Analyse av 2017-budsjettet - Forsvarsbudsjettet 1

Transkript

1

2 1 Innledning Gjennom behandlingen av Langtidsplanen for forsvarssektoren (LTP), jfr. Innst. 62 S ( ) til Prop. 151 S ( ), gir Stortinget føringer for utvikling i forsvarssektoren i planperioden Forsvarsbudsjettet for 2017 reflekterer den budsjettbanen som er vedtatt gjennom innstillingen. Som et bidrag til høy gjennomføringsevne av vedtatt politikk, gjennomfører FDs Avdeling for økonomi, styring og investeringer (FD III), som en fast årlig leveranse, en analyse av vedtatt forsvarsbudsjett. Dette gjøres for å evaluere i hvilken grad budsjettet understøtter forsvarssektorens måloppnåelse i gjeldende langtidsplan. Hensikten med denne budsjettanalysen er å redegjøre for utviklingstrender i forsvarsbudsjettet og redegjøre for om de økonomiske forutsetningene vedtatt under Stortingets behandling av innstillingen til langtidsplanen blir fulgt. I tillegg skal analysen identifisere viktige områder for oppfølging i Resultatet av analysen sammenfattes i denne rapporten fra, Seksjon for styring, budsjett og resultatanalyse. Et sammendrag av rapporten er presentert for FDs toppledergruppe, og det avholdes tilpassede orienteringer om analysens resultater etter behov. I denne rapporten oppsummeres analysens hovedfunn inndelt i sju områder: hovedtall for 2017-budsjettet, makro-økonomiske utviklingstrender, forsvarsbudsjettet fordelt på kapittel, finansiering av nye kampfly med baseløsning, 2017-budsjettet sett opp mot LTP for , etterslep på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger og effektivisering.

3 2 Innhold Innledning... 1 Innhold... 2 Figurer... 3 Sammendrag... 4 Hovedtall i budsjettet for Makroøkonomiske utviklingstrender... 7 Budsjettutvikling for sentrale driftsenheter i Forsvaret. 9...Hæren Sjøforsvaret Luftforsvaret Heimevernet Finansiering av Kampflyprogrammet budsjettet sett opp mot LTP Etterslep på vedlikehold, reservedeler og beredskap.. 16 Effektivisering Sentrale budsjettmessige utfordringer i Metode... 20

4 3 Figurer Figur 1 Hovedtall for forsvarsbudsjettet for 2017 med endringer fra 2016 til Figur 2 Budsjettutvikling forsvarssektoren... 6 Figur 3 Årsverk og budsjettutvikling i Forsvaret inkludert FMA... 7 Figur 4 Utvikling i forsvarsutgifter... 8 Figur 5 Hærens budsjettrammeutvikling i perioden... 9 Figur 6 Sjøforsvarets budsjettrammeutvikling i perioden Figur 7 Luftforsvarets budsjettrammeutvikling i perioden Figur 8 Heimevernets budsjettrammeutvikling i perioden Figur 9 Finansieringsplan for nye kampfly med baseløsning frem til Figur 10 Total bevilgning for nye kampfly med baseløsning frem til Figur 11 Styrkinger iht. langtidsplan med forlik Figur 12 Planlagt utgiftsprofil iht. langtidsplan Figur 13 Innhenting av etterslep Figur 14 Oversikt over effektivisering Tabeller Tabell 1 Oversikt over tallgrunnlag brukt til budsjettutviklingen fra 2016 til Tabell 2 Oversikt over tallgrunnlag brukt til beskrivelse av budsjettutviklingen... 23

5 4 Sammendrag Saldert budsjett for 2017 er på 51,248 mrd. kroner. Dette gir en nominell økning fra saldert budsjett 2016 på mill. kroner. Det ble foretatt tekniske endringer og kompensasjoner på forsvarsbudsjettet for 2017 og budsjettet økte reelt med 667 mill. kroner (1,36 pst.) i forhold til saldert budsjett for Forliket på Stortinget om Langtidsplanen for forsvarssektoren medførte i 2017 en styrking av forsvarsbudsjettet på 300 mill. kroner samt at 90 mill. kroner ble omdisponert innenfor budsjettet til andre formål i sektoren. Forsvarsbudsjettet har steget betydelig siden 2015, og forsvarsutgiftene ligger an til å utgjøre 1,53 pst. av brutto nasjonalprodukt i Norge i Både Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvarets budsjetter har reelle økninger i For Heimevernet medførte politiske forhandlinger en nominell budsjettmessig økning på 13,6 pst. sett sammenliknet med budsjettnivået i Finanseringen av nye kampfly med baseløsning har fulgt forutsetningene som ble lagt i 2012, og 36 pst. av de planlagte utgiftene til anskaffelsen vil være utbetalt ved utgangen av Dette inkluderer det som skal tas innenfor forsvarsrammen og det som er forutsatt tilleggsfinansiert. Bevilgningsøkninger som følge av den vedtatte langtidsplanen utgjorde i ,437 mrd kroner, og den planlagte økningen inkludert forliket og budsjettavtalen innebærer for hele 20 års perioden et samlet merbehov på 180 mrd. kroner. I 2017 utgjør etterslepet innenfor vedlikehold, beredskapsmidler og reservedeler 2,536 mrd. kroner. Innhenting av dette etterslepet er en sentral målsetting i langtidsplanen. I budsjettet for 2017 legges det opp til at etterslepet reduseres med 723 mill. kroner. Effektivisering er en viktig pilar for finansiering av langtidsplanen. I 2017 har forsvarssektoren en planlagt økonomisk ressursfrigjøring på 260 mill. kroner.

6 5 Hovedtall i budsjettet for 2017 Forsvarsbudsjettet ble vedtatt ved Stortingets behandling av Innst. 7 S ( ) til Prop. 1 S ( ). Budsjettet er det første i planperioden for Den nye langtidsplanen ble vedtatt i Stortinget 15. november 2017, og har satt et avgjørende preg på forsvarsbudsjettet. Det var i tillegg vesentlige justeringer i budsjettet som fremgår av figuren nedenfor. Figur 1 Hovedtall for forsvarsbudsjettet for 2017 med endringer fra 2016 til 2017 Figuren viser endringer fra saldert budsjett for 2016 til saldert budsjett for 2017 med tilhørende justeringer. Økninger er beskrevet i de grønne søylene og reduksjoner i den røde søylen. Den konsekvensjusterte planrammen besto i hovedsak av ettårige tiltak som trekkes ut av budsjettet, herunder en bevilgningsforskyvning i kampflyprogrammet på 1,1 mrd. kroner fra 2015 til 2016 og tilbakeføring av om lag 300 mill. kroner til vedlikehold i Sjøforsvaret. Det ble også lagt inn budsjettiltak og AB&E som reduserte rammen med 259 mill. kroner. Disse, i tillegg til andre mindre endringer, utgjorde til sammen en redusert konsekvensjustert planramme på om lag 1,1 mrd. kroner. I marsrammen ble det innarbeidet en økning på om lag 785 mill. kroner som en følge av priskompensasjon, redusert med et mindre rammetrekk. Rammefordelingsforslaget besto i hovedsak av styrking i henhold til langtidsplanen på 1,14 mrd. kroner. Blant de største foreslåtte økningene var 798 mill. kroner til vedlikehold, reservedeler og

7 6 beredskapsbeholdninger og 77 mill. kroner for effektforbedring materiell. Effektforbedring materiell er en økning som i stor grad skal kompensere for erfart kostnadsvekst. Det ble også gjort en del endringer innenfor totalrammen blant annet av hensyn til Forsvarets nye logistikkfartøy (KNM Maud), som gir en økning på 65 mill. kroner og at det ble tilført 51 mill. kroner til innfasing av NH90. I andre budsjettkonferanse ble budsjettet tilført i overkant av 370 mill. kroner i lønnskompensasjon. I tillegg ble det tilført pensjonspremie på om lag 1,5 mrd. kroner. Tilføringen av pensjon er provenynøytral ved overføringstidspunktet. Det ble også besluttet at kapitalelementet skulle trekkes ut av budsjettet, dette utgjorde om lag 1,1 mrd. kroner. Til sammen utgjorde endringene i andre budsjettkonferanse en økning på om lag 795 mill. kroner. I LTP-forhandlingene og budsjettforliket for 2017-budsjettet på Stortinget ble det tilført 300 mill. kroner til Forsvaret. I tillegg ble 90 mill. kroner besluttet omdisponert internt i forsvarsbudsjettet. Hovedmottakerne av midlene var Hæren, Heimevernet og Kystjegerkommandoen. I tillegg fikk Forsvarets musikk midler til å opprettholde aktivitet. Det ble øremerket 10 mill. kroner til tiltak for allmenn verneplikt. Figuren under viser budsjettutviklingen for hele forsvarsektoren totalt sett de siste seks årene med et betydelig løft de to siste årene. Det er justert for MVA-reformen i denne fremstillingen, ved at beregnet MVA er trukket ut fra tallgrunnlaget for 2012, 2013 og De øvrige tekniske endringer er også trukket ut av tallgrunnlaget. i mill Budsjettutvikling Forsvarssektoren Figur 2 Budsjettutvikling forsvarssektoren

8 ÅRSVERK Analyse av 2017-budsjettet - Forsvarsbudsjettet 7 Med justeringer for de tekniske endringer og kompensasjoner er den reelle økningen fra 2017 på 667 mill. kroner, 1,3 pst. økning i forhold til det justerte budsjettet i Sett i forhold til 2012 er budsjettet for 2017 økt med 7,099 mrd. kroner, en økning på 13,9 pst.. Makro-økonomiske utviklingstrender Enkelte nøkkeltall er interessante å vurdere også i et lengre perspektiv. Personellutgifter er en sentral del av Forsvarets utgifter, og er også et av områdene som er identifisert for ytterligere effektivisering i den kommende planperioden. Strukturelle endringer vil kunne ha innvirkning på utviklingen fra år til år. Dette er noe vi vil se også i den kommende planperioden. I denne delen av analysen kan vi se virkningen av tidligere vedtatte langtidsplaner både på budsjett og årsverk. Figuren under viser utviklingen av utvalgte nøkkeltall siden Den sorte linjen viser utviklingen i antall årsverk i Forsvaret inkludert Forsvarsmateriell. Øvrige deler av forsvarsektoren er holdt utenfor. Den blå linjen viser utviklingen av det salderte budsjettet fra 2007 til 2017 for etatene Forsvaret og Forsvarsmateriell Årsverk og budsjettutvikling Årsverk Budsjett MILLIARDER 2017-KRONER Figur 3 Årsverk og budsjettutvikling i Forsvaret inkludert FMA Figur 3 viser at fra 2007 til 2016 er budsjettet økt med 5,5 pst., mens antall årsverk er økt med 10,3 pst. i samme periode (årsverk til 2016). Det har vært en jevn stigning i årsverk fra 2012, og et budsjettmessig løft fra 2015, hovedsakelig som en følge av tilleggsbevilgninger til nye kampfly med baseløsning.

9 ANDEL AV BNP - PROSENT Analyse av 2017-budsjettet - Forsvarsbudsjettet 8 To av NATOs målsettinger til medlemslandene går på budsjettnivået. Den ene på hvor stor andel av medlemslandenes brutto nasjonalprodukt som blir benyttet til forsvarsformål. Den andre på hvor stor andel av forsvarsutgiftene som settes av til materiellinvesteringer. Figuren under viser hvordan Norge ligger an i forhold til NATOs målsettinger. Den grønne linjen viser andelen av budsjettet som blir brukt til materiellinvesteringer. Merk at andelen for 2016 og 2017 er prognoser, mens den blå for de samme årene viser prognose for andelen av bruttonasjonalprodukt (BNP) som blir brukt på forsvarssektoren. Den røde streken viser målsettingene NATO stiller, henholdsvis 2 pst. for BNP og 20 pst. på materiellinvesteringer. Utvikling i forsvarsutgifter 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 21,4 22,6 19,2 18,1 17,0 NATO-KRAV 17,8 18,9 21,2 22,5 Andel av materiellinvesteringer 28,1 28,3 26,6 25,1 25,0 34,8 34,0 33,8 32,1 32,3 1,47 1,46 1,54 1,52 1,51 1,47 1,48 1,51 1,47 1,56 1,54 1,57 1,58 1,57 1,60 1,64 1,60 1,53 1,52 Andel av BNP ANDEL MATERIELLINVESTERINGER - PROSENT Figur 4 Utvikling i forsvarsutgifter Andelen av BNP har ligget rundt 1,5 pst. de ti siste åren selv om budsjettet har hatt nominell vekst. Dette skyldes hovedsakelig en jevn vekst i BNP i hele perioden med unntak for Sist Norge oppnådde en BNP-andel på 2 pst. var i 2002, i etterkant av 11. september-hendelsene i USA. Basert på prognoser for ulike scenarier som foreligger fra Statistisk sentralbyrå vil forsvarsutgiftenes andel av BNP i 2020, basert på den den opptrappingsplan som ligger til grunn for den vedtatte langtidsplanen, ligge mellom 1,58 og 1,71 pst.. I 2022 er forsvarsutgiftenes andel av BNP forventet å utgjøre 1,64 pst. av BNP. Merk at det er usikkerhet knyttet til disse prognosene, men det er forventet at BNP-andelen vil øke i årene som kommer. Siden 2014 oppfyller Norge NATO-kravet om at 20 pst. av forsvarsutgiftene skal gå til materiellinvesteringer. Materiellinvesteringene (kapittel. 1760, post 45, og kapittel. 1761, post 45) varierer med de store investeringsprosjektene. I de senere år er det kampflyinvesteringen som

10 9 bidrar til økte materiellinvesteringer. Andel av materiellinvesteringer forventes å vokse gradvis frem mot 2022, da den er forventet å utgjøre om lag 34,8 pst. av forsvarsutgiftene. Når de store investeringsprosjektene som nye kampfly, ny MPA og nye ubåter er ferdig utbetalt, forventes investeringsandelen å synke noe, men fortsatt ligge på mer enn 20 pst.. Budsjettutvikling for sentrale driftsenheter i Forsvaret Vi vil vise budsjettrammeutviklingen i perioden for de sentrale DIF-ene. Det er styrkeprodusentene Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet som vil bli omtalt. Merk at det er gjort justeringer for MVA-reformen, samt for tekniske endringer det enkelte år slik at tallgrunnlaget på en bedre måte er sammenliknbart. I tillegg er det justert for tekniske endringer i 2017 for alle de foregående årene. Justeringene fremgår i detalj i metodevedlegget til denne rapporten. I iverksettingsbrevet til den vedtatte langtidsplanen vil det fremkomme oppdaterte flerårige budsjetter fordelt på kapitel. I analysene for 2018, 2019 og 2020 vil disse vil bli brukt til å vurdere hvorvidt budsjettforutsetningene i langtidsplanen blir overholdt. Det flerårige budsjettet forelå ikke da budsjettanalysen ble gjennomført for Hæren Hæren har i 2017 en ramme på 5,460 mrd. kroner. Dette er en reell økning på 233 mill. kroner sett i forhold til budsjettet for 2016, hensyntatt reduksjoner grunnet effektivisering på 81 mill. kroner. i mill Budsjettutvikling Hæren Figur 5 Hærens budsjettrammeutvikling i perioden

11 10 Sett i forhold til 2012 er Hærens budsjett redusert med 5 pst. og Hæren er den eneste av styrkeprodusentene som har en negativ budsjettutviklingen, sammenliknet med I 2017 skal deler av Forsvarets kompetansesenter for logistikk og operativ støtte flyttes til FLO. Flyttingen medførte at Hærens kapittel blir redusert med 193 mill. kroner uten at dette har reell påvirkning på Hærens kjøpekraft. Sjøforsvaret Figuren nedenfor viser budsjettutviklingen for Sjøforsvaret fra 2012 til Sjøforsvaret har i 2017 en ramme på 4,236 mrd. kroner. Sjøforsvarets budsjett for 2017 er økt med 175 mill. kroner fra 2016, hensyntatt reduksjoner grunnet effektivisering på 123 mill. kroner. i mill Budsjettutvikling Sjøforsvaret Figur 6 Sjøforsvarets budsjettrammeutvikling i perioden Sammenliknet med 2012, har Sjøforsvarets budsjett økt med 10,5 pst.. Luftforsvaret Figuren under viser budsjettutviklingen for Luftforsvaret fra 2012 til Luftforsvaret har i 2017 en ramme på 4,775 mrd. kroner. Dette er en økning på 49 mill. kroner, hensyntatt reduksjoner grunnet effektivisering på 99 mill. kroner sett i forhold til det justerte budsjettet for 2016.

12 11 i mill Budsjettutvikling Luftforsvaret Figur 7 Luftforsvarets budsjettrammeutvikling i perioden I 2017 ble ansvaret for basetjenester på Bodø Lufthavn overført fra Luftforsvaret til Forsvarets operative hovedkvarter. Dette utgjorde en nominell reduksjon på 71,5 mill. kroner i 2017, uten at det hadde reelle innvirkning på kjøpekraften til Luftforsvaret. Luftforsvaret har de tre siste årene hatt en jevn stigning i budsjettnivået og budsjettet har økt med 12,5 pst. siden Heimevernet Figuren nedenfor viser budsjettutviklingen i Heimevernet fra 2012 til Merk at det er en annen skala i denne figuren. Fra 2016 til 2017 har HV hatt en budsjettmessig økning på 10,3 pst., noe som reelt utgjør 141 mill. kroner, hensyntatt reduksjoner grunnet effektivisering på 49 mill. kroner. For 2017 er HVs budsjett 1,378 mrd. kroner.

13 12 i mill Budsjettutvikling Heimevernet Figur 8 Heimevernets budsjettrammeutvikling i perioden Økningen i 2017 kom i all hovedsak fra budsjettforliket for forsvarsbudsjettet på Stortinget. Om lag 70 pst. av denne økningen er øremerkede midler for å øke grad av vedlikehold, anskaffelse av reservedeler samt oppfylling av beredskapslagre. Sammenliknet med budsjettet for 2012 har budsjettet til HV for 2017 økt med 10,5 pst.. Finansiering av Kampflyprogrammet Finansieringsplan for innkjøpet av nye kampfly F-35 med baseløsning ble utarbeidet som en del av arbeidet med langtidsplanen for Planen dekker perioden fra 2012 til 2025, og planlagt finansiering på Kampflyprogrammet med baseløsning er totalt på 74,7 mrd. kroner. Figuren nedenfor er avgrenset til perioden frem til 2020 og gir en oversikt over finansiering av Kampflyprogrammet, inkludert EBA og materiell, men uten Joint Strike Missile (JSM).

14 13 i mill. Figur 9 Finansieringsplan for nye kampfly med baseløsning frem til 2020 De blå søylene viser det som er og det som planlegges finansiert innenfor den ordinære budsjettrammen. De grønne søylene viser reell tilleggsfinansiering for 2015, 2016 og De rosa søylene viser tilleggsfinansieringen slik den ble og er planlagt. Tilleggsfinansieringen er planlagt på sitt høyeste nivå for hele perioden i Finansiering av JSM er holdt utenfor analysen, men Forsvaret fikk i 2017 en midlertidig styrking til JSM på 320 mill. kroner. Det er planlagt med årlige utgifter på rundt 280 mill. kroner både i 2018, 2019 og Forsvaret har så langt, med noen justeringer, fått den tilleggsfinansieringen som var forutsatt da investeringen ble besluttet. Figuren under viser den totale bevilgningen til kampfly fordelt på ordinær ramme og på det som er planlagt tilleggsfinansiert. Totalt planlagt finansiering av nye kampfly med baseløsning er på 74,7 mrd. kroner med utbetalinger i perioden fra 2012 til I figuren fremkommer planlagt ramme fra 2018 til 2023.

15 14 i mill. Figur 10 Total bevilgning for nye kampfly med baseløsning frem til pst. av anskaffelsen er planlagt finansiert gjennom ordinær budsjettramme vist i blå søyler, mens resterende 42 pst. gjennom tilleggsfinansiering i rosa søyler. Om lag 36 pst. av totalen er planlagt utbetalt ved utgangen av 2017, og totalt har Forsvaret til og med 2017 fått tilleggsbevilget 9,5 mrd. kroner til kampfly med baseløsning. Tallene for tilleggsfinansiering for 2021 til 2023 er ennå å anse som usikre, men Forsvaret ble forespeilet en ramme på mrd. kroner for hele anskaffelsen, tilleggsfinansieringen utgjør slik den er vist i figuren ovenfor tilsammen 30 mrd. kroner. Dollarkursen har endret seg siden finansieringsplanen for kampfly ble lagt. Det er ikke er foretatt noen justering som følge av konsekvens av endret kurs for kampflyanskaffelsen. Dette er en tematikk Kampflyprogrammet vil jobbe videre med budsjettet sett opp mot LTP er det første året i en ny langtidsperiode for forsvarssektoren. Ny langtidsplan ble besluttet på Stortinget 15. november Denne gir føringer for utviklingen av struktur, prioriteringer og satsinger de neste fire årene. Regjeringen inngikk et forlik med andre partier på Stortinget vedrørende langtidsplanen, dette har konsekvenser for styrkingene som følge av planen.

16 15 i mill. Figur 11 Styrkinger iht. langtidsplan med forlik Figuren over viser opptrappingsplanen for den vedtatte langtidsplanen i 2017 og planlagt finansieringsnivå, ut over referansebudsjettet i 2020, det siste året i denne planperioden. Den konkrete opptrappingen for årene vil fremkomme av de årlige budsjettprosessene. Budsjettnivået i 2020 inkludert effekt av forliket vil ligge 7,565 mrd kroner over referansebudsjettet i 2016, som var utgangspunktet for den økonomiske opptrappingen i langtidsplanen. Figuren tar ikke hensyn til justeringer som følge av forsering av innkjøp av nye Kystvaktfartøyer eller finansiering av JSM. Dette er prosjekter som vil påvirke budsjettet ytterligere i de kommende årene. Inkludert Stortingets budsjettforlik skulle langtidsplanen for 2017 innebære en økning i forsvarsbudsjettet på 1,437 mrd kroner. Den reelle LTP satsingen, inkludert effekt av forliket, ble for 2017 på 1,405 mrd kroner. Dette er 31 mill kroner under det den vedtatte langtidsplanen forutsatte for En av årsakene til differansen er at LTP-satsingene ikke ble oppjustert med pris- og lønnskompensasjon til 2017-kroneverdi. Etterregulering av prisog lønnskompensasjon for 2017 er inkludert i satsingsforslaget for 2018-budsjettet. Gjennom den vedtatte langtidsplanen fremkom en langsiktig planlagt utgiftsprofil for forsvarsbudsjettet. Figuren under viser utgiftsprofilen fra 2017 til Merk at denne fremstillingen inkluderer bevilgninger til nye kampfly.

17 16 i mill Utgiftsprofil LTP (i 2016-kr.) Investeringer Drift Figur 12 Planlagt utgiftsprofil iht. langtidsplan Driftsbudsjettet som ligger nederst i figuren har en jevn økning som følge av justeringer for forsvarsspesifikk utgiftsvekst for militært materiell. For investeringene, som ligger i det øverste feltet, er det en betydelig økning frem mot 2022 før nivået gradvis går ned mot slutten av perioden. Summen av satsinger i den vedtatte langtidsplanen var planlagt til 165 mrd kroner i 20 års perioden. Effekten av forliket er beregnet til å utgjøre om lag 10 mrd. kroner i 20 års perspektivet. Den planlagte rammen for hele 20 års perioden blir dermed på 180 mrd. kroner. Etterslep på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger Innhenting av etterslepet er sentralt i den første fasen av langtidsplanen. Figuren under viser status for identifisert etterslep på vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger sett opp imot reell tildeling for 2016 og 2017, mens det brukes planlagte beløp for resterende periode til dette formålet. Den lyseblå fargen indikerer det FD har lagt til grunn i det flerårige budsjettet.

18 17 i mill Innhenting av etterslep (i 2017-kr.) FDs planforutsetning Ekstratildeling etterslep Figur 13 Innhenting av etterslep I FDs flerårige budsjett er det lagt til grunn et merbehov knyttet til grunnmursproblematikk på mill. kroner. Dette var basert på det tallgrunnlaget som eksisterte da langtidsplanen ble skrevet. Tallene for etterslep har siden blitt oppjustert av Forsvaret, og det identifiserte merbehovet slik Forsvaret nå vurderer det er oppjustert til mill. kroner. Dette som en følge av økt etterslep i 2015 og 2016, samt kronejustering av det opprinnelige behovet fra 2015-kroner til 2017-kroner. I henhold til vedtatt langtidsplan, samt bidrag til etterslep i 2016, skal det prioriteres 2,5 mrd. kroner til dette formålet innenfor drift slik det flerårige budsjettet nå foreligger. Dette innebærer at resterende etterslep etter 2020 vil være på 55 mill. kroner. Av bidraget på 300 mill kroner i 2016 budsjettet til innhenting av etterslep, gikk 99 mill. kroner gått til dette formålet, årsaken til dette er økt grunnbehov til vedlikehold som ble identifisert i løpet av I den kommende planperioden vil det være viktig med tett oppfølging av de spesifikke tildelingene knyttet til innhenting av etterslepet og det må stilles tydelige krav til rapportering om ressursbruk og status fra Forsvaret for å sikre at midlene går til tiltenkte forhold. Effektivisering Ressursfrigjøring er en viktig pilar også i denne langtidsplanen. Figuren under viser økonomisk konsekvens av planlagt gevinstrealisering knyttet til forbedring og effektivisering. I tillegg vises økonomisk virkning av personellendringer som følge av strukturendringstiltak i den vedtatte langtidsplanen.

19 18 i mill. Figur 14 Oversikt over effektivisering I 2017 er forsvarssektorens planlagte effektiviseringsgevinst på 260 mill. kroner, mens planlagt gevinstrealisering i fireårsperioden totalt i sektoren er på om lag 1,8 mrd. kroner. I motsetning til tidligere langtidsplaner er det for kommende langtidsplan i betydelig grad identifisert konkrete tiltak med tilhørende potensial som grunnlag for de årlige kravene. Forbedring og effektivisering knyttet til personellområdet i Forsvaret, utdanningsreformen, sentralisering av stab for driftsanskaffelser, forsyning og vedlikehold, samt EBA-drift og bedre anskaffelser er viktige områder for ressursfrigjøring i perioden. Sentrale budsjettmessige utfordringer i 2017 Betydelig økning i driftskapitlene i de største driftsenhetene i Forsvaret setter store krav til Forsvarets logistikkorganisasjon, Forsvarsmateriell og til enhetene selv for å omsette disse midlene på en god måte. Midlertidig oppbemanning i det merkantile område er et mulig tiltak for å håndtere dette. Finansieringsplanen for nye kampfly med baseløsning bør vurderes i forhold til endringer i dollarkursen og det må avklares på hvilken måte den videre utviklingen av JSM trinn 3 skal finansieres. Det er viktig at det etableres en felles forståelse av hva den vedtatte langtidsplanen innebærer. Dette gjelder spesielt hvordan virkningene av det politiske forliket påvirker det flerårige budsjettet.

20 19 Effektiviseringstiltak og spesielt strukturendringer er utfordrende å implementere. Disse er viktige forutsetninger for finansiering av langtidsplanen. Dersom Forsvaret ikke lykkes med å effektuere disse vil det kunne gå ut over høyere prioritert virksomhet. Dette må følges opp nøye og gis nødvendig oppmerksomhet på toppledernivå. FD må sammen med Forsvarsstaben følge opp effekten av økt ressursbruk til vedlikehold, beredskap og reservedeler for å sikre at etterslepet faktisk blir tatt inn. Får ikke den betydelige bevilgningsmessige satsingen på formålet gi ønsket effekt, vil dette kunne svekke sektorens troverdighet og Stortingets bevilgningsvilje.

21 20 Metode Analysen er basert på budsjettet for 2017 som ble vedtatt i Stortinget 19. desember Faktorer for omregning av kroneverdier for å sammenlikne budsjett og regnskapstall over flere år blir utarbeidet av FD III. Omregningsfaktorene er basert på faktiske pris- og lønnskompensasjoner som er mottatt fra Finansdepartementet. For budsjettet totalt er det brukt en samlefaktor, mens det for kapittel 1760 og 1761, som i all hovedsak er midler til materiellinvesteringer, benyttes en særskilt faktor for omregning av materiellutgifter. Disse faktorene er benyttet slik de forelå 1. oktober 2016 for omregning til relevante kroneverdier i denne analysen. For endringen fra 2016 til 2017 er de reelle kompensasjonene benyttet for å gi et mer nøyaktig bilde av budsjettutviklingen det siste året. Når det omtales reelle endringer på kapitlene er dette den nominelle endringen fra 2016 til 2017 justert for tekniske endringer og kompensasjoner. Alle kroneverdier som brukes i denne rapporten er i 2017 kroneverdi med mindre noe annet er angitt. Merk at kun utdrag av aksene er tatt med i noen av figurene, samt at det er ulik tallverdi på de ulike figurene. Dette er avmerket i hver enkelt figur. Merverdiavgift (MVA)-reformen som ble innført fra 2015 innebærer en nominell nedjustering av budsjettkapitlene for forsvarssektoren med mer enn 2 mrd. kroner. Denne reduksjonen påvirker imidlertid ikke den reelle kjøpekraften. Reformen innebærer at MVA trekkes ut av anskaffelser og innkjøp, og utbetalinger av MVA posteres sentralt i Finansdepartementet slik at kjøpekraften for sektoren skal være den samme. For å få sammenlignbart tallgrunnlag er reduksjonen grunnet MVA trukket ut av tallene for 2012, 2013 og 2014 i deler av analysene. Dette fremgår av forklaringene til de ulike områdene i analysen. For 2017-budsjettet ble kapitalelementet trukket ut av bevilgningene. Dette medførte en reduksjon på mill. kroner. Kapitalelementet har representert de årlige avskrivningene på eiendom, bygg og anlegg. For å synliggjøre pensjonsutgifter ble bevilgningene til pensjonspremie i 2017 overført til forsvarsbudsjettet. Dette medfører en teknisk økning på mill. kroner som ikke øker den reelle kjøpekraften. I den delen av analysen som beskriver budsjettutvikling er de tekniske endringene for hvert enkelt år tatt ut av tallgrunnlaget. Dette gir et mer realistisk bilde av den faktiske budsjettutviklingen. I analysen av de ulike driftsenhetene (DIF-ene) er det brukt informasjon fra Forsvarssjefens budsjettinnspill for 2017, samt informasjon fra styringsdialoger mellom Forsvarsstaben (FST) og DIF-ene. For detaljer om finansiering av Kampflyprogrammet er det benyttet data fra FD III 1, Seksjon for fireårsplanlegging og analyse, og fra Kampflyprogrammet. I tillegg har den rapporteringen Forsvarsstaben gjør gjennom Resultat- og kontrollrapport prosessen blitt brukt. Det er gjort justeringer av tallgrunnlaget for å kunne ha en reel sammenligning av budsjettutviklingen fra år til år, samt i perioden som undersøkes. Metodikken beskrevet nedenfor er benyttet for tallgrunnlaget som er brukt til figur 2, 5, 6, 7 og 8. Disse justeringene er gjort med bakgrunn i vurderinger av hva som har innvirkning på kjøpekraften. Merk at det er valgt å behandle enkelte kategorier av justeringer likt for alle år og for alle berørte DIF-er. Dette kan gi uønskede utslag for enkelte DIF-er i enkelte år, men dette er

22 21 valgt for å ha objektiv metodikk som også kan benyttes til fremtidige analyser på samme måte. En annen ulempe med den valgte metodikken er at det ikke er tatt hensyn til nominelle endringer i budsjettnivået når endringene har blitt tilbakeført. Som eksempel er justeringer som følge av MVA i praksis avhengig av midler brukt til kjøp av varer og tjenester det enkelte år, mens justeringene for MVA foretatt i denne analysen er gjort basert på det nivået var på i Dette medfører en risiko for at konsekvensen av MVA-reformen blir fremstilt som større enn den reelt ville vært i årene før Dette gjør at budsjettnivået for 2012, 2013 og 2014 kan være noe undervurdert. Målsetningen med justeringen har vært å gjøre de foregående årene sammenlignbare med det salderte budsjettet for Dette innebærer at tekniske endringer foretatt i budsjettet for 2017 har blitt tilbakeført til de foregående årene. Samtidig er tekniske endringer foretatt det enkelte år, med unntak av 2017, reversert i tallgrunnlag slik at de ikke har noen reell innvirkning på kjøpekraften det året de ble gjennomført. Dette gjelder med unntak av 2016 som har blitt justert med de faktiske kompensasjonene som ble lagt til 2017 budsjettet. Dette fremkommer av tabell nr. 2 nedenfor. Tabellene nedenfor viser de justeringene som er gjort for Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret og Heimevernet og for Forsvarsbudsjettet. Justering for 2016 Reel endring Saldert Saldert Kompensasjoner Teknisk Reel Justert justert for IE i 2017 endring Effektivisering endring tallgrunnlag 2016 og AB&E Forsvarsbudsjettet Tabell 1 Oversikt over tallgrunnlag og omregninger brukt til beskrivelse av budsjettutviklingen fra 2016 til 2017

23 Hær Nominelt i 2017-kroner MVA i 2017-kroner Tekniske endringer 2017 tilbakeført Tekniske endringer i 2017-kroner Justert nivå i 2017-kroner Sjø Nominelt i 2017-kroner MVA i 2017-kroner Tekniske endringer 2017 tilbakeført Tekniske endringer i 2017-kroner Justert nivå i 2017-kroner Luft Nominelt i 2017-kroner MVA i 2017-kroner Tekniske endringer 2017 tilbakeført Tekniske endringer i 2017-kroner Justert nivå i 2017-kroner HV Nominelt i 2017-kroner MVA i 2017-kroner Tekniske endringer 2017 tilbakeført Tekniske endringer i 2017-kroner Justert nivå i 2017-kroner Forsvaret Nominelt i 2017-kroner MVA i 2017-kroner Tekniske endringer 2017 tilbakeført Tekniske endringer i 2017-kroner Justert nivå i 2017-kroner Tabell 2 Oversikt over tallgrunnlag og omregninger brukt til beskrivelse av budsjettutviklingen