Budsjettanalyse 2014 Seksjon for styring, budsjett og resultatanalyse Forsvarsdepartementet februar

Transkript

1 Budsjettanalyse 2014 Seksjon for styring, budsjett og resultatanalyse Forsvarsdepartementet februar 2014

2 1 Innledning Gjennom utgivelse av Iverksettingsbrev for forsvarssektoren har Forsvarsdepartementet gitt føringer for utvikling i forsvarssektoren i tråd med Stortingets behandling av Innst. 388 S ( ) til Prop. 73 S ( ). Dette iverksettingsbrev legges til grunn for den årlige budsjettprosess og er styrende for departementets prioriteringer og tildelinger. Som et bidrag til å sikre høy gjennomføringsevne iht. vedtatt politikk, gjennomfører Avdeling for økonomi og styring (FD III) i etterkant av budsjettprosessen, som en fast årlig leveranse, en analyse av vedtatt forsvarsbudsjett. Dette gjøres for å evaluere i hvilken grad budsjettet understøtter forsvarssektorens måloppnåelse i gjeldende langtidsplan. Budsjettanalysens formål for 2014 er følgelig å analysere om saldert budsjett 2014 understøtter måloppnåelse i IVB LTP for Analysen skal gi; økt kompetanse og innsikt for styring i 2014 bidrag til utarbeidelse av rammene for 2015-budsjettet samt endelige føringer for gjennomføringen av 2015-budsjettet innspill for fremtidig evaluering av langtidsperioden input til langtidsperspektivet etter Resultatet av analysen sammenfattes i et omfattende rapportgrunnlag ved Seksjon for styring, budsjett og resultatanalyse (). Et sammendrag presenteres for FDs toppledergruppe. For øvrig avholdes tilpassede orienteringer om analysens resultater etter behov. I denne rapporten oppsummeres analysens hovedfunn mht. overordnede økonomiske rammer, utviklingstrekk innenfor driftskostnader, strukturutvikling, aktivitetsnivå, samt utvikling av operativ evne.

3 2 Innhold Innledning... 1 Sammendrag... 3 Sentrale mål for perioden En bærekraftig balanse... 5 Drifts- og investeringsrammer... 5 Frigjøring av ressurser og finansiering av kampfly... 6 Nærmere om Forsvarets driftsbudsjett Personelldrift EBA Materiell Strukturutviklingen Aktivitet og operativ evne Sammendrag og konklusjon Figur 1 Strategisk målbilde for IVB LTP... 4 Figur 2 Forsvarsbudsjettets avvik på drift- og investeringsbane ift. IVB LTP... 5 Figur 3 Investeringsrammen... 6 Figur 4 Frigjøring av budsjettmidler fra Afghanistan... 7 Figur 5 Akkumulert ressursfrigjøring... 7 Figur 6 Budsjettdifferanse på kapittel 1761 post 01,45 og Figur 7 Finansiering av kampfly fordelt på baseløsning og flyanskaffelse... 9 Figur 9 Forventet årsverksutvikling ift. IVB LTP Figur 10 Utvikling EBA-driftsutgifter Figur 11 Relativ aktivitet nordområdene Tabell 1 Innsparing og disponering av Forsvarets interneffektivisering... 8 Tabell 2 Faktisk styrking på sentrale driftskapitler Tabell 3 Endringer innenfor materielldrift Tabell 4 Utvikling av sentrale strukturtiltak Tabell 5 Aktivitet Tabell 6 Aktivitet Sjøforsvaret Tabell 7 Aktivitet Kystvakt Tabell 8 Aktivitet Luftforsvaret Tabell 9 Forventet utvikling Operativ evne... 18

4 3 Sammendrag Det vedtatte forsvarsbudsjettet for 2014 er på 43,029 mrd. kroner (2014-kroner), og representerer en reell endring ift på -145,5 mill. kroner. Medregnet effekten av effektiviseringskrav på 189,2 mill. kroner og ressursvridning av midler på kapittel 1792 på 337,6 mill. kroner, innebærer budsjett 2014 imidlertid en faktisk økt kjøpekraft på minimum 381,3 mill. kroner (2014-kroner). Samlet sett for forsvarssektoren er forsvarsbudsjettet 121,6 mill. kroner høyere enn planlagt i IVB LTP. Dette er finansiert gjennom ekstrabevilgninger. Differansen fordeler seg med +197,6 mill. kroner på driftsbudsjettet og -76 mill. kroner på investeringsbudsjettet. Sett ift. IVB LTP er imidlertid det reelle avviket på investering -101 mill. kroner grunnet øremerkede midler på 25 mill. kroner for FD datarom. Med budsjettrammene i saldert budsjett for 2014 fortsetter driftsnivået for flere av de sentrale budsjettkapitlene i Forsvaret å bli styrket. Samlet for 2013 og 2014 er den faktiske endringen (reell endring fratrukket interneffektivisering) for flere av budsjettkapitlene vesentlig. Når det gjelder personelldrift viser innspillene fra Forsvarets avdelinger i budsjettprosessen, uavhengig av en eventuell forsinkelse av nedtrekk i Luftforsvaret, at Forsvarets årsverksramme er under press. Spesielt skyldes dette at LOS-programmet ikke vil være avsluttet, og et høyere antall ÅV i Sjøforsvaret enn opprinnelig forutsatt. Det samlede avviket kan representere en merutfordring på driftsutgifter på om lag ÅV i 2016, dvs. om lag mill. kroner. Avsatt ramme til EBA-drift i Forsvaret basert på saldert budsjett 2014 er om lag på nivå med Til dette er det samtidig indikert netto utrangering på om lag kvm. i 2014 ift (hovedsakelig FLO, men også Sjøforsvaret indikerer en liten nedgang). På lengre sikt er det imidlertid indikasjoner på at det må forventes til dels betydelige økninger innenfor EBA-drift dersom ikke kravet om årlig utrangering av kvm oppnås. Dersom nåværende planer om utrangering legges til grunn kan EBA-drift øke med mill. kroner i 2016 ift Innenfor materielldrift er det i budsjettprosessen håndtert merbehov i størrelsesorden 700 mill. kroner. Disse behovene er først og fremst tilknyttet IKT-drift, merbehov relatert til vedlikehold, og innfasing av struktur. Merbehovene er i stor grad håndtert gjennom økte tildelinger, aksept av risiko, og enkelte utsettelser. I budsjettet for 2014 har FD akseptert en risiko på 135 mill. kroner relatert til økte priser på drivstoff. Når det gjelder strukturutviklingen går denne i all hovedsak i tråd med plan i IVB LTP. Det er imidlertid generell høy risiko tilknyttet omstillingen i Luftforsvaret. Budsjettet for 2014 legger videre opp til et aktivitetsnivå som i stor grad er i henhold til IVB LTP, og samlet sett er det grunnlag for å si at operativ evne i Forsvaret vil kunne forbedres i Det er imidlertid flere usikkerheter tilknyttet Luftforsvarets økonomiske og personellmessige situasjon. Det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til forventet antall flytimer i 2014 spesielt. For gjennomføringsåret 2014 gir analysen samlet sett grunnlag for å si at budsjettet for 2014 understøtter forsvarssektorens måloppnåelse i IVB LTP For perioden peker analysen samtidig på noen utfordringer og usikkerheter, bl.a. i Sjøforsvaret pga. flere fartøy i drift og ytterligere bemanningsøkninger, og innvirkningen omstillingen vil få for måloppnåelsen og budsjettbalansen i Luftforsvaret.

5 4 Sentrale mål for perioden Figur 1 Strategisk målbilde for IVB LTP Denne rapporten vil først og fremst fokusere på målene; Ø1 Sikre en bærekraftig balanse, I2 Effektivisere virksomheten, I3 Videreutvikle forsvarsstrukturen, og I4 Styrke trening og øving. Overordnet og ugradert kommenteres også forventede resultater på L1 Videreutviklet operativ evne.

6 5 En bærekraftig balanse Det vedtatte forsvarsbudsjettet for 2014 er på 43,029 mrd kroner og representerer en nominell økning på 804,8 mill. kroner ift. saldert budsjett for Rammen inkluderer imidlertid lønns- soldat-, og priskompensasjoner på 778,5 mill. kroner samt tekniske endringer på 171,8 mill. kroner, slik at forsvarsbudsjettet har en reell nedgang på 145,5 mill. kroner ift Nedgangen skyldes konsekvensjustert bortfall av tidligere tilførte investeringsmidler til sikringstiltak av kontorfasilitetene til SMK og FD. Medregnes effekten av effektiviseringskrav på 189,2 mill. kroner og ressursvridning av midler på kapittel 1792 på 337,6 mill. kroner, innebærer budsjettet for 2014 imidlertid en faktisk økt kjøpekraft på minimum 381,3 mill. kroner. Samlet sett for forsvarssektoren er forsvarsbudsjettet 121,6 mill. kroner høyere enn planlagt i IVB LTP og er finansiert gjennom ekstrabevilgninger. Differansen fordeler seg med 197,6 mill. kroner på driftsbudsjettet og -76 mill. kroner på investeringsbudsjettet, jf. figur 2. Investeringsrammen inneholder samtidig øremerkede midler på 25 mill. kroner for FD datarom. Sett ift. IVB LTP er derfor det reelle avviket -101 mill. kroner ift. investeringsbanen. Figur 2 Forsvarsbudsjettets avvik på drift- og investeringsbane ift. IVB LTP Drifts- og investeringsrammer Av netto positivt driftsavvik på 197,6 mill. kroner er omlag 144,5 mill. kroner av relativ varig karakter, og først og fremst knyttet til styrking av NSM, etablering helikopter- og MJK-beredskap, og økte driftskostnader pga. sikringstiltak. Det er videre lagt opp til en styrking av NATOs driftsbudsjett samt foretatt en styrking av aktiviteten i både KV og HV (Prop. 1 S Tillegg 1 ( )). Av mer midlertidig karakter er det i 2014 særlig prioritert å sikre en tidlig realisering av LTP-målsettingene for HV og Hæren. I tillegg er operasjonen i Mali og deltakelse med kommandofartøy i Aden finansiert uten tilleggsbevilgning, og finansieres ved at frigjorte midler

7 6 fra tilbaketrekkingen fra Afghanistan har blitt prioritert til Mali og Aden fremfor styrking i henhold til LTP. For øvrig er det disponert betydelig større midler til gjennomføringskostnader for investeringer enn forutsatt. Det samlede driftsavviket dekkes først og fremst gjennom raskere frigjøring av midler fra operasjonen i Afghanistan, tilleggsbevilgninger utover forutsatt bevilgningsnivå i IVB LTP til de varige økningene, og midlertidig overføringer fra investeringsbudsjettet. En betydelig andel av de frigjorte midler fra operasjonen i Afghanistan er også benyttet til andre formål enn forutsatt i LTP, jf. Operation Ocean Shield og operasjonen i Mali. Økninger utover forutsetningene i IVB LTP mht. gjennomføringskostnader på investeringsområdet, samt en mindre økning innenfor driftstilskuddet til NATO, er i hovedsak finansiert gjennom omdisponeringer fra investeringsbudsjettet. I tillegg benyttes midler av diverse planlagte frigjøringer som til eksempel reduksjoner i AST, avslutning av prosjekt LLKA, og tilbakeføring av den midlertidige forskutteringen av styrking HV i Innenfor investeringsområdet er budsjettrammen i 2014 isolert sett 40,2 mill. kroner høyere enn den planlagte budsjettrammen i IVB LTP, men inkluderer imidlertid øremerkede midler. Netto effekt er at investeringsrammen samlet sett finansierer 101 mill. kroner av økningen på driftsrammen. Differansen for post 45 er høyere (netto -269,7 mill. kroner). Internt på investeringspostene er videre 167,2 mill. kroner omdisponert fra post 45 (100 mill. kroner til post 46, og 67,2 mill. kroner til post 47), jf. figur 3. Figur 3 Investeringsrammen Frigjøring av ressurser og finansiering av kampfly Den overordnede finansieringen av langtidsplanen er i hovedsak innrettet mot en gradvis økning av bevilgningsnivå til NSM, E-tjenesten, Hæren, HV, Luftforsvaret, Sjøforsvaret, Cyberforsvaret og FLO gjennom omfordeling av budsjettmidler fra kapittel 1792, årlig intern effektivisering i Forsvaret på 160 mill. kroner (2012-kroner), og midlertidig tilførsel av

8 7 investeringsmidler til kjøp av kampfly fra I tillegg påligger det et effektiviseringskrav på øvrige etater og FD for om lag 67 mill. kroner (2012-kroner) i løpet av Som for forsvarsbudsjettet 2013 følges disse forutsetningene opp i 2014 både for interneffektivisering og frigjøring av midler fra Afghanistan. Samlet sett inneholder budsjettet en total frigjøring på 541,8 mill. kroner i Dette gir en akkumulert frigjøring for 2013 og 2014 på 917,3 mill. kroner. 60 mill. kroner av dette anvendes til operasjonen Operation Ocean Shield, og 15 mill. kroner på operasjonen i Mali, og er reallokert på kapittel Øvrige 842,3 mill. kroner blir anvendt i tråd med IVB LTP og er omdisponert til andre formål, jf. figur 4 og 5. Frigjøring Afghanistan Årlig endring i 2014 (2014-kroner) 2014 Kapittel post 2013 PLAN FAKTISK Avvik Akkumulert Merknad post ,8-169,9-352,6-182,7-503, post 01 6,4 6,4 6,4 0,0 12, post 01 73,7 3,6 33,6 30,0 107, post 01 0,0 0,0 0,0 0,0 0, post 01 0,0 51,5 101,5 50,0 101,5 For å få 62 % trening 1735 post 21 25,7 0,0 24,1 24,1 49,8 Midlertidig tom Reduserer positivt avvik på post post 01 0,0 20,4 20,4 0,0 20, post 45 0,0 87,9 136,5 48,6 136,5 32,7 mill. kr ble tatt i PG2014, 40 mil. kr i budsjettprosess 1792 internt 45,0 0,0 15,0 15,0 60,0 Finansiering av Operation Ocean Shield (45+15) 1792 internt 0,0 0,0 15,0 15,0 15,0 Midlertidig finansiering av Mali Budsjetteffekt på kapittel ,8-169,9-322,6-152,7-428,4 Figur 4 Frigjøring av budsjettmidler fra Afghanistan Figur 5 Akkumulert ressursfrigjøring Av 189,2 mill. kroner i effektivisering i 2014 er 172 mill. kroner vært gjenstand for omfordeling til hhv. CYFOR, Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. 58,6 mill. kroner er omfordelt fra andre

9 8 budsjettkapitler, og tilført disse budsjettkapitlene. Resterende beløp på 113,4 mill. kroner er intern omdisponering. For 2013 og 2014 samlet er dermed drift av C-130J tilført 110 mill. kroner, NH-90 tilført 41,9 mill. kroner, og fregatter tilført 100 mill. kroner, fra effektiviseringsmidler, jf. Tabell 1. Tabellen viser samtidig FSJs foreløpige plan for disponering av effektiviseringsmidler i 2015 og Kun en mindre andel er så langt allokert, og det gjenstår for FSJ å foreslå fordeling av hhv. 128 mill. kroner i budsjettet for 2015 og 255 mill. kroner i budsjettet for Ressursfrigjøring - effektivisering Sum Lokale tiltak Lokale tiltak Lokale tiltak Lokale tiltak Sentrale tiltak Sentrale tiltak Sentrale tiltak Sentrale tiltak Total frigjøring akkumulert Tilbakeført lokal effektivisering Styrking drift materiellsystemer i Hæren Styrking av innfasing C-130J Styrking av innfasing Fregatter Styrking av innfasing Skjold Styrking av innfasing NH Styrking av innfasing NbF Total anvendelse - akkumulert Rest Tabell 1 Innsparing og disponering av Forsvarets interneffektivisering Kampflyanskaffelse Til anskaffelse av nytt kampfly er det i budsjettet for 2014 avsatt totalt 966,2 mill. kroner på kapittel 1761, post 45, jf. figur 6. Dette er betydelig lavere enn opprinnelig lagt til grunn i IVB LTP. Differansen skyldes tilpasset bruk av mill. kroner kampflyfondet. 2 På post 47 er det tildelt 1 Differanse mellom 372,5 og 366 som akkumulert innsparing skyldes kronejustering av innsparingen på 101,2 i Som et ledd i å innpasse de store utbetalingene for nye kampfly holdt regjeringen tilbake mill kroner i 2012 som et engangstiltak til kampflyinvesteringer etterfølgende år i samsvar med Prop. 28 S ( ), jf. Innst. 157 S ( ).

10 9 betydelig mer grunnet justert fremdriftsplan for å ta i mot de første leveransene (simulator og fly) i 2016 og På post 01 er det et marginalt avvik. Figur 6 Budsjettdifferanse på kapittel 1761 post 01,45 og 47 Midlertidig bevilgningsøkning er forutsatt fra 2015 og videre, hvorav det iht. de seneste prognoser er planlagt brukt 1,098 mrd. kroner (2014-kroner) på post 45, og 470 mill. kroner på post 47 i Akkumulert er den midlertidige bevilgningsøkningen planlagt til 2,827 mrd. kroner på post 45 i 2016 (2014-kroner), og 1,877 mrd. kroner på post 47, samlet 4,704 mrd. kroner (4,5 mrd kroner). Øvrige utgifter er planlagt dekket av interne midler på investeringsbudsjettet inkludert midler fra fondsavsetningen. Figur 7 Finansiering av kampfly fordelt på baseløsning og flyanskaffelse

11 10 Nærmere om Forsvarets driftsbudsjett Med budsjettrammene i saldert budsjett for 2014 fortsetter driftsnivået for flere av de sentrale budsjettkapitlene i Forsvaret å bli styrket. Samlet for 2013 og 2014 er den faktiske endringen (reell endring fratrukket interneffektivisering) for flere av budsjettkapitlene vesentlig, jf. tabell 2. Budsjettnivået for 2014 er for enkelte budsjettkapitler isolert sett noe mindre enn forutsetningen iht. IVB LTP. Dette skyldes i hovedsak reduksjoner tilknyttet bidrag av midler til Cold Response 2014, en felles undersøkelseskommisjon i FST, samt ARL-ordningen. For Cyberforsvaret er det et større avvik grunnet at det her i tillegg er trukket inn gevinster fra erstatning av konsulenter med egne ansatte. (2014-kroner) Plan Budsjett Diff Faktisk endring DIF IVB LTP ift ift. 12 Akkumulert CYFOR 1 641, ,8-14,6 15,7-20,7-5, Hæren 5 228, ,8 12,4 35,8 97,1 132, Sjøforsvaret 3 438, ,4-11,4 42,2 87,2 129, Luftforsvaret 4 405, ,5-1,8 66,4 83,8 150, Heimevernet 1 137, ,8 53,9 90,2 20,0 110, FLO 2 093, ,8-5,8-2,6 13,3 10, Kystvakt 1 015, ,2 12,9 13,9-15,4-1,5 Tabell 2 Faktisk styrking på sentrale driftskapitler 45,5 261,6 265,3 526,9 Personelldrift Personellrelaterte utgifter står for en betydelig andel av forsvarets driftsutgifter (ca. 55 %), og det samlede antall årsverk har derfor stor innvirkning på driftsbudsjettet. IVB LTP har satt en årsverksramme for Forsvaret på ÅV ved utgangen av Basert på innspillene i budsjettprosessen for 2014 kan en estimert årsverksutvikling 3 sett ift. IVB LTP fremstilles iht. figur 8. Først og fremst er det tilkjennegitt en del usikkerhet tilknyttet den fremtidige bemanningen i Luftforsvaret. Dette er illustrert gjennom 3 ulike utviklingsbaner for hhv. forventet utvikling iht. IVB LTP, Luftforsvarets innspill i budsjettprosessen (luft feb. 13), og oppdatert informasjon (luft jul. 13). Signalene fra Luftforsvaret tyder på en forsinket nedbemanning og lavere gevinstuttak i størrelsesorden ÅV i 2016, og ÅV i For å etablere en sammenlignbar ÅV-bane med rammen i IVB LTP for 2016, er totaltallet for antall ÅV korrigert for 136 kosteffektive ÅV (KE ÅV), samt midlertidige prosjektstillinger i FLO (119 ÅV), og øvrige ÅV som skal telles utenfor rammen (totalt 46 ÅV), jf. IVB LTP PET 5. Totalt er det registrert 239 KE ÅV pr okt I rammen på er det tatt hensyn til 103 KE ÅV. Det forutsettes mao at de 239 KE ÅV ikke kommer i tillegg til disse (239 nye KE ÅV etter ), men omfatter totalen av KE ÅV hvorav 103 allerede er hensyntatt i årsverksrammen.

12 11 Uavhengig av forsinkelsen i Luftforsvaret viser innspillene videre at Forsvarets årsverksramme er under press. Spesielt skyldes dette at LOS-programmet ikke vil være avsluttet, og et høyere antall ÅV i Sjøforsvaret enn opprinnelig forutsatt. Dersom utviklingen blir slik signalene indikerer kan avviket representere en merutfordring på driftsutgifter på om lag ÅV i 2016, dvs. om lag mill. kroner. Figur 8 Forventet årsverksutvikling ift. IVB LTP EBA Det er først og fremst Hæren og Luftforsvaret som omfattes av tiltakene i den nye langtidsplanen. Det er imidlertid minimale endringer i areal grunnet LTP i perioden , med unntak av nedleggelsen av Mågerø, og hoveddelen av endringer skjer i perioden etter Særlig gjelder dette endringer i tilknytning til nedleggelse av Bodø hovedflystasjon og opprettelse av én kampflybase på Ørland hovedflystasjon. Det vil likevel være et betydelig tilfang av EBA fra allerede godkjente og planlagte prosjekter. Økninger i driftsutgifter som følger av investeringer i ny og eksisterende EBA skal håndteres ved omprioriteringer innenfor egen drift, ved å utrangere og avhende eksisterende bygningsmasse og gjennom effektivisering. Det er i perioden ikke lagt opp til særskilte tildelingsendringer grunnet konkrete følger av investeringstiltak. Avsatt ramme til EBA-drift i saldert budsjett 2014 er om lag på nivå med forventet nivå i Unntaket er Hæren og FLO som har indikert en liten nedgang. Til dette er det samtidig indikert netto utrangering på om lag kvm. i 2014 ift (hovedsakelig FLO, men også Sjøforsvaret indikerer en liten nedgang). Totalt sett vurderes EBA-drift i 2014 til å være relativt stabil ift På lengre sikt er det imidlertid indikasjoner på at det må forventes økninger innenfor EBA-drift. Dette gjenspeiles også i budsjettinnspillet hvor både Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret indikerer økninger i EBA driftsutgifter frem mot 2016 i størrelsesorden 50 mill. kroner ift For Luftforsvarets del forventes imidlertid en reduksjon fra 2017 på om lag 35 mill. kroner. På

13 12 bakgrunn av siste kjente oversikt over godkjente og planlagte EBA-prosjekter (PP-EBA iht PET nr. 3 til IVB LTP) vil brutto innvirkning på kommende EBA-prosjekter kunne være en merutgift på om lag 200 mill. kroner i 2016 sett ift. 2013, og stige til oppunder 300 mill. kroner i 2017, jf. figur 10. Denne utviklingen må først og fremst balanseres med utrangering av eksisterende EBA. I budsjettinnspillet for 2014 er det i varierende grad gitt indikasjoner på at denne balanseringen er mulig. I oversikten over netto-utvikling EBA m 2, viser innspillet en relativ nedgang på kvm frem mot 2016/2017. Nedgangen kan representere en innsparing på oppunder 70 mill. kroner isolert sett. Samtidig er ny EBA som oftest dyrere enn utrangert EBA, slik at nedgangen i antall m 2 ikke nødvendigvis vil gi seg utslag i lavere kostnader, men kan være tilstrekkelig til å stabilisere kostnadsnivået. Dette betyr at brutto utrangering må være betydelig høyere enn tilgangen av ny EBA. Figur 9 Utvikling EBA-driftsutgifter Fra FST sentralt er det signalisert at EBA utrangering vil følges tett opp, men at FDs krav om å utrangere kvm årlig vil bli utfordrende. 4 I 2013 utrangerte Forsvaret kvm. 5 Fra FST kommuniseres det i budsjettinnspillet at de foreløpige prognoser fra den enkelte DIF viser en forventet utrangering fra 2013 til 2014 på ca kvm. I 2015 reduseres omfanget noe før det øker til ca kvm frem mot 2016, i takt med Luftforsvarets omstilling og relokaliseringer. Et konservativt anslag på at dette akkumulert kan bety balanserende effekter for om lag 150 mill. kroner i 2016 viser at en vil kunne håndtere effekter av nye prosjekter i 2014, men at dette ikke vil være tilstrekkelig i det lengre perspektivet. I RKR 3 for 2013 er prognoser for EBA-driftskostnader oppdatert og kvalitetssikret. Fra FST meldes det da at prognosene for netto økning er større enn indikert ovenfor. Der gis et estimat på +150 mill. kroner i 2016, og +200 mill. kroner i 2017, sett ift Se f.eks RKR pkt 8.4. FST har som tiltak opprettet en egen EBA-seksjon i FST/Org med blant annet en hospitant fra forsvarsbygg. Sistnevnte har utrangering som hovedansvarsområde. Det vil bli lagt særlig vekt på å realisere utestående tiltak fra URG-EBA rapporten. 5 Iht. arealstatistikk fra Forsvarsbygg pr

14 13 Viktigheten av å oppnå krav til utrangering fra FD på kvm årlig er derfor kritisk dersom en i størst mulig grad skal kompensere effekten av tilført EBA, i tillegg til FBs fornyelsesprosjekter, med utrangering av eldre EBA. Materiell Gitt innfasing av ny struktur og en ambisjon om styrket trening og øving, er det forventet at økte driftsutgifter først og fremst skjer innenfor materielldrift. 6 Økninger innenfor materielldrift skal håndteres av den enkelte kapittelansvarlig innenfor de forventede planrammer som er skissert i flerårig budsjett, samt ved omdisponering av frigitte midler fra effektivisering basert på FSJs anbefalinger. 7 Fra departementet er det forventet at spesielt økninger grunnet innfasing av systemene fregatt, korvett, C-130J, NH 90 og diverse hær- og IKT-relaterte systemer, vil være aktuelle for en slik tilførsel. I budsjettprosessen for 2014 er det signalisert relativt store økninger innenfor flere områder, jf. Tabell 2. Dette er i stor grad håndtert gjennom økte tildelinger, aksept av risiko, og enkelte utsettelser/forskyvinger. Innenfor IKT er de signaliserte økte behovene i hovedsak fordelt på to områder. For det første økte behov relatert til innfasing av nye IKT-systemer og drift av disse, samlet sett estimert til omlag 106 mill. kroner i 2014, hvorav 81 mill. kroner er knyttet til behov i CYFOR. For det andre er det av CYFOR signalisert et større behov for driftsmidler (180 mill. kroner) relatert til driftsanskaffelser i den grunnleggende IKT-infrastrukturen, blant annet som en følgekonsekvens av en rekke nye innfasede IKT-systemer. Når det gjelder IKT-infrastruktur har ikke IVB LTP tatt høyde for et slik merbehov, og må derfor utsettes inntil videre. Med hensyn til nye IKT-systemer er CYFOR tilført interneffektiviseringsmidler for deler av behovet, mens CYFOR også har akseptert en viss risiko (om lag 24 mill. kroner) relatert til dette. For øvrig forskyves behov for om lag 30 mill. kroner i CYFOR og FLO. Når det gjelder vedlikehold er det først og fremst signalisert økt behov i Sjøforsvaret for korvettene og fregattene, generelt vedlikehold og langtidslagret materiell i Hæren, og merkostnader ved bruk av AIM i Luftforsvaret. I budsjett 2014 tilføres Sjøforsvaret 50 mill. kroner til økt vedlikehold. For øvrig endres konsept for hovedrutine fregatt, og FLO vil effektivisere sine tjenester. Vedlikehold av langtidslagret materiell i Hæren og FLO forskyves. Merutgifter relatert til bruk av AIM skal være av midlertidig karakter inntil AIM har iverksatt egen forsyningslinje av materiell, og reduserte utgifter til materiell grunnet momsfritak kan realiseres. 6 Jf. også Regnskapsanalyse 2012 som viser at materielldriftsutgifter utgjør en økende andel av de totale driftsutgifter i Forsvaret. 7 Dette inkluderer en styrking av budsjettrammer, spesielt for Hæren og HV som resultat av en omfordeling av budsjettmidler fra kapittel 1792, og Luftforsvaret og Sjøforsvaret som mottaker av omfordelte effektiviseringsmidler.

15 14 Et annet hovedområde er merutgifter relatert til innfasing av struktur. Dette gjelder enkelte systemer i Hæren, men spesielt innfasing av C-130J og NH 90 i Luftforsvaret. Når det gjelder Hæren er deler av innfasingen forskjøvet, mens merbehov tilknyttet luftsystemene ivaretas gjennom bruk av omdisponering av midler fra interneffektivisering. Av øvrige forhold har Hæren videreført en redusert avsetning til ammunisjon på 45 mill. kroner, mens økninger innenfor PBU og kurs i HV er dekket gjennom HVs økte tildelinger. Merbehov relatert til SDOS i FLO og økte utgifter fra Avinor vil håndteres av salgsinntekter samt forsøk på reforhandling av priser. Når det gjelder drivstoff er det en relativ stor merutgift utover hva som lå inne i budsjett 2012 og utgangspunkt for budsjettnivå IVB LTP. I 2014 er dette estimert til om lag 135 mill. kroner og håndteres som en sentral risikopost av FD. Tabell 3 Endringer innenfor materielldrift

16 15 Strukturutviklingen Når det gjelder strukturutviklingen går denne i all hovedsak i tråd med plan i IVB LTP, jf. tabell 4. Det legges også opp til enkelte forseringer for raskere gevinst (HST, Luftvern og Baseforsvar). Det er imidlertid generell høy risiko tilknyttet omstillingen i Luftforsvaret, blant annet hva gjelder tiltakene tilknyttet Rygge og usikkerheten i NH 90 leveransen. Det er for øvrig usikkerheter i tidsplanen for EBA-investeringer. DIF Tiltak Hær Videreutvikle to likeverdige mekaniserte manøverbataljoner Hær Videreføre Bn 2 som en lett infanteribataljon Hær Samordne funksjoner mellom Hærstaben og staben i Brigade Nord Hær Konsentrere Hærens aktivitet på Bardufoss til Rusta leir Luft Innfasing av nytt kampfly F-35 Luft Omlegging av flyplassdriften i Forsvaret Luft Ny kampflybase Luft Videreutvikle Luftkommando- og kontrollsystemet Luft Etablering av fremskutt operasjonsbase på Evenes Luft Videreutvikle Luftforsvarets ledelse Luft Flytting av 717 skvadron til Gardermoen Luft Flytting av Forsvarets EK- støttesenter N/A N/A N/A Luft Innfase NH90 maritime helikoptre HV Integrering av SHVs kommandostruktur i HV distriktsstruktur HV Overføring av Reine-klassen fartøy til Sjøforsvaret HV Styrke trening og øving av HV-styrkestruktur HV Styrke områdestrukturen i HV HV Videreutvikle innsatsstyrkene i HV FSAN Nedleggelse av Troms Militære Sykehus som militær avdeling CYFOR Etablere militær satelittkapasitet SOF Forsvarets spesialstyrker etableres som nytt virksomhetsområde 1792 Ressursfrigjøring kapittel 1792 Felles Interneffektivisering 1761 Tilleggsfinansiering kampfly N/A N/A Tabell 4 Utvikling av sentrale strukturtiltak 8 Aktivitet og operativ evne Ambisjonen i IVB LTP når det gjelder aktivitet er i hovedsak å videreføre aktivitetsnivået i 2012, samt gradvis å øke aktiviteten innenfor trening i HVs områdestruktur spesielt. For øvrig forventes en økning av flytimer på C-130J fra til timer, og en gradvis økning av flytimer på NH 90 opp til timer i Budsjett 2014 legger opp til et aktivitetsnivå som i stor grad er i henhold til IVB LTP, jf. tabell 5. 8 Gjenbruk av tabell utarbeidet i FD IVs fremsendelse av status IVB LTP til politisk ledelse, jf. Doculilve ref. 2013/ , OPS Hovedkilde er Forsvarets RKR 2/2013.

17 16 Faktisk Budsjett Forventning IVB LTP Samlet Aktivitet Brig N (eks. TMBN og PBN) HRS med TMBN som kjerne Panserbataljon GSV Seilingsdøgn (marinen) Patruljedøgn (KV) Flytimer Trening O-strukturen 50 % 60 % min. 62% min. 50% min. 50% min. 55% min. 62 % Trening I-styrkene 90 % 90 % 90 % 90 % 90 % 90 % 90 % Tabell 5 Aktivitet Den høye aktiviteten for fregattene i 2013 skyldes først og fremst deltakelse og ledelse i NATOs stående styrke, inkludert Operation Ocean Shield, samt oppdraget med å eskortere kjemiske stridsmidler fra Syria, RECSYR. Faktisk Budsjett Seilingsdøgn Fregatt Korvett Undervannsbåt Mineryddingsfartøy Øvrige fartøy SAMLET N-N (min 25%) % 28 % 25 % 25 % 25 % 25 % Tabell 6 Aktivitet Sjøforsvaret Faktisk Budsjett IVB LTP Patruljedøgn HK KV Havgående KV IKV SAMLET ,6 N-N (min 60%) % 59 % 64 % Tabell 7 Aktivitet Kystvakt Når det gjelder Luftforsvaret har budsjettet for 2014 i utgangspunktet lagt opp til et aktivitetsnivå i tråd med IVB LTP. Det er imidlertid flere usikkerheter tilknyttet Luftforsvarets økonomiske og personellmessige situasjon. I 2013 ble det foretatt flere nedjusteringer av forventet flytimeuttak ift. planlagt nivå, og endelig resultat viste blant annet en betydelig reduksjon på både F-16 og P3, jf. tabell 8. Det er derfor stor usikkerhet knyttet til forventet antall flytimer i Spesielt gjelder dette nivået på antall flytimer på F-16. På bakgrunn av denne utviklingen, og for å sikre at minimumsnivå for operativ evne og behovet til F-35 ivaretas på en tilfredsstillende måte, iverksatte FSJ en «kampflyanalyse». FSJs anbefaling relatert til

18 17 denne forventes overlevert departementet tidlig i 2014, men er pr. våren 2014 fortsatt til behandling i Forsvarsstaben. Faktisk Budsjett Forventning IVB LTP Flytimer Kampfly F MPA (P-3) DA-20 EK C-130J Bell Lynx NH SAMLET Tabell 8 Aktivitet Luftforsvaret Den relative utvikling av aktivitet og tilstedeværelse i nordområdene siden 2008 har hatt en positiv trend, men erfarte en nedgang i Dette spesielt grunnet færre seilingsdøgn i nord fra korvettene ift. planlagt nivå. 9 For 2014 er aktiviteten imidlertid planlagt å øke. Foruten flytimeantall på P3, jf. beskrivelse av flytimeantall i Luftforsvaret, ligger det også en viss risiko i plantallene for 2014 relatert til den tekniske statusen på korvettene, varighet på operasjon RECSYR, og at fregattvåpenet vil delta i Stillehavsøvelsen RIMPAC (Rim of Pacific Exercise). Øvelsen er verdens største øvelse til sjøs og skal holdes i farvannene rundt Hawaii sommeren Det er første gang Norge deltar på denne øvelsen. I tillegg til signaleffekten og muligheten til å øve sammen med USA, er et viktig formål også å teste NSM (Naval Strike Missile). 9 Avviket skyldes i hovedsak forsinket leveranse på korvett nr. 6, og stilleligge med KNM Tyr pga. maskinproblemer. I tillegg ble det også redusert seiling i UVB-våpenet pga. forsinket utdokking av KNM Uthaug.

19 18 Figur 10 Relativ aktivitet nordområdene Samlet sett er det grunnlag for å si at operativ evne vil kunne forbedres i 2014, jf. tabell 9. Budsjettet legger blant annet til rette for en fortsatt styrking av Hærens tilgjengelighet, innsatsevne og kvalitet for nasjonal og internasjonal oppdragsløsning. Dette muliggjøres blant annet gjennom flere årsverk og økte bevilgninger til materielldrift. Samtidig vil også Heimevernet styrkes betydelig. Dette gir økt trening og øving, flere kompetansegivende kurs, og bedre utrustning av befal og mannskaper i HV. Trening og øving i HV vil komme opp på det nivået som var planlagt nådd først i 2016 allerede i Materielldriften i Sjøforsvaret og Luftforsvaret styrkes i takt med innfasingen av nye materiellsystemer som fregatter, korvetter, transportfly og maritime helikoptre. Tabell 9 Forventet utvikling Operativ evne

20 19 Sammendrag og konklusjon For gjennomføringsåret 2014 gir analysen samlet sett grunnlag for å si at budsjettet for 2014 understøtter forsvarssektorens måloppnåelse i IVB LTP Strukturutviklingen ser så langt ut til å bli iverksatt iht. plan, og i enkelte tilfeller i noen grad foran plan. Økte utgifter innenfor materielldrift grunnet økt vedlikehold og innfasing av ny struktur er håndtert gjennom tilførsel av effektiviseringsmidler og frigjøring fra kapittel Det er videre en betydelig risiko mht. drivstoffpris. Denne er i 2014, som for 2013, ivaretatt av FD og inntil videre ikke pålagt styrkeprodusentene å håndtere innenfor eksisterende rammer. Den grenvise aktiviteten hos styrkeprodusentene vil også kunne gjennomføres om lag på planlagt nivå. Samtidig er det klart at omstillingen i Luftforsvaret innehar en betydelig risiko og usikkerhet mht. gjennomføring av tiltak og innvirkning på styrkeproduksjonen. Den operative evnen for 2013 er bedret ift og en positiv utvikling kan forventes også i For perioden peker analysen samtidig på noen utfordringer og usikkerhet, bl.a. tilknyttet Sjøforsvaret pga. flere fartøy i drift og ytterligere bemanningsøkninger. Signalene fra Sjøforsvaret er at dette foreløpig ikke ser ut til å kunne håndteres innenfor signaliserte planrammer. Videre er driftskonsekvenser av IKT/INI-anskaffelser et område med økende utgifter, og et område som må følges opp tett. Dette gjelder også omstilling og strukturutvikling i Luftforsvaret. Foreløpig er det ikke gitt signaler om større forsinkelser i gjennomføring av strukturtiltakene, men flere signaler fra Luftforsvaret indikerer økende risiko for at gjennomføringen ikke går iht. plan, og at nødvendige midler ikke frigjøres til nytt materiell og opprettholdelse av aktivitetsnivå. Fra departementets side bør særlig og tett oppfølging av Luftforsvaret være prioritert, og korrektive tiltak løpende vurderes. Luftforsvarets mulige forsinkelse på nedtrekk av ÅV gir, sammen med et forsinket LOS-program og økninger i Sjøforsvaret, også et press på forsvarets ÅV-ramme. Dersom utviklingen fortsetter slik budsjettinnspillene på DIF-nivå tyder på, vil det kunne oppstå merutfordringer i størrelsesorden mill. kroner i 2016 sett ift. det forventede nivået på antall ÅV. Innfasing av ny EBA gir også et stort press på utrangeringstakt EBA, dersom den økonomiske effekten av økt tilgang på EBA skal balanseres innenfor EBA-området. I så måte blir det meget viktig å følge opp at FDs utrangeringsmål blir oppfylt. For å sikre en ansvarlig tilnærming til utfordringene i et langsiktig perspektiv er det videre avgjørende viktig å få på plass et balansert flerårig budsjett.