disse utfordringene. I det femte og siste kapitlet tar vi opp norskopplæring for voksne innvandrere. Det er bred politisk enighet om at det å tilegne seg gode norskkunnskaper er et avgjørende virkemiddel i integreringsarbeidet. Til tross for dette viser beregningsgrunnlaget at bare ca. 20 prosent av dem som kommer til landet, har krav på et gratis tilbud ut fra dagens regelverk. Dette er bekymringsfullt. Vox tar derfor opp ulike sider ved dagens ordning og reiser spørsmål ved om den går langt nok, både med hensyn til om den når de gruppene vi ønsker å nå, forventet sluttnivå hos dem som deltar og kvaliteten på selve opplæringen. Her peker vi på mulige metoder og verktøy som kan bidra i arbeidet med å bedre kvaliteten på opplæringen og gir anbefalinger om videre oppfølging. Perspektiver Program for basiskompetanse i arbeidslivet I St.prp. nr.1( ) ble det foreslått å opprette et nytt program for å heve grunnleggende ferdigheter hos voksne. Den nye regjeringen foreslo å øke bevilgningen til 24,5 millioner kroner. Programmets formål er å sørge for at flere voksne kan skaffe seg den basiskompetansen som er nødvendig for å mestre krav og omstilling i arbeids- og samfunnsliv. Programmet skal gi støtte til bedrifter og offentlige virksomheter som gir opplæring i grunnleggende ferdigheter for ansatte eller arbeidssøkere. Det nye programmet gir gode muligheter til viktig utprøving for flere av de anbefalinger vi tar opp i kapittel tre og fire. Ved søknadsfristens utløp 10. mars 2006 var det kommet inn 167 søknader. Det var søkt om et samlet beløp på 85,5 millioner kroner. Søkerne hadde samlet ambisjoner om å nå om lag personer med opplæringstiltak. Responsen viser at interessen i arbeidslivet for å styrke basiskompetansen hos de ansatte er stor. Årets tildeling møter ikke det behovet som er meldt. Internasjonalt arbeid Internasjonalt samarbeid har vært viktig på de fleste områdene som omtales i denne publikasjonen. Det gjelder både kontakt med de store EU-prosessene på kompetansepolitikkens område og impulser fra enkelte land i Europa om hvordan de ivaretar opplæringsbehovet innen grunnleggende ferdigheter. Vox fortsetter denne virksomheten som deltaker og koordinator i sentrale europeiske prosjekter og nettverk innen grunnleggende ferdigheter og som norsk representant i The Grundtvig Working Group. Når det gjelder dokumentasjon av realkompetanse, har andre europeiske land i stor grad hentet impulser fra Norge og det norske realkompetanseprosjektet. Forhåpentligvis vil en liknende eksport av erfaringer fra Norge finne sted innenfor rammen av EØS-midlene. Her er Vox norsk kontaktinstitusjon for prosjekter innen voksenopplæring i de nye EU-landene som nyter godt av ordningen.

5 Forord 5 Fra prosjekt til drift og faste strukturer En overordnet utfordring er å skape synlige og forutsigbare strukturer for voksnes læring. Når det gjelder grunnopplæring for voksne, er ansvaret plassert på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. I så måte er strukturene på plass. Men løsningen medfører to problemer: - voksnes læring som det i de fleste sammenhenger er naturlig å se under ett trekkes mellom to skoleslag og to forvaltningsnivåer - ansvaret er plassert i de samme strukturer som ansvaret for barn og unge Dette innebærer at de voksne må konkurrere med barn og unge på nær sagt alle fronter, både om synlighet i offentligheten, om politikernes oppmerksomhet og bevilgninger. Andre land, som for eksempel Danmark og England, har valgt å synliggjøre voksnes læring i egne strukturer. Når det gjelder basiskompetanse, er mangelen på struktur slående. Personer eller virksomheter med opplæringsbehov vil i de fleste tilfeller ikke vite hvor de skal henvende seg. Bare unntaksvis står det dessuten et tilbud klart til å møte dem. Det finnes ikke standarder, læreplaner, metodiske veiledninger eller omforente krav til instruktører på dette området. Vox står midt oppe i et arbeid med å utvikle et slikt rammeverk. Men selv når dette er gjort, gjenstår det å utvikle institusjoner som har kompetanse og kapasitet til å dekke slike opplæringsbehov og finansieringsordninger som er fleksible nok til å møte behovet der det er. Hovedutfordringen for Program for basiskompetanse i arbeidslivet må være å utvikle en struktur og en finansieringsordning som gjør slik virksomhet bærekraftig og uavhengig av prosjektmidler. Det samme kan stå som en samlende visjon for kapitlene som følger: fra gode prosjekter til drift og faste strukturer. Oslo, 1. mai 2006 Turid Kjølseth Direktør

6 6 Vox BASIS 2006 Innhold 01 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring Temaer og problemstillinger 8 Fire sentrale temaer 12 Hva har Vox gjort med disse utfordringene, og hvilke oppgaver står vi overfor? 17 Utfordringer og anbefalinger Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse Dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse inn mot videregående opplæring 23 Dokumentasjon av realkompetanse fra arbeidslivet 24 Dokumentasjon av realkompetanse fra kurs og deltakelse i frivillig virksomhet (tredje sektor) 24 Realkompetanse som grunnlag for opptak og avkorting av studium på høyere nivå 24 Vox arbeid med realkompetanse etter Utfordringer og anbefalinger Grunnleggende digital kompetanse Voksne og den nye basiskompetansen 33 Hvorfor trenger voksne digital kompetanse? Voksnes databruk og digitale ferdigheter 34 Digitale skillelinjer 36 Standarder for digital kompetanse 7 Utfordringer og anbefalinger Grunnleggende lese,- skriveog regneferdigheter hos voksne Hva menes med basiskompetanse og grunnleggende ferdigheter? 43 Voksnes basiskompetanse 43 Voksnes syn på egne ferdigheter 46 Satsinger i andre land 46 Hva har Vox gjort på feltet? 48 Utfordringer og anbefalinger Norskopplæring for voksne innvandrere Rett og plikt til norskopplæring 52 Læreplaner og resultater 53 Metoder og verktøy som kan bedre kvaliteten 55 Utfordringer og anbefalinger 59

7 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 7 VOKSNES RETT TIL GRUNNSKOLE OG VIDEREGÅENDE OPPLÆRING UTJEVNER UTDAN- NING KLASSE- SKILLER?

8 8 Vox BASIS 2006 Foto: Getty Images, Victoria Snowber Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring Tradisjonelt har demokratisk adgang til kunnskap og læring vært en ideologisk veiviser for voksenopplæringen i Norge. Kompetansereformen førte denne tradisjonen videre. Den inkluderer og omfatter alle voksne i og utenfor arbeidslivet. Det har vært og er et behov hos den enkelte og i samfunnet at den kompetanse som ligger i befolkningen, blir utviklet og brukt. Derved vil en bidra til å sikre grunnlaget for verdiskaping og tjenesteyting i så vel privat som offentlig sektor. Med endringene i opplæringsloven har voksne fått en individuell rett til grunnskole og videregående opplæring. Grunnskoleopplæring gis ut fra behov, mens retten til videregående opplæring gjelder for voksne født før 1. januar 1978 som ikke tidligere har fullført slik opplæring. Retten til opplæring i voksen alder er det viktigste prinsipp som er nedfelt i norsk utdanningspolitikk for voksne de seneste årene. I moderne tid har ingen kjente virkemidler gitt så god effekt i arbeidet med å utjevne klasseskiller, kjønnsforskjeller og andre ulikheter som nettopp utdanning. Videre er det et viktig mål å få flere inn i arbeidslivet som i dag står utenfor. En sentral oppgave er imidlertid å informere de voksne og motivere dem til å delta i mer opplæring. Dessuten er det en stor utfordring å tilrettelegge for at læring kan skje på en stimulerende og inkluderende måte. En bør bygge videre på den enkeltes erfaring og verdsette tidligere kompetanse. Kompetansereformen legger til rette for en slik praksis. Temaer og problemstillinger Videregående opplæring Ordningen med å vurdere og verdsette realkompetanse har skapt et nytt grunnlag for å tilrettelegge opplæringen for voksne, spesielt på videregående skoles nivå. Denne ordningen tar på alvor den kompetansen de voksne har opparbeidet seg på andre læringsarenaer enn i det formelle skoleverket. Realkompetansevurdering i forkant av opplæringen vil for de fleste resultere i et avkortet opplæringsløp. Slik opplæring (restopplæring) skal være faglig tilpasset den enkelte når det gjelder tid, sted, tempo og nivå. Denne ordningen er ment å bidra til å øke motivasjonen til å søke og til å fullføre opplæring.

9 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 9 Grunnskoleopplæring gis ut fra behov, mens retten til videregående opplæring gjelder for voksne født før 1. januar 1978 som ikke tidligere har fullført slik opplæring. Forståelsen av likeverd er en viktig forutsetning når realkompetanse skal veksles inn i formell kompetanse. Fagkonsulentene som foretar slik vurdering, har derfor en viktig rolle. Deres oppfatning av hva som er likeverdig kompetanse, det vil si å være på nivå med læreplanmålene, er derfor helt avgjørende. Deres arbeid kan være ressurskrevende, både når det gjelder vurdering og tilrettelegging. Likevel er gevinsten både for opplæringstilbyder og den enkelte deltaker at utdanningen blir kortere og antatt billigere. Selve opplæringsløpet blir mer målrettet, motiverende og effektivt. Dette krever stor grad av fleksibilitet, både hos opplæringstilbyder og hos opplæringsansvarlig. For den enkelte deltaker er det viktig å ha kunnskap og informasjon om retten til realkompetansevurdering og opplæring. For fagkonsulentene er det i tillegg viktig å ha god fagkunnskap slik at realkompetansevurderingen bidrar til å sikre at intensjonene i opplæringsloven blir fulgt. Et sentralt spørsmål er likevel om de voksne får den opplæringen de har rett til, og om opplæringen blir tilstrekkelig tilrettelagt. Et annet spørsmål er om fylkeskommunene ser nytten av å investere i realkompetansevurdering, eller om de ser på dette som en utgiftspost. Og hvor aktive er de til å samarbeide med andre tilbydere og etater, og hvor godt kjenner fagkonsulentene til arbeidslivet og tredje sektor? Får de voksne for lite eller for mye opplæring ut fra hva en realkompetansevurdering skulle tilsi? Grunnskoleopplæring For kommunene er det et kompliserende forhold at retten til grunnskoleopplæring ikke er knyttet til tidligere utdanningsnivå. Det er derfor nødvendig å foreta en vurdering av den enkeltes behov for opplæring innenfor området. Manglende statlige midler kan være en annen viktig hindring for å utøve ansvaret for voksnes utvidede rett til grunnskoleopplæring. Det kan dessuten være et problem for mange kommuner at det er få potensielle deltakere, og at disse deltakerne bor spredt. Målgruppen er lite homogen og vanskelig å identifisere. Det understreker bare kompleksiteten i oppgaven med å nå ut med informasjon til de voksne som omfattes av retten. Dette problemet gjelder for både kommuner og fylkeskommuner, og det bidrar til at det er vanskelig å dimensjonere opplæringsbehovet. Hvordan planlegger kommunene sin virksomhet til tross for disse problemene? Hvordan drives informasjons- og motivasjonsarbeidet for å sikre at voksne med behov for opplæring får lett tilgang? Hvordan samarbeider kommunene med arbeidslivet og med andre offentlige etater for å nå sine målgrupper? Kunnskapsgrunnlaget I prosjektet Kunnskapsgrunnlaget. Om voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 1 gjorde Vox en studie av hvordan kommunale og fylkeskommunale myndigheter håndterer sitt ansvar, hvilke tilbud de gir voksne, hvilken informasjon og kunnskap de enkelte deltakerne hadde om sine rettigheter, hvor mange som deltok i opplæringen, og hvordan den var tilrettelagt. Resultatene fra denne undersøkelsen er presentert i fem større og to mindre rapporter, og dessuten i en sluttrapport. 2 1 For fullstendig referanse til rapportene, se litteraturhenvisning bak. 2 Alle rapportene kan lastes ned fra

10 10 Vox BASIS 2006 De fire mest sentrale og fortsatt aktuelle temaområdene fra undersøkelsen handler om utdanning som innsatsfaktor informasjon, motivasjon og samarbeidsrelasjoner tilpasset opplæring statistikkmaterialet Dette er temaer vi vil presentere sammen med noen resultater fra undersøkelsen. Deretter vil vi se nærmere på de oppgavene vi mener det fortsatt må jobbes med for å oppfylle intensjonen i opplæringsloven. FAKTA Lovfestet rett til grunnskoleopplæring for voksne ble innført fra 1. august Loven omfatter alle over opplæringspliktig alder som har behov for slik opplæring. Rett til videregående opplæring for voksne ble innført fra 1. august Retten omfatter personer født før 1978 som har fullført grunnskole, men ikke videregående opplæring. Voksne som har rett til videregående opplæring, har rett til å få sin realkompetanse vurdert og til å få et kompetansebevis. Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for opplæringen og kvaliteten i denne. Opplæringen skal tilpasses den enkeltes behov. Voksne med rett til opplæring etter 4A-1 og A-2 i opplæringsloven, har rett til rådgiving for å kartlegge hvilke behov den enkelte har. Kilde: Ot.prp. nr. 44 ( ) Om lov om endringer i lov av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringsloven)

11 Foto: Scanpix, Johanna Hanno Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 11

12 12 Vox BASIS 2006 Fire sentrale temaer Utdanning som innsatsfaktor Videregående opplæring Det er i dag stor enighet om at det å sørge for utdanning og læring til alle, inklusive de voksne, er et effektivt virkemiddel for å oppnå utjevning og verdiskaping. Da vi i vår undersøkelse 3 henvendte oss til fylkeskommunene for å danne oss et bilde av hvordan denne tenkningen kom til uttrykk i de administrative leddene, møtte vi i hovedsak en positiv holdning til både Kompetansereformen og de voksne som utdanningsgruppe. Våre informanter understreket den rolle og betydning de videregående skolene har for regional utvikling og vekst. Likevel var det flere som sa at der de måtte velge mellom voksne og unge, valgte de å prioritere de unge. Undersøkelsen viste også at det er betydelige forskjeller mellom de enkelte fylkeskommunene i fortolkningen av hvem som har rett til videregående opplæring, og i oppfatningen av når retten er oppfylt. Oppsummert fant vi to hovedtrekk som preget fylkeskommunenes arbeid med voksne deltakere: Den ene gruppen av fylkeskommuner var mest opptatt av å finne fleksible løsninger for den enkelte, og på den måten få til kompetanseheving og regional utvikling. Den andre gruppen var mer regelorientert og anvendte lover og forskrifter for å prioritere søkere og avgrense retten. Vi har ikke grunnlag for å si at de sistnevnte kommunene dermed ikke var opptatt av regional utvikling, men oppmerksomheten deres lå ikke der. Men om denne gruppen kan vi si at det er manglende samsvar mellom de positive holdningene og praksis. Grunnskoleopplæring Mange kommuner peker på at manglende statlige midler er en viktig hindring for å kunne utøve ansvaret for voksnes utvidede rett til grunnskoleopplæring. Enkelte har faktisk gått så langt at de har fattet vedtak om ikke å forholde seg til loven så lenge staten ikke bevilger friske midler slik som det ble lovet. Vårt materiale tyder også på at det økonomiske perspektivet har hatt så stor oppmerksomhet at kommunene heller ikke har brukt tid på å vurdere intensjonene og mulighetene som ligger i retten. Vi fant at 60 prosent av kommunene ikke har en plan for hvordan de vil satse på grunnskoleopplæring for voksne. Dette underbygges av den offisielle statistikk på dette området (Grunnskolens informasjonssystem GSI) som viser at 70 prosent av kommunene (304 av 433) ikke har rapportert at de har etnisk norske deltakere i grunnskoleopplæringen for voksne. Det er noen færre som har rapportert at de ikke har minoritetsspråklige voksne. Siden opplæringsbehovet ikke er kartlagt, er det vanskelig å slå fast om deltakelsen i grunnskoleopplæringen i dag har et naturlig lite volum, eller om den lave deltakelsen er uttrykk for manglende satsing fra kommunens side. Det som imidlertid kan slås fast, er at opplæring for voksne på grunnskolens område dermed har marginal betydning som innsatsfaktor, og for kommunenes arbeid med å styrke grunnleggende ferdigheter. Informasjon, motivasjon og samarbeidsrelasjoner En avgjørende forutsetning for at de voksne skal delta i opplæring, er at de kjenner til hvor de kan henvende seg for å få informasjon om hvilke rettigheter og tilbud de faktisk har. Vår undersøkelse våren 2003 viste at befolkningen generelt vet lite om voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring og også om retten til å bli realkompetansevurdert. Bare én av fire mente at de hadde god kjennskap til retten, og to av fire oppga å ha begrenset kjennskap. Det gir også grunn til ettertanke at bare tre av fem har et forslag til hvor de skal henvende seg for å få mer informasjon. Når vi ser på hvordan kjennskapen til retten fordeler seg etter respondentenes utdanningsnivå og yrkesaktivitet, blir vi ikke overrasket over at det er de som mangler grunnskole og videregående 3 Der ikke annet er oppgitt, er alle data og resultater hentet fra Kunnskapsgrunnlaget.

13 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 13 Enkelte kommuner har faktisk gått så langt at de har fattet vedtak om ikke å forholde seg til loven så lenge staten ikke bevilger friske midler slik som det ble lovet. opplæring, som vet minst. Vox-barometeret høsten 2004 viser den samme tendensen. Fylkeskommunalt arbeid De fleste fylkeskommunene bruker relativt tradisjonelle metoder og kanaler, som nettsider og aviser, i sitt informasjonsarbeid, uten at de kan vise til målbare resultater. De gir uttrykk for at det er spesielt vanskelig å nå de voksne som står utenfor arbeidslivet, de hjemmeværende og de fremmedspråklige. Konkrete innspill mot disse gruppene i deres naturlige nærmiljø blir sett på som mer effektivt, men i praksis skjer slike innspill nesten ikke. Antallet voksne som har rett til videregående opplæring, er også dårlig dokumentert. Fylkeskommunene har derfor et usikkert grunnlag å dimensjonere opplæringstilbudet for voksne etter. De fleste fylkeskommunene har et visst samarbeid med offentlige etater, som trygdekontor og Aetat. De nevnes som samarbeidspartnere, uten at det er lagt opp til en bevisst informasjons- og samarbeidsstrategi. I enda mindre grad trekkes næringslivet, fagorganisasjoner og studieforbund inn i slikt arbeid. Dette er en unyttet mulighet, siden 60 prosent av de voksne som går i videregående opplæring, har heltids- eller deltidsarbeid. Vår vurdering er derfor at et tettere samarbeid med miljøer som har daglig kontakt med voksne som ikke oppsøker læringsmiljøer på eget initiativ, vil bidra til å styrke kunnskapen om opplæringsmulighetene og dermed motivasjonen til å ta opplæring. Kommunalt arbeid I rundt 20 prosent av kommunene er det ikke arbeidet spesielt med å informere om retten til grunnskoleopplæring. Begrunnelsen er at mange kommuner vurderer behovet for grunnskoleopplæring blant voksne som lite. Imidlertid blir det understreket at det er behov for å få til et mer helhetlig opplæringsløp for voksne. I flere kommuner er det ønske om tettere samarbeid mellom grunnskole og videregående opplæring, noe som forutsetter at noen formelle hindringer av byråkratisk og ressurssmessig karakter ryddes av veien. Flertallet (62 prosent) av de voksne som går i grunnskoleopplæring, er minoritetsspråklige. Mange kommuner viser til erfaring fra samarbeid med andre etater og tjenester i kommunen, som flyktningmottak, Aetat og trygdekontoret. Slikt samarbeid gir gode muligheter for direkte dialog med målgruppene. Det interkommunale samarbeidet understrekes som godt, men det er overraskende få kommuner som sier at de samarbeider med det lokale arbeidslivet. Med tanke på at det her kan befinne seg mange voksne med mangelfulle grunnleggende ferdigheter, er dette en uutnyttet samarbeidsrelasjon.

14 14 Vox BASIS 2006 Vår vurdering er at antallet voksne som deltar i grunnskoleopplæring i dag, er unaturlig lavt. Vi mener derfor at det må arbeides mer for å nå bedre ut til potensielle målgrupper, både innenfor grunnskolen og den videregående opplæringen. Både formen på informasjonen og hvilke kanaler som er tjenlige, må vurderes. Tilpasset opplæring I regi av fylkeskommunene Det er tre veier å gå for voksne som ønsker et tilbud om videregående opplæring. For det første kan de søke gjennom ordinært inntak, hvor de konkurrerer om tilbud på lik linje med ungdom. For det andre kan de få opptak via det vi kaller voksenopplæringsveien, der de søker om et individuelt tilrettelagt tilbud basert på vurdert realkompetanse. Den siste muligheten for videregående opplæring er gjennom private tilbydere. De ulike læringsarenaene utelukker ikke hverandre. De fleste fylkeskommunene organiserer arbeidet med vurdering av realkompetanse og opplæring for voksne gjennom egne sentra. Her er det store variasjoner, fra ett senter til elleve regionale sentra. I noen fylker er dette arbeidet lagt direkte til de videregående skolene. Det er også et stort spenn i hvordan fylkeskommunene vurderer sin egen rolle og sitt ansvar i forhold til sentrene/de videregående skolene. Når det gjelder selve utdanningstilbudet, ønsker fylkeskommunene at det skal være en oppgave for de videregående skolene. Selv i fylkeskommuner som gjør bruk av anbudsprinsippet, er det bare unntaksvis at studieforbund får i oppdrag å gi opplæringstilbud til voksne. Noenlunde felles forståelse av hva det vil si å ha likeverdig kompetanse, er en viktig forutsetning når realkompetanse skal veksles inn i formell kompetanse. Derfor er fagkonsulentenes arbeid avgjørende. Fylkeskommunene har utviklet ulike løsninger for hvilken betydning godkjent realkompetanse skal ha for et avkortet og tilpasset opplæringstilbud. Flere framholder at det å tilrettelegge individuelt tilpassede opplæringstilbud basert på godkjent realkompetanse, er ressurskrevende og gir mindre forutsigbarhet i planleggingen. Mange fylkeskommuner velger derfor å gi enkeltpersoner mer opplæring enn resultatet av realkompetansevurderingen skulle tilsi. En slik praksis kan svekke tilliten til realkompetanseordningen og føre til at færre av dem som trenger opplæring mest, får et tilbud. Likebehandling har stor betydning for om vi i framtiden skal ha et nasjonalt system for vurdering og verdsetting av realkompetanse. Ulik praksis fører til at behandlingen av de voksne blir avhengig av hvor i landet de bor. De store forskjellene i fylkeskommunenes måte å organisere og tolke sitt ansvar på, gjør at en må kreve bedre definisjon av mål og resultater og bedre oppdatering av kunnskap. Denne situasjonen krever også mye av Vox som har ansvaret for å påse at systemet fungerer etter intensjonene. De fleste fylkeskommunene utøver stor grad av fleksibilitet i opplæringsformer og metoder i sitt opplæringstilbud. Tilrettelegging av tilbud med henblikk på tid og sted slik at de voksne skal kunne kombinere arbeid og opplæring, synes godt ivaretatt. Dette bekreftes også av eksamenskandidatene i videregående opplæring våren Men bare halvparten ga uttrykk for at tempoet i undervisningen var tilpasset deres behov, noe som kan ha sammenheng med at tilbudet, særlig i allmenne fag, i stor grad er standardisert og komprimert, den såkalte six pack-en. Dette tilbudet kan vanskelig betegnes som tilrettelagt eller basert på en realkompetansevurdering. Under halvparten av dem som går i opplæring, er realkompetansevurdert. Om lag 80 prosent av disse personene er vurdert i yrkesfagene, mens bare 20 prosent er vurdert i allmenne fag.

15 Foto: Scanpix, Plainpicture Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 15

16 16 Vox BASIS 2006 FAKTA 20 % av deltakerne i videregående opplæring oppgir selv at de har lese- og skrivevansker. Av dem sier 40 % at de har blitt testet, men bare 16 % av dem oppgir at de har fått undervisningen tilpasset sine lese- og skrivevansker. 75 % av kommunene sier de foretar tilpasninger for voksne med spesielle vansker. 60 % tester for lese- og skrivevansker, mens rundt 30 % tester for matematikkvansker. Tatt i betraktning at seks av ti deltakere er yrkesaktive på hel- eller deltid, og at halvparten av deltakerne er i alderen 32 til 44 år, er andelen som blir realkompetansevurdert, meget lav. 4 I regi av kommunene I godt over halvparten av kommunene blir det gjennomført en samtale for å avdekke søkerens behov for opplæring. Dette tallet er i underkant av hva vi hadde forventet, særlig fordi grunnskoleretten ikke er knyttet til tidligere utdanning. Årsaken kan være at mange deltakere er blitt vurdert og henvist av andre, som trygdeetaten, flyktningtjenesten eller Aetat før de kommer i opplæring. Når det gjelder undervisningsform, oppgir kommunene at mesteparten av opplæringen skjer på dagtid, og at denne undervisningen stort sett er organisert i grupper og/eller tradisjonell klasseromsundervisning. I tillegg er det mange som trenger individuell oppfølging med lærer, noe det legges stor vekt på å få til. Det er også positivt at enkelte deltakere får sin første innføring i ikt og e-læring gjennom kommunens opplæringstilbud. Et flertall av kommunene foretar testing for lese- og skrivevansker. Når det gjelder matematikk, er testing mindre vanlig. Systematisk bruk av samtale for å avdekke søkernes behov for opplæring er derfor ønskelig ut fra vår vurdering. Statistikkmaterialet Videregående opplæring Den offisielle statistikken over voksne i videregående opplæring er basert på innrapporterte data fra fylkeskommunene. Fordi det er store forskjeller i fylkeskommunenes prosedyrer i realkompetansearbeidet og i måten de organiserer opplæringen på, blir utdanningsstatistikken over voksnes deltakelse mangelfull. Dessuten skiller den ikke godt nok mellom de voksne som går i opplæring uten rett og de voksne med rett. Den opplyser heller ikke om opplæringen er tilpasset, i betydningen basert på gjennomført realkompetansevurdering eller ikke, og den sier ikke noe om hvor stor del godkjent realkompetanse utgjør av et opplæringsløp. Den offentlige statistikken er i dag dårlig egnet til å dokumentere hvor vidt Kompetansereformens intensjoner for voksnes opplæringsrett blir oppfylt. Grunnskoleopplæring Hver høst, med 1. oktober som registreringsdato, leverer alle skoler og kommuner statistiske opplysninger til Grunnskolens informasjonssystem. Disse opplysningene gir, etter vår vurdering, en tilfredsstillende oversikt over deltakere i voksenopplæring på grunnskolens område, etter 4-A, og spesialundervisning etter enkeltvedtak, 4A-2. Begge disse hovedkategoriene spesifiserer deltakertallet på to grupperinger, språklige minoriteter og deltakere som ikke er språklige minoriteter. Statistikken gir imidlertid ingen oversikt over fagfordeling eller timetall, og avspeiler heller ikke behovet for opplæring. Vox mener at for å kunne vurdere om målsettingen med Kompetansereformen er nådd, må vi ha bedre kunnskap om voksnes behov for opplæring på grunnskolens område. 4 Alderssammensetning blant eksamenskandidatene våren 2003.

17 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 17 Hva har Vox gjort med disse utfordringene, og hvilke oppgaver står vi overfor? Sluttrapporten fra Kunnskapsgrunnlaget gir klare anbefalinger av hvilke områder vi mener det bør arbeides videre med. Disse resultatene er videreformidlet både til Kunnskapsdepartementet og på de halvårlige nettverkssamlingene Vox arrangerer for fylkeskommunenes koordinatorer. I 2005 startet Vox et toårig fordypningsprosjekt som ser nærmere på tre forhold kvaliteten av fylkeskommunenes dokumentasjon fra tredje sektor og arbeidslivet, fylkeskommunenes holdning til å dokumentere, og forholdet mellom godkjent realkompetanse og det opplæringstilbudet som gis. Dette prosjektet vil styrke vår egen kompetanse. Vi blir bedre i stand til å gi råd om videre oppfølging og tiltak som kan skape godt samsvar mellom realkompetansearbeid og opplæringstiltak. I en høringsuttalelse til Utdanningsdirektoratet om nye læreplaner har Vox uttalt at disse læreplanene er godt egnet til å foreta realkompetansevurdering og opplæring av voksne. De gir nødvendig fleksibilitet og ivaretar tenkningen om en bedre sammenheng mellom grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Svakheten er imidlertid at de nye læreplanene ikke spesifikt omtaler de voksne. Derfor har Vox bedt om at det blir utarbeidet en egen læreplanveiledning for voksne i grunnopplæringen. Endringene i opplæringsloven (17. juli 1998) ga voksne et solid skyv framover, men det er viktig å følge opp praksisfeltet og sikre at intensjonene i loven etterleves. I Kunnskapsgrunnlaget ( ) fant vi at rundt halvparten av fylkeskommunene mente at realkompetansevurdering gir bedre ressursutnytting fordi intensjonen er at den skal føre til avkortet opplæring. Motsatt fant vi at politikerne i noen fylkeskommuner så på realkompetansearbeidet som en ren administrativ kostnad de ville bruke pengene til opplæring i stedet. Kunnskapsgrunnlaget viste også at rundt 70 prosent av kommunene ikke tilbyr grunnskoleopplæring for voksne. Tallene er litt usikre fordi enkelte kan ha interkommunalt samarbeid som ikke er rapportert kommunevis. Imidlertid er det svært få kommuner som har kartlagt hvor stort behovet for slik opplæring er, og mener å vite at det ikke er behov for slike tilbud i deres kommune. Dette er en antakelse som bør følges opp, før vi kan kvittere ut at voksnes rett til grunnskoleopplæring blir godt ivaretatt. FAKTA Fordelingen mellom kvinner og menn blant voksne deltakere i videregående opplæring er 70/30, fordelt på 60 % yrkesfag og 40 % allmenne fag. Gjennomsnittsalder 38 år. Ca. 10 % har utenlandsk opprinnelse. 60 % av deltakerne i videregående opplæring er i heltids- eller deltidsarbeid. Bare 15 % betrakter opplæringen som hovedbeskjeftigelse. Yrkesaktive planlegger å bruke mindre tid på å oppnå studiekompetanse eller fag-/svennebrev enn de som ikke er i arbeid. Kilde: Engesbak og Stubbe (2004)

18 18 Vox BASIS 2006 Utfordringer og anbefalinger Antallet voksne som deltar i grunnskole og videregående opplæring ligger langt under antatte prognoser. 5 I tillegg ser vi at ungdom i urovekkende grad dropper ut av videregående opplæring, særlig i yrkesfagene. Når ungdomsretten nå er utvidet til 24 år, er det viktig at voksenretten endres til 25 år (fra fødselsår til alder). Rekruttering, gjennomstrømming og frafall er hver for seg og til sammen kjente utfordringer innenfor voksenopplæringen. Vår vurdering er at en viktig forutsetning for at de voksne skal bli motivert for å delta i opplæring, er at informasjonen om mulighetene må være aktuell og nå fram til målgruppene. Studie- og karriereveiledning for voksne er et slikt virkemiddel. Voksne trenger å ha et sted hvor de kan henvende seg for å få informasjon og veiledning (karriereveiledning). Vox vil kartlegge hvilke tilbud som finnes i dag, og avdekke eventuelle behov for å styrke utbyggingen av informasjonssentra for voksne. Samarbeid mellom ulike opplæringstilbydere, arbeidslivet og offentlige etater må intensiveres. Mer bruk av utradisjonelle kanaler (for eksempel lokalradio og referansepersoner) for å informere om retten og om opplæringsmulighetene bør tas i bruk av både kommuner og fylkeskommuner. Målrettet informasjon forutsetter imidlertid at vi evner å identifisere målgruppene bedre. Et tettere samarbeid mellom arbeidslivet og utdanningstilbyderne er nødvendig. Arbeidsplasser med mange ansatte med svak grunnopplæring gjennomfører bare sjelden opplæringstiltak på eget initiativ. Både informasjon, motivasjon, tilrettelegging og gjennomføring av opplæringstilbud for denne gruppen er nødvendig for å lykkes. Bruk av utradisjonelle finansieringsløsninger og samarbeidskonstellasjoner må utvikles. Voksne må i større grad få opplæring i samsvar med behov. Kompetansen fra arbeidsliv og tredje sektor må gi uttelling. Vox-prosjektet Verdsetting av realkompetanse i praksis vil gi ny kunnskap om hvordan kompetansen fra tredje sektor og arbeidslivet blir verdsatt og gir uttelling i opplæringen. Dette er kunnskap som vil bli lagt til grunn for videre tiltak som skal styrke voksnes rett til tilpasset opplæring. Heller ikke de fylkeskommunene som mener at realkompetansevurdering gir en betydelig gevinst, har dokumentasjon som kan belegge dette. Vår vurdering er at vi har for dårlig dokumentasjon som viser nytteeffekten i bred forstand av ordningen, og at mangel på slik kunnskap blir brukt som argument for å ikke gjennomføre vurdering og verdsetting av realkompetansen. Dette er en utfordring som primært er knyttet til realkompetanseordningen, men indirekte handler om voksnes rett til å få tilrettelagt opplæring etter behov. Vox vil ta initiativ til å få dokumentert nytten av å foreta realkompetansevurdering og verdien av tilrettelagte opplæringsløp. 5 Anslag over behovet for videregående opplæring hos voksne er usikre. Norsk Gallup Institutt utførte i 1997 en undersøkelse som antydet at rundt voksne ønsket seg videregående opplæring. Undersøkelsen ble gjort for NOU 1997:25 (Ny kompetanse).

19 Voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring 19 Tilbud om grunnskoleopplæring for voksne blir ikke gitt i alle kommunene. Dette er en oppgave for tilsynsmyndighetene å følge opp. Mange kommuner peker på manglende økonomisk bevilgning som viktigste årsak til at de ikke gir tilbud. Dette må følges opp av de overordnede myndigheter. Behovet for grunnleggende ferdigheter på grunnskolens område må utredes bedre. Dette er en oppgave for kommunene selv å ta tak i, men Vox vil gjennom forvaltningen av Program for basisferdigheter følge denne problematikken nøye. Rapporteringssystemene gir fortsatt ikke et tilstrekkelig differensiert bilde av voksne som går i tilrettelagt og avkortet opplæringsløp i videregående opplæring. Pålitelig statistikk er viktig for å dokumentere effekten av ordningen, men også for å styre, planlegge og iverksette tiltak er det helt avgjørende. Vox vil, i samarbeid med fylkeskommunene, se nærmere på hvordan vi kan utvikle en bedre oversikt over sentrale indikatorer. En mer informativ GSI-statistikk bør også tilstrebes med hensyn til fagfordeling og timetall når det gjelder den voksne i grunnskoleopplæringen. Kontaktpersoner: avdelingsdirektør Torbjørn Bergane / torbjorn.bergane@vox.no fagsjef Vigdis Haugerud / vigdis.haugerud@vox.no seniorrådgiver Sigrun Røstad / sigrun.rostad@vox.no Referanselitteratur: Engesbak, H., Haugerud, V., Røstad, S., Stubbe, T.A.: Men hvor skal vi henvende oss? Vox, Oslo Haugerud, V., Røstad, S., Stubbe, T.A.: Tallene vi søker kunnskapen vi får Vox, Trondheim Haugerud, V.: Deltakere i videregående opplæring arrangert av studieforbund høsten 2003 Minirapport. Vox, Oslo Røstad, S.: Yrkesprøving, en metode for realkompetansevurdering Minirapport. Vox, Oslo Engesbak, H. og Stubbe, T.A.: I videregående som voksen Vox, Trondheim Haugerud, V., Røstad, S., Stubbe, T.A.: Intensjoner og realiteter Vox, Oslo Haugerud, V., Røstad, S., Stubbe, T.A.: Grunnskoleopplæring for voksne Vox, Oslo Haugerud, V. og Røstad, S.: Kunnskapsgrunnlaget Sluttrapport. Vox, Oslo 2006.

20 20 Vox BASIS 2006 Foto: Scanpix, Henrik Sørensen